李 姝

近年來，旅游早已不再是富裕人群獨(dú)有的休閑娛樂，而是隨著各地、各階層人民群眾生活消費(fèi)水平的不斷提高，成為一種普遍的生活方式。在人們出游瀏覽景區(qū)、在美景的環(huán)繞下身心愉悅的同時，相關(guān)消費(fèi)活動也有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟煌ā⒆∷?、餐飲、零售行業(yè)的蓬勃發(fā)展。據(jù)相關(guān)研究人員統(tǒng)計(jì)，旅游業(yè)至少涉及服裝、食品、住宿、購物、娛樂等行業(yè)經(jīng)濟(jì)的幾個方面。旅游業(yè)能夠拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，增加地方財(cái)政收入；還能為廣大人民群眾提供更加豐富的文化娛樂生活。由此可見，旅游業(yè)對于一個國家來說至關(guān)重要。此外，旅游行業(yè)規(guī)模大、資源消耗低、帶動作用大，在國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的進(jìn)程中起著重要的推動作用。但現(xiàn)今旅游市場亂象頻發(fā)，旅游市場價(jià)格亂象叢生，暴露出政府在旅游市場價(jià)格監(jiān)管、價(jià)格處罰等監(jiān)管措施滯后，以及旅游市場價(jià)格監(jiān)管機(jī)制漏洞。可以預(yù)見，疫情過后旅游市場將迎來暴發(fā)式增長，進(jìn)一步完善政府對旅游市場的價(jià)格監(jiān)管，對于促進(jìn)旅游市場的健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、旅游市場的價(jià)格監(jiān)管中存在的困境

2016年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2016〕5號）印發(fā)，明確強(qiáng)化各級政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、建立旅游市場綜合監(jiān)管主體責(zé)任清單，這標(biāo)志著我國旅游業(yè)管理體制改革進(jìn)入新階段，明確了政府在旅游市場價(jià)格監(jiān)管中的主體責(zé)任。但是由于旅游產(chǎn)品的多元化提升、旅游市場的空間依賴性加大、旅游市場產(chǎn)業(yè)的地方保護(hù)性加劇等原因，政府監(jiān)管受到了很大程度的影響，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1.旅游產(chǎn)品的多樣性影響政府監(jiān)管的程度和力度

目前，多元化的發(fā)展趨勢在我國的旅游產(chǎn)品上得到了明顯的呈現(xiàn)。但由于各方面原因?qū)е赂鱾€地區(qū)之間存在很大的差異性，其中最為主要的就是由于各個區(qū)域內(nèi)的自然條件差異造成了不同類型的旅游資源分布不均。旅游市場既有國家和集體公共主體的供給，也有企業(yè)和個人的私有主體的供給，產(chǎn)生供給主體的性質(zhì)不同，受政府干預(yù)的情況和程度也會產(chǎn)生一定的差異，政府對其擁有的該地的相似的自然資源景觀和人為人類遺址景觀的價(jià)格制定或形成，存在矛盾的二元悖論。首先，從所有權(quán)的角度來看，根據(jù)市場價(jià)格構(gòu)成的相關(guān)原則，政府根據(jù)供求狀況任意定價(jià)，不顧其他的影響因素，從而使得價(jià)格與供求之間存在必然的聯(lián)系。買或不買，是市場的自然選擇。而政府主導(dǎo)的旅游產(chǎn)品，則類似于由主體提供旅游產(chǎn)品，形成的自治自主性包括價(jià)格自主，除了受法律監(jiān)督的之外，成為其一項(xiàng)良好的主權(quán)。另一方面，政府在對旅游產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)時也會受到各種限制，從而導(dǎo)致所有旅游產(chǎn)品都受到影響。其一為政府作為公共利益的重要倡導(dǎo)者，人民群眾的承受能力是在決定旅游產(chǎn)品價(jià)格時必須納入考慮的重要因素，不能根據(jù)自己的實(shí)際情況隨意定價(jià)，即旅游產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品屬性，不能盲目追求謀利。其二在旅游資源開發(fā)的過程中自然條件的差異性使得旅游資源存在著很大差異，這種差異導(dǎo)致旅游景區(qū)之間的競爭非常激烈。而由于旅游產(chǎn)品的社會公共屬性，大多數(shù)產(chǎn)品的價(jià)格聽證是必不可少的。滿足社會對旅游產(chǎn)品的需求已經(jīng)成為政府不可推卸的責(zé)任，但如果在履行職責(zé)的同時，對旅游產(chǎn)品的可持續(xù)發(fā)展，甚至對政府財(cái)政、生態(tài)保護(hù)、國際關(guān)系產(chǎn)生較大負(fù)面影響，也會成為政府失責(zé)的一種表現(xiàn)。

