鄭秉文

一、引言

眾所周知，2018年5月1日啟動為期1年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，至今試點仍未宣布結(jié)束。在試點之初，保險公司曾做各種準(zhǔn)備，到2019年6月時，參保人數(shù)達(dá)到4.52萬人[1]。但在兩年半后的2021年底，參保人數(shù)僅上升至5萬多人[2]，保費收入6億多元。其中，在現(xiàn)有的參保人數(shù)中，有相當(dāng)部分是保險公司內(nèi)部職工，有些公司的“自保件”占比高達(dá)69%。這樣的參保人結(jié)構(gòu)和增長態(tài)勢足以顯示，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(以下簡稱“稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險”)基本處于停滯狀態(tài)。正如前述分析[3]，稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險遭遇瓶頸是多重因素的結(jié)果，例如，稅延比例較低，導(dǎo)致激勵性不足；個稅抵扣手續(xù)繁瑣，致使可及性很差；銷售費用低于普通商業(yè)保險產(chǎn)品，保險公司積極性不高；領(lǐng)取時個稅繳納比例較高，導(dǎo)致參保意愿低下；恰逢個稅免征額提高，導(dǎo)致納稅人數(shù)量驟減等。

稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險是中國養(yǎng)老保險體系中第三支柱的一個組成部分。如果從“第三支柱”這個角度審視此次試點不及預(yù)期的原因，我們就會發(fā)現(xiàn)，稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險不僅是一款普通的帶有稅優(yōu)支持的保險產(chǎn)品，而且是被納入中國多層次多支柱養(yǎng)老保險體系中的一個重要支柱，應(yīng)該從普通保險產(chǎn)品的思維定式中跳出來，對這項制度建設(shè)首先要進(jìn)行功能定位，厘清第三支柱與第一、第二支柱的關(guān)系。黨的十九屆四中全會指出，要把加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生制度建設(shè)作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段；中央財經(jīng)委員會第十次會議強調(diào)，要把普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)納入人人享有合理分配格局和促進(jìn)共同富裕的公共政策體系。在過去的一年里，黨中央多次指出，要“規(guī)范發(fā)展第三支柱”。對第三支柱養(yǎng)老金進(jìn)行功能定位，這是擺在決策者面前一個不可回避的問題。

從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)共同富裕的高度來看待第三支柱，其功能定位一目了然：中國養(yǎng)老保險三個支柱覆蓋人數(shù)如果一個比一個少，第三支柱處于金字塔的塔尖，成為很小一部分人的“富人俱樂部”，這顯然既不符合中央關(guān)于讓改革發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民的發(fā)展思想，也不符合中國的國情，更不符合第三支柱的屬性要求。在養(yǎng)老金三支柱理論和政策的演進(jìn)與嬗變歷史中，我們可以看到第三支柱的起源、發(fā)展過程，在這個過程中對第三支柱的功能定位充滿爭論，其焦點是：第三支柱是為少數(shù)人建立的制度，還是為多數(shù)人建立的制度？不同的功能定位、不同的理解和理念、不同的文化傳統(tǒng)和具體國情，得出不同的結(jié)論，最終不同的第三支柱養(yǎng)老金制度走向不同的發(fā)展路徑。

本文的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于，較為深入地對三支柱養(yǎng)老金概念和政策史進(jìn)行探源，對第三支柱功能定位的不同觀點進(jìn)行辨析，在此基礎(chǔ)上對發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)型國家的三支柱養(yǎng)老金體系特征做一鳥瞰，據(jù)此將其分為“金字塔型”與“啞鈴型”兩種類型，進(jìn)而提出第三支柱的兩種模式，即“附加模式”和“可替代模式”：覆蓋率低的為“附加模式”，其結(jié)果將導(dǎo)致“金字塔型”三支柱結(jié)構(gòu)；相反，第三支柱覆蓋率高的為“可替代模式”，所獲得的是“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)。同時，案例國家第三支柱的最佳國際實踐說明，中國應(yīng)選擇“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)和第三支柱“可替代模式”。

本文的主要發(fā)現(xiàn)是，與第一、第二支柱相比，第三支柱的屬性是去中心化的、獨立的、精算中性的和DC型的(1)DB型(待遇確定型，defined benefit，簡稱DB)；DC型(繳費確定型，defined contribution，簡稱DC)。，因此，中國構(gòu)建第三支柱可以并只能選擇“可替代模式”。這是基于中國三個最大國情的基本判斷：一是中國人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老保險替代率下降，這將是一個長期趨勢，只有這個模式才能體現(xiàn)第三支柱的價值，這是必要性；二是中國典型的二元勞動力市場條件下靈活就業(yè)群體十分龐大，尤其新就業(yè)形態(tài)發(fā)展迅速，構(gòu)建“可替代模式”第三支柱具有急迫性；三是國民儲蓄率位居世界前列，中等收入群體龐大，這說明第三支柱是有市場的，這是可行性。

總之，應(yīng)在已有的“試錯”基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，先確立第三支柱的功能定位，這是下一步“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”的前提，只有這樣，盡力而為和量力而行才有方向感，才能抓住第三支柱個人養(yǎng)老金的改革窗口期，避免再次錯過發(fā)展機遇。至于“可替代模式”第三支柱的改革路徑和制度設(shè)計，這是另文的話題，筆者將專門著述。

二、養(yǎng)老金三支柱理論的演進(jìn)、形成及深遠(yuǎn)意義

(一)養(yǎng)老金三支柱理論對推動世界養(yǎng)老金改革的深遠(yuǎn)影響

1994年世界銀行出版研究報告《防止老齡危機——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》[4]9-10,152，在對戰(zhàn)后世界各國養(yǎng)老保險的發(fā)展特征進(jìn)行歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出養(yǎng)老金三支柱理論(doctrine)：第一支柱是政府管理的強制性DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金計劃，在提供最低收入的基礎(chǔ)上防止老年貧困的發(fā)生；第二支柱是由私人管理的強制性DC型職業(yè)養(yǎng)老金計劃，這是由企業(yè)或個人建立的積累型儲蓄賬戶，以減少對第一支柱的依賴；第三支柱由自愿性職業(yè)養(yǎng)老金或個人儲蓄計劃構(gòu)成。圍繞三支柱理論，世界銀行提出一系列設(shè)計要素、核心目標(biāo)和模式選項，由此形成一套較為完整的要素體系并向客戶國進(jìn)行推介，供各國政府參考。

后來，世界銀行于2005年和2008年在其發(fā)布的另外兩個研究報告中將養(yǎng)老金三支柱理論擴展至五支柱理論(2)2005年和2008年世界銀行又分別發(fā)布了兩份研究報告，在三支柱框架基礎(chǔ)上增加了基本支柱(零支柱)，即由國家稅收預(yù)算提供的普享型或補救型養(yǎng)老金，還增加了一個附加的第四支柱即沒有被正式定義為養(yǎng)老金，例如其他個人金融和非金融(房產(chǎn))資產(chǎn)收入。2005年的研究報告是羅伯特·霍爾茨曼、理查德·欣茨等著：《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》，鄭秉文等譯，中國勞動社會保障出版社，2006年，第3-4頁，第87-89頁；2008年的研究報告是World Bank, The World Bank Pension Conceptual Framework. World Bank Pension Reform Primer Series. Washington, DC. World Bank, 2008.，但對各國政府、國際組織和學(xué)術(shù)界產(chǎn)生巨大影響的仍是三支柱概念。雖然世界銀行在其他重要的研究報告中也曾經(jīng)使用“層次”(tier)的概念[5]，甚至新西蘭等一些國家對本國養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)的描述依然堅持使用“層次”[6]，認(rèn)為“層次”的概念更符合本國國情，但總的來說，“支柱”或“三支柱”概念的使用、傳播和普及已被國際廣為接受并紛紛進(jìn)入各國和國際組織的官方文件，“三支柱養(yǎng)老金”概念及其制度框架逐漸得到國際社會的廣泛認(rèn)可并流行于各種語言文字的出版物之中。為對1994年前后“三支柱養(yǎng)老金”在互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)頻次進(jìn)行比較，筆者分三個時段即1960—1994年、1995—2005年、2006—2021年對該概念進(jìn)行檢索，其中英文在這三個時段出現(xiàn)的頻次依次是71條、1310條、9750條，德文出現(xiàn)的頻次分別為77條、517條、2280條，西班牙文是1100條、4220條、15800條，法文是921條、958條、5100條(3)Google scholar搜索引擎，2021年11月10日。筆者使用的英文關(guān)鍵詞是three-pillar+pension+old age，德文是Dreisaulen Altersvorsorge，西班牙文是tres pilares+pensiones，法文是trois piliers+retraite+vieillesse。。從四個語種出現(xiàn)的頻次來看，1994年以前“三支柱養(yǎng)老金”概念較少有人使用，此后出現(xiàn)暴增，且呈越來越普及流行的趨勢；從西文和法文的出現(xiàn)頻次可看出，三支柱理念已傳播至南美大陸和法語非洲。

世界銀行提出的三支柱理論對包括中國在內(nèi)的各國養(yǎng)老金制度改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，概括起來可歸納為如下五方面。

第一，三支柱理論將養(yǎng)老金制度改革趨勢提升到概念化(conceptualization)的高度。所謂“三支柱”比喻的“概念化”，一是指“支柱”概念的使用比其他比喻更貼切、準(zhǔn)確，還可登大雅之堂，最終成為一個重要的養(yǎng)老金術(shù)語和主流改革范式；二是養(yǎng)老金改革被“支柱化”(pillarization)以后框定和厘清了不同養(yǎng)老金制度間的邊界，使國家、企業(yè)和個人的三類養(yǎng)老金邊界清晰可見，政府、學(xué)界和社會等各階層均認(rèn)為其簡單易懂；三是在被國際社會普遍接受之后各國間養(yǎng)老保險制度改革具有一定的可比性，相當(dāng)于在一定程度上有了一個“標(biāo)準(zhǔn)化”的基本參照，有利于促進(jìn)養(yǎng)老金的國際比較和取長補短，也有利于稅收模式、管理模式、改革模式等方面的理論研究不斷深化。

第二，三支柱理論成為國際組織和各國政府推動養(yǎng)老金“正統(tǒng)化”(orthodoxization)改革的一部分。雖然三支柱理論由世界銀行提出并推介，具有明顯的官方色彩，但更為重要的是，養(yǎng)老金改革在被“支柱化”后，其形象的比喻及其改革理念很容易成為改革的官方正統(tǒng)，而三支柱的“概念化”始終受到養(yǎng)老金學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的追捧，反過來成為國際社會和各國政府養(yǎng)老金改革“正統(tǒng)化”的基礎(chǔ)，進(jìn)而不斷推動按“支柱”的“分類法”改革路線圖進(jìn)入各國立法進(jìn)程。三支柱分類法的“正統(tǒng)化”極大地推動了各國第一支柱可持續(xù)性改革的不斷深化、第二支柱的持續(xù)擴大和第三支柱的建立與推廣的歷史進(jìn)程。

