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“放管服”背景下科研院所科研經(jīng)費管理的問題及創(chuàng)新管理模式探索

2022-03-24 11:15寧太東
關(guān)鍵詞:結(jié)題放管服科研項目

寧太東 陳 建

近年來科研資金連續(xù)上漲,2021年研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費支出達(dá)到27864億元,比上年增長14.2%,連續(xù)5年實現(xiàn)兩位數(shù)增長,占我國GDP的2.44%,再次刷新國內(nèi)紀(jì)錄,目前已超過歐盟平均水平。黨的十八大以來,為了激發(fā)科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力,促進(jìn)了科技事業(yè)發(fā)展,國家出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等一系列優(yōu)化科研經(jīng)費管理的政策文件和改革措施。2021年8月,國務(wù)院出臺了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》,科研領(lǐng)域“放管服”力度進(jìn)一步加大??蒲性核讷@得較多的科研經(jīng)費的同時,也高度重視科研經(jīng)費管理工作,不斷的建章立制,完善單位內(nèi)部控制制度,落實“放管服”的各項政策,加強科研經(jīng)費的過程管理。由于各方面的原因,部分單位在科研經(jīng)費管理上依然存在較多問題,比如只重視科研產(chǎn)出,科研經(jīng)費監(jiān)督制度不完善,有的甚至出現(xiàn)違規(guī)使用科研經(jīng)費的現(xiàn)象。

一、科研經(jīng)費管理存在的問題

2016年以來,科研領(lǐng)域“放管服”力度逐步加大,為落實好“放管服”的各項政策,X研究所在科研經(jīng)費管理方面制定一系列的規(guī)章制度,不斷完善了科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制制度。但由于各種原因,X研究所在科研經(jīng)費管理方面仍存在很多問題。本文通過梳理X研究所近五年科研項目財務(wù)審計報告和驗收報告,并對相關(guān)問題進(jìn)行總結(jié)歸納分析,將X研究所科研經(jīng)費管理出現(xiàn)主要問題劃分為三個方面,即預(yù)算編制方面、預(yù)算執(zhí)行方面、結(jié)題驗收方面。

(一)預(yù)算編制方面

1.預(yù)算編制與實際執(zhí)行差異較大。由于科研活動的不確定性,預(yù)算編制審核人員也無法對科研活動合理預(yù)估,導(dǎo)致項目預(yù)算與決算差異較大。如某項目負(fù)責(zé)人承擔(dān)的國家自然科學(xué)基金項目預(yù)算中沒有專用設(shè)備費,但在研制過程中原設(shè)備意外損壞,為了完成績效目標(biāo)必須購置新的專用設(shè)備,導(dǎo)致設(shè)備費預(yù)算科目預(yù)算與決算差異較大。

2.預(yù)算科目設(shè)置不合理,直接費中無法列支工資費。國辦32號文件簡化了預(yù)算編制,預(yù)算科目從9個以上精簡為設(shè)備費、業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費3個預(yù)算科目,目前科研事業(yè)單位除執(zhí)行財防12號和18號文件的軍工項目可以在直接費中列支在職人員績效工資外,其余民口項目無法在直接費中列支工資費,科研人員的腦力勞動、知識、技術(shù)沒有在科研項目成本中得到有效反映。

3.存在從多個歸口部門重復(fù)申請相同任務(wù)目標(biāo)的科研項目。因單位部門對研究團(tuán)隊的考核等多種因素,X研究所某項目團(tuán)隊為爭取多方資金的支持,將一個研究項目以不同的名稱同時申請了科技部重點研發(fā)項目和國防科工局基礎(chǔ)科研項目,但這兩個科研項目任務(wù)書的績效目標(biāo)、主要研究內(nèi)容、具體實施方案基本相同。

