陳第華，張 忠

福建中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州350122

引言

中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的飛速發(fā)展導(dǎo)致對(duì)土地的需求與日俱增。土地這一基本生存資源進(jìn)入交易市場(chǎng)創(chuàng)造了巨額財(cái)富，也滋生了巨額財(cái)富在不同群體間分配不均的問(wèn)題。征地引發(fā)的群體性事件成為后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村群體性事件的主要誘因[1]。我國(guó)土地紅利由國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)紅利和嚴(yán)格土地用途管制帶來(lái)的政策紅利共同締造，具有顯著的公共利益屬性。彰顯土地紅利公共利益屬性，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政收益全民共享，是當(dāng)代中國(guó)亟待解決的分配正義問(wèn)題。

1 土地紅利公共利益屬性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

土地紅利伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程迅速增值。在我國(guó)，住房商品化改革和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)開(kāi)啟了土地紅利指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的序幕，具有區(qū)位稀缺性和不可替代性的土地實(shí)現(xiàn)了快速升值，成為改革開(kāi)放進(jìn)程中特殊的紅利形式。土地紅利共享是與我國(guó)土地公有制相契合的分配制度，具有合法性和正義性。維護(hù)土地紅利公共利益屬性是實(shí)現(xiàn)土地紅利共享的邏輯前提。換言之，我國(guó)源于公有制土地的土地紅利絕非少數(shù)人的貢獻(xiàn)，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策管控共同作用的結(jié)果，具有鮮明的公共性。

1.1 城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提高土地需求量

城鎮(zhèn)化是一個(gè)要素集聚的過(guò)程，并隨著要素集聚和重構(gòu)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升工業(yè)化水平。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所處的階段不同，對(duì)土地的依賴程度也有所差異。當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)需要更大面積的城鎮(zhèn)規(guī)模[2]，提升工業(yè)產(chǎn)值也主要通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)。這種以擴(kuò)大規(guī)模為主要形式的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化外延式發(fā)展對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)，提升城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平意味著更大面積的土地被城鎮(zhèn)占用或用于工業(yè)開(kāi)發(fā)。城鎮(zhèn)化改變著人們的生產(chǎn)和生活方式，城鎮(zhèn)空間由以生產(chǎn)性為主導(dǎo)向以生活性為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變[3]。為了滿足市民多樣化的空間需要，城鎮(zhèn)逐漸將工業(yè)產(chǎn)區(qū)外遷。這就要求城鎮(zhèn)不斷擴(kuò)展其邊界，將更多農(nóng)業(yè)土地納入城鎮(zhèn)范圍，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展提供空間支撐。

農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的級(jí)差收益，源于工商業(yè)發(fā)展的需要，而非由土地本身所創(chuàng)造[4]56。農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化使用是我國(guó)新增建設(shè)用地的主要來(lái)源，土地紅利正是在土地用途變更中產(chǎn)生的。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程提高了城鎮(zhèn)用地需求，城鎮(zhèn)邊界往農(nóng)村延伸時(shí)要求變更農(nóng)業(yè)土地用途，征地價(jià)格和土地出讓價(jià)格的巨大落差生成了可觀的土地紅利。

1.2 土地用途管制加劇土地市場(chǎng)供不應(yīng)求

土地用途管制是我國(guó)優(yōu)化土地資源利用、提高土地使用效益的主要舉措。它通過(guò)法律法規(guī)的約束，編制土地利用總體規(guī)劃，對(duì)土地進(jìn)行分類(lèi)，嚴(yán)格按用途審批用地，并處罰違規(guī)用地行為?；谕恋赜猛竟苤频闹贫仍O(shè)計(jì)，我國(guó)禁止農(nóng)業(yè)土地直接入市，城鎮(zhèn)建設(shè)需要占用農(nóng)業(yè)土地時(shí)，只能由市、縣兩級(jí)地方政府征收農(nóng)業(yè)土地并把它轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。當(dāng)然，市場(chǎng)只對(duì)交通便利、自然環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)業(yè)土地有投資意向。隨著國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的相繼落地，農(nóng)村可供開(kāi)發(fā)土地的稀缺性日趨突顯。

適宜開(kāi)發(fā)的土地稀缺和土地用途管制的耦合，共同催生了土地資源供不應(yīng)求的局面。尤其對(duì)大城市而言，土地資源供不應(yīng)求已成為限制城市發(fā)展的瓶頸，土地價(jià)格隨之暴漲。從2008 年到2016 年，全國(guó)供地面積減少50%，地價(jià)翻了近4 倍[5]，而土地開(kāi)發(fā)企業(yè)購(gòu)地成本的增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于政府征地費(fèi)用的上漲。房地產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的造富能力，購(gòu)地欲望居高不下的企業(yè)頻頻通過(guò)價(jià)格戰(zhàn)爭(zhēng)奪供不應(yīng)求的土地資源，創(chuàng)造了規(guī)模龐大的土地紅利?？梢?jiàn)，土地紅利既非少數(shù)人創(chuàng)造，也不是開(kāi)發(fā)商主動(dòng)讓利，而是由土地用途管制之后土地資源供不應(yīng)求所助推。

