房連泉

一、問題的提出與文獻綜述

在我國養(yǎng)老保障三支柱結構中，第一支柱是指國家主導的社會養(yǎng)老保險；第二支柱是企事業(yè)單位發(fā)起的補充養(yǎng)老金計劃，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱是指個人參加的養(yǎng)老保險計劃，其發(fā)展方向是個人養(yǎng)老金制度。目前第三支柱養(yǎng)老保險的主要形態(tài)是指于2018年5月開始試點的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(以下簡稱“稅延養(yǎng)老險”)。至2020年末，共有23家保險公司參與稅延養(yǎng)老險試點，累計實現(xiàn)保費收入4.3億元，參保人數(shù)為4.9萬人(1)參見：第一財經(jīng). 養(yǎng)老保險第三支柱漸近，稅優(yōu)力度、普惠制待突圍[EB/OL].(2021-09-22)[2021-11-10].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712038397943350959&wfr=spider&for=pc.。此外，基金行業(yè)于2018年3月開始試行的養(yǎng)老目標基金也被納入第三支柱范疇，但該類產(chǎn)品目前尚未享受稅優(yōu)政策支持，至2021年末募集金額1100多億元(2)參見：中證網(wǎng). 養(yǎng)老目標基金規(guī)模突破1100億元 博時旗下多只養(yǎng)老FOF收益超20% [EB/OL].(2022-01-07)[2022-01-21]. http://news.10jqka.com.cn/20220107/c635787673.shtml.?？偟膩砜矗诙鄬哟紊绫ｓw系建設中，第三支柱養(yǎng)老金還是一個明顯的短板。2021年政府工作報告明確提出“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”，其中的一個核心問題就是如何整合個人養(yǎng)老金的賬戶管理體系。在目前體制下，第三支柱養(yǎng)老金實行產(chǎn)品備案制，保險行業(yè)和基金行業(yè)分設產(chǎn)品，各自建有行業(yè)性的信息管理系統(tǒng)，兩個操作平臺分別為中國銀行保險信息技術管理有限公司(以下簡稱“中保信”)和中國證券登記結算有限責任公司(以下簡稱“中證登”)。在這種分割的管理體制下，稅延養(yǎng)老險的賬戶運行平臺由“中保信”提供，養(yǎng)老目標基金的賬戶平臺由“中證登”提供，形成兩個平行運轉(zhuǎn)的體系，第三支柱投資者須注冊兩個不同的賬戶，打理兩個賬戶的資產(chǎn)投資，加大了制度管理成本，不利于第三支柱養(yǎng)老金的普惠發(fā)展[1]。

第三支柱養(yǎng)老金的核心載體是個人賬戶(individual retirement account，簡稱IRA)，養(yǎng)老金的參保、受益主體都為參保者個人，因此在投資管理上大都采用個人分散化運營方式。與第二支柱企業(yè)(職業(yè))年金管理模式不同，嚴格地說，第三支柱養(yǎng)老金無須雇主代繳和代為投資。從國際上看，隨著二、三支柱私人養(yǎng)老金的快速發(fā)展，單個就業(yè)者享有多個養(yǎng)老金賬戶的情況越來越普遍，使用統(tǒng)一賬戶信息服務平臺的需求越來越強烈。一方面，勞動力市場日益靈活，就業(yè)流動愈加頻繁，迫切需要將個人職業(yè)生涯中的各個養(yǎng)老金賬戶納入單一平臺進行跟蹤；另一方面，信息時代下互聯(lián)網(wǎng)金融科技的快速發(fā)展，為整合建立養(yǎng)老金統(tǒng)一服務平臺創(chuàng)造了便利條件。在這種情況下，不少國家開始將多支柱養(yǎng)老金納入統(tǒng)一的國家公共服務平臺(dashboard)。Dashboard在英文中是指汽車儀表盤或平臺面板的意思，用到養(yǎng)老金管理上，意指通過一個底盤平臺就可以觀察到所有退休金賬戶的情況，包括賬戶數(shù)量、繳費金額和待遇情況等方面的信息。實行國家養(yǎng)老金“大平臺”的先驅(qū)案例包括挪威、瑞典、丹麥、比利時、英國、澳大利亞和以色列等國家。在國內(nèi)，已有不少研究關注到英國國家職業(yè)儲蓄信托(National Employment Savings Trust，以下簡稱NEST)公共管理平臺的發(fā)展經(jīng)驗，并對其進行深入介紹，認為應將其經(jīng)驗引入到中國企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金的管理中來[2][3]；但是對于上述國家建立社保公共服務平臺的介紹還比較少。針對中國第三支柱養(yǎng)老金管理體系的發(fā)展方向，有學者已認識到建立統(tǒng)一平臺的必要性，特別是針對靈活就業(yè)人員參保的特點，提出建立第三支柱綜合性公共管理服務體系的建議[4]。2019年9月，國家社會保險服務公共平臺正式上線，有學者提出該平臺應成為未來三個支柱養(yǎng)老金乃至整個社保體系的統(tǒng)一服務平臺[1]。

第三支柱養(yǎng)老金在中國是一個新生事物，其管理體系的發(fā)展方向究竟如何？這是在理論和實踐上都需要思考探索的一個問題。本文第二部分對國際上個人賬戶養(yǎng)老金的管理模式進行劃分，并論述建立統(tǒng)一賬戶管理平臺的必要性；第三部分選擇代表性國家，對其建立養(yǎng)老金綜合服務大平臺的做法進行介紹；第四部分在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，提出未來中國第三支柱個人養(yǎng)老金管理平臺發(fā)展的兩步改革戰(zhàn)略。

