錢(qián) 坤

(南京林業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210037)

一、網(wǎng)格化管理模式的鄉(xiāng)村實(shí)踐

改革開(kāi)放以來(lái)，當(dāng)代中國(guó)經(jīng)歷了波瀾壯闊的城市化進(jìn)程，城市建設(shè)和發(fā)展成為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的核心引擎。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、城市人口的不斷增多，探索一套有效的城市管理模式成為構(gòu)建有序城市運(yùn)行秩序的關(guān)鍵問(wèn)題。21世紀(jì)初，北京、上海等大城市開(kāi)始將一種名為網(wǎng)格化管理的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)用于城市管理領(lǐng)域。2004年上海首次提出要通過(guò)網(wǎng)格化管理加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建，2004年10月北京市東城區(qū)正式建立起名為“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”的城市管理新模式。網(wǎng)格化管理通過(guò)現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的廣泛使用、城市管理基礎(chǔ)單元的重新劃分、城市管理內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化界定，極大地提升了政府的城市管理能力。隨后，城市網(wǎng)格化管理不斷吸納政府條線部門(mén)的職能而拓展其內(nèi)涵與功能，實(shí)現(xiàn)了從以城市部件管理為中心的治理技術(shù)，轉(zhuǎn)型成為一種全新的城市管理模式。有學(xué)者做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在網(wǎng)格化管理正式出現(xiàn)后的十年間，已經(jīng)有至少168個(gè)地級(jí)行政建制通過(guò)政府間組織學(xué)習(xí)推動(dòng)了“網(wǎng)格化管理”政策的再生產(chǎn)，包括市政管理、治安防控、工商管理、城市供水、交通管理以及黨建、工會(huì)等城市管理的各個(gè)方面[1]。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)正式將“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”[2]作為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重要內(nèi)容。隨后，網(wǎng)格化管理被視為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要治理模式被越來(lái)越多地引入農(nóng)村地區(qū)。最初在浙江舟山等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村落地，形成了被稱之為“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層社會(huì)管理新模式[3]。隨后，網(wǎng)格化管理作為一種治理模式，逐步拓展到中西部越來(lái)越多的農(nóng)村地區(qū)，并被視為推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的工作重點(diǎn)。

對(duì)于各地農(nóng)村如火如荼進(jìn)行的網(wǎng)格化管理建設(shè)實(shí)踐，學(xué)者們對(duì)其功能和適用性并未取得共識(shí)。學(xué)界關(guān)于農(nóng)村網(wǎng)格化管理的研究主要沿著兩個(gè)方向開(kāi)展：一類(lèi)是研究網(wǎng)格化管理作為一種先進(jìn)的信息技術(shù)手段是如何推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的，可稱之為“網(wǎng)格賦能論”。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化管理能夠賦能?chē)?guó)家以技術(shù)治理的方式“重返鄉(xiāng)村”[4]、賦能農(nóng)村公共服務(wù)供給[5-6]，更重要的是能夠消除民眾的“權(quán)利泡沫”從而賦能鄉(xiāng)村參與式治理[7]。此外，還有部分學(xué)者在認(rèn)可農(nóng)村網(wǎng)格化管理作用的基礎(chǔ)上指出其仍存在的一些問(wèn)題，進(jìn)而提出了諸如發(fā)揮新鄉(xiāng)賢“德治”的關(guān)鍵銜接功能[8]、優(yōu)化農(nóng)村網(wǎng)格化管理政策執(zhí)行等對(duì)策[9]。總體而言，持有“網(wǎng)格賦能論”的學(xué)者對(duì)網(wǎng)格化管理在鄉(xiāng)村社會(huì)的應(yīng)用持有相對(duì)較為樂(lè)觀和正面的看法。但是，仍有部分學(xué)者基于各個(gè)地區(qū)的農(nóng)村網(wǎng)格化管理實(shí)踐，對(duì)該模式在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)用持“網(wǎng)格負(fù)能論”觀點(diǎn)，認(rèn)為網(wǎng)格化管理不僅未能提高鄉(xiāng)村基層政府的治理能力，反而降低了鄉(xiāng)村治理體系的治理效能。相比于農(nóng)村網(wǎng)格化管理能夠發(fā)揮的作用，其管理成本畸高，往往成為基層政府沉重的財(cái)政包袱[10]。此外，作為一種先進(jìn)的技術(shù)治理模式，網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中能夠極大地加強(qiáng)行政體系的控制能力，往往壓縮和消解了社會(huì)自治的可能，產(chǎn)生了諸如“行政吸納社會(huì)”[11]、“技術(shù)消解自治”[12]的問(wèn)題。

由此，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題亟待厘清，即網(wǎng)格化管理適不適用于農(nóng)村社會(huì)，如果適用的話，其邊界在哪里？如果不適用的話，其內(nèi)在邏輯是什么？作為一種因應(yīng)城市治理需求而產(chǎn)生的治理模式，只有深入探討城市網(wǎng)格化管理的孕生環(huán)境及其治理邏輯，才能夠真正深入探討農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格化管理的適用性問(wèn)題。故而，本文從城鄉(xiāng)比較的視野出發(fā)，在厘清城市網(wǎng)格化管理孕生邏輯的基礎(chǔ)上，重新審視農(nóng)村網(wǎng)格化管理實(shí)踐。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要有兩個(gè)部分：其一，是2018—2019年在上海市某區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心的多次調(diào)研，對(duì)該中心的主任、副主任以及多名工作人員進(jìn)行了深入的半結(jié)構(gòu)式訪談，收集了城市網(wǎng)格化管理運(yùn)行的相關(guān)材料；其二，是2018年10月在蘇州農(nóng)村、2019年1月在南京溧水農(nóng)村、2021年7月在江蘇泗陽(yáng)農(nóng)村等地的調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要通過(guò)半結(jié)構(gòu)式訪談的方法收集經(jīng)驗(yàn)材料，對(duì)村干部、小組長(zhǎng)、老黨員、村民代表以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等展開(kāi)了深度個(gè)案訪談，對(duì)農(nóng)村網(wǎng)格化管理運(yùn)行的相關(guān)材料進(jìn)行收集。