第三，三支柱理論提高了各國養(yǎng)老金體系的金融化(financialization)程度。世界銀行提出三支柱理論正值經(jīng)濟全球化、人口老齡化的快速發(fā)展時期，很多國家的DB型第二支柱養(yǎng)老金正處于向DC型轉(zhuǎn)變過程之中。三支柱理論明確提出第二支柱改革方向應(yīng)為DC型預(yù)籌積累制形式，這在客觀上加速了第二支柱從DB向DC、從契約型向信托型的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，催生了DC型第三支柱的發(fā)展，第二和第三支柱私人養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)?？焖僭鲩L(4)根據(jù)國際慣例，第二和第三支柱統(tǒng)稱為私人養(yǎng)老金，其中，第三支柱也可稱之為個人養(yǎng)老金。，提高了養(yǎng)老金體系的資本化規(guī)模(5)根據(jù)三支理論和全球發(fā)展潮流，第二支柱應(yīng)逐漸從DB型向DC型轉(zhuǎn)變，第三支柱只能是DC型的，而DC型養(yǎng)老金是以資產(chǎn)積累為基礎(chǔ)、以市場投資為原則，與傳統(tǒng)DB型相比，可極大提高養(yǎng)老基金中使用金融工具的比重，進(jìn)而提高投資收益在養(yǎng)老基金中的比重。。例如，2001年OECD(Oganization of Economic Corporation and Development ，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，簡稱OECD)成員國平均私人養(yǎng)老金規(guī)模僅占GDP的24%[7](6)GDP是Gross Domestic Product簡稱，即國內(nèi)生產(chǎn)總值，后文的GNP是Gross National Product簡稱，即國民生產(chǎn)總值。，到2020年高達(dá)100%[8]。養(yǎng)老金體系金融化程度的提高增加了應(yīng)對人口老齡化養(yǎng)老金財富儲備規(guī)模。

第四，三支柱理論對推動世界各國建立第三支柱并使之走向普及化(popularization)做出貢獻(xiàn)。在世界銀行推出三支柱理論之前，利用稅收政策支持的第三支柱養(yǎng)老金是個“稀罕物”，即使在發(fā)達(dá)國家也很少見。例如，在歐洲只有瑞士等極少數(shù)幾個國家有第三支柱，且覆蓋率很低；在G20國家、OECD的38個成員國中，只有美國和加拿大等極少數(shù)幾個發(fā)達(dá)國家的第三支柱建立于世界銀行提出三支柱理論之前；在歐盟27個成員國中幾乎所有國家的第三支柱都是受到世界銀行的啟發(fā)后才建立的，甚至七國集團(tuán)中的德國、法國、日本、意大利四國的第三支柱都是進(jìn)入21世紀(jì)后建立的。為提高養(yǎng)老金的便攜性、減少勞動力跨國流動時的社會保障障礙，經(jīng)過多年的準(zhǔn)備和努力，歐盟層面建立的第三支柱“泛歐養(yǎng)老金”(PEPP)將于2022年3月22日正式生效[9]。毫無疑問，“泛歐”第三支柱的誕生將世界銀行提出的三支柱理論的實踐推向了新的發(fā)展階段。

第五，三支柱理論對實現(xiàn)第三支柱養(yǎng)老金個人化(individualization)和改善家庭財富凈值構(gòu)成功不可沒。第三支柱作為獨立的個人養(yǎng)老金提出來并與另外兩支柱并列，有利于推動國家、企業(yè)和個人三方分責(zé)的改革趨勢。在此前一百多年里，對養(yǎng)老保險制度發(fā)揮主導(dǎo)作用的主要是國家和企業(yè)，個人金融資產(chǎn)和財富的積累用于個人養(yǎng)老屬于純粹的“非正規(guī)”家庭安排，而第三支柱的建立則不同，它是在稅收政策支持下由個人建立的“獨立和正規(guī)”的養(yǎng)老金制度安排，是國家讓渡當(dāng)期稅收收入的多支柱養(yǎng)老金的一個組成部分，是家庭財富凈值構(gòu)成的組成部分?！皞€人化”的養(yǎng)老金制度可提高個人的社會參與意識、金融理財能力、退休收入水平，有利于促進(jìn)“積極老齡化”理念的形成。

在20世紀(jì)90年代初，世界各國政府和理論界主要關(guān)注的是第一支柱養(yǎng)老保險制度參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革，前者主要指提高退休年齡、下調(diào)養(yǎng)老金替代率和上調(diào)繳費率等，后者主要指如何在DB型制度中引入DC的因素，如何在現(xiàn)收現(xiàn)付制中植入積累制的因子等。世界銀行此時提出三支柱理論，不僅肯定了第一支柱的“內(nèi)生改革”，促進(jìn)了第二支柱的“存量改革”，重要的是還開辟了第三支柱“增量改革”的“新領(lǐng)域”，世界范圍內(nèi)養(yǎng)老金體系“整體”財務(wù)可持續(xù)性的“外生改革”由此拉開大幕。

(二)養(yǎng)老金三支柱理論溯源及其演進(jìn)

養(yǎng)老金三支柱的理念由來已久。第二次世界大戰(zhàn)以來，很多專業(yè)人士對養(yǎng)老保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀做過類似比喻。例如，1950年美國社會保障委員會的科恩(Wilber Cohen)將美國社會保障制度比喻為“三層蛋糕”，即第一層是聯(lián)邦政府提供的最低生存條件，第二層是企業(yè)對第一層提供的更加充足的標(biāo)準(zhǔn)補充，第三層是依靠個人努力獲得的“奢侈”。此外，不同國家和相關(guān)文獻(xiàn)對當(dāng)時養(yǎng)老保險現(xiàn)狀用多“層次”(tiers)、“層級”(layers)、“階梯”(stages)和“臺階”(stepladder)等詞匯予以形象描述[10]24-44，30-31。但最流行和膾炙人口的比喻是1949年美國大都會人壽保險公司精算師霍豪斯(Reinhard A. Hohaus)在俄亥俄州一次社會保障論壇上的演講，他將美國社會保障比喻為“三條腿板凳”，他說：“按時間順序來說，第一是個人保險，第二是各種員工福利計劃，其中團(tuán)體保險是美國的一個突出貢獻(xiàn)，第三是社會保障?！睂⒍?zhàn)后社會保障發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢比喻為“三層蛋糕”或“三條腿板凳”非常形象。追根溯源，“第三支柱個人保險”的歷史最悠久，1706年英國誕生了世界上第一張人壽保單；其次是“第二支柱公司養(yǎng)老金”，1882年美國鋼琴和風(fēng)琴制造商Alfred Dolge公司正式注冊世界上首個企業(yè)補充養(yǎng)老保險；最后才是“第一支柱社會養(yǎng)老保險”，1889年德國建立起世界上首個社會養(yǎng)老保險制度。但從稅收立法支持的先后順序看，最早是第一支柱，即從19世紀(jì)末開始；其次是第二支柱，即大約從第一次世界大戰(zhàn)后開始；最后才是第三支柱，除北美和歐洲個別國家建立于20世紀(jì)70年代之外，在世界銀行的倡導(dǎo)下絕大部分國家第三支柱是在21世紀(jì)才開始建立的。

二戰(zhàn)后，歐美第二支柱養(yǎng)老保險發(fā)展迅速。例如，1974年與1945年相比，美國企業(yè)養(yǎng)老金覆蓋人數(shù)從640萬人增加到2980萬，領(lǐng)取年金的人數(shù)從31萬人增加到639萬人，支付規(guī)模從2.2億美元增加到129億美元，基金規(guī)模從540億美元提高到1.9萬億美元[11]。在歐洲，強制性職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋率越來越高，截至20世紀(jì)70年代初，瑞典藍(lán)領(lǐng)和白領(lǐng)已覆蓋90%，荷蘭覆蓋率超過80%，英國超過50%[12]。歐美發(fā)達(dá)國家私人養(yǎng)老基金規(guī)模和覆蓋面的擴大讓三支柱理論呼之欲出。據(jù)筆者的檢索，英文最早使用“三支柱”概念的官方文獻(xiàn)是1971年美國社會保障總署研究與統(tǒng)計部兩名工作人員撰寫的一份研究報告《西德與法國的私人養(yǎng)老金》。該報告認(rèn)為，要實現(xiàn)養(yǎng)老金75%的替代率[13]，“為私人部門工人建立一個三支柱結(jié)構(gòu)是可期的。社會保障這個支柱對40年工齡的工人來說可支付相當(dāng)于其最后工資的平均40%～45%。私人養(yǎng)老金和個人儲蓄——第二和第三支柱——最終能填補那25%～30%的缺口”。

官方最早將“三支柱”養(yǎng)老金概念引入憲法的國家是瑞士。20世紀(jì)60年代末和70年代初，瑞士經(jīng)過一次養(yǎng)老金改革的社會大辯論，左翼政黨提出將1947年建立的現(xiàn)收現(xiàn)付制第一支柱國家基本養(yǎng)老保險制度(老年、遺屬和殘障保險)“擴充”為“人民養(yǎng)老金”，將每年2640法郎的最低養(yǎng)老金提高到6000法郎，而當(dāng)時年均工資為2.3萬法郎。反對派認(rèn)為，擴大第一支柱將會“擠出”第二支柱積累制的企業(yè)養(yǎng)老金資產(chǎn)和家庭財富，而當(dāng)時第二支柱資產(chǎn)占GDP比例已達(dá)40%、覆蓋全國勞動力也達(dá)40%[14]。于是，反對派針鋒相對地提出“三個支柱相結(jié)合”的方案，主張為私人養(yǎng)老金留出足夠空間，即在第一支柱略有提高的前提下，以立法的形式將第二支柱企業(yè)養(yǎng)老保險固定為強制性制度，同時增設(shè)第三支柱個人養(yǎng)老保險項目。1972年瑞士舉行全民公決，贊成三支柱方案，“三支柱原則”在聯(lián)邦憲法中得以正式確立。后來，IMF經(jīng)濟學(xué)家霍爾茲曼教授曾于1988年高度評價瑞士三支柱方法論的創(chuàng)新，莫妮卡.奎伊瑟(Monika Queisser, 德國人，著名養(yǎng)老金專家，現(xiàn)為OECD養(yǎng)老金部主任)曾敦促德國采取瑞士三支柱模式[10]24-44,32-33,37-38。

瑞士作為將“三支柱原則”寫入聯(lián)邦憲法的先驅(qū)，不僅自認(rèn)為這是平衡現(xiàn)收現(xiàn)付與養(yǎng)老金財富積累的一個比較理想的“瑞士方案”，而且也受到世界銀行的高度肯定，成為世界銀行倡導(dǎo)三支柱理論的先行者：1994年出版的《防止老齡危機——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》對瑞士三支柱原則寫入憲法贊賞有加。憲法修正案1985年生效時，瑞士第二支柱覆蓋率已高達(dá)92%，為發(fā)達(dá)國家之最，其資產(chǎn)占GNP的70%，僅次于荷蘭的76%和英國的73%[4]108-109。

(三)國際組織對養(yǎng)老金三支柱理論的深入討論

在過去四分之一世紀(jì)里，世界銀行這份研究報告的面世推動越來越多的國家將三支柱框架作為發(fā)展養(yǎng)老金的制度目標(biāo)，相關(guān)國際組織為滿足和指導(dǎo)其成員國的實際需要，開始制訂和發(fā)布關(guān)于三支柱養(yǎng)老金的規(guī)范性文件，養(yǎng)老金“支柱理論”的內(nèi)涵更加豐富。一方面，各國際組織和各國政府在制訂相應(yīng)政策法規(guī)時將世界銀行的支柱框架作為其基本參照；另一方面，他們又根據(jù)本土養(yǎng)老金體系的制度現(xiàn)狀、稅法環(huán)境、歷史傳統(tǒng)等因素，對世界銀行版本的三支柱理論做了一定的調(diào)整，甚至在某些方面存在差異性。國際組織、國際行業(yè)協(xié)會、各國政府和學(xué)術(shù)研究等機構(gòu)關(guān)于三支柱的官宣文件和分析研究多如牛毛，限于篇幅，這里僅以三個國際組織的技術(shù)文獻(xiàn)為主，對三支柱概念演進(jìn)做一梳理歸納。