二、個人賬戶養(yǎng)老金制度模式及賬戶管理融合趨勢

(一)個人賬戶在多支柱養(yǎng)老金計劃中的運用

個人賬戶養(yǎng)老金是以賬戶為載體的儲蓄制度安排，在多支柱社保體系中廣泛存在。在第一支柱養(yǎng)老金計劃中，全世界有30多個國家引入了強制性的個人賬戶，其中大部分國家采用積累制形式，典型案例為以智利為代表的拉美國家；也有部分國家采用名義賬戶制度(notional defined contribution，簡稱NDC)，例如瑞典、意大利、拉脫維亞、蒙古等歐亞國家[5]。在第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金(occupational pensions)中，養(yǎng)老金計劃由雇主發(fā)起設立，雇主和雇員共同向賬戶繳費，委托金融機構進行投資運作。而第三支柱計劃則為更加獨立的個人賬戶養(yǎng)老金，繳費主要來自參保者個人，由個人自主投資。在運營模式上，個人賬戶養(yǎng)老金的管理涉及諸多要素，包括繳費是否為強制性、繳費匯集方式、受托管理、記賬和投資運營等環(huán)節(jié)。表1比較了各國多層次社保體系中個人賬戶養(yǎng)老金在管理體制上的基本特征。第一支柱個人賬戶養(yǎng)老金大多為強制參保方式，在智利模式下，參保者個人自主決策，養(yǎng)老基金交由專門的養(yǎng)老金管理公司(AFPs)進行投資；瑞典的不同之處在于賬戶繳費和記賬均由政府部門集中管理，以便降低管理成本。在第二支柱職業(yè)年金的管理上，大多數(shù)情況下雇主承擔發(fā)起設立計劃和委托管理的職責，由受托的市場機構對賬戶基金進行投資。相對而言，第三支柱個人養(yǎng)老金的管理則更為靈活，雇主責任下降，個人選擇投資產(chǎn)品。由于第三支柱面向個人，許多自雇者和靈活就業(yè)人員加入，在很多情況下賬戶資產(chǎn)規(guī)模較小，管理負擔成為其中的一個問題。因此，部分國家引入公共信托的方式，方便個人加入，降低賬戶管理成本，例如英國。

表1 三支柱下個人賬戶養(yǎng)老金投資管理制度比較

(二)整合賬戶管理平臺的必要性

養(yǎng)老金體系是一個整體設計，各國公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金越來越呈現(xiàn)出混合發(fā)展的趨勢[6]。從個人角度分析，無論是公共社保賬戶，還是私人養(yǎng)老金賬戶，最終都是退休收入中的一個子部分，需要統(tǒng)籌管理。統(tǒng)一的養(yǎng)老金信息管理平臺可以為參保客戶提供在線注冊、繳費查詢、賬戶跟蹤和退休收入預測等一體化的綜合服務，在降低賬戶管理成本、減少退休“遺漏”、整合信息和加強養(yǎng)老金融教育等方面，有著十分重要的作用。

1．降低賬戶管理成本

小余額賬戶(簡稱小賬戶)是現(xiàn)代養(yǎng)老金體系發(fā)展不可避免出現(xiàn)的一個副產(chǎn)品，主要原因有：一是勞動力市場流動性越來越強，個人在變換工作時，前雇主建立的年金計劃形成遺留賬戶；二是養(yǎng)老金計劃從傳統(tǒng)的DB型方式逐步轉(zhuǎn)向更加靈活的DC型賬戶和IRA賬戶(3)DB型(待遇確定型，defined benefit，簡稱DB)；DC型(繳費確定型，defined contribution，簡稱DC)。，雇員持有賬戶數(shù)目大幅增加；三是許多國家實施自動加入(automatic enrollment)措施，大量中低收入者參與養(yǎng)老金計劃不斷提升，產(chǎn)生大規(guī)模小余額賬戶[7]。根據(jù)美國2019年消費金融調(diào)查的數(shù)據(jù)，在美國有16%的IRA賬戶額積累低于10000美元，屬于小賬戶，其持有人大多為年輕人、中低收入者或者黑人及拉丁裔等人群。例如，在35歲以下年輕人持有的IRA賬戶中，有58%為小賬戶。自2015年以來，美國加利福尼亞州、伊利諾伊州、俄勒岡州等開始實行IRA計劃自動加入機制，要求雇主為未加入職業(yè)養(yǎng)老金的個人自動建立IRA賬戶，由于該類計劃發(fā)展時間較短，其賬戶平均規(guī)模不足1000美元[8]。小賬戶面臨的一個突出問題是高額管理成本，無論規(guī)模大小，建立賬戶、維護記錄和向持有人提供信息報告等項服務，都需要固定成本支出，這對于計劃發(fā)起人和管理機構來說都是沉重負擔。在此情況下，將小賬戶集中起來進行管理，采用集合計劃或公共受托等方式，有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、降低成本。

2．減少退休金提前支取行為

在退休前提前支取賬戶資金的現(xiàn)象被稱為退休金“遺漏”(leakage)，該現(xiàn)象在各國非常普遍，已嚴重影響到退休金待遇的充足性。據(jù)估計，2015年美國約有15%的養(yǎng)老金計劃參與者在退休之前從DC型計劃和IRA賬戶支取資金，總規(guī)模達到500億美元[9]。盡管有些提前支取行為是符合政策的，例如緊急情況下的流動性支出或用于失業(yè)救助等，但這也反映出養(yǎng)老金管理體系存在漏洞。例如，在工作單位變動時，由于養(yǎng)老金資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)麻煩，接續(xù)成本較高，大量雇員選擇將之前的賬戶余額一次性提取。在美國，IRA計劃興起的一個重要功能就是，承接來自第二支柱年金計劃的資產(chǎn)轉(zhuǎn)續(xù)(rolling over)，但是二、三支柱之間的銜接在實踐中仍有諸多不便之處，造成大量養(yǎng)老儲蓄流失。從行為金融學角度分析，將各類賬戶信息整合在一個信息平臺上，有助于消費者獲取完整的退休金信息，制定長遠的儲蓄規(guī)劃，減少提前支取現(xiàn)象。

