方浩偉

(安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

長三角是我國區(qū)域一體化起步最早、基礎(chǔ)最好、程度最高的地區(qū)之一。經(jīng)過長期探索，長三角地區(qū)逐步建立了較為穩(wěn)定高效的區(qū)域合作機(jī)制，為區(qū)域一體化發(fā)展提供了重要保障。隨著長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，長三角三省一市開始全面加強(qiáng)區(qū)域合作，提高區(qū)域合作水平，共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展。然而，當(dāng)前長三角區(qū)域合作機(jī)制還不夠健全，無法完全適應(yīng)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的要求?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要完善“多層次多領(lǐng)域合作機(jī)制”、“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合的長三角區(qū)域合作機(jī)制”。因此，本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)長三角一體化發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制的現(xiàn)狀與缺陷，概括其特征，并以更高質(zhì)量一體化發(fā)展為導(dǎo)向提出長三角區(qū)域合作機(jī)制的優(yōu)化路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、長三角一體化發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制的現(xiàn)狀與缺陷

(一)長三角一體化發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制的現(xiàn)狀

一體化發(fā)展進(jìn)程中，長三角各地區(qū)始終高度重視區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)，通過持續(xù)的機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的深化拓展。隨著長三角地域范圍的不斷擴(kuò)大、合作領(lǐng)域的不斷廣泛、一體化程度的不斷加深，長三角形成了多層次、多領(lǐng)域、多主體、多樣化的區(qū)域合作機(jī)制。

1.建立政府間協(xié)作架構(gòu)。長三角政府間協(xié)商合作機(jī)制經(jīng)歷了長期的升級(jí)演變過程。當(dāng)前，長三角建立了“上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、三級(jí)運(yùn)作、分工負(fù)責(zé)”的政府間協(xié)作架構(gòu)，為長三角一體化發(fā)展的科學(xué)決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動(dòng)落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)平臺(tái)。

1992年上海、杭州、南京等14個(gè)城市召開首屆長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦主任聯(lián)席會(huì)議，長三角政府間協(xié)作機(jī)制由此發(fā)軔。1997年協(xié)作辦主任聯(lián)席會(huì)升格為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，由原先14個(gè)城市和新成立的泰州市市長參加。早期協(xié)調(diào)會(huì)每兩年舉辦一次，由于區(qū)域協(xié)作日益密切，2004年起改為每年召開一次。2001年中國加入WTO，長三角迎來新的發(fā)展機(jī)遇。為共抓機(jī)遇、謀劃發(fā)展，長三角開始在省級(jí)層面加強(qiáng)交流協(xié)作，為一體化發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。2001年滬蘇浙召開經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)，由兩省一市常務(wù)副省(市)長參加，2004年舉辦兩省一市“長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)”，進(jìn)一步提高對(duì)話規(guī)格。2008年安徽省受邀出席“長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)”，2009年開始以正式成員身份參加會(huì)議，長三角正式確立了三省一市共同參與的政府間協(xié)作機(jī)制。長三角政府間協(xié)作機(jī)制實(shí)行“三級(jí)運(yùn)作”，決策層為主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)，①負(fù)責(zé)決定一體化發(fā)展重大事項(xiàng)、解決一體化發(fā)展重大問題；協(xié)調(diào)層為長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)重要決議，協(xié)調(diào)推進(jìn)合作事項(xiàng)；執(zhí)行層為聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專題合作組，負(fù)責(zé)推動(dòng)合作事項(xiàng)和工程項(xiàng)目落實(shí)執(zhí)行。