2.旅游產(chǎn)品的空間依賴性和地域壟斷性加劇政府管理旅游市場的難度

旅游市場本身也有一定的空間效應(yīng)，主要表現(xiàn)為旅游產(chǎn)品與特定的空間地理之間的絕對不變和相對不變，在其形成過程中具有典型的空間依賴性，旅游產(chǎn)品與特定的地理空間和距離密不可分、不可移動，同時又不可復(fù)制，而這也導(dǎo)致旅游產(chǎn)品具有壟斷性。旅游產(chǎn)業(yè)在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用，然而在目前的旅游業(yè)當(dāng)中，很多地方的旅游業(yè)并不是完全屬于競爭性行業(yè)；山水林田湖草等旅游資源都是自然形成的，具有空間的固定性和依賴性。當(dāng)我們來到一個新的旅游城市時，整個城市在某種程度上是旅游景點(diǎn)的供給者，所有的貨物都會變成旅游商品。從本質(zhì)上講，雖然可以為游客提供大量的可選擇空間，但在旅游商品供給的形式上并不存在明顯的壟斷性，但從本質(zhì)上講，它仍然無法擺脫空間依賴性及空間距離較為固定的特點(diǎn)。旅游資源的空間依賴性產(chǎn)生了其自身獨(dú)特性，具有很強(qiáng)的壟斷性質(zhì)，而其產(chǎn)品的這些特性使得市場調(diào)節(jié)難以發(fā)揮作用，也給政府對旅游市場的監(jiān)管帶來了一定的困難。

3.地方對旅游產(chǎn)業(yè)的普遍保護(hù)削弱了政府的價(jià)格監(jiān)管力度

旅游業(yè)在推動國民經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用不容忽視，同時旅游業(yè)與一些地區(qū)的其他產(chǎn)業(yè)還具有較高的關(guān)聯(lián)度。然而，利益的本土化或地方化給許多地區(qū)的政府形象造成了負(fù)面影響，且由于近年來社交媒體的高度發(fā)展，這種影響可以不斷擴(kuò)大。對于許多旅游城市而言，當(dāng)?shù)氐木皡^(qū)收入是地方財(cái)政收入的重要甚至主要來源，使得部分地方為了獲得更多的收益往往采取以犧牲地方財(cái)政為代價(jià)的方式進(jìn)行旅游資源開發(fā)。在一些比較典型的城市，這種手段已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。因此，不難理解在旅游市場價(jià)格調(diào)控過程中存在一些消極疏漏。旅游產(chǎn)品直接或間接的空間依賴性致使旅游產(chǎn)品存在經(jīng)營壟斷性，壟斷性同時扭曲了價(jià)格的作用機(jī)制，導(dǎo)致市場秩序混亂，在很大程度上增加了地方政府對旅游市場監(jiān)管的難度。

二、完善政府旅游市場價(jià)格監(jiān)管的措施和建議

通過以上相關(guān)論述，我們可以清晰地看到，當(dāng)前旅游市場價(jià)格亂象依然呈現(xiàn)嚴(yán)重態(tài)勢，從政府的角度來看，要加強(qiáng)政府監(jiān)管，充分發(fā)揮政府的主體責(zé)任。

