◎尹傳政，戴苗玉

中共山東省委黨校(山東行政學(xué)院) a.中共黨史教研部；b.研究生院，濟(jì)南250021

黨規(guī)制度體系主要是針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)及其他各項(xiàng)工作，通過嚴(yán)密的程序，制定科學(xué)全面的規(guī)范內(nèi)容，搭配完善有效的制度，通過有序高效的制度運(yùn)行，形成相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)統(tǒng)一整體。黨規(guī)制度體系包括黨內(nèi)法規(guī)制度和黨內(nèi)規(guī)范性文件，其中，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律調(diào)整范圍存在眾多交叉重疊，為其轉(zhuǎn)化為國家法律提供了基本依據(jù)(1)黨內(nèi)規(guī)范性文件中大多常見的黨政聯(lián)合發(fā)文是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，為避免以黨的名義直接向社會(huì)發(fā)號(hào)施令，同時(shí)又要將黨的意志充分融入國家治理的過程中，中共中央和各級(jí)黨委經(jīng)常以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布意見、綱領(lǐng)，有效組織和動(dòng)員黨與政兩方面的資源，實(shí)現(xiàn)治國理政的目標(biāo)。因此，能夠向國家法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化的主要是黨內(nèi)規(guī)范性文件，而不是黨內(nèi)法規(guī)。。

一、黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系

國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件都是國家治理制度的重要組成部分，是堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨相統(tǒng)一的制度保障，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件由于調(diào)整對(duì)象的特殊性和明確性，是黨組織和黨員統(tǒng)一適用的法規(guī)制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容；黨內(nèi)規(guī)范性文件同時(shí)又與國家法律調(diào)整范圍發(fā)生交叉，共同致力全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國雙重目標(biāo)的一體化實(shí)現(xiàn)。因此，進(jìn)一步厘清黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、國家法律之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，是找到黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化依據(jù)的切入口，是探討如何完善中國特色社會(huì)主義法治體系的基礎(chǔ)。

(一)黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系

按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的明確定義，黨內(nèi)規(guī)范性文件是指“黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”[1]。從規(guī)定的內(nèi)容上看，黨內(nèi)規(guī)范性文件具有政策性、法屬性、道德性等三重屬性，從政策性上體現(xiàn)了政治性、權(quán)威性、規(guī)范性、時(shí)代性；在法屬性方面發(fā)揮了教育、評(píng)價(jià)、強(qiáng)制等作用。此外，黨內(nèi)規(guī)范性文件還具有道德性，對(duì)人產(chǎn)生內(nèi)在約束作用。黨內(nèi)法規(guī)則是根據(jù)管黨治黨而制定的規(guī)章制度，是黨的意志的集中體現(xiàn)。從微觀層面來看，黨內(nèi)法規(guī)是各級(jí)黨組織和廣大黨員干部開展工作、學(xué)習(xí)等各類活動(dòng)的行為準(zhǔn)則和紀(jì)律指南；從宏觀層面來看，黨內(nèi)法規(guī)更是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主、推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化的重要遵循。因此，從二者的基本內(nèi)涵和主要功能來看，黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。

1.黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的差異性

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定主體、制定程序、功能效力和規(guī)制對(duì)象等方面存在較大差異。

首先，制定主體不同。二者的制定主體都是黨的組織機(jī)構(gòu)，但在級(jí)別和類型上有所區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)多由專門的黨委機(jī)關(guān)制定，主體層級(jí)相對(duì)較高，具體包括兩大類：第一類是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)；第二類是省、自治區(qū)、直轄市黨委。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體相對(duì)廣泛，各級(jí)各類黨組織都有權(quán)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨委組織部門，根據(jù)需要也可以作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定者。

其次，制定程序不同。一般說來，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序嚴(yán)格，需要經(jīng)由調(diào)查研究、起草、審批、發(fā)布等環(huán)節(jié)，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)的行文格式嚴(yán)謹(jǐn)，主要由總則、分則、附則等部分組成，包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則等七種表現(xiàn)形式；黨內(nèi)規(guī)范性文件制定程序一般涉及動(dòng)議、立項(xiàng)、起草、修改、發(fā)布、備案等，往往經(jīng)由會(huì)議通過或領(lǐng)導(dǎo)審批，采用段落行文構(gòu)建，一般以決議、決定、意見、通知等形式發(fā)布。

再次，功能效力不同。黨內(nèi)法規(guī)主要是為了實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位而設(shè)立的具有宏觀性、原則性和指導(dǎo)性的制度規(guī)范。黨內(nèi)規(guī)范性文件分為兩類：一類是效力較高的如中央一級(jí)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，此類文件主要起到了傳統(tǒng)意義上的國家政策的作用；另一類是效力級(jí)別較低的黨內(nèi)規(guī)范性文件，此類文件主要是發(fā)揮執(zhí)行作用，既包括對(duì)效力較高的黨內(nèi)規(guī)范性文件的執(zhí)行，也包括對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。