“三級(jí)運(yùn)作”的政府間協(xié)作機(jī)制保障了長三角區(qū)域合作的有序開展。但是，這種機(jī)制也存在較大的缺陷，即該機(jī)制僅是一個(gè)對(duì)話溝通、協(xié)商交流的機(jī)制，并不具備區(qū)域管理的職能。各方在這個(gè)平臺(tái)上就共同關(guān)注的問題進(jìn)行協(xié)商，確定合作事項(xiàng)，但也容易出現(xiàn)各自為政、執(zhí)行落實(shí)不力的問題。而且聯(lián)席會(huì)議辦公室由各方輪值，受本位主義干擾，各方關(guān)注的重點(diǎn)不同，很難推動(dòng)制定統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，即使制定了也難以有效實(shí)施。為推動(dòng)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，迫切需要建立一個(gè)由各方授權(quán)、具有區(qū)域管理職能的實(shí)體機(jī)構(gòu)，來發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、督促落實(shí)的作用。在此背景下，2018年3月三省一市共同組建長三角區(qū)域合作辦公室(長三辦)，由三省一市選派工作人員在上海合署辦公。長三辦是長三角建立的第一個(gè)跨行政區(qū)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是長三角區(qū)域行政體制的重大突破。長三辦是區(qū)域合作的“大腦”，擬訂一體化發(fā)展規(guī)劃，提出政策建議和合作動(dòng)議；是區(qū)域合作的“中樞”，與各方協(xié)調(diào)對(duì)接，推進(jìn)合作事項(xiàng)；是區(qū)域合作的“末梢”，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)城市長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)和合作專題組的有關(guān)工作，完成主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)和聯(lián)席會(huì)議的交辦事項(xiàng)。[1]成立以來，長三辦擬訂了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》等重要發(fā)展規(guī)劃和政策文件，加強(qiáng)跨省市信息溝通、工作聯(lián)動(dòng)，體現(xiàn)了重要的協(xié)調(diào)價(jià)值。目前，長三角區(qū)域合作辦公室下設(shè)15個(gè)專題合作組，與聯(lián)席會(huì)議辦公室共同組成合作機(jī)制的執(zhí)行層。合作組研究、確定各專題的合作事項(xiàng)，各專題由三省一市分別輪值，牽頭落實(shí)合作事項(xiàng)，聯(lián)席辦與各方協(xié)調(diào)解決合作過程中出現(xiàn)的問題。②

在國家層面，2019年成立中央推動(dòng)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，③長三角區(qū)域合作正式獲得自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)央地聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，在省級(jí)層面合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，長三角內(nèi)部次區(qū)域的合作機(jī)制也不斷完善。第一種是城市間合作機(jī)制，如長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)已吸納長三角全部41個(gè)城市加入，運(yùn)作機(jī)制和議事規(guī)程更加完善，成為長三角城市合作的重要平臺(tái)。第二種是都市圈合作機(jī)制。目前，長三角形成了以上海、南京、杭州、合肥為中心城市的都市圈，各區(qū)域以都市圈為載體，開展省內(nèi)城市和省際城市的小范圍合作，探索建立了適應(yīng)區(qū)域特征的合作架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。第三種是跨界地區(qū)合作機(jī)制。跨界毗鄰地區(qū)地緣相近、發(fā)展水平相當(dāng)，是一體化發(fā)展先行先試的重點(diǎn)區(qū)域。2019年滬蘇浙共同啟動(dòng)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，探索構(gòu)建了三地聯(lián)合、業(yè)界共治，三地輪值、統(tǒng)一決策，充分授權(quán)、精簡高效的全新工作機(jī)制。

2.覆蓋一體化發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域。長三角區(qū)域合作經(jīng)歷了從經(jīng)貿(mào)合作向全方位合作的發(fā)展歷程。《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、公共服務(wù)便利共享等長三角一體化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。多年來長三角各地已經(jīng)在這些領(lǐng)域開展了很多合作，并取得了積極成效。

在交通領(lǐng)域，三省一市大力推動(dòng)交通互聯(lián)互通，加快打通省際斷頭路，規(guī)劃建設(shè)軌道上的長三角，共建世界級(jí)機(jī)場群和港口群；在科創(chuàng)領(lǐng)域，加強(qiáng)聯(lián)合攻關(guān)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓，建設(shè)G60科創(chuàng)走廊、長三角科技資源共享服務(wù)平臺(tái)、長三角科技人才庫，著力打造長三角科技創(chuàng)新共同體；在公共服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)政策協(xié)同和資源共享，實(shí)現(xiàn)醫(yī)保異地結(jié)算，深化長三角區(qū)域養(yǎng)老合作，推動(dòng)教育一體化，加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)交換共享，推進(jìn)長三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”；在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制，成立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，堅(jiān)持共保聯(lián)治、共建共享，開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，大力推進(jìn)園區(qū)共建，打造示范園區(qū)，互拓飛地經(jīng)濟(jì)，建設(shè)長三角產(chǎn)權(quán)交易共同市場，加速資源要素流動(dòng)，共建世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群；在區(qū)域治理領(lǐng)域，大力建設(shè)社會(huì)信用示范區(qū)，建設(shè)信用長三角平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)食品、藥品、環(huán)保、文旅、產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的信用信息共享。制定長三角地區(qū)司法協(xié)作框架，推進(jìn)協(xié)同立法，開展環(huán)境、市場監(jiān)管、城市管理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。建立干部交流機(jī)制，選派干部到先進(jìn)地區(qū)跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉。組建長三角應(yīng)急管理專題合作組，推動(dòng)應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展；在信息化領(lǐng)域，聯(lián)合編制長三角信息化發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，促進(jìn)跨地域數(shù)據(jù)開放共享和場景應(yīng)用，發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型。