OECD是最早支持使用三支柱理論的國際組織。雖然OECD曾對“支柱”概念提出質(zhì)疑，在其相關(guān)文獻(xiàn)中“支柱”與“層次”有時并用，但總的來說，OECD以使用“支柱”為主，并發(fā)布了大量關(guān)于三支柱養(yǎng)老金系列研究報告，資料十分豐富，同時還建立了一個規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)庫。1998年OECD提出“多支柱方法論”(multi-pillar approach)[15]，認(rèn)為養(yǎng)老金制度是與其他要素相結(jié)合的平衡混合體，應(yīng)發(fā)揮強制性與自愿性、預(yù)籌與現(xiàn)收現(xiàn)付、政府與市場的作用，推動向退休收入的多支柱體系轉(zhuǎn)變。2000年4月OECD在布拉格召開“私人養(yǎng)老金國際會議”，其中包括“中東歐國家私人養(yǎng)老金”和“波羅的海國家私人養(yǎng)老金”兩個分會，主要討論如何發(fā)展第二、第三支柱，幾十個國家的專家學(xué)者參加了會議。2005年OECD公布了一份養(yǎng)老金分類與術(shù)語的文件[16]，將養(yǎng)老金規(guī)定為三支柱框架：第一支柱是基于工薪稅的公共管理的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制強制性公共養(yǎng)老金計劃；第二支柱是作為就業(yè)合同的一部分，由雇主向雇員提供的私人部門管理的職業(yè)養(yǎng)老金計劃，并指出從DB型向DC型或混合型發(fā)展是大趨勢；第三支柱是儲蓄和年金化形式的個人養(yǎng)老金計劃，一般來說是自愿性DC型的完全積累制。

歐盟不僅接受三支柱養(yǎng)老金的理論框架，而且還在其成員國中積極倡導(dǎo)和推動構(gòu)建三支柱養(yǎng)老金體系，且力度逐漸加大。2014年歐盟發(fā)表長篇研究報告《養(yǎng)老金計劃》[17]25-38，對建立三支柱養(yǎng)老金的目的、形式以及金融風(fēng)險、長壽風(fēng)險、行為風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險做了深入分析，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)歐盟國家的制度現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，對三支柱做了基本定義。歐盟認(rèn)為，第一支柱是以DB型為原則、以防止老年貧困為主要目的的公共養(yǎng)老金；第二支柱是為實現(xiàn)消費燙平、基于勞動力市場表現(xiàn)的DC型或DB型(包括名義賬戶制和積分制)雇主計劃；第三支柱是純粹市場化運作、自愿參加且待遇不確定的DC型個人養(yǎng)老金計劃。為區(qū)分第三支柱與其他長期儲蓄的邊界，歐盟認(rèn)為第三支柱的重要標(biāo)志是享有稅收激勵(或國家提供部分配比繳費)與鎖定退休日，根據(jù)這兩個標(biāo)準(zhǔn)，除塞浦路斯以外，歐盟所有成員國均建立起第三支柱。

國際勞工組織(International Labour Organization，簡稱ILO)在養(yǎng)老金改革的許多領(lǐng)域與世界銀行的觀點不盡一致，對三支柱理論也較為抵觸。世界銀行的這份研究報告甫一面世，國際勞工組織和國際社會保障協(xié)會的兩位工作人員就立即聯(lián)名發(fā)表了對世界銀行的三支柱理論進(jìn)行全面質(zhì)疑的論文[18]：從公共養(yǎng)老金計劃對經(jīng)濟的影響到公共養(yǎng)老金計劃的“政治風(fēng)險”，從應(yīng)對人口老齡化的能力到三支柱的融資方式，從精算公平概念的非理性到現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配的必要性等。該文認(rèn)為世界銀行這份研究報告提出的三支柱理論對工人和退休人員、對雇主和政府都是一個“高風(fēng)險戰(zhàn)略”：第二支柱強制性DC型計劃產(chǎn)生的風(fēng)險比社會保險存在的“政治風(fēng)險”還要大，例如，退休金水平產(chǎn)生不確定性，投資體制帶來市場風(fēng)險和通脹風(fēng)險，私人養(yǎng)老基金存在監(jiān)管難題，國家保障嚴(yán)重缺位，存在替代率下降風(fēng)險，轉(zhuǎn)型的一代人承擔(dān)雙重負(fù)擔(dān)；總之，用強制性儲蓄式計劃代替社會保險不僅為工人和退休人員帶來高風(fēng)險，也將提高制度成本，所以目前有效的改革舉措應(yīng)該是對現(xiàn)行制度存在的低效和不公平進(jìn)行校正，而不是建立第三支柱。

但隨著三支柱理論的廣泛傳播和流行，國際勞工組織對三支柱理論的態(tài)度逐漸有所變化，在其召開的會議和出版物中開始使用三支柱概念并對其進(jìn)行修正和補充。2018年國際勞工組織專門發(fā)布了關(guān)于多支柱養(yǎng)老金的研究報告，詳細(xì)闡述對三支柱理論的看法[19]3-4。國際勞工組織提出了一個“ILO多支柱養(yǎng)老金模型”，并對多支柱養(yǎng)老金改革設(shè)定了八項基本原則。具體而言，國際勞工組織提出的“ILO多支柱”分為四個支柱：零支柱的普惠型老年津貼屬于非繳費型養(yǎng)老金，無論是家計調(diào)查型還是養(yǎng)老金調(diào)查型的，應(yīng)成為社會保障的底線；第一支柱強制性養(yǎng)老保險應(yīng)是DB型的，由雇員雇主共同籌資；第二支柱可以是強制性或自愿性的，也可以是DB型或DC型的雇主補充養(yǎng)老計劃，由雇主單方繳費融資并實行集體管理；第三支柱是自愿性的個人儲蓄安排，由市場化養(yǎng)老金機構(gòu)管理，實行市場化運作與監(jiān)管。

上述三個國際組織對三支柱養(yǎng)老金概念的界定具有相當(dāng)?shù)拇硇浴．?dāng)然，也有國際組織對世界銀行三支柱理論提出尖銳意見。例如，聯(lián)合國幾乎不參與對世界銀行三支柱理論的討論，但卻發(fā)表了一篇具有顛覆性的工作論文，作者是聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務(wù)部公共經(jīng)濟學(xué)與公共管理司的工作人員。該文認(rèn)為[20]，在世界銀行提出的三支柱框架中，最佳的制度設(shè)計是只保留非繳費型的零支柱(普惠和定額式養(yǎng)老津貼)和第三支柱就足夠了，兩條腿比三條腿好，并且第三支柱無須提供稅收優(yōu)惠支持；第一支柱和第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金是完全沒有必要的，它們是重復(fù)的；新西蘭養(yǎng)老金制度采取的就是這種“兩條腿”制度設(shè)計，因此，“新西蘭模式”備受新西蘭人的歡迎，值得各國關(guān)注和效法。他們自嘲“這樣的養(yǎng)老金制度太烏托邦了，但在新西蘭卻很管用”。

(四)國際組織對養(yǎng)老金三支柱理論的調(diào)整修正

總體看，包括上述三個國際組織在內(nèi)的主要國際組織基本認(rèn)同世界銀行確定的養(yǎng)老金三支柱“分類法”(typology)，在對三支柱概念定義進(jìn)一步論證、延展和補充的基礎(chǔ)上，同時也對世界銀行三支柱的分類做了一些調(diào)整和修正。

第一，關(guān)于第一支柱。世界銀行1994年的研究報告對第一支柱的定義有些模糊，認(rèn)為它有三種形式可供選擇[4]9-10：一是以家計調(diào)查為基礎(chǔ)的津貼制度；二是強制性儲蓄制度，提供的是最低年金保障；三是普遍的或與就業(yè)關(guān)聯(lián)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險，提供的是統(tǒng)一的年金制度。關(guān)于第一種形式即世界銀行將養(yǎng)老津貼視為第一支柱，一個世紀(jì)以來確實有些國家是這樣稱謂的，因為這些國家是按照建立的時間順序來稱謂的。例如，加拿大將其1927年建立的一般稅收轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老津貼制度稱之為第一支柱，而將1966年建立的強制性DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險“加拿大養(yǎng)老金計劃”(CPP)稱之為第二支柱；相反，其鄰國美國沒有建立老年津貼制度，自然就將1935年建立的同樣性質(zhì)和地位的強制性DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險“老年、遺屬和殘障信托保險”(OASDI)稱之為第一支柱。再如，澳大利亞將其1909年建立的一般稅收性質(zhì)的老年津貼制度稱之為第一支柱，而將1992年建立的強制性繳費型混合制超級年金(其中有一小部分DB，主要是DC)稱之為第二支柱。為盡量防止這種混亂，2005年和2008年世界銀行提出五支柱模式，將養(yǎng)老津貼制度劃入“零支柱”。關(guān)于第二種形式即第一支柱還包括強制性儲蓄制度，這顯然與世界銀行定義的第二支柱產(chǎn)生重復(fù)。關(guān)于第三種形式即DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度，這是后來被國際社會和國際組織廣泛認(rèn)可的，三個國際組織根據(jù)現(xiàn)實存在的實際情況，將第一支柱明確地定義為DB型現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險制度。

第二，關(guān)于第二支柱。也許由于世界銀行對瑞士將第二支柱養(yǎng)老金作為強制性模式寫入憲法推崇備至等原因，在其1994年的報告中將第二支柱定義為強制性職業(yè)養(yǎng)老金制度和個人儲蓄計劃，在2005年和2008年提出五支柱的兩份研究報告中再次維持這個定義，但這顯然與絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家第二支柱是自愿性的事實存在較大差異，不具有代表性。例如，在OECD成員國中，只有12個國家的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金是強制性的，且他們都是小國或像墨西哥這樣的發(fā)展中國家，而絕大多數(shù)成員國的第二支柱是自愿性的，且法國、意大利、西班牙和葡萄牙等發(fā)達(dá)國家自愿性第二支柱的覆蓋率非常低[21]。對此，OECD和歐盟在其官方文件的定義中均對“強制性”的表述采取了回避的方式，同時也未明確將其規(guī)定為“自愿性”。國際勞工組織在定義第二支柱時吸納了世界銀行的觀點，又對普遍存在的事實采取了客觀尊重的態(tài)度，將第二支柱定義為既可以是強制性的，又可以是自愿性的，與世界銀行的觀點未產(chǎn)生正面沖突。至于世界銀行規(guī)定的個人儲蓄計劃，國際組織則均將其劃分為第三支柱。

第三，關(guān)于第三支柱。世界銀行將自愿性職業(yè)保險和個人儲蓄計劃統(tǒng)統(tǒng)歸入第三支柱。對此，三個國際組織幾乎不約而同地將自愿性職業(yè)養(yǎng)老金“回歸”至第二支柱，而將第三支柱明確定義為只包括自愿性個人儲蓄制度。這樣調(diào)整的重要意義在于，OECD和歐盟厘清了第二和第三支柱的邊界，即第二支柱為自愿性職業(yè)養(yǎng)老金制度，第三支柱為自愿性個人儲蓄制度，同時與國際勞工組織的定義也基本統(tǒng)一起來，并沒有排斥少數(shù)強制性職業(yè)養(yǎng)老金在第二支柱的存在。