最后，規(guī)制對(duì)象不同。黨內(nèi)法規(guī)主要以黨內(nèi)事務(wù)為主，要求黨組織和黨員遵守和執(zhí)行，而黨內(nèi)規(guī)范性文件所調(diào)整的對(duì)象和范圍相對(duì)較大，包括黨務(wù)、國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。具體而言，涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展等各方面內(nèi)容，發(fā)揮作用的領(lǐng)域并不局限于黨內(nèi)，其調(diào)整和約束的對(duì)象既包括黨政機(jī)關(guān)，也包括參公事業(yè)單位、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等其他社會(huì)組織。

2.黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)聯(lián)性

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都是以黨員和黨組織為主要調(diào)整和規(guī)制對(duì)象，因此二者不僅有區(qū)別，還廣泛存在聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件是全面從嚴(yán)治黨在規(guī)范層面的重要體現(xiàn)和基本保障。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的基礎(chǔ)，黨內(nèi)規(guī)范性文件也是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的重要依據(jù)，二者效力主要涉及黨內(nèi)，服務(wù)于管黨治黨工作，具有普遍性和反復(fù)適用性。在全面從嚴(yán)治黨的訴求下，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)黨組織、黨員的權(quán)力約束有著不同的表達(dá)方式，但在實(shí)際運(yùn)行中做到了“殊途同歸”。黨內(nèi)法規(guī)通過清晰的條款形式約束黨內(nèi)權(quán)力，嚴(yán)格對(duì)黨員、黨組織的“越軌”行為進(jìn)行制約；黨內(nèi)規(guī)范性文件則根據(jù)黨規(guī)治理的基本理論或者黨內(nèi)規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，通過制定和實(shí)施有針對(duì)性的政策對(duì)權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行予以規(guī)范約束。前者主要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的外在制約，后者重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的內(nèi)在約束，二者統(tǒng)一于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的目標(biāo)定位。二者從產(chǎn)生到發(fā)展的各個(gè)階段均立足黨內(nèi)法治工作的需要，共同服務(wù)于加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位這一政治目標(biāo)。因此，在實(shí)踐工作中要明確二者之間的關(guān)系，使其在從嚴(yán)治黨方面更好地發(fā)揮協(xié)同和補(bǔ)充作用，加快形成兼具宏觀規(guī)范指引和具體落實(shí)的細(xì)則更加完善的黨規(guī)制度體系。

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)聯(lián)性，決定了部分黨內(nèi)規(guī)范性文件在某種程度上能夠成為黨內(nèi)法規(guī)的淵源，在一定條件下可以向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化。具體而言必須符合四個(gè)條件：一是文件制定主體屬于“有立規(guī)權(quán)的黨組織”，且文件由其自身制定，如中共中央文件、中共中央辦公廳文件等；二是此類文件能夠普遍、反復(fù)和長期適用；三是文件應(yīng)當(dāng)以“黨務(wù)”為基本內(nèi)容，主要涉及維護(hù)黨內(nèi)秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活和解決黨內(nèi)問題，而不是由國家法律調(diào)整的公民、法人和社會(huì)組織關(guān)系；四是在涉及的主要問題上具有創(chuàng)新性，換言之就是區(qū)別于以往的黨內(nèi)規(guī)范性要求。這種涉及“黨務(wù)”內(nèi)容的黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)于豐富和完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開辟了一條重要路徑。

(二)黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的關(guān)系

黨內(nèi)規(guī)范性文件是以通知、決定等形式下發(fā)的關(guān)于黨的自身事務(wù)或國家社會(huì)治理發(fā)展的文件，相對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)而言，具有明顯的“溢出”效應(yīng)，有的黨內(nèi)規(guī)范性文件既涉及黨內(nèi)事務(wù)也涉及國家事務(wù)，同時(shí)，在制定主體上具有一定的開放性，一些黨委與政府聯(lián)合制定的“黨政聯(lián)合發(fā)文”就是最好的證明。國家法律則主要是由國家立法機(jī)關(guān)制定的、反映統(tǒng)治階級(jí)意志的、以國家強(qiáng)制力為實(shí)施保障的一系列規(guī)則制度。國家法律具有穩(wěn)定性，反映了一定時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。二者之間雖然在創(chuàng)制主體與程序、表現(xiàn)形式和效力、規(guī)制對(duì)象和范圍等方面存在諸多不同，但也有著較多聯(lián)系。

1.黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律的差異性

黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律在本質(zhì)上都是治國理政的重要規(guī)范，是構(gòu)成中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，但從整個(gè)中國特色社會(huì)主義法治體系的規(guī)范角度看，二者可以進(jìn)一步劃歸于不同的規(guī)范體系，存在諸多不同之處。

首先，二者的制定主體不同。就黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體而言，各級(jí)各類黨組織都有權(quán)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，其制定主體相對(duì)廣泛；從宏觀看，國家法律則主要由國家立法機(jī)關(guān)制定，具體除了專職立法機(jī)關(guān)的全國、省、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，還包括國務(wù)院及其部委，省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市的人民政府，根據(jù)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)規(guī)定的權(quán)限和程序制定。