3.多元主體廣泛參與。長三角一體化進(jìn)程中，各類市場主體、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量廣泛參與區(qū)域合作，在長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)貿(mào)流通、科技人文交流、公共事業(yè)等一體化重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，社會(huì)力量參與區(qū)域合作的機(jī)制主要是成立不同類型的合作聯(lián)盟與舉辦不同主題的論壇、會(huì)議。

長三角的聯(lián)盟組織類型繁多、規(guī)模不等，涉及眾多領(lǐng)域和行業(yè)。聯(lián)盟定位于非營利性組織，大多建有比較完善的組織架構(gòu)，一般由聯(lián)盟大會(huì)、聯(lián)盟理事會(huì)、聯(lián)盟秘書處等組成，分別履行決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行職責(zé)。從聯(lián)盟的參與主體來看，有各地方政府之間、政府部門之間的聯(lián)盟，如長三角主要城市中心城區(qū)高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)盟，由上海、南京、蘇州、杭州、寧波、合肥六市的七個(gè)中心城區(qū)組成。長三角文化和旅游聯(lián)盟，由三省一市文化和旅游部門合作建立；有政府部門與非政府部門之間的聯(lián)盟，如長三角開發(fā)區(qū)協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟，由長三角各級(jí)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科研院所和企事業(yè)單位組成；有非政府部門之間的聯(lián)盟，如長三角外資協(xié)會(huì)聯(lián)盟，由三省一市外商投資協(xié)會(huì)組成。從聯(lián)盟涉及的領(lǐng)域和行業(yè)來看，基本囊括了長三角所有重點(diǎn)合作專題。在教育行業(yè)，有長三角高校合作聯(lián)盟、“長三角”中等職業(yè)學(xué)校聯(lián)盟等；在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，有長三角智慧醫(yī)療聯(lián)盟、長三角醫(yī)院協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)盟等；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，有長三角服務(wù)業(yè)聯(lián)盟、長三角人工智能產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟等；在科學(xué)研究領(lǐng)域，有長三角一體化創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、長三角高校國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟等；在區(qū)域治理方面，有長三角征信機(jī)構(gòu)聯(lián)盟、長三角應(yīng)急管理聯(lián)盟等；在基建領(lǐng)域，有長三角數(shù)字交通協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟、長三角數(shù)字聯(lián)盟等。各類聯(lián)盟也為長三角不同社會(huì)群體和階層人士提供了交流協(xié)作的平臺(tái)，激發(fā)各行業(yè)代表性人物為長三角一體化發(fā)展作出貢獻(xiàn)。如長三角企業(yè)家聯(lián)盟，由長三角地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)和相關(guān)行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人組成，旨在為長三角企業(yè)參與一體化戰(zhàn)略提供服務(wù)平臺(tái)。

論壇、會(huì)議可以由官方發(fā)起，也可以由行業(yè)組織、大型企業(yè)、高校等社會(huì)力量組織承辦，一般由政府官員、行業(yè)精英、專家學(xué)者參與，就特定主題展開交流合作，具有易組織、參與廣、對(duì)接好、集聚強(qiáng)的優(yōu)勢。[2]長三角一體化發(fā)展高峰論壇、長三角改革發(fā)展論壇、長三角科技論壇、長三角金融論壇、長三角一體化文旅峰會(huì)、長三角教育一體化發(fā)展會(huì)議等具有重要影響力，為長三角區(qū)域合作提供了廣闊平臺(tái)。

(二)長三角一體化發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制的缺陷

經(jīng)過長期建設(shè)，長三角形成了較為完善的區(qū)域合作機(jī)制。但是，對(duì)照長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的時(shí)代要求，長三角區(qū)域合作機(jī)制仍然存在一定的缺陷。