3．整合遺失賬戶

統(tǒng)一養(yǎng)老管理體系的一個重要作用是提供單一平臺入口，將雇員享有的各類養(yǎng)老金權益呈現(xiàn)出來，幫助雇員發(fā)現(xiàn)之前工作中的遺失賬戶。根據(jù)美國勞工部的統(tǒng)計，在美國56～63歲的工人的職業(yè)生涯中，變動工作單位的平均頻次達到12次之上；35～52歲的工人平均為5次[10]。頻繁的工作變動形成多個退休金賬戶，有些賬戶在雇員離職后成為“僵尸”(inactive)賬戶或者丟失。由于私人養(yǎng)老金計劃由分散的雇主發(fā)起設立，在缺乏信息集中系統(tǒng)的情況下，很難發(fā)現(xiàn)這些遺失賬戶，賬戶資產(chǎn)之間的整合也非常困難。根據(jù)養(yǎng)老金待遇擔保公司(Pension Benefit Guarantee Corporation，簡稱PBGC)的估計，2019年美國有8萬多名DB型養(yǎng)老金計劃的參與者，因為“死賬戶”(dead accounts)問題而損失的養(yǎng)老金待遇超過4億美元[11]；2014年美國政府問責局(Government Accountability Office，簡稱GAO)的一項統(tǒng)計表明，在之前的9年內(nèi)，雇員因工作變動而留在前雇主的養(yǎng)老金小賬戶(低于5000美元)有1600多萬個，余額達到85億美元[12]。解決多重賬戶問題的有效途徑有二：一是建立單一的養(yǎng)老金信息賬戶，即將各類養(yǎng)老金繳費都存入一個賬戶，類似于單一的社保賬戶。這對于第二支柱由雇主分散設立的職業(yè)養(yǎng)老金計劃是非常困難的，對于第三支柱個人賬戶養(yǎng)老金則存在可能性，但前提國家要建立統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)。二是通過建立國家公共服務平臺，將各類賬戶數(shù)據(jù)信息集中到單一平臺，為整合各支柱賬戶養(yǎng)老金提供可能。

4．提供養(yǎng)老金融教育

二、三支柱私人養(yǎng)老金的快速發(fā)展對養(yǎng)老金融教育提出了要求。雇員在做出儲蓄、投資、工作變動和領取養(yǎng)老金等決策時，需要專業(yè)化的養(yǎng)老金融知識儲備。但在實踐中，養(yǎng)老金行業(yè)存在過度化的市場營銷行為，大量經(jīng)紀人、保險代理和中介機構進行宣傳營銷，不可避免地對消費者產(chǎn)生誤導。成立國家養(yǎng)老金綜合服務平臺，可以整合養(yǎng)老金管理部門的資源，對參保者提供信息查詢、退休待遇預測和繳費納稅跟蹤等方面的多項服務，在平臺上集中開展國民退休儲蓄教育，帶來良好的社會效應。

三、國際上引入養(yǎng)老金公共服務平臺的案例經(jīng)驗

為解決個人賬戶養(yǎng)老金管理方面的上述問題，各國在整合養(yǎng)老金管理體系方面做出了一些探索。如上所述，在實行強制性個人賬戶養(yǎng)老金制度的國家中，部分國家采取了由公共部門集中征收繳費和統(tǒng)一記賬的方式(如瑞典)，也有的國家在養(yǎng)老金支出端引入集合管理系統(tǒng)，為參保人提供領取年金的線上服務。例如，智利在2004年推出了年金電子報價平臺(SCOMP)，該系統(tǒng)將保險公司整合在線上，為退休者提供年金報價，大幅降低了信息不對稱程度和年金傭金水平，提高了參保人的年金領取比率[4]。在第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的賬戶管理方面，針對零散客戶管理成本高的問題，傳統(tǒng)的做法主要是建立集合年金計劃或行業(yè)性計劃，針對特定區(qū)域或行業(yè)內(nèi)的參保人實行集中受托管理。例如，荷蘭CDC計劃(collective DC)是大規(guī)模行業(yè)雇員參加的集合養(yǎng)老金計劃，采取的是DC型賬戶，通常由建筑、零售和出租車等行業(yè)發(fā)起設立，采取集中受托方式。第三支柱個人養(yǎng)老金不同于一、二支柱的一個顯著特點是缺少雇主參與，自由靈活度高，其管理體系也要適應這些要求。以下總結的是國際社會中兩類關于個人養(yǎng)老金管理平臺的創(chuàng)新做法，第一類是建立在受托管理上的集中信托制度，由公共管理機構對大規(guī)模賬戶進行集中管理，其典型是英國實施的職業(yè)養(yǎng)老金公共信托管理平臺；第二類是基于信息服務方面的國家“大社?！斌w系，即將各層次養(yǎng)老金納入單一的國家社保公共服務平臺，典型案例包括丹麥、瑞典、荷蘭、澳大利亞等國家。