(二)預(yù)算執(zhí)行方面

1.采購驗收流于形式、招投標(biāo)管理不規(guī)范。2016年以來,科研領(lǐng)“放管服”力度不斷加大,為了落實相關(guān)政策,各個單位不斷的提高項目團(tuán)隊負(fù)責(zé)人自行采購設(shè)備和耗材審批權(quán)限,對實驗耗材、固定資產(chǎn)驗收流于形式。為了規(guī)避招標(biāo),項目組大額物質(zhì)采購中依然存在拆分合同的現(xiàn)象;招標(biāo)過程中依然存在招標(biāo)文件不規(guī)范、甚至違規(guī)串標(biāo)的現(xiàn)象。

2.違規(guī)轉(zhuǎn)撥經(jīng)費、虛列課題成本。如X研究所某項目組虛構(gòu)外協(xié)合同,將項目經(jīng)費48萬元轉(zhuǎn)撥至一家成立不到一年、不具備科研條件的個人獨資公司,也未出具相關(guān)的外協(xié)驗收報告,研究所規(guī)定對50萬以下的外協(xié)合同由項目團(tuán)隊自行組織驗收。X研究所某項目團(tuán)隊2019年1月至2021年6月,在國家某重大任務(wù)重直接成本中列支預(yù)存機時費用150萬元,實際僅使用13.64萬元,屬于虛列課題成本。

3.超范圍和超標(biāo)準(zhǔn)列支費用。個別項目負(fù)責(zé)人支出隨意性較大,存在履行預(yù)算調(diào)劑審批手續(xù),無預(yù)算或者超預(yù)算列支設(shè)備購置費;研究所收取項目管理費,仍繼續(xù)報銷管理費性質(zhì)支出,如辦公費、電話費日常維修維護(hù)費等;個別科研項目決算審計中發(fā)現(xiàn)存在超標(biāo)準(zhǔn)報銷差旅費、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放專家咨詢費等行為。

4.虛列項目經(jīng)費支出。個別項目中存在以虛假勞務(wù)、虛構(gòu)外協(xié)等方式違規(guī)套取科研經(jīng)費、私設(shè)小金庫的現(xiàn)象。

5.擠占挪用項目經(jīng)費,未??顚S谩S械捻椖繄F(tuán)隊將不同科研目互相擠占挪用。例如,某項目組從國家重點研發(fā)項目中為另外一個企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)委托項目中列支相關(guān)原材料120.6萬元。

6.違規(guī)拆分課題,未對項目單獨核算。某項目團(tuán)隊承擔(dān)國家自然科學(xué)基金重點基金項目,由于項目成員中有多個項目團(tuán)隊人員構(gòu)成,為了報銷管理方便,違規(guī)拆分為多個子課題,未對項目專項核算。

7.未按規(guī)定履行預(yù)算調(diào)劑審批手續(xù)。2016年以來,科研領(lǐng)域“放管服”力度不斷加大,項目支出與預(yù)算存在偏差時候,可以按規(guī)定履行預(yù)算調(diào)劑手續(xù)。在國家自然科學(xué)院基金項目決算中,存在部分項目負(fù)責(zé)人自行將該項目預(yù)算中的外協(xié)費調(diào)整為設(shè)備購置費,未按規(guī)定履行預(yù)算調(diào)整手續(xù)。

(三)結(jié)題驗收方面

1.存在突擊花錢、調(diào)賬應(yīng)付檢查驗收。X研究所項目團(tuán)隊由于承擔(dān)科研項目較多,部分科研項目任務(wù)目標(biāo)類似,導(dǎo)致科研項目執(zhí)行率較低,項目結(jié)題審計前突擊花錢,或者直接通過調(diào)賬應(yīng)付檢查驗收。

2.結(jié)題財務(wù)決算與實際支出不符。主要原因是因為預(yù)算編制不科學(xué),多渠道申請任務(wù)目標(biāo)項目的項目等原因,導(dǎo)致很多項目結(jié)題驗收前預(yù)算執(zhí)行率仍比較低,項目負(fù)責(zé)人提供虛假決算表應(yīng)付結(jié)題。

