王福祥，韓春梅

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

共享民宿是共享經(jīng)濟(jì)應(yīng)用于住宿行業(yè)的重要表現(xiàn)形式，是順應(yīng)信息化潮流的產(chǎn)物，有力推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而共享經(jīng)濟(jì)在自我監(jiān)管過(guò)程中存在著市場(chǎng)失靈的缺陷，面臨著規(guī)范發(fā)展的困境。共享民宿同樣在自我規(guī)制過(guò)程中滋生了種種弊病，引發(fā)了一系列公共問(wèn)題，諸如鄰里矛盾糾紛、治安刑事案件、自然災(zāi)害事故等，有必要引入公安監(jiān)管對(duì)共享民宿市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的固有弊端予以矯正。與此同時(shí)，面對(duì)蓬勃發(fā)展但又滋生許多問(wèn)題的共享民宿，公安機(jī)關(guān)既不能將傳統(tǒng)賓旅館標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于共享民宿之上，又不能放任其 “野蠻生長(zhǎng)”，這讓公安機(jī)關(guān)監(jiān)管陷入左右為難的困境之中。如何確定合理的監(jiān)管限度與范圍來(lái)平衡共享民宿房東房客安全保障與信息時(shí)代新興行業(yè)蓬勃發(fā)展之間的關(guān)系，如何形成合理的監(jiān)管模式來(lái)克服以公安機(jī)關(guān)為代表的政府各部門(mén)和共享民宿平臺(tái)企業(yè)各自為戰(zhàn)的天然缺陷，如何完善法律制度使公安機(jī)關(guān)對(duì)共享民宿的監(jiān)管有法可依以及如何更好地將技術(shù)手段嵌入制度之中為公安監(jiān)管增質(zhì)提效，成為了破除當(dāng)前公安監(jiān)管困境亟須回應(yīng)的問(wèn)題。

一、共享經(jīng)濟(jì)住宿業(yè)態(tài)及其商業(yè)模式分析

國(guó)家信息中心發(fā)布的 《中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2022）》指明，“共享經(jīng)濟(jì)是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)將分散資源進(jìn)行優(yōu)化配置，通過(guò)推動(dòng)資產(chǎn)權(quán)屬、組織形態(tài)、就業(yè)模式和消費(fèi)方式的創(chuàng)新，提高資源利用效率、便利群眾生活的新業(yè)態(tài)新模式。”[1]共享民宿屬于共享經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是指以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為中介，通過(guò)整合配置數(shù)量巨大、分布不均的房源，提高資源利用效率、便利群眾生活的新型住宿模式。對(duì)于如何指稱(chēng)共享民宿這一新興業(yè)態(tài)，理論界與實(shí)踐中看法不一，理論界內(nèi)部也尚未形成共識(shí)。國(guó)內(nèi)研究者從不同角度出發(fā)，將共享民宿稱(chēng)為共享住宿、分享住宿、在線(xiàn)短租等。實(shí)踐中傾向于認(rèn)為“共享民宿”與“共享住宿”是并不相同的兩個(gè)概念，有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)踐中的這一觀(guān)點(diǎn)不能完全成立。共享民宿指向民間住宿行為，而共享住宿業(yè)態(tài)也廣泛分布于城鄉(xiāng)居民的自有房屋住宅之中，兩者并非完全無(wú)涉的兩個(gè)概念，而是存在著較多的共同之處。[2]另有學(xué)者指出，共享民宿的外延較之于共享住宿更寬泛，共享民宿要綜合體現(xiàn)出 “共享”和“民宿”兩方面的特點(diǎn)。也就是說(shuō)，共享民宿利用房東對(duì)房屋享有的所有權(quán)或者使用權(quán)并面向社會(huì)不特定群體人員開(kāi)展經(jīng)營(yíng)反映出“共享”這一模式，共享民宿結(jié)合本地文化旅游資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展體現(xiàn)出“民宿”的特色。[3]