(一)英國引入職業(yè)儲蓄信托平臺

英國職業(yè)儲蓄信托(NEST)是英國為全體國民建立的一個職業(yè)養(yǎng)老金管理“大平臺”。2008年英國出臺《2008年養(yǎng)老金法案》，為推動職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的加快發(fā)展，引入了自動加入機制，作為這項改革最重要的配套措施之一就是建立NEST平臺，為中小企業(yè)和個人加入養(yǎng)老金計劃提供集中受托服務。NEST本質(zhì)上是一個公共信托養(yǎng)老金計劃，它由NEST公司管理。該公司管理平臺由受托人委員會組成，在法律上是一家非營利性的公共機構，董事會由1名主席和另外10名董事組成，下設審計委員會、風險委員會、投資委員會、任命和報償委員會以及決策委員會，負責制定公司的戰(zhàn)略決策；首席執(zhí)行官(CEO)及下屬的部門管理團隊負責公司的具體日常業(yè)務運作(圖1)[13]。NEST計劃的啟動資金來自政府提供的一筆貸款，這筆貸款通過會員費逐步予以償還。

圖1 NEST公司治理結構資料來源：National Employment Savings Trust Corporation (NEST). Annual report and accounts 2019/20[EB/OL]. (2021-01-10) [2021-11-09]. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/901358/nest-annual-report-and-accounts-2019-2020.pdf

作為一個公共項目，NEST與私人受托管理有所不同，主要優(yōu)點在于：一是降低企業(yè)管理和個人參保負擔。在NEST計劃下，企業(yè)僅為雇員提供自動注冊和繳費服務，不必承擔計劃的委托管理職責；NEST向注冊雇員收取傭金，每年費用僅為賬戶基金的0.3%，遠低于市場上1%左右的收費率水平[13]。二是個體加入NEST時，無須經(jīng)過雇主辦理。自雇人員、個體經(jīng)營者等靈活就業(yè)人員可直接加入NEST計劃。三是不同于職業(yè)養(yǎng)老金繳費由雇主代扣的方式，NEST計劃下雇員納稅申報采取“來源抵扣”(relief at source)的方式，即直接免稅，年終時進行匯總，只要個人總繳費不超過稅收優(yōu)惠上限就可以。四是加入無限制。雇主只要滿足了自動加入制度條件，即NEST公共服務義務(NEST’s public service obligation)，就可加入NEST平臺；而在傳統(tǒng)職業(yè)養(yǎng)老金計劃下，集合計劃(多雇主參加)的受托人，可以有選擇性地接受客戶，經(jīng)常出現(xiàn)部分小企業(yè)或個人被排除在受托之外的情況。五是在投資上，NEST提供的投資選擇為一系列生命周期基金風格的投資產(chǎn)品，通常作為個人的默認投資選項。從上述特點可以看出，NEST是一個成本低、加入手續(xù)簡單、普享性的公共服務平臺，尤其適合個人養(yǎng)老金在管理上的靈活性要求。例如，當個人有多份工作時，多個雇主同時提供養(yǎng)老金供款，該平臺可以統(tǒng)一接受；對于一些高流動性的行業(yè)，個人在變動工作時，也可以隨時隨地將賬戶資金在NEST平臺上進行接轉(zhuǎn)。正是基于上述優(yōu)點，自2010年實施以來 NEST計劃快速發(fā)展，眾多雇主將NEST作為滿足其法定義務的首選。到2021年3月，NEST平臺參加的雇主達到88.1萬家，其中98%為50人以下的小企業(yè)；NEST參保成員有990萬，其中“活性”(active)賬戶有430多萬個。平均而言，全國每三個工作人口中就有一個參加了NEST計劃；NEST管理的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模達到176億元，近5年來NEST“2040目標退休基金”實現(xiàn)的年均凈回報率(扣除管理成本)為9.8%[13]。

(二)典型國家建立社保信息服務大平臺

為解決養(yǎng)老金體系信息分散化的問題，部分國家建立了社保服務大平臺。在該平臺上養(yǎng)老金參保人可以通過在線訪問，查詢包括國家公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老金賬戶信息，還可以恢復、合并之前的“遺失”賬戶，預測估算未來退休待遇收入，進行在線金融教育，提供養(yǎng)老金咨詢服務等。

1．丹麥

1999年，丹麥最大的職業(yè)養(yǎng)老金計劃ATP(丹麥補充養(yǎng)老金計劃的受托人)與其他幾家養(yǎng)老金提供商合作，建立了丹麥養(yǎng)老金公共服務平臺，稱為Pensions Info。到2004年，各家養(yǎng)老金管理公司和銀行機構都開始加入。之后該平臺用了三年時間進行開發(fā)，在網(wǎng)站的功能、內(nèi)容和設計以及數(shù)據(jù)格式等方面達成一致。2007年5月，該網(wǎng)站開始向公眾開放。至2010年，大多數(shù)養(yǎng)老金管理機構都已加入了該平臺，開始向參保人提供信息服務。該平臺由銀行、養(yǎng)老金服務商和政府聯(lián)合設立。由于是自愿參加，該平臺用了14年時間才將養(yǎng)老金行業(yè)各家機構納入。該平臺系統(tǒng)像是一個搜索引擎，個人通過ID賬戶登錄平臺，當用戶查詢相關信息時，會自動將申請轉(zhuǎn)向服務商，養(yǎng)老金服務商即時反饋查詢信息，因此該體系并沒有中央數(shù)據(jù)存儲功能。通過該網(wǎng)站，用戶可以了解養(yǎng)老金待遇、收費情況，并模擬測算不同退休決策情形下的退休收入情況，也可以通過網(wǎng)站向服務商進行咨詢。至2017年網(wǎng)站用戶已達到130多萬人[14]。