二、城市管理體制的發(fā)展演化與網(wǎng)格化管理的興起

當(dāng)代中國(guó)的城市管理體制一直處在因應(yīng)不同發(fā)展階段的治理需求而不斷發(fā)展演化的過(guò)程中，追溯城市管理體制的演化過(guò)程，厘清其內(nèi)在邏輯是理解網(wǎng)格化管理為何孕生于城市的重要前提。

(一)城市管理體制的發(fā)展演化

新中國(guó)成立之后，傳統(tǒng)城市管理中的“保甲制”逐步被取消，“單位制”和“街居制”逐步建立完善。由于對(duì)當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的政治體制的運(yùn)作、高度集中的經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施以及整個(gè)社會(huì)秩序的整合提供了重要的支撐[13]，單位逐漸成為城市基層組織管理的基本單元[14]。街道辦事處和居民委員會(huì)在這個(gè)過(guò)程中則逐漸演變成“拾單位之遺，補(bǔ)單位之缺”的組織[15]，主要的職能是將那些未被單位所吸納的城市居民吸納到“街居制”的體系中進(jìn)行管理。由此，城市基層形成了以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)維持了城市基層的基本生產(chǎn)生活秩序。

但是，隨著城市改革的逐步展開(kāi)，行政上條塊分割、機(jī)構(gòu)臃腫、派系層疊的弊端逐漸顯現(xiàn)[16]。城市街道的大部分職能都被單位所取代，街道在城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中處在“弱化”和“邊緣”地位，只能被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)的政策。改革開(kāi)放以后，單位制體制逐步瓦解，“單位人”轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”，原本由單位承擔(dān)的政治行政和社會(huì)職能大量溢出，這些溢出的職能只能由街道承擔(dān)。1980年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)重新公布原本于1954年正式通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，恢復(fù)了街道辦事處和居民委員會(huì)的職能。但是，街道本身的職權(quán)有限，除了承擔(dān)單位溢出的大量職能之外，還要處理由于城市發(fā)展帶來(lái)的流動(dòng)人口增多及其衍生問(wèn)題。這時(shí)由于法律上缺乏規(guī)定，上級(jí)政府又沒(méi)有統(tǒng)一的明確授權(quán)，街道內(nèi)部面臨嚴(yán)重的“條塊沖突”問(wèn)題，大量城市管理任務(wù)下沉到街道，街道卻沒(méi)有相應(yīng)的職權(quán)，只能是“看得見(jiàn)、摸得著、管不了”[17]。

20世紀(jì)90年代，在民政部的主導(dǎo)下，我國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的浪潮，北京、上海、武漢、沈陽(yáng)等城市設(shè)立“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，探索城市社區(qū)管理的基本模式。隨后，“社區(qū)制”替代“街居制”成為城市基層管理的主要模式。社區(qū)制的主要特點(diǎn)在于：其一，正式明確了“社區(qū)”作為城市管理的基本單元；其二，做實(shí)街道辦事處的管理職能，加強(qiáng)其作為“塊”對(duì)“條”的統(tǒng)合能力，城市基層的條塊關(guān)系也由原本“以條為主、塊做配合”轉(zhuǎn)向“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的關(guān)系[18]。管理單元的明確與管理體制的調(diào)整，正式確立了“社區(qū)制”在當(dāng)代中國(guó)城市管理體制中的基礎(chǔ)性地位。不過(guò)，雖然城市基層管理在體制上明確了“塊”對(duì)“條”的統(tǒng)合能力，但在具體的機(jī)制上仍需要進(jìn)行探索。

本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是明確城市基本管理單元，還是解決政府“碎片化”的問(wèn)題，最根本的目的還是要提高政府管理和服務(wù)的效能，為城市居民提供更好的城市生產(chǎn)生活秩序。

(二)城市網(wǎng)格化管理的興起

城市基層管理體制不斷發(fā)展演化的背后，映射的是當(dāng)代中國(guó)的城市基層社會(huì)已經(jīng)發(fā)生的翻天覆地的變化。這些變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展極大地提升了人民群眾的生活水平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)1978年只有3645億元，2000年則突破10萬(wàn)億元大關(guān)[19]。在這個(gè)階段，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾，這個(gè)矛盾在城市中表現(xiàn)得更為突出。如何在城市不斷擴(kuò)張的同時(shí)提升人民群眾的生活滿意度和幸福感，提高城市的軟實(shí)力，是一個(gè)亟待回答的問(wèn)題。其次，隨著90年代打工經(jīng)濟(jì)的興起，城市成為主要的外來(lái)人口流入地，城市社會(huì)的流動(dòng)性特征凸顯。僅以北京市第五次人口普查的數(shù)據(jù)為例，截至2000年，北京市全市常住人口已經(jīng)達(dá)到1381.9萬(wàn)人，其中流動(dòng)人口約占總?cè)丝诘?5.3%。流動(dòng)人口的增多改變了既有的城市人口結(jié)構(gòu)，衍生出了一系列復(fù)雜的管理問(wèn)題，對(duì)既有的城市管理體制提出的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。最后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、外來(lái)人口的持續(xù)流入使得城市面臨著層出不窮、數(shù)量巨大的新舊復(fù)雜治理問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決往往需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同，對(duì)政府的內(nèi)部統(tǒng)合能力以及對(duì)問(wèn)題的回應(yīng)能力提出了更高的要求。