1.3 獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)賦予土地不可替代性價(jià)值

在我國(guó)，土地有償使用是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，也是土地價(jià)格的表現(xiàn)形式[6]。在建筑用地流轉(zhuǎn)中，土地區(qū)位是影響土地出讓費(fèi)用的最關(guān)鍵因素。土地區(qū)位不僅涉及自然要素，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和行政因素在空間上有機(jī)整合的具體表現(xiàn)。

從自然要素來(lái)看，地理位置固然影響了建筑物的便利性，但是同一距離的土地因地形、土質(zhì)、給排水狀況、環(huán)境質(zhì)量不同而形成了區(qū)位優(yōu)劣，并最終反映在土地出讓價(jià)格中。與自然要素相比，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素?zé)o疑更重要，生活工作便利性對(duì)企事業(yè)單位和居民都有很強(qiáng)吸引力。由于歷史與規(guī)劃的原因，行政中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心往往擁有更便捷的交通、更多樣的娛樂(lè)生活設(shè)施、更優(yōu)質(zhì)的文化教育資源，對(duì)市場(chǎng)具有更強(qiáng)吸引力。當(dāng)然，地區(qū)發(fā)展規(guī)劃也可以吸引社會(huì)資源進(jìn)入特定區(qū)域，通過(guò)政策引導(dǎo)改善區(qū)域資源稟賦，或者通過(guò)直接投資增加公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高人們工作生活的便利性，賦予特定區(qū)位獨(dú)特價(jià)值，助推土地紅利的生成和增值。

1.4 公共投資增加土地附加值

公共投資具有明顯的外部效應(yīng)，它的發(fā)展將帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)繁榮，刺激私人投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)累積效應(yīng)。土地價(jià)格高低與該地塊的預(yù)期收益息息相關(guān)?；诘俨┨啬Ｐ停═iebout Model），當(dāng)遷徙的邊際成本為零時(shí)，人們將用腳投票，選擇可以滿足自身公共支出偏好的地方居住[7]。雖然用腳投票機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中有諸多羈絆，但公共工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施會(huì)顯著影響土地價(jià)格和房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，其供給狀況資本化到價(jià)格中，形成蒂博特所謂的公共產(chǎn)品資本化過(guò)程。

公共產(chǎn)品之所以可以資本化，是因?yàn)樗梢栽黾油恋馗郊又?，改善居住和商業(yè)條件，減少生活和工作成本。便利的交通、優(yōu)質(zhì)的學(xué)區(qū)、優(yōu)美的環(huán)境、豐富的生活?yuàn)蕵?lè)設(shè)施都能提升用戶幸福感，成為影響土地出讓價(jià)格的關(guān)鍵因素。當(dāng)然，不是所有公共投資都會(huì)抬高地價(jià)，關(guān)鍵在于它是否與用戶需求以及文化傳統(tǒng)相一致?？傮w上看，短期內(nèi)公共投資對(duì)土地價(jià)格具有顯著拉動(dòng)作用[8]。公共產(chǎn)品資本化抬高了土地價(jià)格，地方政府為獲取更多土地出讓收入，加大公共投資力度，形成了公共產(chǎn)品資本化與土地溢價(jià)的互動(dòng)。

2 土地紅利公共利益屬性的財(cái)政規(guī)約

為避免私有土地在交易中出現(xiàn)紅利被土地所有者獨(dú)占的問(wèn)題，美國(guó)學(xué)者亨利·喬治提出了“土地價(jià)值捕獲”理論。該理論認(rèn)為，土地價(jià)值增值主要來(lái)自公共部門(mén)而非土地所有者的貢獻(xiàn)，全社會(huì)共同創(chuàng)造的地租必須由全社會(huì)分享[9]。在我國(guó)，土地歸國(guó)家或集體所有，市、縣兩級(jí)政府代表國(guó)家以土地所有者的身份，征收農(nóng)業(yè)土地并將其轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，以土地出讓金、稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)等方式取得土地紅利。土地紅利規(guī)模龐大，必須將其納入公共財(cái)政范疇，通過(guò)財(cái)政規(guī)約實(shí)現(xiàn)科學(xué)獲取與用之于民的統(tǒng)一，以彰顯其公共利益屬性。