共享民宿作為一種新興商業(yè)業(yè)態(tài)，其商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式主要包括B2C 和C2C 模式兩種，C2C 模式由平臺(tái)作為中介，通過(guò)獲取傭金和廣告費(fèi)增收盈利，B2C 模式是由平臺(tái)企業(yè)掌握房源，房租收入由房東與平臺(tái)遵循特定比例分成。國(guó)家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心數(shù)據(jù)顯示，C2C 模式是共享住宿主要的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式。[4]相較于B2B 模式，C2C 模式下平臺(tái)作為房東與房客交易的中介，主要提供發(fā)布房源相關(guān)信息、認(rèn)證交易雙方身份、促成房東房客成交、保障交易入住安全等相關(guān)服務(wù)，不擁有房屋產(chǎn)權(quán)，不代管房源，平臺(tái)并不被允許直接插手用戶(hù)之間的交易，而是由房東與房客直接進(jìn)行交易，在平臺(tái)上完成房屋預(yù)定、房屋入住、雙方互評(píng)等過(guò)程。同時(shí)房東出租房屋形式更加靈活，不必拘泥于出租整套房屋，也可與房客同住。國(guó)內(nèi)以C2C模式運(yùn)行的共享民宿企業(yè)主要有“Airbnb”“小豬短租”“螞蟻短租”等，通過(guò)對(duì)上述企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的分析，可以將C2C 模式下共享民宿業(yè)務(wù)流程概括如下：首先，房東根據(jù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)上傳房源材料，平臺(tái)進(jìn)行線(xiàn)上審核，審核通過(guò)后上架房源；其次，房客實(shí)名注冊(cè)成為網(wǎng)站會(huì)員并選擇心儀房源，選定房源后，房客在平臺(tái)登記入住人相關(guān)信息并預(yù)約支付房款或押金；再次，支付費(fèi)用完成線(xiàn)上交易后，平臺(tái)向房客發(fā)放電子鑰匙或者由房東接待房客進(jìn)行入住人員基本信息比對(duì)后再給予鑰匙；最后，房客住宿完成后通過(guò)平臺(tái)退房，房客與房東通過(guò)互相評(píng)價(jià)形成各自的信用記錄。

鑒于C2C 模式是共享民宿的主導(dǎo)模式，同時(shí)相較于B2C 模式，該模式下共享民宿運(yùn)營(yíng)過(guò)程中房東與房客的行為更不容易受到約束，由此產(chǎn)生的問(wèn)題更加緊迫，亟待公安監(jiān)管的介入予以解決，本文從公安監(jiān)管的角度出發(fā)，弱化共享民宿體現(xiàn)的自然文化資源特征，強(qiáng)調(diào)共享民宿的民間住宿特性，聚焦共享這一過(guò)程的現(xiàn)狀與問(wèn)題，突出共享民宿交易過(guò)程中房東、房客和平臺(tái)三方主體，選取C2C 模式下的共享民宿作為研究對(duì)象，分析其中存在的公安監(jiān)管困境并提出相應(yīng)的破解之道。

二、C2C 模式下共享民宿業(yè)公安監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

受思想政治教育過(guò)程四要素論啟發(fā)，即思想政治教育系統(tǒng)是由思想政治教育主體、思想政治教育客體、思想政治教育介體和思想政治教育環(huán)體四要素構(gòu)成的，同時(shí)結(jié)合“環(huán)境與要素之間的關(guān)系是外因和內(nèi)因的關(guān)系，環(huán)體不能構(gòu)成思想政治教育過(guò)程的要素”[5]這一觀(guān)點(diǎn)，本文采納三要素說(shuō)，將其應(yīng)用于公安監(jiān)管領(lǐng)域，那么公安監(jiān)管過(guò)程構(gòu)成要素包括公安監(jiān)管主體、公安監(jiān)管客體和公安監(jiān)管介體。其中，公安監(jiān)管主體是指公安監(jiān)管的施加者；公安監(jiān)管客體是指公安監(jiān)管的承受者（對(duì)象）；公安監(jiān)管介體是指公安監(jiān)管的制度與手段，它是聯(lián)結(jié)公安監(jiān)管主體與客體的紐帶。分析公安機(jī)關(guān)針對(duì)C2C 模式下共享民宿的整個(gè)監(jiān)管過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)由共享民宿引發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境表現(xiàn)為公安監(jiān)管主體困境、客體困境和介體困境。