其次，二者的表現(xiàn)形式和效力不同。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，黨內(nèi)規(guī)范性文件一般表現(xiàn)為決議、決定、意見等名稱，在實(shí)施效力上沒有強(qiáng)制措施，更多具有指導(dǎo)性意見；而國家法律主要以憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等形式頒布，通過國家強(qiáng)制力實(shí)施。

最后，二者規(guī)制的具體對(duì)象和適用范圍不同。黨內(nèi)規(guī)范性文件適用于各級(jí)黨組織和全體黨員，其主要目的以調(diào)整黨務(wù)為主，既維護(hù)黨的秩序，又推動(dòng)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。國家法律則適用于國家主權(quán)范圍內(nèi)的任何組織與公民，以普遍的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，任何黨組織和黨員個(gè)人都要遵守國家法律。二者之間的不同決定了主體協(xié)同轉(zhuǎn)化和程序協(xié)同轉(zhuǎn)化是黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的必然要求；法律效力的提高和權(quán)威性、嚴(yán)肅性的提升是推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的有效前提和價(jià)值意義，同時(shí)將黨的意志上升為國家意志，將黨的主張轉(zhuǎn)化為更加穩(wěn)定的法律的形式，從而保障了黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹落實(shí)的有效性和自覺性。黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化要選取適當(dāng)?shù)膶?duì)象和范圍，既做到及時(shí)補(bǔ)充國家法律空白，又明確國家法律調(diào)整的理性邊界，不擠占黨內(nèi)規(guī)范性文件合理的調(diào)整范圍。

2.黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律的關(guān)聯(lián)性

黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律優(yōu)勢互補(bǔ)，二者為實(shí)現(xiàn)依法治國與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同向發(fā)力。通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)范執(zhí)政黨行為是實(shí)現(xiàn)政黨法治化的一種重要方式。國家法律對(duì)社會(huì)具有普遍約束力，任何政治組織和個(gè)人必須遵守國家法律，所以國家法律是黨內(nèi)規(guī)范性文件制定與實(shí)施的基本約束。法律的穩(wěn)定性決定了國家法律從剛性上確保了國家治理與社會(huì)發(fā)展以及人民利益的有效實(shí)現(xiàn)，但面對(duì)社會(huì)實(shí)際發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)新問題、新情況，國家法律會(huì)呈現(xiàn)滯后性的特點(diǎn)。黨內(nèi)規(guī)范性文件的預(yù)見性、前瞻性、靈活性成為解決社會(huì)改革發(fā)展的新問題、新情況以及長遠(yuǎn)規(guī)劃的有效途徑。簡而言之，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的目標(biāo)同一性和內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，為實(shí)現(xiàn)前者向后者的轉(zhuǎn)化提供了可能性。

黨規(guī)制度體系和國家法律體系統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系，都堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)思想。黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨實(shí)現(xiàn)治國理政的基本理念反映，是對(duì)黨內(nèi)治理和社會(huì)治理的共同要求，能夠在國家法律的保障下嚴(yán)格執(zhí)行；同時(shí)黨內(nèi)規(guī)范性文件以其形式靈活性和內(nèi)容的豐富性成為國家法律的有效補(bǔ)充。國家法律則以其強(qiáng)制力特點(diǎn)成為中國特色社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)，是黨實(shí)現(xiàn)依法治國和依法執(zhí)政的根本。黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，在價(jià)值取向上都體現(xiàn)了人民的意志，二者的最高目標(biāo)都是保障人民群眾的根本利益。國家法律作為治國之重器，具有極高的公信力和執(zhí)行力，既是黨的主張和人民意志的共同體現(xiàn)，又是維護(hù)人民利益和公民權(quán)利的有效武器，還是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和全體公民的活動(dòng)指南和行為準(zhǔn)繩。黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨為實(shí)現(xiàn)人民利益而制定的關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的路線、方針、政策。制定和實(shí)施黨內(nèi)規(guī)范性文件，體現(xiàn)了效率和公平的價(jià)值追求，是依法執(zhí)政的重要依據(jù)和途徑。黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律二者之間相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐。

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的機(jī)理分析

黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有效的制度保障。隨著法治觀念的提升，我們開始日益重視完善制度體系、明確事項(xiàng)職責(zé)、準(zhǔn)確適用法律等各項(xiàng)工作。在此過程中，黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)國家法律的“溢出”效應(yīng)日漸顯著，即在“規(guī)制事項(xiàng)上已超越純粹黨內(nèi)事務(wù)，與國家法律調(diào)整范圍發(fā)生眾多交叉重疊”[2]。黨內(nèi)規(guī)范性文件之所以能夠轉(zhuǎn)化為國家法律，既有長期形成的“文件治黨治國”的習(xí)慣原因，也有黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式更加豐富、制定要求更為寬松的考量。

(一)黨內(nèi)規(guī)范性文件具有“溢出”效應(yīng)