隨著時間的推移和諸多國際組織的不斷調(diào)整，以個案典型化為主要依據(jù)的世界銀行提出的三支柱理論日益被視為“傳統(tǒng)”的分類法[17]13-14，而其他國際組織“修正”后的分類法則主要依據(jù)養(yǎng)老金的“發(fā)起人性質(zhì)”來劃分，由此分為國家(公共)建立的強制性養(yǎng)老保險制度、雇主(職業(yè))建立的自愿性養(yǎng)老保險計劃、個人(個人制度安排)建立的自愿性儲蓄制度等三個支柱。很顯然，修正后的三支柱理論更接近現(xiàn)實，更具包容性，也更清晰易懂，并逐漸被業(yè)界廣泛接受，成為三支柱理論的主流。

除分類法存在爭議以外，第三支柱的功能定位在國際組織之間也存在不同看法：建立第三支柱的初衷是什么，覆蓋的目標(biāo)群體應(yīng)該是哪些，與第一、第二支柱是什么關(guān)系？等等。第三支柱功能定位的不同將決定其不同的發(fā)展模式。

三、第三支柱養(yǎng)老金功能定位的爭議與最佳實踐

(一)第三支柱是為少數(shù)人建立的養(yǎng)老金的觀點

第三支柱養(yǎng)老金是少數(shù)人的制度，還是多數(shù)人的制度？這個問題在文獻(xiàn)中至今尚未發(fā)現(xiàn)專門的研究成果或?qū)Ｊ?，也未出現(xiàn)公開的學(xué)術(shù)討論，筆者依然只將國際組織的研究報告作為主要的分析根據(jù)?？傮w評價，世界銀行、OECD和國際勞工組織基本上將第三支柱視為少數(shù)人的養(yǎng)老金制度，甚至國際勞工組織明確指出，第三支柱的市場風(fēng)險全部由個人承擔(dān)，只能是少數(shù)高收入人群的制度。歐盟的態(tài)度則不同，認(rèn)為第三支柱應(yīng)該是多數(shù)人的制度，未來應(yīng)該發(fā)揮對沖第一支柱理論替代率下降風(fēng)險的功能。

世界銀行發(fā)布關(guān)于三支柱理論研究報告時，相對于第一、第二支柱養(yǎng)老金來說，第三支柱還屬于一個“新生事物”，真正通過稅法支持建立的第三支柱寥寥無幾，“嬰兒潮”和人口老齡化剛剛進(jìn)入各國政策研究的視野，對第三支柱的功能定位也處于探索階段，因此，在其提出第三支柱時，只是簡單地將建立第三支柱的目的表述為“為那些想在老年得到更多收入及保險的人提供額外保護(hù)”和“給那些需求更高的人提供額外的保護(hù)”[4]10,152。雖然世界銀行對第三支柱的功能定位只是做出寥寥數(shù)語的描述，并未做出深入論述，但可看出，它認(rèn)為第三支柱是為少數(shù)有能力的人建立的制度。此后，世界銀行在其他的研究報告中也未對這個問題進(jìn)行深入分析。

其他國際組織在對世界銀行分類法進(jìn)行調(diào)整和完善的同時，對第三支柱功能定位也有一些零星的分析。例如，OECD對十幾個國家的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)第二支柱養(yǎng)老金覆蓋的工人中其收入只占一部分，因為通常第二支柱繳費是有上限的，據(jù)此推論，工人要想獲得較高的替代率，就只能靠建立第三支柱自愿性儲蓄賬戶[22]。從OECD對第二支柱的態(tài)度來看，它基本贊成世界銀行對第三支柱的功能定位，即從替代率的角度看，第三支柱是對第二支柱的補充；從參與人群的劃分來看，第三支柱基本也是由第二支柱參與人群中收入更高的那部分群體構(gòu)成的。

國際勞工組織提出的四支柱理論的邏輯關(guān)系是[19]3-4：“零支柱和第一支柱在社會保障養(yǎng)老金制度中是重要的組成部分”，其中，建立零支柱的制度目標(biāo)是實行普惠性的全覆蓋，為退休人口提供一個足以終生維持體面生活與尊嚴(yán)的最低生活底線；建立第一支柱的目的是為了提高替代率，至少不應(yīng)低于40%，以確保退休后的生活標(biāo)準(zhǔn)。因此，第二支柱作為補充性的繳費型制度可有可無，無論是自愿性還是強制性的，DB型的還是DC型的，沒有必要要求每個國家都建立第二支柱，有條件的可以建立，沒有條件的國家應(yīng)完全依賴零支柱和第一支柱，并且認(rèn)為國家對其替代率應(yīng)作出較高水平的承諾。至于第三支柱，那是為高收入群體服務(wù)的完全競爭型的制度，主要是為那些有經(jīng)濟能力增加額外儲蓄的群體建立的個人補充養(yǎng)老金計劃，因為第二和第三支柱個人賬戶式的養(yǎng)老金制度將很多宏觀經(jīng)濟風(fēng)險、金融市場風(fēng)險、人口風(fēng)險等都轉(zhuǎn)嫁給了個人，不能確保遵守社會保障的基本原則。

根據(jù)上述四個支柱的功能和風(fēng)險的分析，國際勞工組織繪制出“多支柱養(yǎng)老金模型”示意圖，四個支柱覆蓋的受益人數(shù)呈金字塔形(原圖為梯形圖)：零支柱是塔座，是社會保護(hù)底線，覆蓋所有低收入和高收入群體，受益人數(shù)最多；其次是第一支柱，作為強制性制度，其覆蓋范圍僅次于零支柱；再次是第二支柱，其覆蓋范圍明顯小于第一支柱；第三支柱是塔尖，受益人數(shù)最少。國際勞工組織認(rèn)為，它將多支柱理論框架和第三支柱的功能定位于“金字塔型”，一方面反映的是各國政府、雇主和工會等各方觀點達(dá)成共識的結(jié)果，是社會保障的基本原則；另一方面這也是基于國際勞工組織幾十年來積累的廣泛實踐經(jīng)驗和認(rèn)知而做出的總結(jié)。一言以蔽之，在國際勞工組織那里，第二和第三支柱風(fēng)險大，可不必建立，尤其第三支柱，它注定是少數(shù)人的制度。

(二)第三支柱是為多數(shù)人建立的養(yǎng)老金的觀點

在對第三支柱功能定位上，歐盟與其他國際組織的看法有所不同，尤其與國際勞工組織存在明顯分歧，認(rèn)為第三支柱應(yīng)是為多數(shù)人建立的養(yǎng)老金制度。歸納起來，歐盟是基于如下邏輯關(guān)系進(jìn)行論證的。

第一，歐盟成員國人口老齡化趨勢嚴(yán)峻，第一支柱養(yǎng)老金的理論替代率將呈下降趨勢。歐盟每三年對其成員國基本養(yǎng)老保險未來50年的“理論替代率”(TRR)進(jìn)行一次預(yù)測。所謂理論替代率，是指未來不同繳費年限、收入水平和退休年齡等諸多假定條件的變化對養(yǎng)老金待遇水平產(chǎn)生的影響。例如，2018年歐盟以2016年的替代率為基礎(chǔ)值對2056年的替代率進(jìn)行預(yù)測[23]，在標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)40年繳費和社會平均收入等條件下，發(fā)現(xiàn)在27個成員國中有19個成員國的替代率呈下降趨勢，兩個成員國沒有變化，有6個成員國呈上升趨勢。下降幅度最大的是羅馬尼亞，降幅達(dá)45個百分點(-45)，其他國家依次是波蘭(-41)，克羅地亞和英國分別是-16，西班牙和拉脫維亞是-10，瑞典是-9，葡萄牙、馬耳他、芬蘭、法國均為-8，盧森堡是-7，愛爾蘭和荷蘭是-6，捷克共和國是-5，匈牙利是-4，意大利是-3，奧地利和立陶宛是-1；替代率變化為“0”的國家是斯洛文尼亞和比利時；替代率上升幅度最小的國家是斯洛伐克，增幅為1個百分點，其他國家依次是丹麥為2個百分點，塞浦路斯和德國為5個百分點，愛沙尼亞為6個百分點，替代率幅度提高最大的是保加利亞，達(dá)17個百分點。

第二，歐盟成員國第二、第三支柱發(fā)展不盡人意，導(dǎo)致總體退休收入的理論替代率低于OECD國家。一方面，歐盟國家第一支柱養(yǎng)老金平均理論替代率水平普遍較高，在未來理論替代率普遍面臨下降預(yù)期下，有些國家將面臨很大壓力。例如，羅馬尼亞的理論替代率降幅達(dá)45個百分點，這意味著從2016年的77.2%理論替代率降至2056年的32.2%。另一方面，歐盟國家第二支柱、尤其第三支柱的平均替代率水平低于OECD國家，平均低7.5個百分點，所以，即使OECD國家第一支柱理論替代率低于歐盟國家5.2個百分點，其總替代率卻高出歐盟國家2.3個百分點(表1)。

表1 2020年OECD和歐盟成員國三支柱養(yǎng)老金平均替代率比較 (%)

第三，在第一支柱持續(xù)改革的同時，有必要同時利用第三支柱作為補充。歐盟認(rèn)為[24]，應(yīng)始終堅持第一支柱養(yǎng)老金的參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革，提高其財務(wù)可持續(xù)性；同時，第三支柱也是養(yǎng)老金改革的一部分，應(yīng)采取措施或制訂相應(yīng)政策，鼓勵和支持各成員國發(fā)展第三支柱，維持其成員國的整體退休收入水平。歐盟認(rèn)為[17]9-11,35,41,55-56，發(fā)展第三支柱是“替代”第一和第二支柱的一個途徑，提高第三支柱的理論替代率可彌補第一和第二支柱出現(xiàn)的理論替代率下降空間，有利于平滑個人終生消費。

第四，第三支柱具有一定優(yōu)勢，可以覆蓋第二支柱難以覆蓋的特定人群。第三支柱之所以能提供一定的替代率，是因為它能實現(xiàn)足夠的覆蓋率。第三支柱可以覆蓋第二支柱的參保人員，也可以覆蓋第二支柱無能為力的一些特定群體，如自營職業(yè)者、移民、長期脫離勞動力市場的脆弱群體。由于這些特定群體沒有充足的私人儲蓄來彌補未來法定養(yǎng)老金出現(xiàn)的缺口，其老年收入理論替代率將面臨嚴(yán)重不足。第三支柱通過稅收支持或補貼等激勵機制可以提供一個有吸引力的選擇，成為他們建立長期儲蓄機制和實現(xiàn)退休后平滑消費的一個補充手段，這是第三支柱的一個主要功能。

第五，從理論上講，第三支柱養(yǎng)老金對普通家庭儲蓄有擠出效應(yīng)，但目前尚未獲得實證分析結(jié)果的支持。歐盟認(rèn)為，第三支柱養(yǎng)老金與普通家庭儲蓄之間存在明顯的替代效應(yīng)，歐盟平均家庭儲蓄本來就不高，且家庭儲蓄率呈下降趨勢，其GDP占比從1999年的12%降至2018年的10%，由此擔(dān)心建立第三支柱會加劇居民儲蓄的減少。歐盟試圖通過11個成員國提供的2001年和2012年數(shù)據(jù)對第三支柱是否存在上述兩個社會功能進(jìn)行實證分析，但由于第三支柱建立時間短，參與人數(shù)有限，資產(chǎn)規(guī)模很少，數(shù)據(jù)可獲性較差等原因，二者的相關(guān)性較弱，不具有明顯的統(tǒng)計學(xué)意義。盡管如此，歐盟仍對第三支柱寄予厚望，希冀它能發(fā)揮對第一支柱理論替代率下降的補償功能。