2.1 土地紅利的獲取必須合法合理

一直以來(lái)，土地出讓收入作為地方政府的主要財(cái)政收入項(xiàng)目備受爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為，國(guó)際上包含大部分發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政收入主要來(lái)自土地相關(guān)稅收，我國(guó)地方政府利用轄區(qū)內(nèi)的土地獲得收益合法且合理[10]。反對(duì)意見(jiàn)指出，地方政府在土地出讓中的違規(guī)行為加劇了尋租和腐敗[11]，過(guò)度依賴土地收益催生“土地財(cái)政”[12]，違規(guī)圈占土地現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償不到位激化了社會(huì)矛盾[13]，炒房隱藏一系列金融風(fēng)險(xiǎn)[14]。無(wú)論是支持還是反對(duì)，無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前地方政府還難以完全擺脫對(duì)土地收益的依賴，當(dāng)務(wù)之急在于規(guī)范土地紅利獲取。

在我國(guó)，《憲法》規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；《物權(quán)法》規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)；《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。從我國(guó)憲法和法律的規(guī)定來(lái)看，公共利益需要是征地的唯一理由。然而，公共利益是一個(gè)十分難以界定的概念。雖然《土地管理法》對(duì)征地的公共利益需要進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但在實(shí)際操作中，公共利益被虛化的現(xiàn)象依然屢見(jiàn)不鮮。與城鎮(zhèn)國(guó)有土地不同，農(nóng)村集體土地權(quán)能不完整、不可開(kāi)發(fā)、不可融資、抵押價(jià)值低，一旦征地，農(nóng)民只能獲得以農(nóng)業(yè)原產(chǎn)值計(jì)價(jià)的較低補(bǔ)償，土地紅利與農(nóng)民關(guān)系甚少[15]。市、縣兩級(jí)政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，同時(shí)利用城鎮(zhèn)國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地二元制，在一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)之間獲取了高額差價(jià)。換言之，地方政府通過(guò)土地出讓收獲了巨額財(cái)政收入，賣(mài)地欲望居高不下。憲法和法律所強(qiáng)調(diào)的以公共利益需要為目的的征地在地方政府增加財(cái)政收入動(dòng)機(jī)的沖擊下顯得極為脆弱。

完善土地紅利獲取，不僅要改變城鄉(xiāng)土地二元制，捍衛(wèi)農(nóng)民表達(dá)權(quán)利，完善農(nóng)村征地補(bǔ)償制度，還要加強(qiáng)土地出讓收入管理，逐步將其納入預(yù)算體系，強(qiáng)化對(duì)土地出讓收入的審計(jì)和監(jiān)督。在一定程度上可以說(shuō)，土地財(cái)政與政府間收支權(quán)責(zé)不對(duì)等有關(guān)，土地出讓成為地方政府緩解財(cái)政壓力的主要方式。因此，要理順各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系，在法律上科學(xué)劃分各級(jí)政府的職責(zé)和支出責(zé)任，配以合理的稅費(fèi)分享體系，賦予地方政府開(kāi)征地方稅的權(quán)力，提高地方政府經(jīng)常性稅收比重。當(dāng)然，更重要的是要落實(shí)《土地管理法》第45 條關(guān)于公共利益需要的規(guī)定，抑制地方政府賣(mài)地沖動(dòng)，讓征地回歸維護(hù)和增進(jìn)公共利益的本意，遏制為增加收入而賣(mài)地的財(cái)政慣性，確保土地紅利的獲取不僅能通過(guò)法律的審查，也能經(jīng)得起全社會(huì)道德和情感的追問(wèn)。

2.2 土地紅利的支出必須堅(jiān)持公益取向

彰顯土地紅利公共性的另一端，是要規(guī)范土地收益的開(kāi)支，保證支出的公益性。土地紅利數(shù)額巨大，又事關(guān)公眾福祉，理應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范，確保支出有法可依，支出項(xiàng)目、支出額度、支出事項(xiàng)于法有據(jù)。當(dāng)前，關(guān)于土地財(cái)政的根源究竟是出于地方政府間的收入競(jìng)爭(zhēng)，還是財(cái)政收入短缺下供應(yīng)公共產(chǎn)品的無(wú)奈之舉，抑或是地方政府的投資沖動(dòng)，學(xué)界雖然有不同見(jiàn)解，但是各方都強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地出讓金的公益用途，用于增進(jìn)公共福祉。