1.區(qū)域合作的保障機(jī)制不健全。由于區(qū)域內(nèi)各地方發(fā)展水平、利益訴求、思想觀念等方面存在差異，各地在合作過程中容易形成不同的行為偏好，難以保持政策、進(jìn)程的完全同步一致，甚至?xí)霈F(xiàn)違背協(xié)議、不履行職責(zé)、破壞一體化發(fā)展的非理性行為。因此，區(qū)域一體化發(fā)展必須構(gòu)建有力的保障機(jī)制，確保區(qū)域合作順利進(jìn)行。區(qū)域合作保障機(jī)制的關(guān)鍵在于法治保障，通過加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法，為區(qū)域合作提供法律支撐。2018年三省一市人大常委會(huì)簽署《關(guān)于深化長三角區(qū)域人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，同年底又分別通過本省市的《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，表明長三角各方已經(jīng)就區(qū)域立法協(xié)同達(dá)成共識(shí)。但目前來看實(shí)質(zhì)性的協(xié)同立法實(shí)踐還比較少，仍然處于起步階段。在長三角區(qū)域合作的原則、組織形式、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督考核等基本問題上還沒有形成立法，在一體化發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域也沒有形成統(tǒng)一適用的法規(guī)。同時(shí)，長三角制定的區(qū)域規(guī)劃沒有明確的法律定位，府際協(xié)議文件也不具備充分的法律效力，缺乏強(qiáng)制性和約束力，存在無法得到有效執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

2.區(qū)域間成本共擔(dān)利益共享機(jī)制不健全。區(qū)域間成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制是區(qū)域一體化發(fā)展的重要內(nèi)容和動(dòng)力保障，也是目前長三角區(qū)域合作亟待解決的基本問題。區(qū)域一體化發(fā)展的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化，但行政分割的客觀存在使長三角各地方在一體化發(fā)展中主要是考慮自身利益，各地按照利益偏好對(duì)各類合作事項(xiàng)進(jìn)行排序，并表現(xiàn)出不同的積極性。當(dāng)前，長三角在產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建、跨區(qū)域流域生態(tài)治理等事務(wù)上已經(jīng)達(dá)成合作共識(shí)，但在實(shí)際推動(dòng)中卻十分困難、進(jìn)展較慢。這是因?yàn)檫@些事務(wù)都直接關(guān)系不同地區(qū)的發(fā)展利益問題，但又沒有形成各方都能接受的成本分擔(dān)機(jī)制和有效的利益共享機(jī)制，而且地方政府經(jīng)常會(huì)以行政手段干擾要素流動(dòng)。[3]例如，產(chǎn)業(yè)遷建中，遷出地區(qū)為了不損失GDP和稅收，會(huì)以大量補(bǔ)貼守住項(xiàng)目，而遷入地為了引進(jìn)項(xiàng)目，則會(huì)給出過度優(yōu)惠的稅收、土地、人才政策。園區(qū)共建、飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)，涉及土地征收利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營管理等成本，GDP、稅收等收益。當(dāng)前通行的做法是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地開發(fā)收益、稅收分成來協(xié)調(diào)，但尚未形成相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不同園區(qū)的協(xié)調(diào)水平差異較大。在跨省流域生態(tài)治理方面，浙皖兩省新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)過多年探索取得了重大成效，但太湖流域、長江流域等其他重要流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍有待建設(shè)，亟需借鑒新安江模式經(jīng)驗(yàn)，在統(tǒng)一規(guī)劃、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式、引入市場機(jī)制等方面加快探索。

3.政策制定協(xié)同機(jī)制不健全。長三角一體化發(fā)展要求各地在重點(diǎn)領(lǐng)域制度規(guī)則和重大政策制定中加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，提高規(guī)則的一致性和政策的協(xié)同性。[4]當(dāng)前，雖然長三角制定了統(tǒng)一的一體化發(fā)展規(guī)劃，但受行政區(qū)利益影響，各地制定的相關(guān)政策并沒有完全與規(guī)劃相銜接，政策不協(xié)調(diào)問題在產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、社保等許多領(lǐng)域大量存在，一定程度上阻礙了長三角一體化發(fā)展。譬如，在產(chǎn)業(yè)政策方面，長三角產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展要求三省一市優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展，但實(shí)際當(dāng)中很多地方的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃高度重合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)同構(gòu)嚴(yán)重，造成重復(fù)投資、產(chǎn)能過剩，市場分割和地方保護(hù)主義仍然存在。[5]在“雙招雙引”政策方面，長三角各地對(duì)資金和人才的爭奪十分激烈，各地“雙招雙引”政策層層加碼，特別是一些地區(qū)以非常優(yōu)惠的稅收和補(bǔ)貼政策吸引資金和人才，使市場調(diào)節(jié)機(jī)制失效，降低了區(qū)域資本和人才要素的配置效率。[6](P100-101)