概言之，城市管理體制的完善要求與城市社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生性需求共同呼喚城市基層管理新模式的出現(xiàn)。這種城市管理新模式既要能夠及時(shí)高效地感知、發(fā)現(xiàn)城市中出現(xiàn)的各種居民需求和管理問(wèn)題，又要能夠推動(dòng)政府內(nèi)部的協(xié)作聯(lián)動(dòng)以有效回應(yīng)和解決這些需求與問(wèn)題。在這樣的背景下，2003年上海市就提出了“資源共享、工作協(xié)同”為核心的網(wǎng)格化管理理念，力圖通過(guò)現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的應(yīng)用解決政府內(nèi)部的信息碎片化問(wèn)題，促進(jìn)部門(mén)之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。2004年，北京市東城區(qū)城市管理部門(mén)集合地理編碼及網(wǎng)格地圖技術(shù)在內(nèi)的幾十項(xiàng)信息技術(shù)，首次創(chuàng)設(shè)了圍繞城市“部件”管理的“網(wǎng)格化城市管理新模式”。建設(shè)部2005年發(fā)文，在全國(guó)27個(gè)城市推廣北京市東城區(qū)的城市網(wǎng)格化管理模式。該模式在提升服務(wù)管理精細(xì)化水平、推動(dòng)部門(mén)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)、推進(jìn)基礎(chǔ)信息共建共享等方面發(fā)揮了顯著作用[20]。2008年，上海市首次以地方性法規(guī)的形式頒布《上海市城市網(wǎng)格化管理實(shí)施暫行辦法》，對(duì)網(wǎng)格化管理的管理范圍、管理原則、管理流程、主要職責(zé)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2010年上海市正式出臺(tái)《上海市城市網(wǎng)格化管理規(guī)范》(2010版)，將城市網(wǎng)格化管理內(nèi)容劃分為“部件”和“事件”兩大類(lèi)型，其中“部件”分為5大類(lèi)88小類(lèi)，“事件”分為5大類(lèi)32小類(lèi)。隨后，該《規(guī)范》的2015年試行版則將“事件”大幅增加為8大類(lèi)57小類(lèi)。

管理規(guī)范的調(diào)整意味著網(wǎng)格化管理逐漸從以部件為主要對(duì)象轉(zhuǎn)向以事件為主要對(duì)象。根據(jù)疫情前2019年上海市某區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心的數(shù)據(jù)顯示，該中心2019年處理的工單數(shù)量為25.4萬(wàn)件，其中事件類(lèi)占比高達(dá)66.5%。正如有學(xué)者指出的，城市網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中逐漸實(shí)現(xiàn)了從“從部件到事件、從管理到服務(wù)”[21]的深刻轉(zhuǎn)型。除了功能的整體轉(zhuǎn)型，城市網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中不斷推動(dòng)政府內(nèi)部打破“部門(mén)藩籬”、破解政府的“碎片化”問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)政府內(nèi)部的流程再造，建構(gòu)“無(wú)縫隙政府”[22]。

可以看到，城市網(wǎng)格化管理作為一種城市管理模式興起、推廣以至不斷成熟的過(guò)程，實(shí)際上也是城市管理從“無(wú)序”到“有序”，管理和服務(wù)能力不斷提升的過(guò)程。這一方面有賴于網(wǎng)格化管理對(duì)城市基本治理單元的重新厘定，即以相對(duì)一致的萬(wàn)米網(wǎng)格的標(biāo)準(zhǔn)劃定城市管理基本單元——“網(wǎng)格”的邊界，在網(wǎng)格中對(duì)“條”與“塊”的管理、服務(wù)與資源進(jìn)行統(tǒng)合，提高政府的行政效率。另一方面，網(wǎng)格化管理在常規(guī)的科層官僚體系之外重新建構(gòu)了問(wèn)題發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)格員隊(duì)伍的定期主動(dòng)巡查，極大提升了城市政府的信息和問(wèn)題感知、收集能力。最后，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)提升了城市政府的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力，反過(guò)來(lái)又會(huì)倒逼政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)以問(wèn)題解決為中心的部門(mén)協(xié)同，從而提升政府的回應(yīng)能力和回應(yīng)效率。

總的來(lái)說(shuō)，即便仍存在不少問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是網(wǎng)格化管理模式在城市管理與服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。作為一種被科層體系感知并深度應(yīng)用的客觀治理技術(shù)，網(wǎng)格化管理亦在不斷適應(yīng)科層體系以及城市社會(huì)的發(fā)展而不斷演化，進(jìn)而發(fā)展出諸如上海市“城市大腦”的新形態(tài)。