“溢出”效應(yīng)，是指一個(gè)組織在進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)時(shí)不僅會(huì)在組織內(nèi)部產(chǎn)生所預(yù)期的效果，而且會(huì)對(duì)組織之外的人、事都產(chǎn)生一定影響。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，憲法規(guī)定了其在國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，這使得黨內(nèi)規(guī)范性文件的“溢出”效應(yīng)具有正當(dāng)性。黨內(nèi)規(guī)范性文件作為管黨治黨和治國理政的重要依據(jù)，作為黨規(guī)制度體系和中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，必然具有一定的“溢出”效應(yīng)。具體來說，從規(guī)制對(duì)象看，黨內(nèi)規(guī)范性文件不僅對(duì)黨組織活動(dòng)與黨員行為實(shí)行約束和指導(dǎo)，還對(duì)黨組織和黨員之外的群眾產(chǎn)生制約。從規(guī)制空間看，不僅在黨內(nèi)，還會(huì)在國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織內(nèi)部發(fā)揮作用。從規(guī)制事項(xiàng)看，不僅規(guī)制黨內(nèi)事務(wù)，還與國家法律的部分規(guī)制范圍(如社會(huì)管理事項(xiàng))產(chǎn)生重合，從而產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)?；诖?，黨內(nèi)規(guī)范性文件的基本精神、重要原則或部分內(nèi)容能夠轉(zhuǎn)化為國家法律。黨內(nèi)規(guī)范性文件的“溢出”效應(yīng)在解決一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的有效性上彌補(bǔ)了國家法律的不足，是其向國家法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化的基本前提。

(二)長期形成的“文件治黨治國”的實(shí)踐慣性運(yùn)轉(zhuǎn)

堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨相統(tǒng)一是當(dāng)代中國特色社會(huì)主義法治體系的鮮明特點(diǎn)和優(yōu)勢。從中國國情來講，中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)是一個(gè)長期過程。因此，新中國成立后，黨根據(jù)客觀實(shí)際情況長期進(jìn)行發(fā)文治黨治國，在節(jié)約行政成本的同時(shí)，能夠?qū)Π購U待興的國家建設(shè)發(fā)揮重要推動(dòng)作用。雖然在社會(huì)主義建設(shè)初期，黨加快了法治化進(jìn)程并取得了一定成績，但是“文化大革命”的發(fā)生對(duì)社會(huì)主義法治進(jìn)程造成了巨大沖擊，因此即使在改革開放初期一再強(qiáng)調(diào)法治化的重要性，要求黨員干部遵規(guī)守法，但在實(shí)踐中，往往法律建設(shè)很難跟上改革所帶來的社會(huì)變化?！案骷?jí)黨組織通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件來開展部署黨的工作，解決管黨治黨工作中的突出問題，這在實(shí)踐中已成為一種行之有效的常規(guī)做法和慣例，形成了以公文治黨治國的依托路徑”[3]。黨內(nèi)規(guī)范性文件既有快速推進(jìn)工作部署的有利的一面，也存在一定的不足，譬如黨內(nèi)規(guī)范性文件本身的靈活性在一定程度上導(dǎo)致了黨政聯(lián)合發(fā)文的不穩(wěn)定性。當(dāng)然轉(zhuǎn)變這種由來已久的、根深蒂固的文件治黨習(xí)慣，形成依規(guī)治黨的思維模式，是不可能一蹴而就的，需要經(jīng)歷長時(shí)間的艱難過程。

(三)黨內(nèi)規(guī)范性文件自身具有補(bǔ)位功能

目前，在全面從嚴(yán)治黨、依法治國的情況下，黨內(nèi)規(guī)范性文件大量存在，主要是基于兩方面原因：一方面，黨的十八大以來治黨治國的制度化建設(shè)進(jìn)一步增強(qiáng)，并貫徹于黨的建設(shè)和國家社會(huì)治理的各個(gè)方面，同時(shí)隨著全面深化改革進(jìn)一步推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)很難在短時(shí)間內(nèi)能夠滿足管黨治黨和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的需求，黨內(nèi)規(guī)范性文件成為黨內(nèi)法規(guī)、國家法律治理缺失的有益補(bǔ)充,如《中華人民共和國檔案法》頒行以后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，在對(duì)《中華人民共和國檔案法》進(jìn)行細(xì)化的同時(shí)，也對(duì)該法律相對(duì)滯后性的特點(diǎn)有所化解；另一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件自身所具有的靈活性、適應(yīng)廣泛和先試先行等特點(diǎn)和優(yōu)勢，在依法治國與依規(guī)治黨方面發(fā)揮了獨(dú)特作用，比如，在黨的某些工作領(lǐng)域尚未制定出臺(tái)專門黨內(nèi)法規(guī)，黨組織開展的各項(xiàng)活動(dòng)主要依據(jù)黨內(nèi)規(guī)范性文件，如目前黨在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面，主要基于黨內(nèi)規(guī)范性文件開展相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和工作?？梢?，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)沒有完全跟上的情況下，黨內(nèi)規(guī)范性文件及時(shí)補(bǔ)位解決了很多實(shí)際問題。從推進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的視角看，必須加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化，從而有效解決黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)問題。