4.區(qū)域合作的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。一方面，長三角區(qū)域合作缺乏有力的監(jiān)督約束機(jī)制。由于政府間協(xié)商成果缺少法律和制度性保護(hù)，而且沒有制定對(duì)合作事項(xiàng)執(zhí)行過程的評(píng)估、反饋、糾偏和懲戒程序，執(zhí)行過程中地方政府因?yàn)槔鏇_突或缺乏實(shí)施細(xì)則，常常出現(xiàn)執(zhí)行不力、走樣的情況。[6](P77-78)雖然長三角區(qū)域合作辦公室承擔(dān)了追蹤落實(shí)的職責(zé)，但由于缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)限和信息不對(duì)稱，對(duì)各地區(qū)的執(zhí)行情況也難以監(jiān)督到位。另一方面，長三角現(xiàn)行的政府考核體系不符合區(qū)域整體利益最大化原則。長三角政府考核仍然以行政區(qū)為單位，以GDP、財(cái)政收入、招商引資等為主要指標(biāo)，尚未建立區(qū)域一體化發(fā)展的指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)體系，也沒有將地方政府的一體化參與度、貢獻(xiàn)度指標(biāo)納入政績?cè)u(píng)價(jià)體系。在晉升激勵(lì)制度和利益補(bǔ)償共享機(jī)制缺乏的雙重作用下，地方政府往往采取非合作、行政分割的策略，這是長三角仍存在很多產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭、各自為政問題的重要原因。[7](P38)

二、長三角一體化發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制的特征

(一)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)政策驅(qū)動(dòng)

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃能夠引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)一致行動(dòng)，通過統(tǒng)一規(guī)劃促進(jìn)各方分工合作。[8]長三角區(qū)域合作高度重視一體化發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用，在規(guī)劃范圍內(nèi)確定合作的方向和路徑，有序、高效地開展合作。長三角一體化發(fā)展規(guī)劃既有國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，也有三省一市的區(qū)域性聯(lián)合規(guī)劃；既有綜合性發(fā)展規(guī)劃，也有專題發(fā)展規(guī)劃。在國家層面，2019年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期長三角一體化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。多個(gè)國家部委出臺(tái)了長三角一體化發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃，如《長江三角洲地區(qū)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》等。在長三角，三省一市分別制定了貫徹落實(shí)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的行動(dòng)計(jì)劃。2018年、2021年分別通過了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2021—2023年)》。專題規(guī)劃占大部分，如《長三角一體化教育協(xié)同發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2021-2023年)》《2021年長三角區(qū)域信用合作工作計(jì)劃》等。

政策驅(qū)動(dòng)主要表現(xiàn)為長三角各方通過簽署府際協(xié)議文件，包括協(xié)議、框架、備忘錄、宣言、工作方案等形式，確定合作關(guān)系，規(guī)范合作行為。長三角府際協(xié)議涵蓋面廣，數(shù)量大，以專項(xiàng)性協(xié)議為主、綜合性協(xié)議為輔。典型的有《推進(jìn)長三角地區(qū)異地就醫(yī)直接結(jié)算協(xié)議》《長三角市場體系一體化建設(shè)合作備忘錄》《長三角全域旅游綠色發(fā)展宣言》等。

(二)注重制度保障

正式協(xié)作一般為制度性的協(xié)作方式，表現(xiàn)為制定會(huì)議制度、組織章程和制度規(guī)則等。[9]長三角區(qū)域合作重視制度性建設(shè)，“三級(jí)運(yùn)作”的政府協(xié)作機(jī)制組織嚴(yán)密，形成了制度化的議事、決策、執(zhí)行與輪值機(jī)制。長三角主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)、地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)均建立了會(huì)議制度，對(duì)會(huì)議的準(zhǔn)入機(jī)制、議事內(nèi)容、輪值組織、日常運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范。長三角聯(lián)席會(huì)議辦公室、長三角區(qū)域合作辦公室等區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)，職責(zé)明確，其工作流程、經(jīng)費(fèi)來源、人員組成都有制度性安排。各專題合作組實(shí)行輪值制度，規(guī)定了各方的輪值職責(zé)，明確了牽頭單位的工作責(zé)任。此外，長三角地區(qū)的各類聯(lián)盟、論壇、會(huì)議也都建立了較為規(guī)范的章程和制度規(guī)則，對(duì)組織的性質(zhì)、宗旨、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作作出規(guī)定。