2．瑞典

瑞典的MinPension網(wǎng)站是一個非營利性的公私合作平臺，養(yǎng)老金服務商自愿加入，籌建過程較為緩慢。最初網(wǎng)站建立的一個主要目的是加強養(yǎng)老金宣傳，瑞典第一支柱公共養(yǎng)老金中有一項計劃為積累制投資賬戶(premium pension)，養(yǎng)老金主管部門每年都要向參保者發(fā)送年度報告(稱為橙色報告)。MinPension平臺建立后承擔起這項職責，并整合了工人的所有養(yǎng)老金信息，鼓勵工人多儲蓄。由于瑞典職業(yè)養(yǎng)老金普及率非常高，90%的工人都已加入，這為養(yǎng)老金公共服務平臺的建立提供了基礎條件。該平臺第一個版本出現(xiàn)于2004年，當時覆蓋了國家公共養(yǎng)老金制度參保人和約50%～60%的職業(yè)養(yǎng)老金計劃。第二個版本于2007年推出，到2013年主要的養(yǎng)老金服務商都已加入，至今覆蓋了99%的職業(yè)養(yǎng)老金和95%的個人養(yǎng)老金計劃。該平臺并沒有數(shù)據(jù)儲存功能，當用戶登錄時，網(wǎng)站將向國家養(yǎng)老金管理部門和30多個職業(yè)養(yǎng)老金計劃服務商提出信息查詢申請，隨后幾分鐘內(nèi)平臺將匯集反饋個人的所有養(yǎng)老金信息，包括公共養(yǎng)老金、職業(yè)年金和個人養(yǎng)老金。因此，雇員可以獲得綜合性的賬戶信息服務，并可通過可視化界面預測未來的退休金收入。到2020年，在該平臺注冊的用戶達到380萬，占到該國成年人數(shù)量的40%之多[15]。

3．荷蘭

2003年，荷蘭蒂爾堡(Tilburg)大學提出建立全國養(yǎng)老金計劃追蹤服務體系的建議。最初養(yǎng)老金行業(yè)認為該提議不可行，難以在自愿基礎上推行。2008年1月出臺的《養(yǎng)老金法》對養(yǎng)老金信息披露提出了新要求，規(guī)定到2011年1月1日，所有計劃管理人都應為客戶提供養(yǎng)老金賬戶的信息跟蹤服務，包括國家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計劃的待遇情況。這一立法加速推進了統(tǒng)一平臺的建設過程。荷蘭統(tǒng)一服務平臺“Pensioenregister”網(wǎng)站與瑞典模式相類似，采取即時查詢方式，數(shù)據(jù)通過平臺由養(yǎng)老金管理人發(fā)送給客戶，不設中央儲存數(shù)據(jù)庫。養(yǎng)老基金、保險公司和社會保險銀行共同設立一個養(yǎng)老金登記注冊基金，為該平臺運營提供融資。政府要求所有養(yǎng)老金服務商都要加入該平臺。目前荷蘭境內(nèi)有300多只養(yǎng)老基金，傳統(tǒng)上大多數(shù)為DB型計劃，正逐步轉(zhuǎn)向DC型計劃，但個人養(yǎng)老金計劃尚還未納入該平臺系統(tǒng)[16]。

4．澳大利亞

澳大利亞建立統(tǒng)一養(yǎng)老金管理平臺的出發(fā)點在于減少超級年金(superannuation)計劃的重復賬戶。據(jù)估計，2018年超級年金計劃約40%的參保人有多個賬戶，不必要的無效賬戶有1000多萬個。2010年庫珀(Cooper)超級年金審查報告提出建立 “超級流量”(super stream)系統(tǒng)的建議，其核心是運用更先進的互聯(lián)網(wǎng)技術，統(tǒng)一年金數(shù)據(jù)標準，并與納稅編號相對接，實現(xiàn)養(yǎng)老金賬戶管理的統(tǒng)一標識。該數(shù)據(jù)標準于2012年發(fā)布，成為超級年金行業(yè)的強制性標準。2013年，國家稅務辦公室(Australian Tax Office，簡稱ATO)在線門戶網(wǎng)站開始運營，提供超級年金的賬戶信息服務。在網(wǎng)站使用上，澳大利亞人可以通過“我的政府”賬戶(myGov)登錄國家稅務辦公室的養(yǎng)老金管理平臺，查詢超級年金的信息，可將不同年金賬戶合并到一個賬戶。國家稅務辦公室承擔的角色是一個數(shù)據(jù)集中部門，指導雇主通過“超級流量”(super stream)系統(tǒng)進行繳費，并承擔年金繳費的轉(zhuǎn)移派送服務。由于繳費過程和服務平臺都由稅務部門管理，因此數(shù)據(jù)格式是統(tǒng)一標準化的[17]。

除上述四國外，比利時、以色列兩國也引入了國家統(tǒng)一的養(yǎng)老金服務平臺。表2展現(xiàn)了各國建立養(yǎng)老金綜合服務系統(tǒng)的基本特征。各國做法雖不盡相同，但平臺的基本功能是一樣的，在最開始時平臺主要起簡單的信息匯總或注冊作用，之后逐步擴展到賬戶整合、在線教育和咨詢服務等附加功能。在數(shù)據(jù)處理上，多數(shù)國家采取信息查詢-即時反饋的交互服務方式，也有國家建立了統(tǒng)一的中央數(shù)據(jù)庫(例如澳大利亞、以色列)；在平臺建設的資金來源上，大多采取多方公私合作的方式，由政府部門、養(yǎng)老金行業(yè)共同籌資建設維護。

表2 各國養(yǎng)老金公共管理平臺的基本特征

四、中國構建個人養(yǎng)老金管理平臺的道路選擇

中國第三支柱個人養(yǎng)老金制度剛剛起步，在管理平臺的建設上應發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，借鑒國際先進經(jīng)驗，自始就建立起統(tǒng)一的賬戶管理體系，并向國家綜合服務平臺的方向發(fā)展。