三、黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的基本原則

要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律的轉(zhuǎn)化，首要任務(wù)是明確轉(zhuǎn)化原則，使這種轉(zhuǎn)化具有一定的方向性，既要保證轉(zhuǎn)化的內(nèi)容更好地落實(shí)和執(zhí)行，又要保證黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨在中國特色社會(huì)主義事業(yè)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨領(lǐng)導(dǎo)一切的地位不僅表現(xiàn)為在黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定與實(shí)施，還體現(xiàn)在國家法律中的規(guī)定。我國憲法明確規(guī)定，社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨內(nèi)規(guī)范性文件體現(xiàn)了黨治理國家社會(huì)的意志，因此，將黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的過程就是將黨的意志上升為國家意志，以實(shí)現(xiàn)國家治理目的。

黨必須在規(guī)范性文件的制定、審查、轉(zhuǎn)化與后續(xù)實(shí)施等各個(gè)立法環(huán)節(jié)和流程上加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的邊界區(qū)分和有效銜接，按照法律規(guī)定的程序，依法、合理地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律的轉(zhuǎn)化。黨制定規(guī)范性文件必須嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》擬定，確保規(guī)范性文件的“法律保留”事項(xiàng)，保證規(guī)范性文件不“越位”。同時(shí)黨對(duì)規(guī)范性文件的審查重在黨內(nèi)規(guī)范性文件是否體現(xiàn)黨中央方針政策的貫徹執(zhí)行，人民群眾利益是否得到了有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，黨的各項(xiàng)規(guī)定是否合憲合法。黨對(duì)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化必須明確轉(zhuǎn)化類型，有效區(qū)分哪些文件可以轉(zhuǎn)化、哪些不能轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)轉(zhuǎn)化推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)重大改革和有效實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化方面的內(nèi)容。

(二)堅(jiān)持依法轉(zhuǎn)化

堅(jiān)持依法轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的根本保障。依法轉(zhuǎn)化體現(xiàn)在黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括轉(zhuǎn)化的前提、轉(zhuǎn)化的內(nèi)容和轉(zhuǎn)化的過程。

依據(jù)《立法法》進(jìn)行黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化，必須遵循憲法的基本原則，體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)國家整體利益，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，既要做到明確、具體，又要具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。在明確黨內(nèi)規(guī)范性文件和法律的界限的同時(shí)，適當(dāng)補(bǔ)充現(xiàn)有法律空白、完善現(xiàn)有法律框架并加快法律體系構(gòu)建。

我國立法遵循法治原則，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性審查(2)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條規(guī)定，現(xiàn)有的審查責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)主要為六個(gè)方面：(一)違背黨章、黨的理論和路線方針政策的；(二)違反憲法和法律的；(三)同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的；(四)明顯不合理的；(五)不符合制定權(quán)限的；(六)其他需要糾正的情形。，是實(shí)現(xiàn)依法轉(zhuǎn)化的前提。一是必須明確轉(zhuǎn)化內(nèi)容是與憲法和法律相一致的，但又不是國家法律中的已有內(nèi)容，防止煩瑣重復(fù)；二是補(bǔ)充完善國家法律內(nèi)容，尤其是那些既不與國家法律交叉重復(fù)又具有創(chuàng)新性的內(nèi)容，更需要向國家法律轉(zhuǎn)化。

必須堅(jiān)持轉(zhuǎn)化過程的合法性，既是堅(jiān)持依法轉(zhuǎn)化的必要步驟，也是黨依法執(zhí)政、依法治國的必然方式。黨組織向有關(guān)立法部門提出轉(zhuǎn)化建議，不能以領(lǐng)導(dǎo)干部或個(gè)人名義提出。黨組織向立法機(jī)關(guān)提出規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化國家法律申請(qǐng)，接受申請(qǐng)的立法機(jī)關(guān)資格必須與其立法權(quán)限相匹配，符合黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化要求，如將黨的決議內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國家憲法或法律，符合接受申請(qǐng)資格的只有全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。

(三)堅(jiān)持科學(xué)轉(zhuǎn)化

實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，是從根本上提高立法質(zhì)量的前提。開展立法工作，既要做到尊重客觀事實(shí)，又要遵循客觀事物發(fā)展規(guī)律。黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化只有按照科學(xué)立法原則，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)化，把黨和人民的意志體現(xiàn)到國家法律中。

尊重客觀事實(shí)是科學(xué)立法的前提?？茖W(xué)立法必須從客觀實(shí)際出發(fā)開展立法工作，具體而言，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化，必須牢牢抓住黨內(nèi)規(guī)范性文件的實(shí)施狀況和國家法律建設(shè)實(shí)際需要的狀況。從轉(zhuǎn)化的可行性角度看，只有那些黨內(nèi)規(guī)范性文件在實(shí)施中真正發(fā)揮了國家社會(huì)治理作用的、對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)具有真正推動(dòng)作用或引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的，才能成為轉(zhuǎn)化的對(duì)象。從轉(zhuǎn)化的需求性角度看，黨內(nèi)規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)化必須符合國家法律建設(shè)的需要，進(jìn)行有針對(duì)性的轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化的文件內(nèi)容是國家法律建設(shè)的空白或有助于完善國家法律，而對(duì)于那些國家法律已有的或者與現(xiàn)行法律不一致的，或者已經(jīng)過時(shí)的不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的，都不是轉(zhuǎn)化的對(duì)象。