(三)宏觀協(xié)同與微觀協(xié)作相統(tǒng)一

長三角區(qū)域合作既重視頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略決策等宏觀層面的協(xié)同，也廣泛開展微觀層次具體事項(xiàng)的合作，而且微觀層次的協(xié)作是長三角區(qū)域合作更為經(jīng)常性的內(nèi)容，其參與主體更加多元、合作機(jī)制更加靈活。宏觀協(xié)同為微觀協(xié)作提供了方向和平臺(tái)，微觀協(xié)作使宏觀協(xié)同的成果得以落實(shí)，二者有機(jī)統(tǒng)一，共同推動(dòng)區(qū)域合作發(fā)展。宏觀協(xié)同主要體現(xiàn)為各方制定統(tǒng)一的一體化發(fā)展規(guī)劃和府際協(xié)議，通過高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話協(xié)商，研究一體化發(fā)展中的重大問題，確定重點(diǎn)事項(xiàng)和重大項(xiàng)目。微觀協(xié)作主要是圍繞決策層確定的區(qū)域一體化發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)展開，設(shè)計(jì)具體的合作事項(xiàng)和工程項(xiàng)目，提出操作性的措施和方案，以及在項(xiàng)目具體實(shí)施的過程中進(jìn)行合作。

(四)行政機(jī)制與市場機(jī)制共同作用

區(qū)域一體化發(fā)展必須打破行政分割，促進(jìn)各類資源要素的自由流動(dòng)，這要求區(qū)域內(nèi)各地方政府協(xié)同破除行政區(qū)劃和體制機(jī)制方面的障礙，加快構(gòu)建完善的市場機(jī)制。長三角是我國市場機(jī)制最健全、市場經(jīng)濟(jì)最活躍的區(qū)域之一，在區(qū)域發(fā)展合作中，長三角一方面積極發(fā)揮政府組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)的積極作用，另一方面重視發(fā)揮市場在資源配置中的作用。從區(qū)域合作的內(nèi)容來看，政府間協(xié)商，包括規(guī)劃協(xié)同、政策協(xié)調(diào)、制度對(duì)接、體制創(chuàng)新，建設(shè)統(tǒng)一的市場體系，破除一體化發(fā)展的行政壁壘；區(qū)域治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作主要是依靠行政機(jī)制的作用。產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、園區(qū)平臺(tái)建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技資源共享等方面則主要是通過市場化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。[10]但從長三角一體化發(fā)展的歷程來看，長三角一體化發(fā)展是以政府驅(qū)動(dòng)為主的，各領(lǐng)域、各區(qū)域的合作基本都有政府的推動(dòng)或參與，市場化機(jī)制的主導(dǎo)作用尚未充分發(fā)揮。

三、長三角一體化發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制的優(yōu)化路徑

為鞏固和完善長三角區(qū)域合作機(jī)制，有效破解區(qū)域一體化發(fā)展中的難題，應(yīng)著力構(gòu)建區(qū)域合作的良好制度環(huán)境，發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，處理好區(qū)域合作中的利益關(guān)系，積極發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對(duì)區(qū)域合作的驅(qū)動(dòng)作用，打造政府引導(dǎo)、市場為主、多方參與的區(qū)域合作格局。

(一)加強(qiáng)區(qū)域合作的法制建設(shè)