（一）共享民宿交易過(guò)程冗長(zhǎng)引發(fā)公安監(jiān)管主體困境

在共享民宿中，交易活動(dòng)往往涉及房東、房客和平臺(tái)三方，交易資源包括各類(lèi)虛擬和實(shí)體資源，交易過(guò)程涉及網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)注冊(cè)、網(wǎng)上協(xié)商交易、第三方支付、交易完成后的相互評(píng)價(jià)等一系列步驟，[6]冗長(zhǎng)的交易過(guò)程引發(fā)了公安監(jiān)管主體困境，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一方面，共享民宿交易環(huán)節(jié)增加，造成了多方主體在監(jiān)管過(guò)程中的分工合作趨于復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)在監(jiān)管過(guò)程中的角色定位也更加模糊不清。分析我國(guó)目前的監(jiān)管模式可以發(fā)現(xiàn)，政府在共享民宿監(jiān)管過(guò)程中扮演著策略制定和方案執(zhí)行的主體角色，擁有監(jiān)管的總體方向控制權(quán)和具體方案執(zhí)行權(quán)。相較于傳統(tǒng)民宿房東與房客面對(duì)面達(dá)成交易的簡(jiǎn)單過(guò)程，共享民宿涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、涉及虛擬資源、涉及更大的影響范圍，復(fù)雜流程中涉及的監(jiān)管主體難以明確，將掌握監(jiān)管決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的公安機(jī)關(guān)等政府監(jiān)管和更具靈活性的平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等市場(chǎng)監(jiān)管分別置于合適的交易環(huán)節(jié)面臨著更大的困難。另一方面，共享民宿行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著交易過(guò)程的煩瑣復(fù)雜而增加，加之共享民宿從業(yè)者變動(dòng)不居、條件各異，在交易過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)逃避監(jiān)管的情形，這就要求監(jiān)管主體增加監(jiān)管寬度，投入更多的監(jiān)管資源，覆蓋整個(gè)共享民宿交易過(guò)程。然而在現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)警力資源有限與實(shí)際監(jiān)管難度增加要求投入更多監(jiān)管資源產(chǎn)生矛盾，公安機(jī)關(guān)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的住宿行業(yè)監(jiān)管顯得力不從心?？傊?，相較于傳統(tǒng)民宿業(yè)，共享民宿交易活動(dòng)主體多樣、交易資源偏向虛擬、交易流程步驟復(fù)雜，公安監(jiān)管主體存在著監(jiān)管體系尚未形成的現(xiàn)實(shí)困境。

（二）共享民宿滋生問(wèn)題復(fù)雜導(dǎo)致公安監(jiān)管客體困境

由共享民宿引發(fā)的問(wèn)題是多重復(fù)雜的，牽涉到治安、消防、環(huán)保等問(wèn)題，在監(jiān)管范圍沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，針對(duì)某一監(jiān)管客體，監(jiān)管部門(mén)因?yàn)槁毮芙缦薏幻魑膯?wèn)題極易造成監(jiān)管越位與監(jiān)管缺位。公安機(jī)關(guān)在針對(duì)共享民宿開(kāi)展監(jiān)管過(guò)程中，同樣也由于監(jiān)管范圍模糊，存在職能劃分模糊，履職不到位的困境。

1.共享民宿滋生問(wèn)題牽涉領(lǐng)域眾多。共享民宿在優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，會(huì)產(chǎn)生交通擁堵、噪聲污染、消防隱患等問(wèn)題。私用住宅向商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，很容易與房源附近的原住居民產(chǎn)生利益沖突。尤其是位于居民生活區(qū)內(nèi)的共享民宿，房屋之間的獨(dú)立性較差，陌生房客進(jìn)出頻繁且不規(guī)律，不僅打亂了房屋周邊居民的日常生活節(jié)奏，而且陌生人的頻繁進(jìn)出會(huì)侵?jǐn)_當(dāng)?shù)鼐用竦淖≌矊?，一定程度上降低了他們的安全感。表面上的鄰里關(guān)系緊張與不和諧問(wèn)題可能會(huì)進(jìn)一步惡化為治安或刑事案件，產(chǎn)生惡劣的影響。[7]有業(yè)內(nèi)人士指出，一些共享民宿表面上打著共享的旗號(hào)，卻是在“掛著羊頭賣(mài)狗肉”，實(shí)際上經(jīng)營(yíng)的是賓旅館酒店業(yè)務(wù)，給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來(lái)了一系列負(fù)外部性問(wèn)題。[8]這些負(fù)外部性問(wèn)題表面上看起來(lái)并無(wú)監(jiān)管爭(zhēng)議，應(yīng)由相應(yīng)的政府消防部門(mén)、環(huán)保部門(mén)監(jiān)管，但是其與治安糾紛只有一線(xiàn)之隔，極容易轉(zhuǎn)化為治安或刑事案件，應(yīng)當(dāng)被視為 “潛在的治安糾紛”，需要公安監(jiān)管的果斷介入。