三、網(wǎng)格化管理的城鄉(xiāng)差異

網(wǎng)格化管理是因應(yīng)城市管理以及城市社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需求而孕生，是與城市社會(huì)的治理基礎(chǔ)以及治理結(jié)構(gòu)相匹配的一種治理模式創(chuàng)新。當(dāng)前，很多地方在農(nóng)村地區(qū)推廣網(wǎng)格化管理模式，并將其作為重要的治理創(chuàng)新，試圖重現(xiàn)網(wǎng)格化管理在城市治理中發(fā)揮的作用。但是，城市與鄉(xiāng)村在空間特點(diǎn)、事務(wù)類(lèi)型、治理結(jié)構(gòu)等方面本身就有極大的差異，作為孕生于城市的治理模式，網(wǎng)格化管理是否適合鄉(xiāng)村社會(huì)，似乎并未得到徹底的厘清。更重要的是，鄉(xiāng)村社會(huì)本身在全國(guó)范圍內(nèi)也存在區(qū)域差異，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的少數(shù)農(nóng)村由于大量外來(lái)人口的流入和產(chǎn)業(yè)的集聚，使其具備了城市社會(huì)的某些特質(zhì)，有利于網(wǎng)格化管理模式作用的發(fā)揮。但是，當(dāng)前中國(guó)占絕對(duì)比例的是一般性的普通村莊，人口少且不集聚、村莊事務(wù)細(xì)小瑣碎，村莊社會(huì)基礎(chǔ)與城市社會(huì)或少部分發(fā)達(dá)農(nóng)村差異極大。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于農(nóng)村網(wǎng)格化管理的研究，要么忽視了城市與農(nóng)村之間的基礎(chǔ)性差異，進(jìn)而探討復(fù)制于城市的網(wǎng)格化管理模式在鄉(xiāng)村社會(huì)的建構(gòu)及其面臨的問(wèn)題，要么從少部分發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的網(wǎng)格化管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，得出網(wǎng)格化管理在農(nóng)村地區(qū)亦能夠發(fā)揮良好作用的結(jié)論。在當(dāng)前全國(guó)各地網(wǎng)格化管理模式實(shí)踐如火如荼開(kāi)展的背景下，有必要重新審視網(wǎng)格化管理在鄉(xiāng)村治理體系中的作用，進(jìn)而探討一個(gè)更為核心的問(wèn)題，即：網(wǎng)格化管理作為一種治理模式到底適不適合更為普遍的一般農(nóng)村地區(qū)？

(一)城鄉(xiāng)空間格局差異

空間一直是社會(huì)理論的重要維度，在以列斐伏爾為代表的社會(huì)理論家推動(dòng)下，當(dāng)代社會(huì)理論中出現(xiàn)了一種空間轉(zhuǎn)向[23]。對(duì)列斐伏爾而言，空間不僅僅是一個(gè)容納各種社會(huì)互動(dòng)的容器，還是物理空間、歷史遺產(chǎn)、象征意義和生活經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合體，是由各種政治和社會(huì)力量生產(chǎn)而成的[24]?？臻g的生產(chǎn)是政治、社會(huì)力量綜合決定的，體現(xiàn)了不同權(quán)力主體的意志，但被生產(chǎn)出來(lái)的空間本身也會(huì)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體起到反作用，進(jìn)而決定在相應(yīng)空間中的治理模式。

正如我們所廣為熟知的，城市是一個(gè)人、財(cái)、物、事、資源等要素高度集聚的復(fù)雜巨系統(tǒng)空間，而我國(guó)城市社區(qū)的高層小區(qū)集中居住模式又使得城市的集聚度遠(yuǎn)高于國(guó)外其他城市。2010年，美國(guó)福布斯雜志曾經(jīng)公布過(guò)一個(gè)全球人口最稠密城市排行榜，中國(guó)深圳、上海、北京、天津四個(gè)城市位列前二十，其中卻沒(méi)有紐約、倫敦、東京等國(guó)際發(fā)達(dá)大都市?？傮w而言，城市空間呈現(xiàn)出一種人口高度集聚的特征，由此產(chǎn)生了以人的生產(chǎn)生活為中心的衣食住行、工作、社交等等方方面面的事務(wù)，進(jìn)而形塑了整個(gè)城市社會(huì)的底色，這也是我們理解城市管理與服務(wù)的起點(diǎn)。比如，高密度居住帶來(lái)城市生活的“擁擠效應(yīng)”使得人們需要忍受他人行為負(fù)外部性的侵?jǐn)_，進(jìn)而強(qiáng)化了人們對(duì)居住和家庭生活私密性、舒適性的需求[25]。故而，城市陌生化社會(huì)中圍繞公共問(wèn)題的集體行動(dòng)是極為困難的，居民自治、業(yè)主自治等面臨天然的困境，往往需要政府的直接介入及對(duì)底線秩序的維持。

相較而言，普通農(nóng)村社區(qū)則是另一番景象。普通農(nóng)村地區(qū)的人口密度遠(yuǎn)低于城市地區(qū)，而且與城市地區(qū)相對(duì)均衡的人口分布格局不同，普通農(nóng)村地區(qū)的人口在空間中卻是不均衡分布的，呈現(xiàn)出點(diǎn)狀集聚、整體分散的格局。通過(guò)對(duì)比筆者曾經(jīng)調(diào)研和生活過(guò)的城市以及東中西部不同農(nóng)村的人口空間分布，能夠更加直觀地展現(xiàn)這種空間格局的城鄉(xiāng)差異。

正如表1中所展示的，東中西部不同地區(qū)農(nóng)村的人口密度的量級(jí)差別不大，但是農(nóng)村和城市之間的人口密度量級(jí)則有本質(zhì)上的差距。同為農(nóng)村地區(qū)的東莞市某鎮(zhèn)則是上文所述的少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的典型代表，之所以將其視為城市地區(qū)，是因?yàn)槠淙丝诿芏冗h(yuǎn)高于普通農(nóng)村地區(qū)而與城市地區(qū)相差無(wú)幾。農(nóng)村地區(qū)的這種點(diǎn)狀集聚、整體分散的空間格局是有其社會(huì)基礎(chǔ)的。一方面，農(nóng)村的這種自然集聚的點(diǎn)狀聚居樣態(tài)是與農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活相適應(yīng)的，是最有利于他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行社會(huì)交往的模式。農(nóng)民居住的地方往往與他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的田地距離不遠(yuǎn)，圍繞著某一片土地自然而然形成了小規(guī)模的農(nóng)民聚居。其二，在這種自然集聚空間內(nèi)，農(nóng)民相互之間比較熟悉，有頻繁的人情等社會(huì)交往，是農(nóng)民超出家庭之外的相對(duì)較為基礎(chǔ)的認(rèn)同與行動(dòng)單位[26]。