長三角應(yīng)盡快完善區(qū)域合作的法律和制度體系，為區(qū)域合作提供法制保障。第一，加快協(xié)同立法步伐。當(dāng)前，三省一市已經(jīng)明確了以立法支持和保障長三角一體化發(fā)展的路徑，應(yīng)盡快開展實(shí)質(zhì)性的立法工作。要將長三角區(qū)域合作機(jī)制固定下來，規(guī)定區(qū)域合作機(jī)制的性質(zhì)、權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、工作程序等問題。明確區(qū)域合作中地方政府的權(quán)利與義務(wù)，以及區(qū)域規(guī)劃和協(xié)議性文件的法律地位。加強(qiáng)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展等一體化發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的立法協(xié)同，為重點(diǎn)領(lǐng)域的合作提供法治支持。各地要加強(qiáng)地方性法規(guī)、政府規(guī)章的協(xié)調(diào)對(duì)接，修正或廢除與區(qū)域一體化相沖突的法規(guī)。第二，完善政府間協(xié)作機(jī)制的相關(guān)制度。建立區(qū)域協(xié)商合作的信息公開制度，將各級(jí)協(xié)商會(huì)議的議事情況、各類規(guī)劃和協(xié)議文件、合作事項(xiàng)的進(jìn)度進(jìn)行公開，定期通報(bào)各地推進(jìn)合作事項(xiàng)和工程項(xiàng)目的情況。建立政府協(xié)商的社會(huì)參與制度，在制定區(qū)域發(fā)展政策規(guī)劃、重大合作事項(xiàng)和重大工程項(xiàng)目決策過程中，應(yīng)廣泛征求利益相關(guān)方，包括各類企業(yè)、行業(yè)組織、社會(huì)公眾等的意見和建議，嚴(yán)格落實(shí)專家咨詢和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。[6](P90)第三，完善府際協(xié)議管理制度。簽署府際協(xié)議是長三角區(qū)域合作的常用方式，有必要完善協(xié)議管理制度以規(guī)范協(xié)議使用行為。管理制度應(yīng)包括協(xié)議制定的標(biāo)準(zhǔn)程序，協(xié)議文書的寫作規(guī)范，公眾參與和專家咨詢機(jī)制，協(xié)議批準(zhǔn)備案制度，協(xié)議公示和跟蹤推進(jìn)機(jī)制。[2]

(二)發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用

長三角區(qū)域合作機(jī)制是行政性合作機(jī)制與市場化合作機(jī)制的統(tǒng)一，正確處理行政機(jī)制與市場機(jī)制在區(qū)域資源要素配置中的關(guān)系十分關(guān)鍵。受地區(qū)利益的影響地方政府間的行政合作容易出現(xiàn)扭曲，各地以行政手段干預(yù)微觀市場和競爭性領(lǐng)域、制造市場分割、影響資源配置效率的問題普遍存在。為此，長三角應(yīng)著力優(yōu)化市場一體化發(fā)展機(jī)制，加快構(gòu)建統(tǒng)一的市場標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管規(guī)則和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)長三角市場一體化發(fā)展，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。第一，加強(qiáng)市場體系建設(shè)協(xié)調(diào)。將一體化市場體系建設(shè)作為區(qū)域協(xié)作的重點(diǎn)，以一體化發(fā)展為導(dǎo)向，提高市場體系規(guī)劃、各類要素市場建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系建設(shè)、信用體系建設(shè)等工作的協(xié)調(diào)性。第二，加快形成統(tǒng)一的市場規(guī)則和監(jiān)管體系。各地要根據(jù)一體化發(fā)展要求，逐步清理不合理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，抓緊制定相對(duì)統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則、市場制度體系、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則。推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管信息共享，堅(jiān)持公開公正執(zhí)法，打造公平競爭的市場環(huán)境。[7](P39-43)第三，深化“放管服”改革。各地要協(xié)同推進(jìn)“放管服”改革，減少微觀干預(yù)，進(jìn)一步精簡審批事項(xiàng)和流程，以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)改善政府服務(wù)，全面優(yōu)化營商環(huán)境，消除企業(yè)投資經(jīng)營的限制障礙，激發(fā)長三角市場主體活力，鼓勵(lì)大型企業(yè)在區(qū)域內(nèi)牽頭布局產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