3.自籌資金沒有足額到位。X研究所項目團(tuán)隊為保證順利申請項目,在項目申報時承諾配套項目概算的30%自籌資金,實際執(zhí)行中沒有及時足額配套相關(guān)資金,存在虛假承諾配套資金的行為。

4.項目結(jié)余資金管理不規(guī)范。結(jié)余經(jīng)費存在違規(guī)列支在編人員工資、購置日常辦公用品、列支房屋占用費、日常消耗水電費等費用;部分科研項目長期結(jié)題不結(jié)賬,項目驗收后結(jié)余資金較大等問題。

二、科研經(jīng)費“3+1”管理模式

科技立則民族立,科技強則國家強。習(xí)近平總書記在2021年兩院院士大會上指出,要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位,把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐,要不斷推進(jìn)科技體制改革,形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。隨著科技領(lǐng)域“放管服”政策的不斷深化,科研院所科研經(jīng)費管理的目標(biāo)也逐漸發(fā)生重要轉(zhuǎn)變,從過去單純的減少科研經(jīng)費的違規(guī)使用轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蝿菹录ぐl(fā)科研人員創(chuàng)新活力,提高科研經(jīng)費產(chǎn)出績效。在新形勢下,需要建立科研經(jīng)費管理全方位綜合的管理模式,本文結(jié)合X研究所實際情況,提出了科研經(jīng)費管理的3+1”模式。

(一)提高思想認(rèn)識,完善頂層制度設(shè)計

1.不斷的提高對科研項目經(jīng)費管理的思想認(rèn)識。自覺加強對習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的學(xué)習(xí),進(jìn)一步堅定理想信念,提高政治站位,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護(hù)”,從思想上、政治上、行動上與黨中央保持一致。項目負(fù)責(zé)人要深刻領(lǐng)會財政預(yù)算執(zhí)行是政治任務(wù)的要求,同時預(yù)算執(zhí)行工作要堅持底線、堅守紅線,強化規(guī)矩意識,嚴(yán)格貫徹中央八項規(guī)定及各類規(guī)章制度的要求。

2.不斷完善科研項目經(jīng)費管理的制度設(shè)計。要根據(jù)國家重點研發(fā)、國家自然科學(xué)基金、軍工科研項目等項目經(jīng)費管理制度要求,同時結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)常見問題和研究所的具體實際情況,制定相應(yīng)的項目管理制度。根據(jù)國家和上級主管部門關(guān)于設(shè)備費、材料費、外協(xié)費、勞務(wù)費等經(jīng)濟業(yè)務(wù)政策規(guī)章制度的要求,做好研究所科研項目經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理制度的頂層設(shè)計,不斷的將科研項目各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理制度化,制度流程化。

3.落實好“放管服”政策,提高制度的執(zhí)行力。研究所要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在2021年兩院院士大會上的重要講話精神和貫徹落實好《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)的文件精神,落實好“放管服”的各項舉措,確保接得住、管得好。要加大對財務(wù)信息化的推進(jìn)力度,通過智能化管理,加強對科研項目財務(wù)數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用,同時要針對風(fēng)險點優(yōu)化審批和報銷流程,解決科研經(jīng)費管理中存在的問題;要落實好科研經(jīng)費“包干制”改革試點,從根本上解決科研經(jīng)費管理的諸多問題;推動落實科研財務(wù)助理等配套制度,加大對科研財務(wù)助理的培訓(xùn)力度,不斷的提高科研經(jīng)費管理制度的執(zhí)行力。

(二)完善科研項目預(yù)算績效評價體系

1.健全科研項目預(yù)算績效評價管理制度。2018年9月1日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》,要求將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理,全面實施預(yù)算績效評價工作是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2020年2月25日,財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》,該管理辦法是為了全面推進(jìn)科研項目預(yù)算績效評價工作,建立科學(xué)合理的科研項目績效評價體系。研究所應(yīng)該根據(jù)單位實際情況制定《科研項目預(yù)算績效評價管理實施細(xì)則》,不斷的優(yōu)化科研項目預(yù)算績效評價體系。