在全球各大經(jīng)濟板塊中，歐洲人口老齡化趨勢最為嚴(yán)峻，第一支柱替代率最高，未來理論替代率下降預(yù)期最顯著，第二支柱的發(fā)展不如OECD國家的平均水平，第三支柱剛剛起步，遠(yuǎn)低于盎格魯圈國家的總體水平?；谶@些事實和預(yù)測，歐盟提出了與其他國際組織、尤其與國際勞工組織不同的看法，歐盟認(rèn)為，第三支柱應(yīng)是多數(shù)人的制度，至少在制度設(shè)計和制度目標(biāo)上應(yīng)把它定位為多數(shù)人的養(yǎng)老金，而不應(yīng)從設(shè)計初衷和功能定位開始就直接把它定義為少數(shù)人的“金字塔尖”。

(三)發(fā)達(dá)國家為多數(shù)人建立的第三支柱養(yǎng)老金的有益探索與最佳實踐

在世界銀行三支柱養(yǎng)老金理論的倡導(dǎo)下，在過去四分之一世紀(jì)里，很多國家開始構(gòu)建和完善三支柱養(yǎng)老金體系。對包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的世界絕大多數(shù)國家來說，第三支柱養(yǎng)老金是一個空白?？傮w看，發(fā)展中國家第一支柱養(yǎng)老金已很普及，第二支柱參差不齊，建立第三支柱的積極性遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國家，因此，發(fā)展中國家的第三支柱數(shù)據(jù)缺乏，零星資料顯示，他們或是處于起步階段，或是效果不盡如人意。在國際組織中，歐盟由于推動養(yǎng)老金改革力度較大，對第三支柱的建立較為關(guān)注，相對來說效果較好。

在歐盟27國中，老成員國有14個，新成員國有13個(圖1)。就覆蓋率指標(biāo)來看，新成員國中的波蘭、捷克共和國、斯洛伐克等國第三支柱覆蓋率很高，他們的第二支柱養(yǎng)老金或是自愿性的，或是沒有建立第二支柱(捷克共和國)，其他國家建立的第三支柱覆蓋率均明顯小于第二支柱，三支柱結(jié)構(gòu)呈金字塔狀。新成員國的數(shù)據(jù)匱乏，資料不齊，難以對其進(jìn)行深入分析?？傮w看，老成員國三支柱均為金字塔型的，第三支柱覆蓋率均小于第二支柱，沒有產(chǎn)生像新成員國那樣超過40%以上覆蓋率的第三支柱，但是，老成員國的改革力度并不小于新成員國，他們的一些做法很有特點。其中，雖然德國第三支柱覆蓋率僅為30%，但其制度設(shè)計很值得注意。

圖1 2020年歐盟27國新成員國(左側(cè))與老成員國(右側(cè))第三支柱覆蓋率(%)資料來源：OECD (2021), Pension Markets in Focus 2021, November 2021, OECD Publishing, Paris, p.15, figure 1.6; 其中，斯洛文尼亞、比利時、西班牙和葡萄牙四國的第三支柱數(shù)據(jù)引自Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, Pension Adequacy Report 2018: Current and Future Income Adequacy in Old Age in the EU, Volume 1, European Commission, Belgium, 2018, p.79, table 6.注：覆蓋率是指參保人數(shù)/就業(yè)年齡人口(15～64歲)；“na”為沒有數(shù)據(jù)。

德國實施的是三支柱模式，其第三支柱分為兩個部分[25]。一個是2002年實施的里斯特養(yǎng)老金，這是EET(7)企業(yè)年金的征稅涉及三個環(huán)節(jié)，分別是繳費環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)，可在一個環(huán)節(jié)也可在多個環(huán)節(jié)征稅。根據(jù)國外經(jīng)驗，養(yǎng)老金稅收模式主要有EET、TEE和TTE三種形式，其中E是免稅(exempt)，T是征稅(tax)。如，TEE是指在繳費環(huán)節(jié)征稅，即企業(yè)年金參與者用個人稅后凈收入繳費，投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅。模式DC型個人養(yǎng)老金，向所有人開放，繳費率為4%，最高限額為每年不能超過2100歐元，其主要制度設(shè)計特征包括：一是政府每年對每個賬戶提供175歐元的補貼；二是對有子女的賬戶持有人提供額外補貼，其中，對2008年以前出生的子女每年每個子女增加185歐元，2008年以后出生的每個子女每年提供300歐元的補貼；三是為鼓勵青年人參保，對25歲以下賬戶持有人，政府外加提供一次性200歐元補貼；四是達(dá)到法定退休年齡之前(60歲)就可領(lǐng)取養(yǎng)老金；五是一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金額度不超過賬戶資產(chǎn)的20%；五是養(yǎng)老金賬戶資產(chǎn)還可用于購房貸款抵押；六是賬戶資產(chǎn)可以繼承。另一個是呂魯普養(yǎng)老金，這個制度也是EET模式DC型的個人養(yǎng)老金，主要目的是為了覆蓋自雇人員、自由職業(yè)者和高收入群體，其主要特征包括：一是沒有具體規(guī)定繳費率，但對繳費最高上限有規(guī)定，2021年最高限額為25639歐元；二是稅前繳費抵扣比例逐年增加，一直到2025年逐漸達(dá)到100%；三是該計劃沒有政府補貼，62歲可領(lǐng)取養(yǎng)老金；四是個人賬戶資產(chǎn)不能遺贈和繼承，也不能轉(zhuǎn)讓。相比之下，里斯特養(yǎng)老金更受歡迎，其參保人大大多于呂魯普養(yǎng)老金。

在發(fā)達(dá)國家中，第三支柱養(yǎng)老金覆蓋率最高的國家是加拿大和新西蘭，這兩個國家的第三支柱設(shè)計也非常有特色。

加拿大的第三支柱養(yǎng)老金也分為兩個部分[26]。一個是1957年建立的EET模式的“注冊退休儲蓄計劃”(RRSP)，但其覆蓋率始終不理想，一直徘徊在30%左右，截至2018年底，其參保人數(shù)為600萬。另一個是2009年建立的TEE模式的“免稅儲蓄賬戶”(TFSA)，其加入和領(lǐng)取的條件比較靈活：一是購買首套住房時可從賬戶提取3.5萬加元用于首付，15年內(nèi)償還即可；二是每年還可領(lǐng)取1萬加元的子女全日制教育或培訓(xùn)費，10年內(nèi)還回即可；三是18歲以上擁有社會保險號即可建立個人賬戶，并可任意開設(shè)多個賬戶；四是沒有收入也可繳費供款，2019年最高供款限額即“繳費空間”為6000加元，超額部分需繳納1%的罰金；五是一年內(nèi)未使用的“繳費空間”可以結(jié)轉(zhuǎn)給下一年度使用并可多年累積；六是賬戶資金可隨時領(lǐng)取，沒有限制，并可指定配偶為賬戶繼承人。雖然TEE型的“免稅儲蓄賬戶”歷史很短，只有10年多，但其覆蓋人數(shù)高達(dá)1470萬人[27]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具有60多年歷史的EET模式的“注冊退休儲蓄計劃”，其覆蓋率高達(dá)73.5%。相比之下，自愿性第二支柱“注冊養(yǎng)老金計劃”(RPP)覆蓋率僅為32%。在自愿性第三支柱的國際實踐中，加拿大的養(yǎng)老金覆蓋率是目前最高的。

新西蘭養(yǎng)老金體系只有零支柱和第三支柱，且第三支柱是2007年才正式建立的。新西蘭第三支柱“奇異果儲蓄計劃”的獨特之處在于[28]：一是稅優(yōu)模式實行的是TTE，而不像其他國家實行的是EET或TEE模式。二是實行自動加入制度，即指雇主必須為所有雇員建立這個計劃，員工在兩個月內(nèi)沒有選擇退出就自動生效。三是自雇人員和18歲以下人員通過計劃提供商加入，其中，未滿18歲人員到18歲時有權(quán)利選擇退出。四是雇主必須為其員工提供繳費，其最低默認(rèn)費率為3%，員工的默認(rèn)費率也是3%，最高為10%。五是政府每年為所有參保人提供50%的配比補貼，最高限額為521新元，一直到65歲；個人繳費超過1042新元后政府補貼停止；政府補貼由計劃提供商申請，無須個人提交任何申請。六是賬戶資金可用來購買首套住房，條件是賬戶內(nèi)要留存至少1000新元，重要的是，政府可通過賬戶提供1萬新元的貸款。由于新西蘭實行了自動加入機制，其覆蓋率高于加拿大。

四、中國三支柱養(yǎng)老保險概念的發(fā)展與第三支柱模式選擇

(一)中國三支柱養(yǎng)老保險的提出及其概念辨析

2020年之前，中國官方文件使用的概念始終是“多層次”，而不是“多支柱”。“多層次”概念最早出現(xiàn)在1995年印發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)〔1995〕6號)，但其基本理念可追溯至1991年頒布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)提出的“基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄型養(yǎng)老保險相結(jié)合”，從這個意義上說，在中國養(yǎng)老保險改革的語境下，中國提出三支柱的理念和發(fā)展目標(biāo)要早于世界銀行至少三年。企業(yè)年金概念首次出現(xiàn)于2000年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》(國發(fā)〔2000〕42號)，第三支柱概念首次出現(xiàn)于2018年4月印發(fā)的《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》(財稅〔2018〕22號)，但“多支柱”概念首次出現(xiàn)在中央層面的文件上是2020年11月召開的黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于十四五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，該文件提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。

此后，“多支柱”“第三支柱”等相關(guān)概念開始頻繁出現(xiàn)在中央層面文件和會議之中。例如，2020年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議首提“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”；2021年2月習(xí)近平總書記在中共中央政治局第28次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”；2021年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《十四五規(guī)劃綱要》)提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”；2021年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》再次指出，“促進(jìn)和規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”；2021年12月17日習(xí)近平主持召開的中央全面深化改革委員會第23次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，正式將第三支柱命名為個人養(yǎng)老金，等等。

中國養(yǎng)老保險制度使用概念和術(shù)語的演進(jìn)變化可從一個側(cè)面反映出改革理念的變化和改革進(jìn)程的不斷深入。迄今為止雖然官方尚未有政策文件或立法對這些概念術(shù)語統(tǒng)一作出全面和權(quán)威的定義，但根據(jù)字面理解及其理論釋義，“多層次”側(cè)重的是不同制度間的重要性和不同層次之間地位的次第關(guān)系，而“多支柱”反映的則是合理分責(zé)的理念與均衡發(fā)展的要求。在實際操作中，“多層次”與“多支柱”二者之間難以細(xì)分，但“多支柱”更形象，尤其在詮釋不同責(zé)任主體分責(zé)內(nèi)涵方面更便于理解，且從2020年11月以來，中央重要講話和官方文件統(tǒng)一使用的概念是“多層次、多支柱”，兩個概念并行聯(lián)用既體現(xiàn)了國家承擔(dān)養(yǎng)老保障的主體責(zé)任沒變，同時又表達(dá)出國家、企業(yè)和個人分責(zé)的基本原則。主體責(zé)任也好，基本原則也罷，它們均可追溯至1991年的33號文和1995年的6號文，它們是一脈相承的，只不過從語用學(xué)的角度看，“多層次、多支柱”的表述方式體現(xiàn)了中國養(yǎng)老保障制度主體責(zé)任與責(zé)任分擔(dān)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