表1 不同城鄉(xiāng)地區(qū)的人口密度比較

(二)城鄉(xiāng)治理事務(wù)差異

由于不同的人口密度以及空間格局上的城鄉(xiāng)差異，導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村社會(huì)所產(chǎn)生的治理事務(wù)類(lèi)型與特點(diǎn)的差異性極大，也決定了各自不同的治理模式。本質(zhì)上說(shuō)，任何一個(gè)地區(qū)的社會(huì)基礎(chǔ)以及事務(wù)類(lèi)型和特點(diǎn)，決定了與之相適應(yīng)的治理體系的特點(diǎn)，亦即不同地區(qū)的“事務(wù)類(lèi)型—治理模式”是匹配的，否則這個(gè)地區(qū)的基本治理秩序就無(wú)法維持。

城市由于其人口的高密度居住使得其治理事務(wù)有其獨(dú)特的特點(diǎn)。首先，城市治理事務(wù)的數(shù)量大、頻次高。城市單位空間內(nèi)的人口密度大，進(jìn)而圍繞城市居民的衣食住行、休閑、交往等產(chǎn)生的治理事務(wù)數(shù)量非常大，這是其客觀和基本的特點(diǎn)。其次，城市治理事務(wù)的規(guī)則性和復(fù)雜性。規(guī)則性指的是城市中發(fā)生的治理事務(wù)往往都有相應(yīng)的規(guī)章制度等正式制度規(guī)則進(jìn)行規(guī)約，城市社會(huì)的陌生人特性更是使得人們?cè)V諸正式的制度規(guī)范來(lái)解決面臨的各種問(wèn)題。復(fù)雜性指的是由于空間的高度集聚以及城市的快速發(fā)展，使得城市空間中產(chǎn)生的治理事務(wù)往往非常復(fù)雜和棘手，要么需要多部門(mén)聯(lián)合處置，要么缺少明確的定性而難以歸口管理。最后，城市治理事務(wù)的外部性。同樣由于人口的集聚，大量事務(wù)發(fā)生在在高密度的空間中，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生極大的外部性，如不及時(shí)處理就有可能引發(fā)更大的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)城市體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

農(nóng)村地區(qū)由于這種基于生產(chǎn)生活的空間格局與社會(huì)基礎(chǔ)，展現(xiàn)出了與城市截然不同的治理事務(wù)特點(diǎn)。首先，農(nóng)村治理事務(wù)的數(shù)量少。雖然當(dāng)前的農(nóng)村基層也非常忙，但多數(shù)事務(wù)都是自上而下的行政性事務(wù)，村莊社會(huì)內(nèi)生的治理事務(wù)數(shù)量往往不多。特別是隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，多數(shù)村莊成為人口流出的空間，單位空間內(nèi)人口數(shù)量的減少進(jìn)一步降低了村莊內(nèi)部事務(wù)的發(fā)生頻次。除了一些城郊村和典型村由于城市大規(guī)模開(kāi)發(fā)或工業(yè)園區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)等引發(fā)的村莊事務(wù)較多之外，大部分的一般性村莊實(shí)際上較為平靜，沒(méi)有太多事務(wù)需要處置。正如有學(xué)者總結(jié)的，農(nóng)村基層的事務(wù)的基本特征是“不規(guī)則且往往細(xì)小瑣碎，利益密度低，重復(fù)性差，發(fā)生頻度也很低”[27]。其次，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的不規(guī)則性。不規(guī)則性指的是鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部很多時(shí)候有其一套處置事務(wù)的“本土性規(guī)則”，這些規(guī)則在不同農(nóng)村地區(qū)的差異很大，但基本上是村莊內(nèi)部所共同認(rèn)可的規(guī)則。這就決定了村莊事務(wù)的解決往往并非“格式化”治理，而是要基于村莊社會(huì)性質(zhì)因地制宜[28]。最后，農(nóng)村治理事務(wù)的連帶性。連帶性指的是鄉(xiāng)村社會(huì)的很多事務(wù)，諸如矛盾糾紛等事務(wù)，往往并不是“就事論事”就能夠解決問(wèn)題的，很有可能是長(zhǎng)期互動(dòng)過(guò)程中積累了一系列的問(wèn)題與“氣”，需要把背后的一系列問(wèn)題解決之后才能推動(dòng)當(dāng)下的矛盾糾紛事務(wù)的解決。

(三)城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)差異

實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村都形成了適配各自治理基礎(chǔ)的治理模式。正如本文第二部分所分析的，城市治理模式長(zhǎng)期以來(lái)面臨的核心問(wèn)題，是“條”的專業(yè)性有余，而“塊”的統(tǒng)合性不足。一般而言，條塊之間的矛盾突出表現(xiàn)為無(wú)法充分調(diào)動(dòng)“條”和“塊”兩個(gè)方面的積極性，條塊之間存在相互推諉和不配合工作的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致政府權(quán)力碎片化和行政效率損耗[29]。在治理重心下移的背景下，國(guó)家通過(guò)做實(shí)城市街道辦事處的職能，在體制層面提高了城市基層“塊”的統(tǒng)合能力，通過(guò)對(duì)“塊”的制度化賦權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡。由此，城市基層長(zhǎng)期以來(lái)的“權(quán)責(zé)不對(duì)稱”問(wèn)題也得到了很大程度上的緩解。但是，隨著城市的快速發(fā)展，大量的新生且復(fù)雜的治理事務(wù)不斷涌現(xiàn)，單一部門(mén)針對(duì)單個(gè)問(wèn)題的情況逐漸減少，往往需要多個(gè)部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)才能夠真正解決問(wèn)題。正因?yàn)槿绱?，如何從機(jī)制層面探索破解城市政府內(nèi)部的“條塊分割”和“碎片化”問(wèn)題，成為提高城市治理能力的關(guān)鍵。