1.根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)格和旅游價(jià)格備案制度

針對宰客、“零付團(tuán)費(fèi)”旅游、“導(dǎo)購”式導(dǎo)游等亂象頻出的旅游市場，亟須制定主要旅游線路的市場參考價(jià)，以規(guī)范市場價(jià)格。目前，我國一些熱點(diǎn)旅游城市已有一些類似做法和措施。西安市對主要旅游線路實(shí)行了參考價(jià)，參考價(jià)工作由物價(jià)部門牽頭，工商、商務(wù)、旅游、交通、監(jiān)察等部門配合，在成本監(jiān)測和成本估算的基礎(chǔ)上公布主要旅游線路市場參考價(jià)格；上海市推出市區(qū)景點(diǎn)門票最低零售價(jià)；廣州市出臺廣州市區(qū)非旅行社承運(yùn)景區(qū)（點(diǎn)）門票價(jià)格最高限價(jià)；深圳市則規(guī)定市區(qū)內(nèi)各旅游景點(diǎn)的門票價(jià)格不得高于當(dāng)?shù)鼐用窨沙惺艿膬r(jià)格水平；海南省制定相關(guān)辦法實(shí)行了旅游價(jià)格備案制度。同時，可建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，確保旅游線路價(jià)格的科學(xué)性、合理性。旅行社可以通過與旅游主管部門簽訂《旅行社價(jià)格承諾書》來保證其服務(wù)質(zhì)量，并接受監(jiān)督檢查。實(shí)施旅游接團(tuán)價(jià)格，是指旅游行業(yè)經(jīng)營者自覺遵守旅游行業(yè)價(jià)格自律公約，依法將旅游產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)內(nèi)容價(jià)格報(bào)旅游行政管理部門備案的行為。經(jīng)有關(guān)部門審核同意后，對旅游市場價(jià)格不合理的，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決進(jìn)行干預(yù)，并簽署備案意見，作為旅游企業(yè)實(shí)行價(jià)格制定的依據(jù)。

2.健全完善旅游市場監(jiān)管領(lǐng)域價(jià)格監(jiān)管的法律法規(guī)

近年來我國出臺了一系列規(guī)范旅游市場的法律、法規(guī)。2013年頒布的旅游法使旅游行業(yè)有了一部根本性法律；國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確了政府行業(yè)監(jiān)管、目標(biāo)。但從實(shí)際情況看，由于生產(chǎn)經(jīng)營者和政府有關(guān)部門在這方面的不良利益驅(qū)動，監(jiān)管規(guī)則缺失，導(dǎo)致當(dāng)前旅游行業(yè)存在諸多亂象，因此，我國亟待制定適應(yīng)電子商務(wù)旅游的電子商務(wù)時代的配套法律，如“旅游安全法”“旅游民宿法”以及“旅游電子商務(wù)法”“假日經(jīng)濟(jì)法”等。

3.建立健全各地政府執(zhí)行旅游價(jià)格的裁量基準(zhǔn)和政府裁決機(jī)制

加強(qiáng)政府對旅游市場的價(jià)格監(jiān)管，必須建立和完善裁量基準(zhǔn)和政府裁決機(jī)制。這就是價(jià)格監(jiān)管的真正作用。本文將結(jié)合當(dāng)前我國旅游價(jià)格管理的現(xiàn)狀來探討如何構(gòu)建一套合理有效的政府定價(jià)與規(guī)制制度。通過研究發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建一套科學(xué)合理的旅游價(jià)格政府執(zhí)法體制是十分必要的。第一，根據(jù)實(shí)際情況，建立政府執(zhí)行旅游價(jià)格的裁量基準(zhǔn)。目前，雖然相關(guān)法律對于政府限價(jià)與范圍有著嚴(yán)格的規(guī)定，但物價(jià)部門無法對所有旅游商品制定詳盡規(guī)范的政府價(jià)格指導(dǎo)體系，這就要求旅游市場必須走裁量基準(zhǔn)治理之路。這種方式既可以防止執(zhí)法過程中出現(xiàn)隨意性，又可以保持行政執(zhí)法的靈活性?！?〕第二，要注意形成一批符合商業(yè)工序的價(jià)格，形成良好的政府裁決機(jī)制，〔2〕保證成本核算基礎(chǔ)上的合理平均利潤，它是旅游商品定價(jià)的重要依據(jù)。第三，建立各個區(qū)域內(nèi)旅游價(jià)格的政府裁決機(jī)制，以確保各個地區(qū)的旅游價(jià)格都有一個明確的界限，并且得到合理的認(rèn)定。第四，通過各種形式實(shí)現(xiàn)對旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。對于旅游消費(fèi)者來說，要想保證自身合法權(quán)益不受損害，就要從多方面入手做好維權(quán)工作，其中最為關(guān)鍵的就是對旅游者所承受的成本進(jìn)行科學(xué)的估算。只有做好旅游消費(fèi)服務(wù)成本的預(yù)測，政府才能根據(jù)實(shí)際情況作出正確有效的判斷，并在此基礎(chǔ)上決定是否采取價(jià)格管控，只有這樣，旅游市場才能健康發(fā)展。