土地收益的支出應(yīng)該服務(wù)于公共利益的增進(jìn)，提高民眾幸福感。作為政治參與人和經(jīng)濟(jì)參與人的結(jié)合體[16]，地方政府有其自身的獨(dú)特偏好；民眾作為公共產(chǎn)品的直接受益者，對(duì)公共產(chǎn)品亦有期待，形成了公共財(cái)政支出的社會(huì)偏好。社會(huì)偏好向政府傳遞了公共產(chǎn)品的需求信息，地方政府的財(cái)政支出要在自身偏好和社會(huì)偏好之間尋求一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。從目前的支出結(jié)構(gòu)看，地方政府顯然偏好將資金投入到生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是用于提供教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)[17]。與中央財(cái)政支出的公共服務(wù)基本不影響房?jī)r(jià)相比，地方政府為了從土地出讓和房地產(chǎn)業(yè)中獲取更多利益，通過(guò)財(cái)政支出推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格上漲的欲望強(qiáng)烈[18]。

飆升的房?jī)r(jià)與住房市場(chǎng)化改革的初衷相背離?？焖偕蠞q的房?jī)r(jià)抬高了土地出讓價(jià)格，地方政府從中獲取了大量財(cái)政收入。但是，大規(guī)模資金涌入房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)不僅加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)，而且極大增加了剛需購(gòu)房者的壓力。多年來(lái)，不少地方依賴房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高房?jī)r(jià)已由早期的財(cái)富增長(zhǎng)帶動(dòng)消費(fèi)向如今高房貸擠壓消費(fèi)轉(zhuǎn)變，房炒不住的危險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)愈炒愈熱之時(shí)，地方政府的公共財(cái)政支出必須在穩(wěn)定房?jī)r(jià)方面有所作為。因此，要調(diào)整中央和地方的公共財(cái)政支出責(zé)任，將土地出讓金納入預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督，減少支出的隨意性，以提高民眾生活水平而非以抬升土地價(jià)格為目標(biāo)引導(dǎo)公共財(cái)政支出，切實(shí)發(fā)揮土地收益在滿足人民美好生活需要中的作用。

土地出讓關(guān)系著地方財(cái)政的收支，在收的一端關(guān)聯(lián)著征地、土地收儲(chǔ)，在支的一端涉及收入分配。公共性是土地紅利的本質(zhì)屬性，它強(qiáng)調(diào)在收與支兩端都應(yīng)當(dāng)基于公共利益需要，既不能僅僅出于增加財(cái)政收入的目的肆意向農(nóng)村低價(jià)征地再高價(jià)出讓?zhuān)膊荒軐⑼恋厥找嫱度敫?jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性行業(yè)，確保取之于民、用之于民。土地是不可再生資源，地方政府要基于長(zhǎng)期規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地開(kāi)發(fā)利用，確保土地資源開(kāi)發(fā)的可持續(xù)性。在財(cái)政支出方面，地方政府應(yīng)當(dāng)更多地把資金投入到關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，切實(shí)提高人民群眾的生活水平和幸福感。

3 維護(hù)土地紅利公共利益屬性的制度安排

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特定位置的土地因?yàn)楣ど虡I(yè)發(fā)展、城市建設(shè)而具有超出農(nóng)用價(jià)值的增值收益。這部分收益只與土地區(qū)位有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，而與土地所有者的勞動(dòng)無(wú)關(guān)[4]35。土地是基本生產(chǎn)資料，土地紅利體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同群體間基礎(chǔ)性資源的轉(zhuǎn)移與占用問(wèn)題[19]。土地紅利分配不能只是在房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)層面上被關(guān)注，而應(yīng)當(dāng)從制度公平和共享發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。政府作為公共利益的守護(hù)者和推動(dòng)者，必須通過(guò)完善相關(guān)制度，使土地紅利公共利益屬性得以彰顯和落實(shí)。

3.1 完善土地收益的稅法體系

近年來(lái)，地方政府過(guò)度依賴土地收益的土地財(cái)政飽受詬病。社會(huì)對(duì)土地財(cái)政的非議，不僅是對(duì)土地收益規(guī)模龐大、增速過(guò)快、占地方財(cái)政收入比重過(guò)高等表象的擔(dān)憂，更是對(duì)土地收益構(gòu)成是否合理、分配機(jī)制是否公平、中央與地方權(quán)益分成是否恰當(dāng)?shù)汝P(guān)系經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和分配正義深層次問(wèn)題的追問(wèn)。在當(dāng)前的土地交易中，土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)太低、土地增值稅調(diào)節(jié)功能有限、耕地占用稅無(wú)法反映土地質(zhì)量差異等弊端，限制了稅法在維護(hù)土地紅利公共利益屬性中的作用。