換句話說(shuō)，在城市相對(duì)密集且高發(fā)的規(guī)則性治理事務(wù)背景下，如何及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并使得政府能夠高效地回應(yīng)并解決這些問(wèn)題是城市治理需要思考的關(guān)鍵。故而，網(wǎng)格化管理則是通過(guò)現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的使用以回應(yīng)并解決這一問(wèn)題的重要探索。有學(xué)者將網(wǎng)格化管理視作一種重要的實(shí)現(xiàn)條塊協(xié)調(diào)和融合的基于正式政治的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制[30]，其關(guān)鍵作用在于通過(guò)網(wǎng)格單元的設(shè)置將條塊融合在一起發(fā)揮作用，從而有助于實(shí)現(xiàn)條塊聯(lián)動(dòng)、信息共享、流程再造與資源整合[31]。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化管理是有效回應(yīng)城市社會(huì)需求以及解決科層體系內(nèi)部痛點(diǎn)問(wèn)題的治理創(chuàng)新，雖然仍然存在不足之處，但是其所帶來(lái)的城市治理效能的提升卻是實(shí)打?qū)嵑涂吹靡?jiàn)的。

農(nóng)村地區(qū)自改革開(kāi)放以來(lái)都可以視作是一種“鄉(xiāng)政村治”[32]的治理模式，具體而言鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為國(guó)家行政權(quán)力的末梢，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性，村級(jí)治理則更多地表現(xiàn)為自治性和民主性。鄉(xiāng)村治理延續(xù)的是長(zhǎng)期以來(lái)的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[33]的傳統(tǒng)，在村級(jí)治理領(lǐng)域更多地依靠村民自治來(lái)維系基本的治理秩序。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層級(jí)，雖然也有諸如國(guó)土、財(cái)政、民政等條條部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的“七站八所”，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點(diǎn)，這些站所并沒(méi)有像城市中的條條部門(mén)具有明顯的區(qū)隔性。而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作和中心工作，隨時(shí)隨地進(jìn)行人員和工作上的組合與調(diào)配?；鶎舆\(yùn)動(dòng)式治理本身就是一種常規(guī)性的行政機(jī)制，與官僚體系相互依存、交織運(yùn)作[34]?？梢哉f(shuō)，在既有的制度框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)實(shí)際上已經(jīng)適應(yīng)性地形成了相對(duì)靈活的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制，從而極大地增強(qiáng)了鄉(xiāng)村基層治理的彈性和韌性。但是，近年來(lái)基層政權(quán)面臨著激增的自上而下的行政任務(wù)，中心工作的“泛化”型構(gòu)了基層的“多中心工作”模式，基層治理體系日益成為單一對(duì)上負(fù)責(zé)的壓力應(yīng)對(duì)體系[35]，鄉(xiāng)村治理資源也在這個(gè)過(guò)程中被過(guò)度耗損并產(chǎn)生大量無(wú)效治理[36]。農(nóng)村網(wǎng)格化管理則是加劇基層治理體系剛性化的重要組成部分，大量原本可以在農(nóng)村社區(qū)通過(guò)自治的方式解決的事務(wù)通過(guò)網(wǎng)格化管理的系統(tǒng)涌入正式治理體系轉(zhuǎn)化為行政性任務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，基層治理體系的彈性和韌性不斷消失，國(guó)家在基層的可持續(xù)治理能力也被不斷損耗。

總的來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)對(duì)空間格局(自然稟賦)、治理事務(wù)(對(duì)象)和治理結(jié)構(gòu)(主體)三個(gè)維度的城鄉(xiāng)差異比較，可以發(fā)現(xiàn)城市網(wǎng)格化管理的孕生有其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及治理需求，是在時(shí)空高度壓縮、治理事務(wù)層出不窮的城市治理空間內(nèi)，為了更加高效率地發(fā)現(xiàn)并解決頻發(fā)的治理事務(wù)、回應(yīng)城市居民的需求，同時(shí)倒逼城市治理體系長(zhǎng)期以來(lái)存在的條塊矛盾問(wèn)題的解決，將現(xiàn)代信息通訊技術(shù)嵌入科層體系所塑造的一種治理模式。相比較而言，農(nóng)村地區(qū)的空間格局點(diǎn)狀聚集而總體分散，就決定了其治理模式不同于城市，城市地區(qū)從治理事務(wù)發(fā)生到被發(fā)現(xiàn)，再到治理主體前往現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題可以在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)完成，而鄉(xiāng)村地區(qū)則不太可能。而且，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理事務(wù)是稀疏、瑣碎和不規(guī)則的，絕大部分治理事務(wù)往往可以在村莊內(nèi)部得以解決，只有少部分事務(wù)才會(huì)溢出村莊范圍，需要更高層級(jí)治理力量的介入，也就不需要保持科層組織的強(qiáng)動(dòng)員以應(yīng)對(duì)層出不窮的治理需求。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府本就形成了圍繞中心工作和重大政治任務(wù)的相對(duì)靈活高效的動(dòng)員機(jī)制與部門(mén)協(xié)同機(jī)制，以動(dòng)員本就極為有限的人員和治理資源。從城鄉(xiāng)比較的視角看，網(wǎng)格化管理在農(nóng)村既沒(méi)有與之相匹配的治理基礎(chǔ)，也無(wú)法發(fā)揮其推動(dòng)政府內(nèi)部整合以及高效率解決問(wèn)題的長(zhǎng)處，反而使得原本簡(jiǎn)約的鄉(xiāng)村治理體系愈發(fā)復(fù)雜化、行政化，大量本不需要正式治理體系回應(yīng)的治理事務(wù)進(jìn)入正式治理體系，造成了治理資源的無(wú)故耗費(fèi)和治理效率的損耗。