2.即使滋生的是同一問(wèn)題，在不同住宿類(lèi)型中發(fā)生概率也相差較大。旅館特種行業(yè)較高的經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與共享民宿準(zhǔn)入門(mén)檻低之間存在沖突，旅館特種行業(yè)房東作為經(jīng)營(yíng)者，義務(wù)應(yīng)當(dāng)高于作為分享者的共享民宿房東，然而人們常常將二者義務(wù)混為一談。退一步講，即使同是作為分享者的共享民宿房東，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)出租形式承擔(dān)不同義務(wù)，而不是“一刀切”處理。具體而言，根據(jù)經(jīng)營(yíng)房源類(lèi)型是否屬于房東房客合住，即是否由自住房屋分割出一部分進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，可以將共享民宿區(qū)分為整套出租和部分出租兩大類(lèi)。整套出租外部鄰里糾紛多發(fā)，部分出租易形成內(nèi)部糾紛。很多房屋業(yè)主將自身住宅當(dāng)作共享民宿經(jīng)營(yíng)，會(huì)給住宅小區(qū)帶來(lái)不穩(wěn)定、不安全因素。據(jù)有關(guān)報(bào)道，有小區(qū)居民抱怨道，自己所在的小區(qū)中有許多短租房打了隔斷，租戶(hù)密集，產(chǎn)生噪音和垃圾污染，用電安全與消防隱患也是大問(wèn)題。[8]而對(duì)于部分出租這種合住形式的民宿，極易因?yàn)榉繓|與房客之間的公共區(qū)域使用、生活習(xí)慣差異、水費(fèi)電費(fèi)分擔(dān)等問(wèn)題產(chǎn)生內(nèi)部糾紛。整套出租的民宿常常無(wú)人值守，而部分出租的民宿經(jīng)常以出租空床、空房間的形式經(jīng)營(yíng)，往往有人值守。相較于有人值守線(xiàn)下的檢查，無(wú)人值守難以保證實(shí)際入住與登記入住一致；相較于有人值守房東的在場(chǎng)監(jiān)督，無(wú)人值守更易使房東遭受財(cái)產(chǎn)損失；相較于有人值守的民宿值守人員可以規(guī)范租客的行為，對(duì)鄰里影響很小，無(wú)人值守的民宿可能會(huì)產(chǎn)生酗酒、人身安全等問(wèn)題。

（三）共享民宿實(shí)際監(jiān)管低效凸顯公安監(jiān)管介體困境

公安監(jiān)管介體是指公安監(jiān)管的制度與手段，它是公安監(jiān)管主體對(duì)公安監(jiān)管客體施加影響的中介。公安監(jiān)管主體對(duì)公安監(jiān)管客體施加影響產(chǎn)生的效果并不理想、耗費(fèi)成本較高、效率比較低下，陷入了公安監(jiān)管介體困境之中。公安監(jiān)管介體困境集中表現(xiàn)為監(jiān)管法律制度化水平不高與信息技術(shù)手段不適兩個(gè)方面。

1.依法監(jiān)管與法律不明甚至無(wú)法可依的困境。在賓旅館行業(yè)的監(jiān)管層面，公安機(jī)關(guān)形成了較為成熟的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范其運(yùn)營(yíng)。面對(duì)共享民宿這一新興事物，在國(guó)家未出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、各地制定規(guī)范不一的背景下，公安監(jiān)管面臨法律依據(jù)不明確甚至無(wú)法可依的困境。受到思維慣性和路徑依賴(lài)的影響，借用傳統(tǒng)賓旅館業(yè)法律法規(guī)對(duì)共享民宿實(shí)施監(jiān)管成了各地公安機(jī)關(guān)較為穩(wěn)妥的選擇。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，共享民宿租賃時(shí)長(zhǎng)過(guò)短，遠(yuǎn)未達(dá)到房屋出租時(shí)長(zhǎng)的慣習(xí)，屬于典型的賓旅館住宿行為。然而共享民宿從業(yè)人員認(rèn)為，共享民宿經(jīng)營(yíng)行為屬于民事租賃行為，公安監(jiān)管部門(mén)無(wú)權(quán)依照賓旅館業(yè)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)共享民宿經(jīng)營(yíng)者作出處罰。在共享民宿定性不明的情形下，有些公安機(jī)關(guān)完全按照傳統(tǒng)方式執(zhí)法，將共享民宿等新經(jīng)營(yíng)模式籠統(tǒng)定性為未經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)許可違法從事特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)的旅店。這種強(qiáng)行按照傳統(tǒng)賓旅館業(yè)監(jiān)管模式開(kāi)展監(jiān)管的做法飽受詬病。面對(duì)新興的共享民宿模式，原有法律法規(guī)表現(xiàn)出了極大的不適性，創(chuàng)新發(fā)展與依法行政之間容易出現(xiàn)矛盾，容易滋生“只要不出事，寧愿不辦事”的懶政觀(guān)念。[9]在妥善處置作為監(jiān)管主體的公安機(jī)關(guān)與作為監(jiān)管客體的共享民宿從業(yè)人員的利益沖突的基本前提下，制定共享民宿相關(guān)法律法規(guī)成了解決公安機(jī)關(guān)依法監(jiān)管與法律不明甚至缺失這對(duì)矛盾的當(dāng)務(wù)之急。