總體來(lái)看，土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅三種主要的土地稅收分別占國(guó)家稅收收入和地方稅收收入的6%左右和13%左右，而房地產(chǎn)企業(yè)又通過(guò)隱瞞、分解銷(xiāo)售收入等手段逃避稅責(zé)，稅收在調(diào)節(jié)土地使用中的作用被削弱。尤其是房地產(chǎn)業(yè)的巨額利潤(rùn)與其稅負(fù)能力明顯不相稱，房地產(chǎn)企業(yè)是“財(cái)富巨人，納稅侏儒”[20]。稅法兼具法律調(diào)節(jié)和財(cái)政調(diào)節(jié)的雙重功能，對(duì)規(guī)范土地紅利在政府、土地開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民間公平分配具有重要的導(dǎo)向價(jià)值。

一方面，應(yīng)依法科學(xué)界定涉地稅收的稅基，發(fā)揮稅法保護(hù)土地資源的功能。一要將農(nóng)業(yè)土地納入土地使用稅征收范圍。目前，城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍局限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)，廣大農(nóng)村地區(qū)的土地被排除在征收范圍之外。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，越來(lái)越多的城鄉(xiāng)接合部在地理位置上被納入了城鎮(zhèn)范圍，大量企業(yè)在農(nóng)村建廠從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由于這些區(qū)域在行政區(qū)劃上依然是農(nóng)村，不屬于城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍，土地超占濫用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，有必要將城鎮(zhèn)土地使用稅改為土地使用稅，把農(nóng)業(yè)土地納入征收范圍，根據(jù)區(qū)位優(yōu)劣把土地分為不同等級(jí)，實(shí)施差異化的稅負(fù)，確保土地使用稅真實(shí)反映土地價(jià)值。二要擴(kuò)大土地增值稅征稅項(xiàng)目，將土地增值收入都納入征收范圍。房租收入、以增值后的土地作價(jià)入股或與他人合資經(jīng)營(yíng)的收入、占有土地或者房產(chǎn)期間因土地升值而出現(xiàn)的增值收益，這些附著于土地而產(chǎn)生的增值收益，都應(yīng)當(dāng)被納入土地增值稅征收范圍，防止農(nóng)業(yè)土地出讓后土地增值收入被少數(shù)人獨(dú)占。

另一方面，應(yīng)依法科學(xué)制定涉地稅收的稅額，發(fā)揮稅法調(diào)節(jié)土地使用的功能。第一，根據(jù)土地價(jià)格變化動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)土地使用稅?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)是2006 年修訂的，地方政府的征稅標(biāo)準(zhǔn)以它為基準(zhǔn)。然而，2007 年以來(lái)，土地價(jià)格持續(xù)上漲，城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)非但沒(méi)有提高，不少地方政府還根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》賦予的確定適用稅額幅度的權(quán)力，制定遠(yuǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的稅額?？陀^上，城鎮(zhèn)土地使用稅稅負(fù)偏低，出現(xiàn)了用地單位多占地少用地、早占地晚用地、只占地不用地的現(xiàn)象。為此，要在國(guó)家制定的城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)相近地段上一年度的土地價(jià)格變化動(dòng)態(tài)調(diào)整稅額，確保稅額與土地價(jià)格相匹配。第二，根據(jù)物業(yè)持有時(shí)長(zhǎng)征收土地增值稅。拉弗曲線揭示了高稅率并不一定帶來(lái)高稅收收入的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)30%～60%的土地增值稅稅率相對(duì)較高。高稅率容易給納稅人負(fù)面的心理暗示，削弱他們納稅的積極性，甚至加劇他們偷逃稅的動(dòng)機(jī)。政府應(yīng)當(dāng)在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加稅收收入之間尋求平衡，參考納稅人持有物業(yè)時(shí)長(zhǎng)，設(shè)計(jì)階梯稅率，使房子回歸居住本性，減少房地產(chǎn)投機(jī)行為。第三，適當(dāng)提高土地增值稅預(yù)征稅率。當(dāng)前，土地增值稅預(yù)征稅率在1%～4%，太低的預(yù)征稅率給清算征繳帶來(lái)了很大壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上市房地產(chǎn)公司的平均土地增值稅在5.7%左右，可以參考該比例將預(yù)征稅率定在5%左右，縮小預(yù)征稅率與清算總稅負(fù)之間的差距[21]。第四，根據(jù)耕地質(zhì)量征收差異化的耕地占用稅。耕地價(jià)值不僅與特定地區(qū)人均耕地面積有關(guān)，土壤肥沃程度、交通便利狀況等都是重要的影響因素。目前，我國(guó)耕地質(zhì)量評(píng)定共有15 個(gè)等別，分為優(yōu)等、高等、中等、低等4 個(gè)層次，但在耕地占用稅中完全忽視了這些差異，只關(guān)注占用的面積。土地不僅產(chǎn)生地租，還產(chǎn)生級(jí)差地租，因此，在征收耕地占用稅時(shí)，必須關(guān)注土地質(zhì)量，在既有征收稅率之上根據(jù)土地質(zhì)量浮動(dòng)調(diào)節(jié)稅率，確保耕地占用稅更真實(shí)地反映土地價(jià)值。稅收規(guī)則能否保證土地稅負(fù)公平分配是實(shí)現(xiàn)土地收益共享的關(guān)鍵[22]，科學(xué)設(shè)計(jì)涉地稅收的稅基和稅額，加強(qiáng)征管工作，不僅有利于保護(hù)土地資源，而且有助于防止土地增值收入被房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和物業(yè)持有者所壟斷，切實(shí)發(fā)揮稅收的二次分配作用，使土地紅利回歸公共性，實(shí)現(xiàn)全民共享。