四、農(nóng)村網(wǎng)格化管理的實(shí)踐困境

網(wǎng)格化管理作為一種治理模式與鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)是不匹配的。但是，本就不適應(yīng)鄉(xiāng)村治理實(shí)際的網(wǎng)格化管理模式在各個(gè)地方卻被視為重要的治理創(chuàng)新而推廣應(yīng)用，進(jìn)而導(dǎo)致其出現(xiàn)了不同程度的功能異化，主要表現(xiàn)在農(nóng)村網(wǎng)格化管理帶來(lái)的治理客體異化、治理主體異化以及治理體系異化三個(gè)方面。

(一)治理客體異化

城市的陌生人社會(huì)特質(zhì)使得個(gè)體化的城市居民長(zhǎng)期處在一種低度組織化的狀態(tài)，他們的需求和問(wèn)題往往無(wú)法在社會(huì)內(nèi)部通過(guò)自治的方式進(jìn)行解決。網(wǎng)格化管理在社區(qū)內(nèi)部通過(guò)合理劃分網(wǎng)格單元的方式，讓社區(qū)居民通過(guò)網(wǎng)格員建構(gòu)起了與國(guó)家的需求信息傳遞通道。而且，由于這種高度集聚的居住模式所帶來(lái)的強(qiáng)“外部性”，城市居民的意見(jiàn)反饋多集中在私人空間之外的社區(qū)公共空間中影響其生活體驗(yàn)的各種問(wèn)題上。根據(jù)筆者在上海市某區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心處理的工單中，市容環(huán)衛(wèi)、街面秩序、小區(qū)管理、公共設(shè)施等事件類(lèi)型就占比超過(guò)60%。

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理模式下，作為治理對(duì)象的農(nóng)民，他們的治理需求相對(duì)比較簡(jiǎn)單，大多數(shù)治理訴求和問(wèn)題都能夠在村級(jí)得到有效回應(yīng)和解決。由于鄉(xiāng)土社會(huì)存在的對(duì)村民有一定規(guī)約能力的“鄉(xiāng)土規(guī)范”，能夠?qū)Υ迕竦乃饺嘶蛡€(gè)體化無(wú)理訴求進(jìn)行壓制，從而使得村級(jí)治理總體上保持一種公共性。換句話說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)中的治理事務(wù)多數(shù)是不需要進(jìn)入正式治理體系就能夠得到解決的簡(jiǎn)單事務(wù)。但是，在服務(wù)型政府的理念主導(dǎo)下，網(wǎng)格化管理愈發(fā)強(qiáng)調(diào)其服務(wù)屬性以及對(duì)服務(wù)對(duì)象訴求的回應(yīng)能力，多數(shù)地方的網(wǎng)格化管理對(duì)網(wǎng)格員的事件上報(bào)有數(shù)量要求和考核。于是，大量鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部能夠很便捷地解決的簡(jiǎn)單事務(wù)進(jìn)入正式治理體系，占用了大量的治理資源?！斑@是將簡(jiǎn)單事情復(fù)雜化，一堆垃圾，清掃掉就可以了，現(xiàn)在則需要先拍照，然后錄入系統(tǒng)上報(bào)案件，清理后，再將清理后的照片上傳，1分鐘可以掃掉的垃圾，現(xiàn)在需要10分鐘來(lái)解決，浪費(fèi)時(shí)間精力”(訪談?dòng)涗沇CG20181030)。

而且，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)吸納農(nóng)民的治理需求進(jìn)而轉(zhuǎn)化為自上而下的行政性任務(wù)的機(jī)制使得其在農(nóng)民看來(lái)具有了某種“有求必應(yīng)”的特性，在實(shí)踐中則導(dǎo)致了治理對(duì)象的異化。正如有學(xué)者指出的，借助于農(nóng)村網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，農(nóng)民利用信息不對(duì)稱和服務(wù)話語(yǔ)保護(hù)進(jìn)行私利化需求的策略表達(dá)[37]。治理客體的異化使得大量個(gè)體性、私人性的非公共事務(wù)借助于網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的渠道涌入正式治理體系，既導(dǎo)致了治理資源的耗費(fèi)與治理的“去公共性”，又遮蔽了普通治理對(duì)象的合理訴求。這種異化現(xiàn)象特別容易出現(xiàn)在對(duì)網(wǎng)格化管理進(jìn)行嚴(yán)格“辦結(jié)率”和“滿意度”考核的鄉(xiāng)村地區(qū)。剛性的考核要求在實(shí)踐中逐漸催生農(nóng)民個(gè)體化、私利化的表達(dá)傾向，據(jù)筆者2019年在南京市溧水區(qū)某遠(yuǎn)郊村的調(diào)研情況，該村有近50%的案件是個(gè)人訴求的表達(dá)，剩下的才是公共需求和公共事務(wù)的表達(dá)。原本作為村莊公共事務(wù)處理平臺(tái)的網(wǎng)格化管理涌入大量私人事務(wù)，基層干部不得不在剛性考核壓力下將相當(dāng)一部分精力投入到處理這部分私人事務(wù)上。網(wǎng)格化管理不僅沒(méi)有帶來(lái)鄉(xiāng)村治理效能的提升，反而起到了負(fù)面的效果。