2.精準(zhǔn)監(jiān)管與信息滯后甚至不實(shí)的困境。共享經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要引擎與重要?jiǎng)恿χ痪褪切畔?。企業(yè)在市場(chǎng)上是否有競(jìng)爭(zhēng)力，很大程度上取決于其相關(guān)信息供應(yīng)是否準(zhǔn)確、及時(shí)，也受到消費(fèi)者反饋信息好壞程度的影響。因此，信息可以被公共治理主體充分利用，為監(jiān)管提供積極的貢獻(xiàn)。[10]在共享民宿的監(jiān)管過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)也越來(lái)越重視信息的重要作用，憑借信息優(yōu)勢(shì)為高效監(jiān)管提供指引和幫助。然而受限于信息傳遞的耗時(shí)性的弊端，公安機(jī)關(guān)收集的信息難免具有滯后性，底數(shù)清、數(shù)據(jù)明的要求在公安監(jiān)管過(guò)程中難以得到落實(shí)。同時(shí)，共享民宿企業(yè)、共享民宿房東作為市場(chǎng)主體，其最大限度逐利的本質(zhì)屬性與公安機(jī)關(guān)最大可能確保公共安全的價(jià)值目標(biāo)相沖突。有些共享民宿預(yù)訂平臺(tái)只要求房東用手機(jī)號(hào)注冊(cè)即可經(jīng)營(yíng)共享民宿，房客常常只需填寫(xiě)其中一位入住人的相關(guān)身份信息就能夠順利入住。也就是說(shuō)，共享民宿平臺(tái)對(duì)房東和房客的身份審核常常流于形式，很容易出現(xiàn)由平臺(tái)收集上來(lái)的信息質(zhì)量不高乃至不真實(shí)的情況。共享民宿房東過(guò)于看重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，往往未對(duì)房客身份信息進(jìn)行核查就允許入住，即使核查也往往只核查入住數(shù)人中的一人，使公安機(jī)關(guān)掌握信息的完整度、準(zhǔn)確度降低，社會(huì)高危人員有了“避風(fēng)港”，違法犯罪分子有了藏身之所。

三、監(jiān)管要素適應(yīng)性：破除公安監(jiān)管困境的進(jìn)路

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，行動(dòng)是破局的良方。為了解決當(dāng)前C2C 模式下共享民宿領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，破除公安監(jiān)管過(guò)程中存在的主體困境、客體困境與介體困境，需要在現(xiàn)代公安監(jiān)管理念指引下實(shí)現(xiàn)監(jiān)管要素適應(yīng)性?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管要素適應(yīng)性，除需要轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念，用合作監(jiān)管理念、差異化監(jiān)管理念與高效監(jiān)管理念把握公安監(jiān)管戰(zhàn)略方向之外，還需要多措并舉，提出實(shí)實(shí)在在的具體策略來(lái)破解公安監(jiān)管過(guò)程中存在的困境。主要破解進(jìn)路有:

（一）主體適應(yīng)性：合作監(jiān)管理念指引下建立公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的多元監(jiān)管體系

公安監(jiān)管多元體系的構(gòu)建，離不開(kāi)公安機(jī)關(guān)與其他非正式組織的合作監(jiān)管。在合作監(jiān)管中，監(jiān)管權(quán)力由多主體行使，監(jiān)管責(zé)任也并非國(guó)家獨(dú)自承擔(dān)，其他組織在自己特定的監(jiān)管范圍內(nèi)對(duì)監(jiān)管活動(dòng)的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。[11]在合作監(jiān)管理念下，公安機(jī)關(guān)等正式組織的監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)、平臺(tái)企業(yè)等非正式組織的協(xié)作監(jiān)管的兩極之間存在著權(quán)力分享機(jī)制，公安機(jī)關(guān)牽頭其他非正式組織，通過(guò)分享監(jiān)管權(quán)力，構(gòu)建以公安機(jī)關(guān)為主的多元監(jiān)管體系。