遵循客觀事物發(fā)展規(guī)律是科學(xué)立法的指向。遵循客觀事物發(fā)展規(guī)律是科學(xué)立法的動(dòng)態(tài)過程，具體而言，就是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律的轉(zhuǎn)化實(shí)際過程要按照規(guī)律辦事。一是堅(jiān)持先試先行，成熟轉(zhuǎn)化。國家法律是國家社會(huì)治理的根本性標(biāo)準(zhǔn)，是國家社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)志，也是國家現(xiàn)代化的衡量標(biāo)志。因此，國家法律建設(shè)既不能落伍時(shí)代需要，又不能一蹴而就。所以，黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化不能急于求成，將不成熟的或者有待論證的黨內(nèi)規(guī)范性文件急于轉(zhuǎn)化成國家法律，阻礙法治國家建設(shè)。二是完善科學(xué)立法的體制機(jī)制。進(jìn)一步明確立法權(quán)力邊界，通過逐步制定、完善相關(guān)機(jī)制和立法程序，有效防止一些部門利益和地方保護(hù)主義法律化。同時(shí)為實(shí)現(xiàn)利益平衡和公平原則，提高立法的科學(xué)性和社會(huì)認(rèn)可度，要建立轉(zhuǎn)化過程中的意見分歧協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決立法過程中產(chǎn)生的重大分歧和利益沖突。增加黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化過程中意見征集渠道，增加公眾參與立法的廣度，廣泛聽取轉(zhuǎn)化內(nèi)容所涉及的不同群體的利益訴求。

(四)堅(jiān)持適時(shí)轉(zhuǎn)化

黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化必須把握適時(shí)條件，即什么時(shí)間最為恰當(dāng)轉(zhuǎn)化問題。一是黨內(nèi)規(guī)范性文件制定和實(shí)施的先試先行的特點(diǎn)決定了對(duì)其實(shí)施成熟性轉(zhuǎn)化問題。涉及貫徹國家政策和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的黨內(nèi)規(guī)范性文件，由于政策及改革具有一定時(shí)效性、階段性和不穩(wěn)定性，受外界環(huán)境影響較大。對(duì)于這種類型的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，必須經(jīng)過一段實(shí)施過程，待相對(duì)成熟之后進(jìn)行國家法律轉(zhuǎn)化。例如，在國家官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上，由于制定相關(guān)國家法律的條件尚未成熟，所以由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人事項(xiàng)的申報(bào)進(jìn)行規(guī)范，等條件成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開法》，從而轉(zhuǎn)化為國家法律。二是效益最大化下的需求性轉(zhuǎn)化。為了國家社會(huì)治理的某種需要，黨內(nèi)規(guī)范性文件制定與實(shí)施，在達(dá)到一定立法條件兼具能夠順利實(shí)施的情況下，方可實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化。在黨內(nèi)規(guī)范性文件的立法條件成熟但可能面臨較大的阻力時(shí)，仍需謹(jǐn)慎性轉(zhuǎn)化，此時(shí)要充分利用黨內(nèi)規(guī)范性文件的靈活性等特點(diǎn)，降低試錯(cuò)成本。

(五)堅(jiān)持有限轉(zhuǎn)化

對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化，必須明確相關(guān)類型條件。換言之，不是所有黨內(nèi)規(guī)范性文件都適合向國家法律轉(zhuǎn)化。一是嚴(yán)格以決議、決定、意見等三類黨內(nèi)規(guī)范性文件為重點(diǎn)轉(zhuǎn)化對(duì)象；二是嚴(yán)格區(qū)分不同類型的黨內(nèi)規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)化，如事關(guān)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等重大事項(xiàng)發(fā)展的文件，由于一般涉及國家社會(huì)重大改革內(nèi)容，最為適宜轉(zhuǎn)化成國家法律，通過上升為國家法律推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)改革順利進(jìn)行；三是貫徹中央決策部署類的文件，在執(zhí)行過程中需要政府強(qiáng)有力推行，易于轉(zhuǎn)化為國家行政法規(guī)推動(dòng)執(zhí)行。有些類型的黨內(nèi)規(guī)范性文件是不適于轉(zhuǎn)化的，如事關(guān)群眾利益的文件，尤其是在制定過程中作了“法律保留”原則的，為了在執(zhí)行過程中更好地發(fā)揮國家法律和黨內(nèi)規(guī)范性文件作用，不易轉(zhuǎn)化；加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的規(guī)范性文件主要規(guī)制黨務(wù)，而不涉及國家社會(huì)事務(wù)的，此類文件不作轉(zhuǎn)化。