3.2 健全以公共利益為導(dǎo)向的征地制度

在我國(guó)，農(nóng)村集體所有的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化使用的唯一途徑是由市、縣兩級(jí)政府征收農(nóng)村土地，將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。公共利益需要是征地的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。從實(shí)踐來(lái)看，土地財(cái)政大幅度增加了地方政府收入，尤其在分稅制改革和新世紀(jì)以來(lái)的歷次重大稅改之后，這些收入對(duì)維持地方發(fā)展、改善人民生活品質(zhì)至關(guān)重要。但是，這也不能忽視征地中地方政府因自利化而出現(xiàn)的動(dòng)機(jī)偏差和行為失范現(xiàn)象。也就是說(shuō)，政府利益不等于公共利益，也可能只代表政府自身利益[23]。以公共利益為導(dǎo)向的征地制度必須以征地的合法性、合理性為前提，確保征地的目的、程序都符合公共利益。

征地目的必須符合公共利益，不能以政府利益和商業(yè)利益代替公共利益。為減少地方政府和公共行政人員自身利益對(duì)公共利益的侵蝕，征地要重點(diǎn)考慮是否滿足重大和急迫兩要素。倘若只是為了增加地方政府的財(cái)政收入（一定程度上這也屬于公共利益，但并非重大且急迫），則征地就缺乏合理性。建立商圈便利了周邊居民生活，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，這些同樣屬于公共利益范疇。在特定情形下，商業(yè)利益會(huì)涉及公共利益或在一定時(shí)期內(nèi)向公共利益轉(zhuǎn)化[24]。因此，判斷商業(yè)用地是否符合公共利益，要結(jié)合地方政府的發(fā)展規(guī)劃綜合考量。如果商業(yè)開(kāi)發(fā)不在城鎮(zhèn)綜合規(guī)劃中，則商業(yè)土地征收就不具有合理性；反之，則需要考慮是特定的少數(shù)人受益多，還是公眾受益多[25]。也就是說(shuō)，發(fā)展商業(yè)是手段，實(shí)現(xiàn)公共利益才是目的。只有當(dāng)發(fā)展商業(yè)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，商業(yè)用地才合理。

此外，征地程序必須合法，并且最大程度尊重民意?！锻恋毓芾矸ā贰墩饔猛恋毓孓k法》等法律法規(guī)都對(duì)征地程序做了詳細(xì)規(guī)定，但執(zhí)行情況并不理想。其中，最主要的問(wèn)題是征地程序被虛化，忽視民意，農(nóng)民參與不夠。尤其是一些關(guān)鍵程序，沒(méi)有起到規(guī)范征地的效果，難以保證公共利益落實(shí)。征地中，最重要的是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和土地征收審批兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們直接決定了農(nóng)村集體土地可否轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。然而，這兩個(gè)審批程序在發(fā)布征地公告前就已經(jīng)完成，農(nóng)民被告知的是一個(gè)既成事實(shí)，他們的意愿并沒(méi)有在征地前得到充分表達(dá)。地方政府在制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)村民代表參與，并做好發(fā)展規(guī)劃征求意見(jiàn)和公示工作，認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民的疑問(wèn)和訴求，充分尊重民意；在征地前應(yīng)廣泛征求民意，并就征地的重大與急迫事由做好解釋和溝通工作，保障農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)。在民意匯集中，尊重多數(shù)人的同時(shí)也要關(guān)照少數(shù)人的利益，尤其要給予弱勢(shì)者適當(dāng)?shù)奶貏e關(guān)照。只有這樣，才能保證征地公共利益取向的真實(shí)性和科學(xué)性。