1.要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與平臺(tái)企業(yè)的合作。平臺(tái)企業(yè)掌握著用戶(hù)的絕大部分信息，對(duì)于共享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管與規(guī)范發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。一方面，平臺(tái)企業(yè)擁有供應(yīng)方和需求方的大量信息，這些信息暗含著消費(fèi)者的海量隱私信息，在相應(yīng)監(jiān)管缺位的情況下，一旦泄露，將會(huì)造成非常嚴(yán)重的后果；[12]另一方面，平臺(tái)企業(yè)掌握各方交易信息，為懲戒違規(guī)行為、服從規(guī)制條款提供保證，[13]又有可能成為公安監(jiān)管的主力軍。也就是說(shuō)，在公安監(jiān)管中，平臺(tái)企業(yè)具有監(jiān)管主體和監(jiān)管客體的雙重身份。平臺(tái)企業(yè)在掌握交易雙方信息的同時(shí)，“能夠通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制的構(gòu)建確保平臺(tái)交易雙方互相監(jiān)管并基于彼此的服務(wù)情況作出積極或消極的評(píng)價(jià)，平臺(tái)據(jù)此做出相應(yīng)的激勵(lì)或懲罰行為。”[14]國(guó)內(nèi)共享民宿企業(yè)小豬短租與芝麻信用展開(kāi)合作，通過(guò)房東和房客的互評(píng)機(jī)制，形成雙方的芝麻信用，直接影響到雙方的切身利益，有效約束了雙方的住宿經(jīng)營(yíng)行為。由此可見(jiàn)，許多平臺(tái)已建立起比較成熟的自律監(jiān)管體系，一定程度上解決了以往只能依靠政府嚴(yán)加監(jiān)管才能解決的問(wèn)題。共享民宿平臺(tái)自我監(jiān)管和公安機(jī)關(guān)監(jiān)管各有所長(zhǎng)，可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)。共享民宿平臺(tái)先于公安機(jī)關(guān)接觸到入住人信息，可以彌補(bǔ)公安機(jī)關(guān)的信息滯后性；公安機(jī)關(guān)監(jiān)管具有強(qiáng)制性手段，可以約束共享民宿平臺(tái)的天然逐利性。兼顧雙方優(yōu)勢(shì)，公安監(jiān)管的最優(yōu)選擇應(yīng)當(dāng)是通過(guò)直接監(jiān)督平臺(tái)企業(yè)而間接實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)從業(yè)人員的管理。總之，在公安監(jiān)管過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)在守住公民個(gè)人信息安全底線(xiàn)的基本前提下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與平臺(tái)企業(yè)的合作，充分發(fā)揮平臺(tái)企業(yè)作為監(jiān)管主體的正向作用。

2.要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)的合作。行業(yè)協(xié)會(huì)是合作治理的重要主體，其在摸索發(fā)展過(guò)程中自發(fā)建立的特定規(guī)范準(zhǔn)則可以在政府監(jiān)管缺位的情形下起到一定的補(bǔ)充作用。大部分情況下，政府監(jiān)管政策的制定通常落后于監(jiān)管領(lǐng)域的發(fā)展，因此平臺(tái)企業(yè)在治理過(guò)程中不可避免地會(huì)遇到政策或法律的真空地帶，而此時(shí)行業(yè)自律和規(guī)范起到了重要的引領(lǐng)作用，發(fā)揮了特定的監(jiān)督保障功能。[15]通過(guò)合作治理，以解決問(wèn)題作為指引方向，發(fā)揮政府監(jiān)管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)各自的優(yōu)勢(shì)，在解決方案的起草、制定與實(shí)施上互相分享相關(guān)信息，同時(shí)也將利害關(guān)系人與受影響者吸納進(jìn)來(lái)，合作起草標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)合作對(duì)違反規(guī)范準(zhǔn)則的平臺(tái)企業(yè)執(zhí)法。[16]公安機(jī)關(guān)要探索建立合作機(jī)制，形成公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)、平臺(tái)自律、行業(yè)協(xié)會(huì)輔助的多元主體監(jiān)管模式，促進(jìn)共享民宿的良性發(fā)展。四川省成都市東方新城二期小區(qū)設(shè)立的“網(wǎng)約房自治管理協(xié)會(huì)”取得了很好的效果。該協(xié)會(huì)成立了協(xié)會(huì)黨支部，發(fā)揮黨建引領(lǐng)共治管理作用的同時(shí)，由街道指導(dǎo)包括經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的各方主體成立了 “治安消防小分隊(duì)”，負(fù)責(zé)抽查網(wǎng)約房消防設(shè)施、旅客入住等是否符合規(guī)范。[17]

（二）客體適應(yīng)性：差異化監(jiān)管理念指引下明確監(jiān)管范圍并提高監(jiān)管針對(duì)性

在差異化監(jiān)管理念指導(dǎo)下，劃分出共享和經(jīng)營(yíng)的范圍，即針對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)者采取傳統(tǒng)賓旅館標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，針對(duì)房屋分享者設(shè)立靈活柔性的新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。這種差異化監(jiān)管理念也符合回應(yīng)性監(jiān)管理論的要求，該理論強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管對(duì)象的動(dòng)機(jī)是不同的，對(duì)待具有守法意愿的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)采取說(shuō)服教育或自我監(jiān)管等“軟”措施，而對(duì)待違反法律行為的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲的監(jiān)管措施?？偠灾O(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確區(qū)分監(jiān)管對(duì)象的具體情形，有針對(duì)性地采取最適宜的監(jiān)管措施。[18]在以阻止違反公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則或不安全的商業(yè)活動(dòng)為目標(biāo)的紅燈管制法盛行的大背景下，旨在推動(dòng)某些特定領(lǐng)域內(nèi)有秩序行為的綠燈管制也應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。[19]