2.建立符合研究所實際的科研項目預(yù)算績效評價模式。為了更好開展科研項目預(yù)算績效評價工作,可以建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的一個閉環(huán)科研項目預(yù)算績效評價模式。需要將資金績效管理的理念和項目預(yù)算管理方法很好的結(jié)合起來,使項目預(yù)算執(zhí)行更符合科學(xué)配比及科研產(chǎn)出的規(guī)律。這樣長期堅持下來就能夠有效提高科研人員預(yù)算績效意識,逐步達(dá)到財政部關(guān)于對資金預(yù)算“花錢必問效、無效必問責(zé)”管理要求。

(三)不斷完善對科研項目經(jīng)費監(jiān)督機制

1.加強內(nèi)部審計力量,做好科研項目經(jīng)費管理內(nèi)部監(jiān)督工作??蒲许椖空鎸嵭院戏ㄐ詫徲嬍茄芯克鶅?nèi)部審計常規(guī)性工作,需要根據(jù)科研項目審計發(fā)現(xiàn)的常見問題,進(jìn)一步將“三性”審計工作推向深入。對在科研項目經(jīng)費支出中出現(xiàn)違反中央八項規(guī)定和經(jīng)費管理頻發(fā)問題進(jìn)行拉網(wǎng)式全覆蓋審計;探索研究所自主部署項目,如研究所“一三五”規(guī)劃項目、研究所特聘人才計劃項目等開展績效評價審計;督促落實好審計整改工作,做好相關(guān)工作“回頭看”。

2.用好外部監(jiān)督力量,堅持內(nèi)部監(jiān)督與審計監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合。對科研項目外部審計巡視發(fā)現(xiàn)的典型問題,如通過虛假合同、虛假事項、虛假發(fā)票、其他違規(guī)套取使用科研經(jīng)費問題開展專項審計工作。

3.有效落實審計問題全面整改。深入貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于審計整改工作的各項要求,必須堅持以推動審計查出問題有效整改、鞏固和拓展審計整改效果為目標(biāo),必須堅持揭示問題與推動解決問題相統(tǒng)一,不斷推動建立健全審計查出問題整改長效機制,做實審計監(jiān)督后半篇文章。

四、建立科研項目資金全過程管理體系

1.預(yù)算編制方面,加強預(yù)算編制指導(dǎo)和審核,提高預(yù)算編制質(zhì)量。第一,研究所可以制作各類項目預(yù)算編制模板供給科研人員參考。對于直接費用科目如:材料費、外協(xié)費、差旅費、會議費等要按照精細(xì)化管理相關(guān)要求編制;對于間接費費用要嚴(yán)格按照相應(yīng)管理辦法足額編制。第二,加強預(yù)算編制審核工作,要對項目申報的合規(guī)性進(jìn)行審核,防止多頭申報項目,同時要對項目預(yù)算編制的合規(guī)性及科學(xué)合理性進(jìn)行審核。第三,每年定期組織科研項目預(yù)算編制宣講會,根據(jù)國家和主管部門的最新要求,對預(yù)算編制的相關(guān)制度及注意事項進(jìn)行宣貫。

2.預(yù)算執(zhí)行方面,加強科研經(jīng)費支出管理,預(yù)算執(zhí)行要合理合規(guī)。第一,加強報銷審核管理,對科研項目經(jīng)費支出除了審核經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性和合法性,還要關(guān)注經(jīng)濟業(yè)務(wù)與項目管理政策相符性和目標(biāo)相關(guān)性。第二,要充分利用ARP系統(tǒng)等信息化手段,對項目預(yù)算科目實時監(jiān)控,及時跟蹤并向負(fù)責(zé)人反饋項目預(yù)算績效目標(biāo)完成情況。第三,要有效發(fā)揮科研財務(wù)助理的作用,科研財務(wù)助理要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對報銷管理初步審核??蒲许椖恐С鲆獓?yán)格按照項目管理規(guī)定和各經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理辦法進(jìn)行剛性約束,要嚴(yán)格做到政策相符性、經(jīng)濟業(yè)務(wù)相關(guān)性。