2021年12月17日習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第二十三次會議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》?！皞€人養(yǎng)老金”概念的提出既是對中國第三支柱的“命名”，如美國將其第三支柱命名為“個人退休賬戶”(IRA)或新西蘭將其命名為“奇異果儲蓄計劃(KiwiSaver)”，同時又是對第三支柱養(yǎng)老保險在三支柱養(yǎng)老保險架構(gòu)中地位的進(jìn)一步明確，即第三支柱是一個個人作為發(fā)起人、與第一和第二支柱平行的獨立運行的養(yǎng)老金制度。

上述政策演進(jìn)顯示，隨著中國養(yǎng)老保險制度全面深化改革不斷推進(jìn)，“中國版”的三支柱制度框架和三支柱養(yǎng)老保險的概念定義越來越清晰：第一支柱養(yǎng)老保險是指國家建立的與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針和用人單位、職工個人依法繳費、政府給予補貼的融資方式；第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金是指國家稅收政策支持、用人單位自愿建立和雇主雇員雙方繳費的DC型信托制補充養(yǎng)老保險制度，屬于典型的雇主計劃；第三支柱是指國家稅收政策支持、自愿加入的賬戶制DC型個人養(yǎng)老金制度，通過個人賬戶投資購買的保險、基金、銀行理財和信托等養(yǎng)老金產(chǎn)品實行市場化運作。

(二)中國第三支柱個人養(yǎng)老金的本質(zhì)特征及其兩種模式選擇

與第二、第一支柱相比，第三支柱個人養(yǎng)老金的制度屬性存在很多特殊性。

一是去中心化。第一和第二支柱的發(fā)起人分別是國家和雇主，他們負(fù)責(zé)建立養(yǎng)老金計劃的制度架構(gòu)，負(fù)責(zé)依規(guī)組織整個流程，參保人的登記注冊、抵扣稅收均從屬于發(fā)起人的管理，信息和繳費以雇主為中心流向相關(guān)社會部門。但第三支柱是去中心化的，每個參保人都是一個發(fā)起人，每個賬戶持有人都是一個中心，其信息和繳費直接流向市場，可在任何合格機構(gòu)開戶，可在專屬養(yǎng)老金產(chǎn)品零售市場上自由交易，資產(chǎn)配置和投資由個人決策。

二是獨立性。對參保人來說，第一和第二支柱從繳費環(huán)節(jié)到退休后的領(lǐng)取環(huán)節(jié)都離不開發(fā)起人，且發(fā)起人提供配比繳費，其繳費比例甚至高于參保人，尤其是第二支柱，它植根于勞資關(guān)系之中，是勞資協(xié)商與合作的結(jié)果。相比之下，第三支柱沒有雇主的配比繳費，與就業(yè)狀態(tài)、勞動關(guān)系和收入來源沒有任何關(guān)聯(lián)，是獨立于任何第三方、可以市場零售的養(yǎng)老保險金融工具，是個人或家庭獨立決策的結(jié)果。

三是精算中性。第一支柱具有一定的再分配因素，第二支柱存在一定歸屬期的規(guī)定，并且在待遇計發(fā)、支付方式、計劃的變更和終止等環(huán)節(jié)受工會與雇主集體協(xié)商制定的企業(yè)年金方案的一定約束。但第三支柱是純粹精算中性的DC型制度，其本質(zhì)屬于終生收入燙平的個人儲蓄賬戶，除受到稅收政策支持、投資專屬產(chǎn)品和鎖定領(lǐng)取日三個方面的特殊規(guī)定以外，相當(dāng)于“特許”的個人長期儲蓄。

歸納起來，第三支柱作為國家稅收政策支持下建立的養(yǎng)老保障的一種補充性制度安排，其去中心化、獨立性和精算中性的本質(zhì)特征說明它是一款終生收入燙平的個人儲蓄賬戶，是與就業(yè)狀態(tài)、勞動關(guān)系和收入來源沒有任何關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險金融工具，是無須雇主介入和繳費、在零售市場上可獨立投資、購買的個人養(yǎng)老金。因此，上述第三支柱個人養(yǎng)老金的三個特征使它有可能延伸覆蓋到第二支柱未及之人群，其覆蓋的目標(biāo)群體不受任何就業(yè)形態(tài)的限制，其理論覆蓋面大于第二支柱。

基于對第三支柱個人養(yǎng)老金本質(zhì)特征的分析，第三支柱個人養(yǎng)老金的功能定位有兩個模式可供選擇：一個選擇是第三支柱優(yōu)勢得以充分發(fā)揮的“可替代模式”，它可最大限度放大第三支柱的可替代性功能，其目標(biāo)群體在自動加入機制下以第二支柱企業(yè)職工為基礎(chǔ)，以廣大的靈活就業(yè)人員為主要目標(biāo)群體，成為靈活就業(yè)人員提高保障水平的一個選擇；另一個選擇是將第三支柱定位為“附加模式”，第三支柱的制度優(yōu)勢沒有釋放出來而僅成為第二支柱的一個“附加層”，在基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)中第三支柱養(yǎng)老金制度沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用(圖2)。

圖2 “金字塔型”與“啞鈴型”三支柱養(yǎng)老保險體系比較 資料來源：作者繪制。

如果引入一個量化標(biāo)準(zhǔn)來判斷一國建立的第三支柱是否是可替代型的，其三支柱養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)是否是啞鈴型的，就應(yīng)以該國的自愿性第二支柱為基準(zhǔn)，如果其第三支柱覆蓋率超過了第二支柱，其第三支柱就是可替代型的，所獲得的三支柱養(yǎng)老金制度就是啞鈴型的，即模式判斷的依據(jù)是一國第三與第二支柱覆蓋率之間的差，如果是正值，第三支柱和三支柱養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)就是可替代模式和啞鈴型的，否則，就應(yīng)分別稱之為附加模式和金字塔型的。換言之，模式判斷依據(jù)采取的是一國第三與第二支柱間的相對標(biāo)準(zhǔn)。如果該國的第二支柱實行的是強制性職業(yè)養(yǎng)老金制度，其覆蓋率很高但尚未達(dá)到100%，其模式判斷依據(jù)仍應(yīng)采取相對標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如果一國的強制性第二支柱覆蓋率是100%(如瑞典)，模式判斷依據(jù)就應(yīng)采取絕對標(biāo)準(zhǔn)，即第三支柱覆蓋率須達(dá)到100%。

其實，加拿大給世人樹立的是一個典型的相對標(biāo)準(zhǔn)的制度模式，而新西蘭展現(xiàn)出來的是一個絕對標(biāo)準(zhǔn)的樣板(即使它沒有第二支柱)，因為其第三支柱覆蓋人數(shù)與其勞動就業(yè)人口的人數(shù)已幾乎完全一致。

(三)中國第三支柱個人養(yǎng)老金選擇“可替代模式”的必然趨勢

前述發(fā)達(dá)國家建立的第三支柱個人養(yǎng)老金制度是進(jìn)入21世紀(jì)以來全球社會保障制度改革的一大亮點，社會保障制度大家庭從此增添了第三支柱這個新成員。新西蘭和加拿大為多數(shù)人建立的可替代模式第三支柱樹立起最佳實踐的樣板，由此獲得的啞鈴型三支柱養(yǎng)老金制度成為世界銀行提出的三支柱理論的最新實踐，同時也說明本文提出的啞鈴型三支柱體系和可替代模式第三支柱是現(xiàn)實存在的。中國應(yīng)在稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點和發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上勇于“試錯”，善于創(chuàng)新，以構(gòu)建可替代模式第三支柱個人養(yǎng)老金為己任。

從目前稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點結(jié)果看，附加模式的金字塔型第三支柱養(yǎng)老保險制度對中國來說“此路不通”。雖然此次試點結(jié)果欠佳，但意義深遠(yuǎn)，作為第三支柱個人養(yǎng)老金制度的一次“試錯”，它向世人昭示：如果將第三支柱置于養(yǎng)老保險體系的金字塔尖，其命運不是被束之高閣，就是無疾而終，因此，避免重蹈金字塔型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的覆轍是第三支柱個人養(yǎng)老金得以“自救”的根本之道，確立可替代模式第三支柱的功能定位是中國第三支柱個人養(yǎng)老金的歷史使命，構(gòu)建啞鈴型三支柱個人養(yǎng)老金的制度目標(biāo)是中國建立多層次多支柱養(yǎng)老保險制度的必由之路。

從制度目標(biāo)上講，第三支柱的附加模式必將導(dǎo)致“金字塔型”三支柱結(jié)構(gòu)，而可替代模式所獲得的是一個“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)。構(gòu)建“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)是指：第一支柱基本養(yǎng)老保險覆蓋率基本達(dá)到或超過某些發(fā)達(dá)國家的覆蓋率，而第二支柱的覆蓋率由于正規(guī)部門就業(yè)比重較小，其覆蓋率肯定較小，這時應(yīng)擴大第三支柱覆蓋率，追求“中間小、兩頭大”的三支柱結(jié)構(gòu)；構(gòu)建“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)并不意味著第三支柱覆蓋人數(shù)與第一支柱完全一致，而是指第三支柱在引入自動加入機制后所覆蓋的群體既應(yīng)包括第二支柱的群體，更要超越第二支柱的群體，向靈活就業(yè)群體延伸；只有啞鈴型的制度結(jié)構(gòu)才能使第三支柱在一定程度上“彌補”第二支柱覆蓋率較小的先天缺陷，進(jìn)而“對沖”第一支柱替代率下降的風(fēng)險，成為促進(jìn)共同富裕的制度安排。

從政策含義上講，確立可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱結(jié)構(gòu)是歷史的必然選擇。從必要性看，第一支柱替代率將面臨長期的趨勢性下降壓力；從急迫性看，第二支柱不能覆蓋龐大的靈活就業(yè)群體，而新業(yè)態(tài)就業(yè)特征和規(guī)模將面臨長期的發(fā)展趨勢；從可行性看，中國居民儲蓄率位居世界之首，日益成長的中等收入群體和“新的社會階層”具備參加第三支柱的需求和經(jīng)濟能力。一方面，這些基本國情為選擇可替代模式第三支柱創(chuàng)造了條件，使之具備“大眾養(yǎng)老金”潛力的可能性；另一方面，中國第三支柱養(yǎng)老金只能選擇可替代模式，否則，附加模式的后果將會受到激烈的社會詬病，多層次多支柱養(yǎng)老保險制度目標(biāo)將面臨擱淺的風(fēng)險。

五、中國第三支柱個人養(yǎng)老金構(gòu)建“可替代模式”的客觀要求

(一)替代率趨勢性的下降壓力：構(gòu)建“可替代模式”第三支柱個人養(yǎng)老金的必要性

建立多層次多支柱養(yǎng)老金制度的主要目的是為了提高退休收入水平和穩(wěn)定收入結(jié)構(gòu)。長期看，中國第一支柱基本養(yǎng)老保險替代率將面臨趨勢性的下降壓力，三支柱養(yǎng)老金需要構(gòu)建啞鈴型而非金字塔型的結(jié)構(gòu)，讓第三支柱對第一支柱養(yǎng)老金替代率下降趨勢發(fā)揮一定的對沖效應(yīng)，這樣，在頂層設(shè)計中將可替代模式作為第三支柱的功能定位就顯得十分必要。