四、黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的基本程序

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分別作為治黨“法度”和治國“法度”共同組成社會(huì)行為的規(guī)則體系。雖然黨內(nèi)法規(guī)文件與國家法律文件彼此之間有著不同的調(diào)整范圍，如黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律在分別調(diào)整黨自身建設(shè)活動(dòng)時(shí)與私法部分有所不同，但二者在涉及調(diào)整的公共事務(wù)中有著諸多交集，如黨內(nèi)規(guī)范性文件涉及的關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展等事項(xiàng)與國家法律所調(diào)整的公法領(lǐng)域相重合，這種黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的關(guān)聯(lián)性成為其法律化的可能性。就此而論，將黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國家法律，既是黨全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的總要求，也是黨嚴(yán)格依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，更是“統(tǒng)一于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和法治中國建設(shè)實(shí)踐”[4]的具體體現(xiàn)，因此向國家法律轉(zhuǎn)化行為必須遵循嚴(yán)格的程序。

(一)黨組織提出轉(zhuǎn)化主張和建議

黨組織提出黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的立法建議是啟動(dòng)轉(zhuǎn)化的首要環(huán)節(jié)。黨組織在這個(gè)環(huán)節(jié)必須針對(duì)所要轉(zhuǎn)化的文件內(nèi)容進(jìn)行法律制度改廢釋的意見征集、提出立法主張和提出立法議案。由于所需轉(zhuǎn)化的黨內(nèi)規(guī)范性文件一般涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的國家大政方針，對(duì)人民群眾生活的方方面面具有較大影響，為了保證黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化內(nèi)容的合法、正當(dāng)，立法建議程序民主、科學(xué)，并能夠充分體現(xiàn)人民意志，在確保社會(huì)團(tuán)體和公民的參與權(quán)、知情權(quán)、平等權(quán)的情況下，嚴(yán)格執(zhí)行民主協(xié)商制度和專家論證制度，黨組織就黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化內(nèi)容必須進(jìn)行及時(shí)公開，并廣泛征求、收集和采納立法所涉及的有關(guān)國家機(jī)關(guān)、政協(xié)、人民團(tuán)體、黨代表等提出的合理意見，根據(jù)民主集中制原則作出立法提議。這一環(huán)節(jié)保證了黨的決策的科學(xué)性、民主性和程序正義性。

黨組織依規(guī)向立法機(jī)關(guān)提出立法主張。黨組織這種立法主張要公開化，其主要表達(dá)方式包括：一是在黨的相關(guān)文件中表達(dá)；二是轉(zhuǎn)化立法提議可采用意見書、建議函等公函方式向立法機(jī)關(guān)公開提出。黨組織進(jìn)行公開立法轉(zhuǎn)化提議必須注意三個(gè)方面：一是根據(jù)提議程序規(guī)范化要求，黨組織的立法轉(zhuǎn)化提議不能使用會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示或口頭傳達(dá)等方式向立法機(jī)關(guān)提出。二是堅(jiān)持公開原則。黨組織對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的提議必須按照要求公開。具體而言，不僅要明確可能被轉(zhuǎn)化為國家法律的立法方針、立法建議以及其他政策及其依據(jù)、過程和結(jié)果，還及時(shí)采取公眾能知曉的方式，將前述內(nèi)容進(jìn)行公開，使公眾知悉、參與，并聽取公眾的意見，確保依法、充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。其中，公開方式可采用媒體溝通、座談會(huì)、公告評(píng)價(jià)等手段和方式。必須建立相應(yīng)的法律轉(zhuǎn)化提議公開制度，不應(yīng)僅停留于慣例，要進(jìn)一步規(guī)范化、法制化。實(shí)施立法建議的公開制度化，使廣大公眾都能了解并提出建議、意見，參與到政策轉(zhuǎn)化為法律的過程中，同時(shí)保證黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為法律的過程、結(jié)果、內(nèi)容等的公開性。三是建立黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的說明理由制度。進(jìn)行相關(guān)理由說明是基于立法的正當(dāng)程序，即在涉及他人利益決定時(shí)必須予以理由的說明。因?yàn)樵邳h內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化過程中，由于立法內(nèi)容具有廣泛效力，涉及國家、社會(huì)和廣大人民群眾的各種權(quán)益，黨組織必須嚴(yán)格按照正當(dāng)、合法程序?qū)嵤┮?，進(jìn)行相關(guān)立法依據(jù)與理由說明。必須建立和完善立法提案制度，不能基于某種形式上的政治慣例，從而引發(fā)說明立法理由的隨意性和不穩(wěn)定性。黨組織在立法轉(zhuǎn)化說明理由中，應(yīng)當(dāng)集中闡明目的、根據(jù)、原因、必要性和可能性條件等，確保人民群眾的知情權(quán)、建議權(quán)、參政權(quán)，其目的是獲得人民群眾的擁護(hù)支持，真正體現(xiàn)人民意志，確保人民群眾的利益。