(一)整合個人養(yǎng)老金管理平臺的緊迫性

1．行業(yè)平臺分散管理帶來“碎片化”問題

2018年的稅延養(yǎng)老險試點至今已有三年多的時間，第三支柱個人養(yǎng)老金制度亟待實現(xiàn)破冰發(fā)展。制約第三支柱的發(fā)展瓶頸有很多，目前需要解決的緊迫問題之一是能否盡快整合賬戶平臺，為老百姓帶來更好的可及性與“客戶體驗”，為迅速普及和推廣第三支柱創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境[1]。目前分散的行業(yè)管理平臺主要存在如下問題：第一，無法形成統(tǒng)一的賬戶管理體系。第三支柱個人養(yǎng)老金的核心是賬戶制，獨立于企業(yè)雇主，參保者個人賬戶是運作的唯一載體，其背后鏈接的是個人納稅信息。由多個行業(yè)平臺參與養(yǎng)老金管理，勢必造成管理分割，難以整合個人享受的稅優(yōu)額度，帶來參保障礙。第二，基金業(yè)與保險業(yè)各自使用自己的IT信息平臺系統(tǒng)，無法形成“規(guī)模經(jīng)濟”，存在著重復建設和浪費問題，增加了第三支柱的“制度交易成本”。未來隨著其他金融行業(yè)賬戶養(yǎng)老金行業(yè)，有可能形成更多的行業(yè)性管理系統(tǒng)，進一步造成“碎片化”管理格局。第三，帶來重復賬戶問題。由各個行業(yè)分設賬戶管理系統(tǒng)，同一參保人在選擇不同行業(yè)的產(chǎn)品時要建立不同的賬戶，在不同平臺進行繳費和購買投資產(chǎn)品，既限制了消費者選擇，又不可避免出現(xiàn)多重賬戶問題。根據(jù)2019年的數(shù)據(jù)，當年參與養(yǎng)老目標基金的投資者達150多萬人，參加稅延養(yǎng)老險的投保人有1萬多人。2021年專屬商業(yè)養(yǎng)老保險和銀行養(yǎng)老理財產(chǎn)品開始試點，作為專業(yè)性的養(yǎng)老投資工具，從大范疇上講，這兩類產(chǎn)品也應視為第三支柱養(yǎng)老金的覆蓋產(chǎn)品(4)參見：澎湃新聞. 中基協(xié)副會長：養(yǎng)老目標基金已有150萬客戶遠超個稅遞延險[EB/OL].(2019-09-17)[2022-01-21]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4442459.。盡管目前這幾類產(chǎn)品的賬戶持有人總量不大，但面臨著重復參保的問題，未來隨著第三支柱參保規(guī)模的擴大，該問題會進一步加重。

2．實現(xiàn)三支柱養(yǎng)老金賬戶的融合管理勢在必行

從國際上看，多支柱養(yǎng)老金體系中的個人賬戶管理較少存在行業(yè)分割的問題。從表1可看出，不論是在智利、澳大利亞還是美國等國家，個人賬戶養(yǎng)老保險基金的投資管理都是面向金融市場開放的，由各類競爭性的金融機構參與運營。這些國家養(yǎng)老保險基金管理主要面臨分散化、重復參保以及小賬戶等問題。為解決這些問題，英國采取了公共信托的方式，為中小企業(yè)和個體參保者提供低成本的整合服務。而在養(yǎng)老保險基金行業(yè)發(fā)達的澳大利亞以及北歐國家則走得更遠，采取國家一體化的養(yǎng)老金發(fā)展戰(zhàn)略，將各層次養(yǎng)老金納入統(tǒng)一的信息管理體系。對于中國來說，第三支柱剛剛起步，當前面臨的主要任務是擴大普及覆蓋面，尤其將廣大中小企業(yè)和個體就業(yè)者納入覆蓋。這兩部分群體社會保險參與率較低，并且大部分被排斥在第二支柱年金體系之外，加入第三支柱是彌補養(yǎng)老金缺口的一個現(xiàn)實選擇。從現(xiàn)實條件看，實現(xiàn)第三支柱突破發(fā)展的現(xiàn)實可能途徑有以下幾個方面：一是加大稅收優(yōu)惠，吸引工薪階層加入，但僅局限于納稅群體[18]；二是實行類似于英美的自動加入機制，向中小企業(yè)和自雇者提供年金選擇；三是將二、三支柱稅優(yōu)政策進行整合，針對未加入第二支柱年金計劃的就業(yè)者，可以將第二支柱稅優(yōu)額度轉(zhuǎn)移至第三支柱享受，實現(xiàn)二者的聯(lián)動。以上途徑的實現(xiàn)都離不開統(tǒng)一賬戶管理體系的建立：一是要打破行業(yè)分割管理，為個人參保提供方便快捷、低成本的一站式服務；二是要打通二、三支柱之間的接口，將兩個支柱進行整合管理；三是從長遠上看，對多層次養(yǎng)老金體系進行融合設計，納入統(tǒng)一的信息服務平臺。從現(xiàn)實情況看，目前在第二支柱企業(yè)年金(職業(yè)年金)計劃的管理體制下，類似歐美國家出現(xiàn)的“多賬戶”“重復賬戶”或“死賬戶”情況已很普遍。根據(jù)目前的年金政策規(guī)定，當職工變動工作單位時，之前的個人年金賬戶仍由原單位保留管理。由于缺乏統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，當個人有多個賬戶時，很難進行歸集合并。在此情況下，將二、三支柱賬戶整合管理，通過第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶來承接第二支柱的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，是促進第三支柱發(fā)展的一個現(xiàn)實途徑。從更長遠角度看，如果未來第一支柱基本養(yǎng)老保險個人賬戶能夠逐步做實，也可依賴二、三支柱個人賬戶的服務功能，實現(xiàn)養(yǎng)老金投資運營和購買年金產(chǎn)品等目標。