(三)健全區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制

長三角應(yīng)著力協(xié)調(diào)區(qū)域合作發(fā)展中的橫向利益關(guān)系。第一，完善區(qū)域成本共擔(dān)利益共享機(jī)制。在一體化發(fā)展示范區(qū)、重要跨區(qū)域流域、都市圈等小區(qū)域范圍先行先試，重點(diǎn)在跨省流域生態(tài)治理、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作、公共服務(wù)共建共享等領(lǐng)域加快探索，找準(zhǔn)各方利益契合點(diǎn)，確定合理的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，制定互利共贏的財(cái)稅利益分享和協(xié)調(diào)征管方案，更多發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。第二，建立重大經(jīng)濟(jì)指標(biāo)協(xié)調(diào)劃分的政府內(nèi)部考核制度?，F(xiàn)行政府考核制度下地方政府對(duì)重大經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有強(qiáng)烈沖動(dòng)，難以體現(xiàn)一體化發(fā)展目標(biāo)?？煽紤]授予長三角區(qū)域合作辦公室區(qū)域績效考核的權(quán)責(zé)，由其牽頭構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，衡量市場、交通、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的一體化發(fā)展程度，引導(dǎo)地方政府重視一體化戰(zhàn)略和區(qū)域整體利益。在現(xiàn)行政績考核體系中增加地方政府一體化參與度、貢獻(xiàn)度等指標(biāo)，既要有統(tǒng)一性指標(biāo)，也要有差別性指標(biāo)，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況設(shè)計(jì)不同考核內(nèi)容和權(quán)重。要嚴(yán)格使用考核結(jié)果，對(duì)積極落實(shí)一體化政策規(guī)劃、扎實(shí)推進(jìn)一體化工作的地方，應(yīng)給予精神、物質(zhì)和政治的多維激勵(lì)；對(duì)過度追求地區(qū)利益，違背一體化發(fā)展規(guī)則的地方要予以懲罰，并督促整改。[6](P382-384)第三，完善區(qū)域利益糾紛處理機(jī)制。在區(qū)域合作機(jī)制中設(shè)置專門負(fù)責(zé)調(diào)解長三角區(qū)域投資、稅收等利益糾紛的機(jī)構(gòu)。發(fā)揮區(qū)域各類聯(lián)盟、協(xié)會(huì)等合作組織在利益爭端中的協(xié)調(diào)作用。第四，加強(qiáng)區(qū)域政策協(xié)調(diào)。長三角政策不協(xié)調(diào)的根源在于地方利益不一致，各地在制定地區(qū)發(fā)展政策時(shí)應(yīng)更加注意與長三角發(fā)展規(guī)劃相銜接，在協(xié)調(diào)利益關(guān)系的基礎(chǔ)上提高各地政策制定的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行的一致性，減少對(duì)資源配置的行政干預(yù)，避免以鄰為壑。

(四)以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)區(qū)域合作

長三角高度重視區(qū)域數(shù)字化建設(shè)，當(dāng)前長三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、跨區(qū)域政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享已取得重大進(jìn)展。長三角應(yīng)深入應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)區(qū)域合作。第一，推進(jìn)區(qū)域信息共享。三省一市應(yīng)實(shí)施統(tǒng)一的信息資源規(guī)劃，推動(dòng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，逐步統(tǒng)一各地?cái)?shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)長三角數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)共享和信息互通，集成各地業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)更多事項(xiàng)的跨區(qū)域“一站式”辦理。圍繞產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，建立區(qū)域共享數(shù)據(jù)庫，為相關(guān)領(lǐng)域一體化發(fā)展的規(guī)劃、決策和協(xié)調(diào)提供支撐。[11](P48-49)第二，推動(dòng)區(qū)域信息開放。在整合區(qū)域數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)上，長三角須建設(shè)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，為長三角企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造條件，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)力量在數(shù)據(jù)獲取和分析的基礎(chǔ)上，更有效的參與到區(qū)域政策規(guī)劃制定的協(xié)商之中。第三，提升政府治理能力。長三角各地方政府應(yīng)加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，

全面提高政府的決策、執(zhí)法和監(jiān)管能力，提升公共服務(wù)水平，為加強(qiáng)區(qū)域政府合作創(chuàng)造良好條件。第四，提高監(jiān)督評(píng)價(jià)精準(zhǔn)性。對(duì)各地方政府執(zhí)行一體化政策規(guī)劃、推進(jìn)合作事項(xiàng)和工程項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)價(jià)，面臨嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，影響了監(jiān)督評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性。長三角應(yīng)在監(jiān)督評(píng)價(jià)工作中充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)信息采集、分析和協(xié)同的優(yōu)勢，全面采集執(zhí)行數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)測算績效水平，通過數(shù)據(jù)可視化技術(shù)及時(shí)呈現(xiàn)分析結(jié)果，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行過程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)追蹤。

注釋：

①在長三角主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)基礎(chǔ)上，近年來長三角地區(qū)形成了長三角地區(qū)人大常委會(huì)主任座談會(huì)、長三角地區(qū)政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議、長三角地區(qū)黨委政法委書記座談會(huì)等協(xié)商機(jī)制，黨政高層交流更加廣泛。

②包括交通、能源、科技、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、應(yīng)急管理等15個(gè)專題組，各專題每年度由一個(gè)省(市)分別牽頭輪值，但是跨年度合作事項(xiàng)的牽頭方不隨輪值方變動(dòng)而更換，以保持工作的一致性。

③領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，研究審議重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和年度工作安排，協(xié)調(diào)解決重大問題，督促落實(shí)重大事項(xiàng)，全面做好長三角一體化發(fā)展各項(xiàng)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。