(二)立法機(jī)關(guān)依法辦理提案

根據(jù)《立法法》確定的立法原則，立法提案只能由特定提案權(quán)的主體依法向立法機(jī)關(guān)提出相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的提案?！读⒎ǚā返诙鶙l規(guī)定了具有提案權(quán)的主體：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由委員長會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果委員長會(huì)議認(rèn)為法律案有重大問題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出?！盵5]在具體提案過程中，這些具有立法提案權(quán)的機(jī)構(gòu)充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，根據(jù)黨委或上級(jí)黨委要求，研究討論決定是否提案、如何提案等問題。同時(shí)對(duì)于提案問題，開展討論的黨組必須向黨委進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告活動(dòng)以及落實(shí)黨組織要求之類的黨內(nèi)事項(xiàng)，并根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行關(guān)系調(diào)整；而提案機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)提出的議案之間行為，則根據(jù)《立法法》進(jìn)行調(diào)整。

立法機(jī)關(guān)依法依規(guī)辦理黨組織的立法提議與提案機(jī)構(gòu)提出的立法議案。立法機(jī)關(guān)在對(duì)立法轉(zhuǎn)化提案進(jìn)行審理、討論時(shí)，必須充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)黨組織與自身立法機(jī)關(guān)職能的作用。立法機(jī)關(guān)要對(duì)黨的文件中的立法主張，特別是對(duì)黨的組織以公函形式提出的立法意見和建議與提案機(jī)構(gòu)正式提出的立法議案列入立法議程，如人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)黨組應(yīng)當(dāng)研究討論向其提出的立法議案，并由委員長會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，并且在這一過程中立法機(jī)關(guān)黨組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告所涉及的重大事項(xiàng)，如請(qǐng)示黨委審批會(huì)議議程安排等。因此，立法機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)對(duì)立法議案有效轉(zhuǎn)化，必須確保黨對(duì)立法活動(dòng)的有效領(lǐng)導(dǎo)，并依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范；立法機(jī)關(guān)從自身職能出發(fā)做好提案主體提出的立法議案受理、討論和審議，并嚴(yán)格遵守《立法法》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于參與立法機(jī)關(guān)審議活動(dòng)的個(gè)體而言，必須做到分類履職：一是立法機(jī)關(guān)黨員參加立法議案審議，按照黨組織的要求履職，實(shí)現(xiàn)黨組織意圖，以確保黨組織提出的立法主張順利轉(zhuǎn)化為國家法律；二是參加立法審議的人大代表、委員等，應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立履職。審議立法中堅(jiān)持分類履職原則，確保審議內(nèi)容集思廣益，同時(shí)堅(jiān)持依法審議、獨(dú)立行使審議權(quán)力，確保審議立法的公平性。

(三)立法機(jī)關(guān)依法審議通過議案

立法機(jī)關(guān)依法通過立法議案應(yīng)依據(jù)《立法法》規(guī)定的有關(guān)審議、表決、通過、發(fā)布程序的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，依法完成黨的主張向國家法律的順利轉(zhuǎn)化。立法機(jī)關(guān)在決定“應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化成什么”時(shí)，要注重工作思維和工作防范，不能毫無根據(jù)地空想，要廣泛征求并聽取社會(huì)意見，通過科學(xué)比較、實(shí)地調(diào)查、認(rèn)真論證、審慎權(quán)衡，充分運(yùn)用體系化思維和系統(tǒng)性意識(shí)來確定轉(zhuǎn)化范圍。此外，還要對(duì)轉(zhuǎn)化后的國家法律實(shí)施情況進(jìn)行定期評(píng)價(jià)、備案審查和清理機(jī)制，既體現(xiàn)法律實(shí)施監(jiān)督的必然要求，也檢驗(yàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化的必要程序。對(duì)全部轉(zhuǎn)化至國家法律的黨內(nèi)規(guī)范性文件，執(zhí)行規(guī)范性文件效力終止；部分轉(zhuǎn)化為國家法律的黨內(nèi)規(guī)范性文件，保留剩余部分，并對(duì)原文件做好修改審定，處理好轉(zhuǎn)化后國家法律與審定后黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系。制作評(píng)價(jià)報(bào)告和清理清單，分別向中共中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)和國務(wù)院法制辦提交審查并存檔。

五、結(jié)語

黨內(nèi)規(guī)范性文件由于“溢出”效應(yīng)顯著，在規(guī)制事項(xiàng)上關(guān)于國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的“黨外”調(diào)整內(nèi)容與國家法律中關(guān)于國家治理和調(diào)整公權(quán)力的公法范疇發(fā)生重疊；因此，不管是從內(nèi)涵功能還是價(jià)值取向上，黨內(nèi)規(guī)范性文件具備向國家法律轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)和條件。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的有效銜接，有助于二者之間的功能互補(bǔ)，提升黨內(nèi)規(guī)范性文件的權(quán)威性和穩(wěn)定性，填補(bǔ)國家法律空白或缺失，從而完善中國特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以科學(xué)轉(zhuǎn)化、依法轉(zhuǎn)化、有限轉(zhuǎn)化為原則，嚴(yán)格遵循轉(zhuǎn)化程序，處理好申請(qǐng)轉(zhuǎn)化主體、審查主體、審查程序等三大問題，構(gòu)建順暢高效的轉(zhuǎn)化路徑，共同致力于政黨治理和國家治理一體化建設(shè)，共同促進(jìn)全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨的協(xié)調(diào)發(fā)展。