3.結(jié)題驗收方面,規(guī)范項目結(jié)題驗收,統(tǒng)籌盤活項目結(jié)余資金。第一,對結(jié)題項目清單化、流程化管理。年初要搜集整理當(dāng)年需要結(jié)題的項目清單,并及時告知項目負(fù)責(zé)人,年末再次提醒項目負(fù)責(zé)人經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況。第二,項目驗收階段要及時做好自查,按照項目經(jīng)費管理辦法的要求和項目實際執(zhí)行情況,對項目支出明細(xì)自查并做好預(yù)算調(diào)整,同時積極做好和審計人員溝通工作。第三,按照要求對結(jié)余資金規(guī)范管理并及時對結(jié)題項目進(jìn)行結(jié)賬。對于通過驗收且符合結(jié)余資金留用單位項目,其結(jié)余資金要按規(guī)定用于科研活動的直接支出。要定期發(fā)布結(jié)題課題清單,研究所要對未按節(jié)點完成預(yù)算執(zhí)行的課題經(jīng)費進(jìn)行統(tǒng)籌使用,盤活存量資金避免突擊花錢,提高科研經(jīng)費的使用效益。

三、結(jié)語

在國家深化“放管服”改革的背景下,科研院所科研經(jīng)費管理部門根據(jù)有關(guān)要求要做好以下兩個方面的工作。第一,要不斷加強學(xué)習(xí)互相配合,深刻領(lǐng)會并運用好國家相關(guān)政策??蒲薪?jīng)費管理的各個部門認(rèn)清責(zé)任并加強溝通協(xié)作,比如項目團(tuán)隊要對業(yè)務(wù)的真實性、合理性與相關(guān)性負(fù)直接責(zé)任,作為風(fēng)險防控的第一道關(guān)口,要堅持守土有責(zé);經(jīng)濟業(yè)務(wù)歸口部門要完善各經(jīng)濟業(yè)務(wù)規(guī)章制度,要對所審批業(yè)務(wù)合規(guī)性、合理性嚴(yán)格把關(guān),履職當(dāng)盡責(zé);財務(wù)部門要復(fù)核各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)的合法性、合規(guī)性,守好報銷付款最后一個關(guān)口。第二,要根據(jù)科技發(fā)展的規(guī)律,研判科研經(jīng)費管理發(fā)展趨勢。科研經(jīng)費管理工作者要不斷的加強學(xué)習(xí),提高科研經(jīng)費管理的判斷力、領(lǐng)悟力、執(zhí)行力。比如針對部分科研項目經(jīng)費包干試點和基于績效、誠信和能力的科研管理改革等等試點工作,這些試點工作所帶來的風(fēng)險是否可控?是否有效提高了科研績效產(chǎn)出?我們只有對試點的情況做出準(zhǔn)確的判斷,才能對下一步科研經(jīng)費管理創(chuàng)新工作給予科學(xué)指導(dǎo)。

創(chuàng)新是社會不斷發(fā)展的第一動力,是國家和民族保持國際競爭力的根本保障。在科技競爭日趨激烈的今天,科技深刻影響甚至決定著國家和民族的前途命運,深刻影響著最廣大人民生活福祉,科技的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個新的階段,歷史已經(jīng)給我們的科研工作人員賦予新的使命。近年來國家高度重視科技創(chuàng)新戰(zhàn)略,不斷的在加大科研經(jīng)費的投入。作為一名科研項目經(jīng)費管理工作者,我們既要深入落實“放管服”精神,靈活運用相關(guān)政策,不斷為科研人員減負(fù),又要堅持底線思維,增強風(fēng)險意識,規(guī)范科研資金管理。這就要求我們進(jìn)一步解放思想,在管理過程中不斷的創(chuàng)新工作方式方法,充分運用好科研經(jīng)費管理的“3+1”模式,不斷的優(yōu)化管理流程,提升服務(wù)品質(zhì),為國家科技創(chuàng)新工作提供保障。

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