作為一種融資方式，土地財(cái)政并非中國(guó)獨(dú)有，只是西方國(guó)家在資本原始積累階段，資本家在國(guó)內(nèi)和海外殖民地以近乎無(wú)償?shù)某杀精@取了大量土地。與土地私有制的國(guó)家通過(guò)改進(jìn)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)土地升值、政府再通過(guò)稅收獲取溢價(jià)不同，在我國(guó)，地方政府是通過(guò)出讓土地未來(lái)的升值空間、為改進(jìn)公共服務(wù)融資，土地財(cái)政的本質(zhì)是融資而不是收益[26]。地方政府通過(guò)融資為城鎮(zhèn)發(fā)展和改進(jìn)公共服務(wù)而積累資金，這種局面在短時(shí)間之內(nèi)難以改變。在此背景下，健全以公共利益為導(dǎo)向的征地制度更具現(xiàn)實(shí)緊迫性。

3.3 實(shí)現(xiàn)土地紅利共享

如何實(shí)現(xiàn)土地紅利分配正義是中外共同面臨的難題。其實(shí)，即便是在土地私有的國(guó)家，土地紅利也主要納入公共利益范疇，由政府支配，用于增進(jìn)公共福祉。如德國(guó)土地稅制的基本理念是漲價(jià)歸公，即源于社會(huì)發(fā)展的土地增值收益由大眾共享[22]。一般而言，只有實(shí)現(xiàn)土地紅利共享，才能破除少數(shù)人極端索求利益而綁架公共利益和社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政收入顆粒歸倉(cāng)，并通過(guò)制度安排將屬于公共利益范疇的土地紅利向公共福利轉(zhuǎn)化。

推進(jìn)土地紅利城鄉(xiāng)間公平分配是實(shí)現(xiàn)土地紅利共享的重要方式。在現(xiàn)有體制下，地方政府不僅是土地管理者，還是土地經(jīng)營(yíng)者和土地收益分配者。我國(guó)征地補(bǔ)償相關(guān)制度規(guī)定，當(dāng)村集體無(wú)法調(diào)整新的承包地給被征地農(nóng)民，也沒(méi)有進(jìn)行安置之時(shí)，必須將7～8 成的征地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民，剩余的2～3 成歸農(nóng)村集體所有，用于被征地農(nóng)民的社保支出、發(fā)展生產(chǎn)、集體福利和公益事業(yè)等。這種由被征地農(nóng)民和村集體分享征地補(bǔ)償費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，既照顧到被征地農(nóng)民的生存與發(fā)展權(quán)，也回應(yīng)了農(nóng)村土地集體所有的制度安排。農(nóng)業(yè)土地也產(chǎn)生地租，財(cái)富共享原則在農(nóng)業(yè)土地制度上表現(xiàn)為：每個(gè)農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員，有權(quán)公平分享集體共有的地租收益[27]。然而，與地方政府支付的征地補(bǔ)償費(fèi)相比，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后的出讓金更可觀，但地方政府通過(guò)控制農(nóng)業(yè)土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化和交易，將大量土地紅利由農(nóng)村輸送到城鎮(zhèn)，出現(xiàn)新的“農(nóng)村支援城鎮(zhèn)”制度安排，制造了新的不公平。

土地對(duì)中國(guó)農(nóng)民有著特殊的意義，它不僅是農(nóng)民安全感的重要來(lái)源，更是社會(huì)關(guān)系和情感聯(lián)系的重要載體。彰顯土地紅利的公共利益屬性，就要保障農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民公平分享土地紅利的權(quán)利，確保農(nóng)民的生存境遇不因失地而惡化。這要求在分配土地紅利時(shí)協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)利益，根據(jù)地方財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民生活水平與失地后的生存境況等綜合因素，合理劃定城鄉(xiāng)分享比重，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式支持鄉(xiāng)村振興，切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，改善農(nóng)民生活水平。農(nóng)村是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池，農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展是我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的重要前提。從目前土地紅利分配情況看，確保來(lái)源于農(nóng)業(yè)土地出讓的土地紅利更多地回饋農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村振興，幾乎談不上是對(duì)農(nóng)村的分配傾斜，至多只是糾偏既有的分配不公，因而具有合理性和緊迫性。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)土地紅利城鄉(xiāng)共享不是簡(jiǎn)單的資金下鄉(xiāng)，更重要的是通過(guò)財(cái)政手段激發(fā)鄉(xiāng)村活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)。