對(duì)于消防隱患、環(huán)境污染等共享民宿發(fā)展中產(chǎn)生的負(fù)外部性問(wèn)題，很有可能引起民事糾紛，嚴(yán)重者可能惡化為治安刑事案件，需要公安機(jī)關(guān)提前介入，及時(shí)監(jiān)管。對(duì)C2C 模式下的民宿經(jīng)營(yíng)者，一方面要考慮到其經(jīng)營(yíng)成本和房屋使用功能，簡(jiǎn)化相應(yīng)的審批許可程序，激發(fā)民宿經(jīng)營(yíng)者的活力與創(chuàng)造力，給共享民宿的發(fā)展“松綁”；另一方面，也要注重對(duì)其附近居民的保護(hù)，增加義務(wù)條款給民宿經(jīng)營(yíng)者適度“緊弦”。如在普通住宅區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)民宿，應(yīng)當(dāng)由民宿經(jīng)營(yíng)者在服務(wù)條款中增加勸告條款，以此在合理范圍內(nèi)增加民宿消費(fèi)者對(duì)民宿所在住宅區(qū)周邊正常居住環(huán)境的維護(hù)義務(wù)，盡可能減少由入住人員引起的衛(wèi)生、噪音等問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)面影響，從而保障住宅區(qū)內(nèi)其他居民住戶(hù)正常享有安全、宜居的生活環(huán)境。[3]

共享經(jīng)濟(jì)不能顯著偏離共享，表現(xiàn)在共享民宿領(lǐng)域中，關(guān)鍵是要對(duì)房屋共享與商業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行合理劃界。[20]具體而言，對(duì)共享民宿的限制應(yīng)當(dāng)區(qū)分利用共享民宿從事長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者和用于賺取生活收入的共享者，可以針對(duì)此類(lèi)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者設(shè)置比賺取外快的共享者要求高、但比賓旅館業(yè)經(jīng)營(yíng)者門(mén)檻稍低的“短租許可”制度，允許其在特定的時(shí)間經(jīng)營(yíng)；若是違反登記備案、信息收集上傳等方面的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)收回短租許可，針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的情形實(shí)施相應(yīng)的處罰。在區(qū)分共享和經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以由中央出臺(tái)宏觀(guān)總體標(biāo)準(zhǔn)，由地方根據(jù)地區(qū)情況相應(yīng)細(xì)化，比如一個(gè)房東只能出租一套房屋，城市應(yīng)允許居民長(zhǎng)期在外時(shí)出租房屋，或允許房東在場(chǎng)時(shí)出租多余房間或床位，但同時(shí)限制房東將多套住房按照酒店的模式來(lái)經(jīng)營(yíng)；比如限制租賃時(shí)長(zhǎng)，如果共享民宿租賃過(guò)程體現(xiàn)租賃期間短而出租頻率高的特征，就會(huì)類(lèi)似于酒店的性質(zhì)，就應(yīng)當(dāng)參照賓旅館業(yè)監(jiān)管；比如限制房源類(lèi)型，整套出租這種房東不在場(chǎng)的情形比其他租賃形式更易造成滋擾問(wèn)題，[21]因此，針對(duì)整套房屋的短租經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管部門(mén)往往采取不鼓勵(lì)或限制的做法予以規(guī)制。例如，海南省三亞市出臺(tái)的《三亞市家庭旅館管理辦法》規(guī)定，住宅小區(qū)中的業(yè)主首先要征得本棟樓全體業(yè)主同意并經(jīng)小區(qū)業(yè)主委員會(huì)及物業(yè)企業(yè)蓋章確認(rèn)，之后再向公安等政府部門(mén)報(bào)備，才能開(kāi)展共享民宿的經(jīng)營(yíng)。[22]

（三）介體適應(yīng)性：高效監(jiān)管理念指引下健全相應(yīng)的制度并嵌入合適的技術(shù)

共享經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代社會(huì)高效利用閑置資源的產(chǎn)物，高效理念在市場(chǎng)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用并取得良好的成效，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)高效監(jiān)管理念在共享民宿監(jiān)管工作中的運(yùn)用，不斷健全相應(yīng)的法律制度，嵌入合適的技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)公安監(jiān)管介體的適應(yīng)性。