(二)構建平臺體系的兩步改革戰(zhàn)略

管理平臺建設事關第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展大計，是我國多層次養(yǎng)老保障體系建設中的一個子部分，也是服務于全體國民福利的一項社會基礎服務設施。當前個人賬戶養(yǎng)老金制度亟待完善，擴大試點政策呼之欲出，賬戶平臺的整合是其中的一項重要內(nèi)容，需要從頂層設計上加以高度重視。借鑒各國養(yǎng)老金管理體系的發(fā)展經(jīng)驗，本文在此提出中國構建第三支柱養(yǎng)老金管理平臺的兩步改革戰(zhàn)略：一是在受托管制度上，引入類似于英國NEST計劃的公共信托管理平臺，實現(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金的聯(lián)動發(fā)展；二是在信息系統(tǒng)建設上，學習荷蘭、丹麥、澳大利亞等國家的經(jīng)驗，整合當前行業(yè)性的管理系統(tǒng)，并逐步將多層次養(yǎng)老金統(tǒng)一納入國家社保服務平臺。

1．引入公共受托計劃，實現(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金間的聯(lián)動

從國際經(jīng)驗看，個人賬戶養(yǎng)老金的普及都離不開第二支柱年金計劃的發(fā)展支持，二、三支柱逐步呈融合發(fā)展趨勢。例如，在英、美國家，IRA賬戶在很大程度上起到了承擔第二支柱年金計劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的作用[19]；隨著計劃自動加入機制的實施，越來越多的中小企業(yè)和自雇者加入了養(yǎng)老金體系，打通二、三支柱之間的接口是必然趨勢。英國NEST計劃出臺的背景即是如此：為中小企業(yè)和個體就業(yè)者提供方便、成本低廉的公共信托，其基本理念就是建設一個“養(yǎng)老金的社會基礎設施”，最大限度地推廣普及DC型信托制養(yǎng)老金計劃。目前我國二、三支柱養(yǎng)老金的舉辦在很大程度上還是依賴于雇主責任，由雇主代繳代扣并承擔計劃的行政管理，限制了年金制度的普及推廣。未來加快推動二、三支柱年金制度的發(fā)展，需要引入自動加入機制，而英國的經(jīng)驗表明自動加入制度的實施離不開NEST平臺的支持。目前中國年金制度的參與主體主要為正規(guī)部門的就業(yè)者，國有部門占主導。未來年金能否普及，取決于私營部門和廣大個體勞動者的加入規(guī)模，這就需要建立低門檻、方便加入的國家公共信托計劃。一方面公共信托計劃的建立有利于實現(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金之間的銜接。例如，可以將個人參加養(yǎng)老金計劃可享受的繳費稅優(yōu)額度進行合并，即職工參加第二支柱年金繳費未達到稅優(yōu)政策上限時，可將差額部分追加至第三支柱個人賬戶繳費的稅優(yōu)額度；如果職工未參加第二支柱養(yǎng)老金計劃，則可直接將稅優(yōu)額度全部轉(zhuǎn)至第三支柱。考慮現(xiàn)階段第二支柱年金計劃覆蓋面還很低，統(tǒng)一稅優(yōu)政策將給第三支柱的發(fā)展帶來很大的激勵空間。另一方面，公共信托計劃的實施有利于探索建立二、三支柱統(tǒng)一的管理平臺，為未來納入國家社保公共服務平臺奠定基礎。在公共信托管理平臺的籌建上，可以學習英國的做法，成立由政府發(fā)起設立的非盈利性養(yǎng)老金管理公司，承擔養(yǎng)老金計劃的公共受托職責。2021年9月，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會批復同意籌建國民養(yǎng)老保險股份有限公司，其主要業(yè)務范圍包括：商業(yè)養(yǎng)老計劃管理業(yè)務；受托管理委托人委托的以養(yǎng)老保障為目的的人民幣、外幣資金；團體養(yǎng)老保險及年金業(yè)務；個人養(yǎng)老保險及年金業(yè)務等(5)參見：人民網(wǎng).17家公司發(fā)起成立國民養(yǎng)老保險公司，國民養(yǎng)老保險到底是什么險？[EB/OL]. (2021-08-20) [2021-11-11]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1708614409318387330&wfr=spider&for=pc.。從成立目的看，該公司的一項主要業(yè)務是從事個人養(yǎng)老金業(yè)務管理，作為一家國有控股占主導地位的大型養(yǎng)老金管理公司，可以考慮將該公司籌建成為第三支柱個人養(yǎng)老金公共受托管理的平臺主體，實行低費率政策，承擔中小企業(yè)和個體參保者養(yǎng)老金計劃的受托和投資運營職責。此外，在制度設計上，還要引入二、三支柱養(yǎng)老金制度的自動加入機制，為個人投資者提供以生命周期基金為主體的默認投資選項。只有將這些綜合性的措施聯(lián)動起來，才能有效推進第三支柱個人養(yǎng)老金制度的普及發(fā)展。