4.切實(shí)落實(shí)旅游市場價(jià)格綜合監(jiān)管

2016年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2016〕5號）印發(fā)，要求各地制定旅游市場綜合監(jiān)管責(zé)任清單，通過政府公告、政府網(wǎng)站、社會公示等方式公開旅游部門和相關(guān)部門的職能。但根據(jù)各個執(zhí)法部門之間的協(xié)作運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)還存在多頭執(zhí)法、執(zhí)法不力等問題；從旅游市場的商品和價(jià)格服務(wù)實(shí)際情況看，物價(jià)、衛(wèi)生、工商等部門都有一定的監(jiān)管權(quán)力。因此，在價(jià)格調(diào)控的過程中，必然會有一些積極的沖突，也會有一些消極的沖突。因此，相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)該采取缺位管理或相互協(xié)作的執(zhí)法立場，旅游市場價(jià)格綜合執(zhí)法必須取得有實(shí)效的改革成果，不能采取多個部門齊抓共管的簡單方式。所以為了更好地實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法，就需要將綜合執(zhí)法劃分為兩個不同層次：一是縱向?qū)用娴姆申P(guān)系；二是橫向?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)關(guān)系，即由各個職能部門之間的相互關(guān)聯(lián)所形成的一種新型關(guān)系。需要改革執(zhí)法方式，以便改變各部門在監(jiān)測價(jià)格方面的職能?！?〕所以，應(yīng)當(dāng)將法律授權(quán)下的機(jī)構(gòu)作為主要執(zhí)法主體來進(jìn)行具體的工作，這樣才能使得整個行業(yè)更加規(guī)范有序地發(fā)展。有的上級部門要進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，有的下級部門要進(jìn)行權(quán)力配置，不能動搖旅游行政機(jī)關(guān)職權(quán)的法定權(quán)力，尤其應(yīng)該把重點(diǎn)從旅游行政部門轉(zhuǎn)移至物價(jià)部門。

5.在旅游價(jià)格和執(zhí)法信息等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公開

為實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)的公平公正，需要將價(jià)格公開。從監(jiān)管的角度出發(fā)，旅游市場產(chǎn)品的相關(guān)供給者需要建立長效監(jiān)督機(jī)制，〔4〕在提供相關(guān)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格時，能夠考慮到消費(fèi)者的實(shí)際情況；對于那些胡亂收費(fèi)的經(jīng)營主體，應(yīng)該建立一個有效的黑名單。同時，實(shí)現(xiàn)公平公正的另一種方法是自我監(jiān)督，政府需要有效地公開履行法規(guī)和結(jié)果的信息，許多研究人員認(rèn)為“陽光是最好的防腐劑，燈光是最好的警察”?！?〕政府應(yīng)根據(jù)我國旅游市場的實(shí)際情況，建立旅游產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)格強(qiáng)制公示制度，消費(fèi)者選擇權(quán)的有效落實(shí)如果沒有信息對稱是無法實(shí)現(xiàn)的，可以利用強(qiáng)制公示模式予以規(guī)制。例如，旅游景點(diǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一化門票等價(jià)格，較具規(guī)模的景區(qū)，以及景區(qū)內(nèi)的一些場所在銷售相關(guān)旅游產(chǎn)品之前，也應(yīng)當(dāng)利用今天較為發(fā)達(dá)的旅游網(wǎng)站向公眾進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格等項(xiàng)目的公示。

結(jié)語

本文針對政府在價(jià)格執(zhí)法中對旅游者的權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行了一定程度的探討，希望通過這樣的方式來實(shí)現(xiàn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與旅游業(yè)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。■