1.要完善法律制度依法監(jiān)管。在共享經(jīng)濟(jì)迅速崛起的背景下，政府既要發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)造提供寬松適宜的環(huán)境；又要發(fā)揮自身監(jiān)管作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，妥善平衡創(chuàng)新創(chuàng)造引發(fā)的利益矛盾。政府可定期審核和修改已不適應(yīng)新模式的法律法規(guī)，研究制定創(chuàng)新準(zhǔn)入政策，使我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)發(fā)展有法可依、有規(guī)可守、有章可循。[23]作為政府的重要組成部門(mén)之一，公安機(jī)關(guān)必須積極承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。在出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮共享民宿既區(qū)別于傳統(tǒng)的賓旅館業(yè)又不同于房屋租賃業(yè)的鮮明特點(diǎn)。受制于房源分散、入住時(shí)間短與運(yùn)營(yíng)成本，共享民宿往往不具備嚴(yán)格入住登記管理的條件，如果依照傳統(tǒng)賓旅館業(yè)法律法規(guī)讓所有經(jīng)營(yíng)者安裝相應(yīng)系統(tǒng)，成本過(guò)高，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本有限的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，門(mén)檻過(guò)高。為出臺(tái)更具可操作性的法律法規(guī)，公安機(jī)關(guān)要充分考慮到共享民宿發(fā)展的實(shí)際情況，合理借鑒傳統(tǒng)賓旅館業(yè)管理、流動(dòng)人口登記、消防安全管理等領(lǐng)域較為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，制定合理化標(biāo)準(zhǔn)，使其不再徘徊于旅館業(yè)與房屋租賃業(yè)之間，擺脫之前無(wú)法可依的緊迫困境。[24]

2.要嵌入技術(shù)手段高效監(jiān)管。為避免登記入住人身份、數(shù)量不實(shí)等情況的出現(xiàn)，對(duì)于有人值守的共享民宿，可以研發(fā)相應(yīng)的APP 來(lái)實(shí)施監(jiān)管。2019年，為解決入住者身份信息缺失甚至不實(shí)的問(wèn)題，武漢市公安局某分局開(kāi)發(fā)了“網(wǎng)約房一網(wǎng)通”APP，經(jīng)營(yíng)者在旅客入住時(shí)需要利用APP 現(xiàn)場(chǎng)登記入住者身份信息并上傳。但對(duì)于有人值守的民宿而言，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，民宿經(jīng)營(yíng)者往往沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的登記前臺(tái)，怠于登記上傳入住者的身份信息。[25]對(duì)于無(wú)人值守的民宿而言，此類(lèi)APP 更是形同虛設(shè)，難以有效發(fā)揮收集上傳入住者身份信息的作用?？梢?jiàn)，信息社會(huì)下技術(shù)手段的引入不是問(wèn)題，關(guān)鍵在于如何嵌入。嵌入強(qiáng)調(diào)耦合，強(qiáng)調(diào)整體效用的發(fā)揮；而引入?yún)s不顧實(shí)際情況，只是不計(jì)成本地盲目移植先進(jìn)技術(shù)。技術(shù)只有嵌入到制度中，平衡好各方的實(shí)際利益，才能發(fā)揮公安監(jiān)管的效能?？此仆陚涞摹熬W(wǎng)約房一網(wǎng)通”APP 技術(shù)手段，實(shí)質(zhì)只是將傳統(tǒng)的信息采集上傳方式轉(zhuǎn)變?yōu)锳PP 應(yīng)用，并未觸及共享民宿雙方履行實(shí)名登記義務(wù)缺乏強(qiáng)制性、約束性制度的問(wèn)題實(shí)質(zhì)，推薦性而非強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使房東從自身利益出發(fā)而選擇性執(zhí)行某些法律制度。技術(shù)手段中應(yīng)當(dāng)嵌入強(qiáng)制性的制度，應(yīng)用“身份證+人臉識(shí)別”的技術(shù)手段，用身份證取代傳統(tǒng)的房卡。當(dāng)承載入住人信息的身份證成了開(kāi)鎖入住的鑰匙，入住的必要一環(huán)只能是刷身份證，那么上傳身份信息也就有了強(qiáng)制性的保障。在解決入住信息登記難這一問(wèn)題時(shí)，四川省L 市開(kāi)發(fā)的管理系統(tǒng)成效顯著。該系統(tǒng)應(yīng)用“身份證+人臉識(shí)別” 的模式開(kāi)鎖，開(kāi)鎖的同時(shí)也采集了入住者信息，并上傳至公安機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)，顯著提高了采集信息的完整性和準(zhǔn)確性。[26]與此同時(shí)，為進(jìn)一步預(yù)防“一人登記、多人入住”現(xiàn)象的出現(xiàn)，在發(fā)揮民宿入口處視頻監(jiān)控作用的同時(shí)，有條件的地區(qū)可以應(yīng)用熱感知設(shè)備實(shí)現(xiàn)對(duì)民宿內(nèi)部實(shí)際情況的“監(jiān)控”。上海市新虹街道在部分共享民宿中安裝了熱感知設(shè)備，可以感知一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)出該戶(hù)居民的人數(shù)，如果發(fā)現(xiàn)人數(shù)過(guò)多，且長(zhǎng)時(shí)間未出門(mén)，系統(tǒng)就會(huì)發(fā)出疑似群租的預(yù)警，有效解決了屋內(nèi)實(shí)有人數(shù)與核定人數(shù)不符的問(wèn)題。[27]