中國養(yǎng)老保險替代率的趨勢性下降壓力在未來幾十年將不可避免。歐美絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家早在第二次世界大戰(zhàn)之前就已進(jìn)入老齡化，有些國家的老齡化甚至始于19世紀(jì)70年代。同時，發(fā)達(dá)國家第一支柱養(yǎng)老保險幾乎與其人口老齡化相伴相隨，已經(jīng)歷半個多世紀(jì)甚至一個多世紀(jì)的“壓力測試”，經(jīng)驗豐富，歷久彌新，且第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金歷史悠久，基金雄厚，可成為共同支撐退休收入替代率的重要收入來源。相比之下，中國建立第一支柱基本養(yǎng)老保險至今不到30年就將直面包括人口老齡化在內(nèi)的4個特殊國情的疊加，在第二支柱剛起步和第三支柱缺位的條件下，其替代率趨勢性下降預(yù)期十分明顯。

一是中國人口老齡化邁上一個新臺階。國家統(tǒng)計局最新公布的兩組數(shù)據(jù)在中國人口變遷史上具有標(biāo)志性意義[29]：一組數(shù)據(jù)是老年人占比，2021年65歲及以上人口占比達(dá)14.2%，從2000年的7%到14%中國僅用了21年，而歐美發(fā)達(dá)國家平均大約用了半個世紀(jì)，有的國家甚至用了一個世紀(jì)；另一組數(shù)據(jù)是人口自然增長率，2021年人口自然增長率僅為0.34‰，這意味著2022年將很可能跌破“0”，中國人口從此進(jìn)入負(fù)增長時代，比聯(lián)合國的預(yù)測整整提前了10年，這是過去中國人口變化的一個轉(zhuǎn)折點，標(biāo)志著少子老齡化時代的正式來臨。

二是中國基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率提高速度幾乎快于所有發(fā)達(dá)國家。中國人口年齡中位數(shù)是38.4歲[30]，低于OECD國家的41歲和歐盟國家的43歲[31]，但由于男性女性平均退休年齡低于發(fā)達(dá)國家10年以上，制度贍養(yǎng)率卻高于發(fā)達(dá)國家：2018年歐盟國家老年贍養(yǎng)率為30.5%，每3個工作人口對應(yīng)1個退休人口，到2050年將提高到49.9%，達(dá)到每2個工作人口對應(yīng)1個退休人口。相比之下，剔除機關(guān)事業(yè)單位人員之后，根據(jù)我們的預(yù)測[32]，2019年中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險贍養(yǎng)率已達(dá)38.3%，到2050年將高達(dá)81.8%，遠(yuǎn)高于歐盟國家。

三是中國基本養(yǎng)老保險制度遵繳率逐年下降。由于養(yǎng)老保險制度精算中性不足等原因，繳費與權(quán)益聯(lián)系松弛，激勵性較差，實際繳費人數(shù)與登記參保人數(shù)存在的差距越來越大，不繳費人數(shù)占比從10年前的10%提高到目前的20%，即雖然2019年登記參保人數(shù)為2.76億，但實際繳費人數(shù)只有2.21億，“繳費贍養(yǎng)率”高達(dá)47.0%，比37.7%的“參保贍養(yǎng)率”高出9個百分點以上，到2050年“繳費贍養(yǎng)率”竟高達(dá)96.3%，幾乎1個繳費人口對應(yīng)1個退休人口。低下的遵繳費導(dǎo)致中國養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)率明顯高于發(fā)達(dá)國家的制度贍養(yǎng)率。

四是中國基本養(yǎng)老保險制度收入下降是長期趨勢和長期制度安排。為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力、保就業(yè)和保市場主體，2015年五項社會保險開始階段性降低費率，2019年國務(wù)院發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》，養(yǎng)老保險費率從28%降至24%，并使用全口徑就業(yè)人員平均工資核定繳費基數(shù)(以下稱“雙降”)[33]，養(yǎng)老保險繳費收入大幅減少。2020年和2021年為應(yīng)對疫情，再次疊加養(yǎng)老保險費的“減、免、緩”。社會保險連續(xù)降費已進(jìn)入第7個年頭，重要的是，2019年推出的“雙降”政策是長期制度安排，養(yǎng)老保險制度收入水平不可能回到以前，長期看，即使將來通過提高法定退休年齡來降低制度贍養(yǎng)率參數(shù)，替代率逐漸下調(diào)也將是不可逆的大趨勢。在過去十幾年里，財政補貼在每年養(yǎng)老金支出結(jié)構(gòu)中已達(dá)15%左右。

需要指出的是，在上述四個國情分析中，前兩個預(yù)測分析的基年是2018年，如果考慮2019年以后的“雙降”政策和人口結(jié)構(gòu)的變化，中國第一支柱養(yǎng)老金替代率面臨的趨勢性下降壓力就更大了。因此，在“附加模式”與“可替代模式”面前，為了“對沖”替代率的趨勢性下降壓力，第三支柱養(yǎng)老金選擇可替代模式的功能定位是十分必要的。

(二)二元勞動力市場：構(gòu)建“可替代模式”第三支柱個人養(yǎng)老金的急迫性

非正規(guī)就業(yè)規(guī)模龐大這一基本國情及其繼續(xù)擴大的發(fā)展趨勢將決定這樣一個事實：第二支柱覆蓋面受限于正規(guī)就業(yè)，而中國的正規(guī)就業(yè)比例很小，第三支柱應(yīng)發(fā)揮覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體的優(yōu)勢，在覆蓋正規(guī)就業(yè)的基礎(chǔ)上最大限度地覆蓋非正規(guī)就業(yè)，只有這樣才能實現(xiàn)普遍提高國民退休收入總體替代率水平的目的。由于平臺經(jīng)濟和新業(yè)態(tài)就業(yè)發(fā)展迅速，確定和發(fā)展可替代模式第三支柱養(yǎng)老金顯得十分緊迫。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，靈活就業(yè)的內(nèi)涵與外延也隨之變化，但無論使用的術(shù)語是非正規(guī)就業(yè)還是非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)、零工經(jīng)濟還是平臺經(jīng)濟、居家工作(working from home)還是遠(yuǎn)程辦公，無論這些概念的口徑是否具有可比性，靈活就業(yè)這個群體的主要就業(yè)特征沒有變，即勞動關(guān)系、工作時間和場所的靈活性等，因此，中國語境下的靈活就業(yè)一詞顯得更包容、更準(zhǔn)確。

中國靈活就業(yè)規(guī)模發(fā)展很快，2005年是1億人[34]，目前已達(dá)2億多人[35]，約占全國總就業(yè)的27%和城鎮(zhèn)就業(yè)的43%。近年來，靈活就業(yè)趨勢又出現(xiàn)一些新特征：一是數(shù)字經(jīng)濟平臺快速發(fā)展，共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)從業(yè)人數(shù)約有8400萬人[36]，尤其兩年多來全球新冠肺炎疫情的肆虐加速了“線上消費”的常態(tài)化，快遞、外賣和網(wǎng)約車等新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。二是企業(yè)采用靈活用工比例呈上升趨勢，2019年采用靈活用工比例是44.7%，2020年上升到55.7%，2021年再次上升到61.1%；2020年穩(wěn)定或擴大使用靈活用工的企業(yè)占比是29.3%，2021年上升到51.8%[37]。三是大學(xué)生靈活就業(yè)人數(shù)漸增，據(jù)全國高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心的統(tǒng)計，2020屆和2021屆全國高校畢業(yè)生的靈活就業(yè)占比分別為16.9%和16.3%。另據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，2021年專科畢業(yè)生靈活就業(yè)比例是25.8%，本科生為12.3%，研究生為10.7%[38]。

靈活就業(yè)規(guī)模龐大，且靈活就業(yè)占比及其GDP占比將呈逐漸擴大趨勢，這是中國勞動就業(yè)市場的一個基本特征。根據(jù)國際勞工組織的估算，中國非正規(guī)就業(yè)占全部就業(yè)的比例高達(dá)54.4%，高于所有歐美發(fā)達(dá)國家，其中，中國的城鎮(zhèn)是36.2%，農(nóng)村達(dá)82.0%；相比之下，挪威僅為7.4%，瑞典是8.2%、法國9.8%，德國10.2%，葡萄牙12.1%，英國13.6%，美國是18.6%，日本18.7%[39]。清華大學(xué)課題組以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的零工經(jīng)濟為例做出的預(yù)測是，零工經(jīng)濟從業(yè)人數(shù)將從2019年1億人增加到2036年的4億人，零工經(jīng)濟在GDP的占比將從2019年的2.64%提高到2035年的6.82%，零工經(jīng)濟增量對GDP增量的貢獻(xiàn)度將從10.43%提高到13.26%[40]。

中國就業(yè)市場的上述特征亟需第三支柱個人養(yǎng)老金：在第一支柱方面，根據(jù)人力資源和社會保障部的官方統(tǒng)計，在假定正規(guī)部門全部參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“職工養(yǎng)老保險”)條件下，在2億靈活就業(yè)人員中只有四分之一強參加了職工養(yǎng)老保險，約有二分之一弱參加的是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“居民養(yǎng)老保險”)，約有四分之一既未參加職工養(yǎng)老保險，也未參加居民養(yǎng)老保險(8)根據(jù)下述數(shù)據(jù)推算而來：全國就業(yè)人員7.51億，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.63億；職工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)3.29億，離退休人數(shù)1.28億；居民養(yǎng)老保險的參保人數(shù)3.81億，領(lǐng)取待遇人數(shù)1.61億；職工養(yǎng)老保險全年基金全年支出48317億元，居民養(yǎng)老保險基金支出3355億元。《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，見人力資源和社會保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html.；在第二支柱方面，作為企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的“雇主計劃”對靈活就業(yè)人員覆蓋無能為力，盡管企業(yè)年金歷史較短，總體看還處于成長期，但發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)顯示，處于成熟期的第二支柱覆蓋人數(shù)開始出現(xiàn)下降趨勢。例如，英國私人部門參加第二支柱人數(shù)從2003年的770萬降至2012年的670萬人，即參與率從56%降至42%[41]，英國政府不得不從2012年開始引入自動加入機制。所以，長期看，企業(yè)員工對第三支柱也是存在需求的；在第三支柱方面，如果將其定位為附加模式，第三支柱不僅對第一支柱不能發(fā)揮補償性作用，還會進(jìn)一步拉大正規(guī)就業(yè)人員之間、正規(guī)就業(yè)人員與非正規(guī)就業(yè)人員養(yǎng)老金之間的差距：以2020年為例，職工養(yǎng)老保險的退休金約為3350元，而居民養(yǎng)老保險全國平均每月養(yǎng)老金待遇水平僅約為174元。

上述三支柱的覆蓋范圍顯示，將第三支柱養(yǎng)老金的功能定位為可替代模式顯得有些急迫，確立“啞鈴型”三支柱制度目標(biāo)應(yīng)是中國多層次多支柱養(yǎng)老保障體系的一個基本原則。第三支柱的屬性與發(fā)達(dá)國家第三支柱的最佳實踐顯示，第三支柱能夠下沉、觸達(dá)并覆蓋到非正規(guī)就業(yè)人員。除正規(guī)就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員以外，獨立于勞動關(guān)系和就業(yè)狀態(tài)的制度屬性允許任何領(lǐng)取居民身份證的居民(包括少年)在銀行辦理銀行卡時可申請建立第三支柱養(yǎng)老金賬戶。國際最佳實踐證明，第三支柱如同居民個人儲蓄，可覆蓋所有人：無論是否實現(xiàn)就業(yè)或是否有固定收入來源(包括失業(yè)人員、“專職太太”、大學(xué)生、現(xiàn)役軍人和其他非就業(yè)家庭成員等均可參加)，無論是否達(dá)到進(jìn)入勞動力市場的年齡(剛出生的嬰兒和中小學(xué)生可由監(jiān)護(hù)人幫助建立賬戶并繳費)，無論是否達(dá)到法定退休年齡，在自愿條件下均可持續(xù)維持繳費，如果市場回報率很好，對退休人員也具有較大吸引力；在第二和第三支柱的個人賬戶之間建立有條件的通道，退休之后可將其第二支柱資產(chǎn)轉(zhuǎn)入第三支柱賬戶，對第三支柱可以繼續(xù)繳費、投資并享受稅收優(yōu)惠待遇。因此，第三支柱的覆蓋范圍應(yīng)是“正規(guī)就業(yè)+靈活就業(yè)+退休人員+非就業(yè)等特殊群體”(表2)。