此外，要防止個(gè)人利益侵蝕公共利益。公共利益由于界定困難，極易被視為空洞的概念而虛化，出現(xiàn)個(gè)人利益凌駕于公共利益之上的亂象，甚至公共利益被個(gè)人利益所綁架。在處理二者關(guān)系時(shí)，如果地方政府無(wú)底線地退讓?zhuān)瑵M足個(gè)人無(wú)理的利益訴求，最終將侵蝕公共利益。換句話說(shuō)，這些因社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的土地增值收益本應(yīng)由全體社會(huì)成員共享，但卻被少數(shù)人獨(dú)占，形成了土地收益共享的二階困局[22]。在這個(gè)過(guò)程中，有因征地而暴富的群體，他們對(duì)征地歡欣鼓舞；有待價(jià)而沽的“釘子戶”，他們?yōu)榱俗约旱睦鏌o(wú)節(jié)制地索要補(bǔ)償，無(wú)視公共利益，坐地起價(jià)，利用地方政府息事寧人的工作態(tài)度不斷提高補(bǔ)償要求，甚至利用自媒體夸大事實(shí)，制造事端，通過(guò)輿論為自己索取過(guò)分的利益。

其實(shí)，即便是在土地私有制的國(guó)家和地區(qū)，個(gè)人也不能為了私利而無(wú)視公共利益，阻礙土地的公共利益用途。如在英、美等國(guó)，當(dāng)政府需要或者是撥付給第三方公共使用時(shí)，即便財(cái)產(chǎn)所有者不同意，政府也可以通過(guò)強(qiáng)制手段取得私人物權(quán)。在中國(guó)香港，政府可以依據(jù)《收回官地條例》收回私人的地權(quán)，如個(gè)人不愿搬遷，政府可以通過(guò)法庭頒布強(qiáng)制執(zhí)行令[28]?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)公共利益需要的詳細(xì)規(guī)定，為科學(xué)處理征地中公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系提供了法理支持。只有厘清個(gè)人利益與公共利益的邊界，才能防止個(gè)人利益對(duì)公共利益的侵蝕以及公共利益對(duì)個(gè)人利益的漠視。土地紅利屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體性收益，個(gè)人對(duì)自身土地權(quán)益的捍衛(wèi)必須通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)。2020 年8 月，廣州海珠涌大橋建成開(kāi)通，但雙向車(chē)道被橋中間凹陷處保留的一處民房阻隔，從航拍鏡頭下看形似一只眼睛，被網(wǎng)友稱為“海珠之眼”。海珠之眼的出現(xiàn)，可以窺見(jiàn)地方政府在征地中對(duì)業(yè)主物權(quán)的充分尊重，但是它無(wú)疑降低了大橋的通行效率，使公共利益受損。筆者認(rèn)為，在土地紅利分配中協(xié)調(diào)好公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，既要保障個(gè)人的合法權(quán)益，也不能縱容個(gè)人無(wú)理的利益訴求，避免因個(gè)別人的過(guò)分索求而損害公共利益，使多數(shù)人利益受損。地方政府在完善征地補(bǔ)償制度以及加強(qiáng)與農(nóng)民溝通的同時(shí)，還可以邀請(qǐng)獨(dú)立的第三方評(píng)估農(nóng)民的土地價(jià)值，在補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失之外，將農(nóng)民失地后的心理落差、精神焦慮等損失納入補(bǔ)償范圍，依法、合理保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保農(nóng)民不因失地而生活境遇惡化。另外，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的主張也是有限度的，個(gè)人利益不應(yīng)當(dāng)凌駕于公共利益之上。這既是社會(huì)主義道德的基本要求，也是兼顧公平與效率的必然選擇。因此，要發(fā)展壯大公民社會(huì)，發(fā)揮非政府組織在征地中的作用，加強(qiáng)與非利益相關(guān)者的合作，以多主體協(xié)同治理推進(jìn)依法征地，減少征地撕裂社會(huì)共識(shí)和加劇不同群體間的對(duì)立。

4 結(jié)語(yǔ)

如何科學(xué)合理分配土地紅利是我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化面臨的重大公平問(wèn)題。無(wú)論從土地所有制還是從其來(lái)源看，土地紅利都具有鮮明的公共利益屬性。彰顯土地紅利的公共利益屬性，必須從征地到土地紅利分配的全過(guò)程始終堅(jiān)持以維護(hù)最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，通過(guò)公共財(cái)政規(guī)約與制度保障，實(shí)現(xiàn)土地收益全民共享。當(dāng)然，土地作為無(wú)限財(cái)富潛能的利潤(rùn)之源，資本對(duì)它趨之若鶩。土地資本化開(kāi)啟了新一輪的財(cái)富瓜分盛宴，這絕不僅僅涉及社會(huì)財(cái)富分配，更關(guān)系到不同人群的發(fā)展權(quán)利和機(jī)會(huì)公平問(wèn)題，折射出一個(gè)社會(huì)發(fā)展的正義性。在土地開(kāi)發(fā)利用中如何維護(hù)公共利益，不僅是理論界關(guān)注的議題，更是實(shí)踐部門(mén)從制度設(shè)計(jì)到政策執(zhí)行的全過(guò)程必須精心維護(hù)的價(jià)值訴求。