2．整合第三支柱個人養(yǎng)老金管理體系，納入國家社保服務大平臺

目前的“中保信”和“中證登”兩個管理系統(tǒng)是行業(yè)性的個人賬戶養(yǎng)老金管理平臺，主要負責保險行業(yè)和基金行業(yè)所從事養(yǎng)老金業(yè)務的憑證登記、交易記錄、賬戶查詢、信息匯總和結算等項服務。在下一步的改革中，應盡快將二者進行整合，納入全國統(tǒng)一的個人養(yǎng)老金信息管理平臺。該平臺應由養(yǎng)老保險主管部門、稅務與各金融監(jiān)管行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)起，設立一個獨立的賬戶信息綜合管理平臺，從事養(yǎng)老金業(yè)務的金融行業(yè)機構接入該平臺，為賬戶持有人提供實時信息交互。任何居民都可在這個平臺上申請注冊賬戶，實現(xiàn)包括個人賬戶的編碼、繳費、投資、提取、稅優(yōu)申報等項服務。對于參保人來講，賬戶與個人身份信息綁定，具有唯一標識，并與個人的基本養(yǎng)老保險信息進行比對。公共信息平臺的基本功能包括：提供個人身份驗證及允許參保繳費授權，提供個人遞延稅款計算服務，提供查詢統(tǒng)計接口服務等；個人賬戶業(yè)務統(tǒng)一信息平臺還需要接收、處理并存儲來自金融管理機構的與賬戶投資相關的運行信息[20]。稅務系統(tǒng)與該平臺進行對接，為操作簡便，可采取個人直接繳費的方式，對個人賬戶繳費每年可享受的稅優(yōu)總額進行控制，不再由雇主代繳代扣，個人在提取養(yǎng)老金時再按政策規(guī)定繳納相應的所得稅。

不管是公共年金、職業(yè)養(yǎng)老金還是個人養(yǎng)老金，各國養(yǎng)老金管理越來越呈現(xiàn)出一體化的發(fā)展趨勢，一些先驅(qū)國家已開始整合建立多支柱養(yǎng)老金的綜合信息平臺，這也是中國多層次養(yǎng)老金發(fā)展的方向。在國家社保服務平臺建設方面，我國剛剛起步。2019 年9 月， “國家社會保險服務公共平臺”正式上線運行，主要提供國家基本社保權益信息查詢、待遇資格認證、社保測算、關系轉(zhuǎn)移、異地就醫(yī)查詢、境外免繳申請、失業(yè)金申領和電子社?？ú樵兊榷囗椃?6)參見:國家社會保險公共服務平臺. 常用功能[EB/OL]. (2021-05-02) [2021-11-11]. http://si.12333.gov.cn/index.jhtml?ret_url=http%3A%2F%2Fsi.12333.gov.cn%3A80%2F.。從規(guī)模經(jīng)濟上講，將五項社會保險公共服務平臺“延伸”為多層次保障體系的“大平臺”，可避免重復建設，節(jié)約硬件成本。建立一個“多層次”社會保障體系的“大平臺”，下設各項社會保險和二、三支柱的不同模塊，相當于在“大平臺”上設立多個“小平臺”，他們擁有一個共同的“基礎底盤”，無論是從一次性投入，還是從日常維護來說，都將大大節(jié)約成本[1]。從參保群體規(guī)模看，至2021年我國第一支柱基本養(yǎng)老保險已覆蓋已超10億人口，絕大部分就業(yè)人口都已加入；而參加第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金的人群合計近7000萬人(7)參見:人力資源和社會保障部. 2020 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. (2021-07-09) [2021-11-09]. http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202106/W020210728371980297515.pdf；2021年二季度人力資源和社會保障工作主要進展情況及下一步工作安排；(2021-08-13) [2021-11-09]. http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcjd/xwfbh/lxxwfbh/202108/t20210813_420644.html .，國家社會保險供服務平臺上的廣大參?？蛻魹槲磥矶?、三支柱養(yǎng)老金的擴面提供了巨大的潛在空間。如果將該平臺擴展成服務于三個層次養(yǎng)老金的綜合信息服務 “大平臺”，不僅有利于為參保者提供一體化的信息服務，也有利于普及養(yǎng)老金教育，方便個人做出退休規(guī)劃和做出參保決策，促進多層次養(yǎng)老養(yǎng)金的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從國際案例看，建立統(tǒng)一的國家養(yǎng)老金服務平臺是必然趨勢，越早改革越有利于建立統(tǒng)一的社保管理體系，促進多支柱養(yǎng)老金計劃之間的融合發(fā)展。建設社保公共服務平臺的關鍵環(huán)節(jié)在于信息共享，它建立在國家對社保信息化建設統(tǒng)一進行頂層設計的基礎之上，需要打破行業(yè)之間、部門之間的利益壁壘，出臺銜接政策和數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)多支柱養(yǎng)老金計劃的有機融合。在這些方面，英國、澳大利亞以及丹麥、瑞典等北歐國家的案例都提供了很好的參考經(jīng)驗。未來我國的國家社保信息平臺在構建過程中需要具備以下基本特征：第一，容易注冊和登錄，提供養(yǎng)老金的金融機構要強制性加入統(tǒng)一平臺，并提供即時的信息鏈接服務。第二，二、三支柱養(yǎng)老金計劃的發(fā)起雇主也要加入該系統(tǒng)，提供參保人賬戶信息報告。第三，作為一項社會公共基礎設施，平臺可供用戶免費使用。第四，提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式標準。不同養(yǎng)老金管理機構提供的數(shù)據(jù)信息要實現(xiàn)格式化，便于整合處理。此外，網(wǎng)站數(shù)據(jù)瀏覽需要實現(xiàn)可視化，在賬戶合并、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移以及預測未來待遇等方面，需要開發(fā)出統(tǒng)一的數(shù)字化技術，便于操作。第五，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全。作為公共服務平臺，參保人的信息保護和數(shù)據(jù)安全至關重要。第六，提供一站式服務，提供“親客戶型”的服務界面。第七，政府主導，市場參與。在一些國家，平臺是由國家稅務部門運營的，例如澳大利亞；一些國家由公私合作伙伴運營，例如瑞典。但是，統(tǒng)一養(yǎng)老金平臺的發(fā)展都離不開政府部門的引導參與，需要政府部門對平臺的功能、屬性和運營進行規(guī)劃設計。