表2 第三支柱養(yǎng)老金覆蓋的群體與第一、第二支柱的比較

(三)兩個潛在需求：構(gòu)建“可替代模式”第三支柱個人養(yǎng)老金的可行性

之所以說構(gòu)建可替代模式第三支柱是可行的，主要是因為存在兩個潛在需求，而第三支柱可以滿足這兩個潛在需求。一個需求是中國的儲蓄率很高，需要將一部分居民儲蓄轉(zhuǎn)換為個人養(yǎng)老金；另一個需求是包括“新的社會階層”在內(nèi)的中等收入群體逐漸成長，他們?nèi)找嫘枰獋€人養(yǎng)老金改善他們的家庭財富構(gòu)成，正如《十四五規(guī)劃綱要》所指出的，要優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，擴大中等收入群體，更加積極有為地促進(jìn)共同富裕。從儲蓄率水平看，無論是家庭儲蓄率還是國民儲蓄率，中國均位居世界前列(圖3)。一方面，這是建立第三支柱養(yǎng)老金的一個得天獨厚的有利條件，中國不用像歐盟那樣擔(dān)心建立第三支柱會對銀行產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，甚至從某種意義上說，從銀行“轉(zhuǎn)移”一部分儲蓄進(jìn)入第三支柱養(yǎng)老金賬戶可實現(xiàn)雙贏：個人可獲得高于普通儲蓄的收益率，資本市場可獲得長期資本。另一方面，在過去十幾年里中國國民儲蓄率處于下降區(qū)間，從2010年的51.3%持續(xù)下滑至2020年的44.5%[42]。儲蓄率尤其居民儲蓄率下降與人口老齡化日益加劇、超前消費觀念普遍被接受和電商平臺消費滲透率不斷提升等因素有很大關(guān)系，長期看，人口老齡化等因素將有可能推動儲蓄率進(jìn)一步下降。第三支柱養(yǎng)老金具有明顯的個人儲蓄屬性，對保持一定水平的居民儲蓄率具有積極意義。

圖3 中國與部分國家儲蓄率比較(%)資料來源：家庭儲蓄率引自O(shè)ECD官網(wǎng)：https://data.oecd.org/hha/household-savings.htm； 國民儲蓄率引自世界銀行官網(wǎng)：https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=2&series=NY.GNS.ICTR.ZS&country=#.注：中國家庭儲蓄率為2016年數(shù)據(jù)，日本家庭儲蓄率為2018年數(shù)據(jù)。以家庭儲蓄率降序排列。

從中等收入群體的現(xiàn)狀看，他們是第三支柱覆蓋的主要目標(biāo)群體之一。根據(jù)國家統(tǒng)計局在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會上的介紹[43]，中國擁有全球規(guī)模最大、最具成長性的中等收入群體，2017年中國中等收入群體就已超過4億人，1.4億個家庭，約占全國人口的30%；中等收入群體的收入標(biāo)準(zhǔn)是指典型的三口之家年收入在10萬元至50萬元之間，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積接近40平方米，他們有購車、購房、閑暇旅游的能力，2019年全國私人轎車保有量達(dá)兩億輛，國內(nèi)旅游58億人次，出境旅游1.4億多人次；中等收入群體有一定數(shù)量的家庭儲蓄和財產(chǎn)收入，還具有超過基本生存需要的相關(guān)消費，對我國經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長形成了有力支撐。2021年8月17日召開的中央財經(jīng)委員會第10次會議提出“擴大中等收入群體比重”和“促進(jìn)共同富?！?，這意味著隨著中等收入群體規(guī)模的不斷擴大，中等收入群體必將是參與啞鈴型第三支柱養(yǎng)老金的主力軍，而啞鈴型第三支柱又是構(gòu)建“橄欖型”分配結(jié)構(gòu)和促進(jìn)共同富裕的普惠性制度安排。

從“新的社會階層”發(fā)展趨勢看，他們不僅是中等收入群體的中堅力量，也是第三支柱覆蓋的主要目標(biāo)群體之一。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗數(shù)據(jù)顯示，這些群體特別青睞TEE型第三支柱賬戶，而新的社會階層正是第二支柱至今難以覆蓋的“體制外”群體。據(jù)著名社會學(xué)家李培林的研究[44]，新的社會階層通常被分為兩部分人：一是占有資本和生產(chǎn)資料的“體制外”的“老中產(chǎn)階層”，主要指個體戶和中小企業(yè)主，其中，個體工商戶大約1億人，中小私營企業(yè)主約7000萬人，戶均資本規(guī)模多數(shù)在百萬元級；二是從事知識、技術(shù)、管理工作的“體制外”的“新中產(chǎn)階層”。在“體制外新中產(chǎn)階層”中，僅新業(yè)態(tài)從業(yè)人員就將近1億人，包括網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)代購、短視頻制作、慕課、其他多種多樣領(lǐng)導(dǎo)新媒體從業(yè)人員。在自由職業(yè)者中，獨立從業(yè)的醫(yī)生、教師、律師、會計、作家、藝術(shù)家等群體發(fā)展迅速，如果包括新型網(wǎng)絡(luò)工作崗位的自由職業(yè)者，這個群體目前已達(dá)3900萬人，在職業(yè)結(jié)構(gòu)中占比是5.6%，而10年前僅為0.1%[45]。上述新的社會階層和自由職業(yè)者合計約3億人(去重后)，是目前第二支柱企業(yè)年金覆蓋人數(shù)2700萬的11倍，足以撐起啞鈴型第三支柱養(yǎng)老金的框架。

之所以說實現(xiàn)第三支柱養(yǎng)老金可替代模式具有可行性，還有一個參照：住房公積金覆蓋職工人數(shù)僅次于五項社會保險，經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前實繳職工達(dá)1.53億人[46]，如果剔除0.45億機關(guān)和事業(yè)單位人員，其覆蓋的各類企業(yè)職工近1.1億人，據(jù)此推算，這是同為典型的“雇主福利計劃”的第二支柱企業(yè)年金的最大潛在覆蓋邊界。相比之下，第三支柱的潛在覆蓋目標(biāo)群體除這1.1億人可以實施“自動加入”以外，上述中等收入群體也好，新的社會階層也罷，他們的數(shù)量均數(shù)倍于1.1億，因此，從理論上講，他們是構(gòu)建啞鈴型三支柱養(yǎng)老保險體系的基本依據(jù)。

六、結(jié)論

21世紀(jì)以來發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金制度改革的積極探索，如新西蘭和加拿大為多數(shù)人建立的可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱養(yǎng)老金制度的出現(xiàn)，是對世界銀行提出的三支柱理論的重要實踐，是過去20年來世界社會保障史的制度創(chuàng)新，是本文提出可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱養(yǎng)老金制度的命題的主要依據(jù)。中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展階段正處于定型和發(fā)育的過程之中，具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”，應(yīng)在總結(jié)借鑒發(fā)達(dá)國家為多數(shù)人建立的可替代模式第三支柱及其啞鈴型三支柱養(yǎng)老金的最佳實踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建一個具有中國特色、符合中國國情、侵潤中國傳統(tǒng)歷史文化的多層次多支柱養(yǎng)老保險體系。

第一，根據(jù)養(yǎng)老金三支柱理論的政策史溯源與回顧顯示，不同國際組織對第三支柱的功能定位存在爭議。這些爭議主要源自于所處的環(huán)境和地位的不同，看問題的角度不同，于是對三支柱結(jié)構(gòu)得出金字塔型與啞鈴型兩種不同的理解，進(jìn)而對第三支柱的功能定位得出“附加模式”和“可替代模式”的兩種針鋒相對的定義。

第二，對第三支柱養(yǎng)老金不同的理解和定位導(dǎo)致世界各國第三支柱的發(fā)展模式呈現(xiàn)出“發(fā)散趨勢”，而不是“收斂趨勢”。三支柱養(yǎng)老金建設(shè)呈金字塔型的國家似短期內(nèi)難有起色，改革呈現(xiàn)一定難度，而呈啞鈴型三支柱的國家雖然為數(shù)不多，但已初露端倪。隨著自動加入機制的不斷引入，世界上還會陸續(xù)出現(xiàn)一些可替代模式第三支柱養(yǎng)老金制度。

第三，對第三支柱養(yǎng)老金的模式選擇，取決于多重因素的復(fù)雜結(jié)果。第三支柱模式的選擇既受到人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢與財政狀況等因素的外部條件的影響，也受到是否存在零支柱、第一支柱財務(wù)可持續(xù)性、第二支柱是否發(fā)育成熟等多重因素的制度環(huán)境的制約，同時還與人們對養(yǎng)老金制度的認(rèn)知和主觀價值判斷有關(guān)。

第四，發(fā)達(dá)國家第三支柱的最佳實踐說明，國際組織間對三支柱理論和第三支柱功能定位的爭議是有意義的，養(yǎng)老金制度發(fā)展的多樣性與多元化是有根據(jù)的。盡管這些可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱在實際運行中各自存在一定問題，但作為制度創(chuàng)新，這些發(fā)達(dá)國家畢竟邁開了第一步。

第五，中國第三支柱可選模式只能是可替代模式，采用附加模式是行不通的，正在進(jìn)行的個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點已經(jīng)給出答案，這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義道路所決定的，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，是促進(jìn)實現(xiàn)共同富裕的需要，是中國人口老齡化和養(yǎng)老保險制度發(fā)展的需要，同時，也是第三支柱養(yǎng)老金制度自我可持續(xù)發(fā)展的需要。

第六，中國構(gòu)建可替代模式第三支柱具有必要性、急迫性與可行性。首先，人口老齡化將導(dǎo)致老年贍養(yǎng)率快速提高，第一支柱養(yǎng)老金替代率未來面臨趨勢性的下降壓力，只有可替代模式第三支柱才能發(fā)揮補償?shù)墓δ?。其次，靈活就業(yè)群體占比具有擴大趨勢，在第二支柱無能為力的情況下亟需第三支柱替補上去。最后，中國的儲蓄率發(fā)展趨勢和中等收入群體的不斷擴大既是發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金的基礎(chǔ)，同時也是第三支柱巨大的潛在需求。

第七，中國破解目前試點的“金字塔”僵持狀態(tài)需要一個科學(xué)的頂層設(shè)計。中國GDP總量世界排名第二，是名副其實的GDP大國，但有了GDP未必能有養(yǎng)老金，有了銀行儲蓄率也難以變成養(yǎng)老金，養(yǎng)老金來自“養(yǎng)老金制度”，只有建立起科學(xué)的養(yǎng)老金制度才能“生產(chǎn)”出養(yǎng)老金，僅靠錢是“砸”不出來的。第二支柱18年的發(fā)展歷史說明，構(gòu)建第三支柱是走向養(yǎng)老金大國的一個歷史性機會。