(二)治理主體異化

城市網(wǎng)格化管理模式之所以能夠推動(dòng)城市政府內(nèi)部的部門(mén)整合與流程再造，關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的網(wǎng)格員隊(duì)伍是專門(mén)聘用的，他們只需要負(fù)責(zé)將巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)系統(tǒng)上報(bào)，并不負(fù)責(zé)問(wèn)題的解決。再加上網(wǎng)格化管理系統(tǒng)對(duì)于網(wǎng)格員上報(bào)案件數(shù)量的考核，從而使得網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)子系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)處在相對(duì)正常的狀態(tài)，能夠完整地呈現(xiàn)城市社會(huì)中發(fā)生的各種問(wèn)題。而負(fù)責(zé)解決問(wèn)題的政府各個(gè)部門(mén)，他們無(wú)法控制哪些問(wèn)題會(huì)被發(fā)現(xiàn)，在強(qiáng)考核壓力下，不得不積極推動(dòng)問(wèn)題的解決。城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)”與“問(wèn)題解決系統(tǒng)”的分置，使得其能夠較為有效地發(fā)揮作用。

但是，對(duì)于全國(guó)絕大部分鄉(xiāng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，并無(wú)城市政府那樣的財(cái)力、物力招聘專門(mén)的網(wǎng)格員隊(duì)伍，而只能由原本的村干部和村小組長(zhǎng)作為網(wǎng)格長(zhǎng)和網(wǎng)格員，從而搭建起網(wǎng)格化管理的網(wǎng)格員隊(duì)伍。比如在泗陽(yáng)縣某村的網(wǎng)格員情況“我們村分了三個(gè)網(wǎng)格片區(qū)，書(shū)記和另外兩個(gè)村干部是網(wǎng)格長(zhǎng)，每個(gè)片區(qū)的小組長(zhǎng)兼任著網(wǎng)格員，沒(méi)有再聘用專職網(wǎng)格員”(訪談?dòng)涗汬YC20210712)。泗陽(yáng)縣由于客觀的空間距離所帶來(lái)的回應(yīng)困境，農(nóng)村網(wǎng)格員上報(bào)的大部分問(wèn)題往往還是需要他們自己解決，他們既是問(wèn)題發(fā)現(xiàn)者，也是問(wèn)題解決者。在上級(jí)的考核壓力下，實(shí)踐中網(wǎng)格員就會(huì)傾向于上報(bào)那些相對(duì)簡(jiǎn)單、易于處理的“案件”，盡量少報(bào)那些比較復(fù)雜、難辦的“案件”?！拔覀兩蠄?bào)的事件一般都是當(dāng)場(chǎng)能夠解決的，解決不了的事情你上報(bào)了也沒(méi)有用，最后還是要我們?nèi)ヌ幚怼?訪談?dòng)涗汬SJ20210716)。

再者，由于治理對(duì)象的異化所導(dǎo)致的大量私人事務(wù)涌入正式治理體系，并在考核壓力之下轉(zhuǎn)化為村級(jí)治理主體必須解決的行政性事務(wù)，使得村干部在與村民的互動(dòng)中處于被動(dòng)地位，進(jìn)而消解村級(jí)治理主體的治理權(quán)威，長(zhǎng)此以往必將弱化村級(jí)治理能力。而在縣鄉(xiāng)正式治理層級(jí)中，由于權(quán)責(zé)分立體制的存在，上級(jí)部門(mén)往往傾向于將那些模糊性的事務(wù)拋給基層組織和網(wǎng)格員，縣級(jí)組織的這種合作避責(zé)機(jī)制，加劇了基層的權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，引發(fā)“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象[38]。

(三)治理體系異化

正如上文所述，城市治理體制長(zhǎng)期以來(lái)存在的政府“碎片化”問(wèn)題以及協(xié)同困境，使得其在面對(duì)已經(jīng)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型的城市社會(huì)時(shí)顯得愈發(fā)能力不足。城市網(wǎng)格化管理因應(yīng)這種需求而迅速嵌入城市治理體制，并成為其中重要的組成部分，為完善城市治理體系、提升城市治理能力發(fā)揮了重要作用。正如有學(xué)者指出的，網(wǎng)格化管理通過(guò)“科層化精細(xì)治理”和“社會(huì)修復(fù)效應(yīng)”，體現(xiàn)了國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展的雙重邏輯效應(yīng)[39]，有效回應(yīng)了“城市中國(guó)”時(shí)代城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及城市高質(zhì)量發(fā)展的需求。

鄉(xiāng)村治理在長(zhǎng)期實(shí)踐中已經(jīng)形成了一套相對(duì)簡(jiǎn)約的治理體系，這套治理體系適應(yīng)了不規(guī)則的鄉(xiāng)村基層社會(huì)，既能夠有效回應(yīng)農(nóng)民的需求，也能夠承擔(dān)國(guó)家的各項(xiàng)治理任務(wù)。近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政支出能力增強(qiáng)、從嚴(yán)治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運(yùn)用，我國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)入強(qiáng)國(guó)家時(shí)代[40]。一方面帶來(lái)了整個(gè)鄉(xiāng)村基層治理體系的正規(guī)化、治理手段的信息化，使得國(guó)家的權(quán)力得以全面深入基層社會(huì)以達(dá)成其改造基層社會(huì)的目的。另一方面也使得整個(gè)基層治理體系的剛性越來(lái)越強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐面臨國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化和去政治化等挑戰(zhàn)[41]。農(nóng)村網(wǎng)格化管理即是國(guó)家試圖加強(qiáng)對(duì)于鄉(xiāng)村基層的控制，通過(guò)已經(jīng)在城市治理領(lǐng)域取得成功的治理技術(shù)的運(yùn)用，動(dòng)員和倒逼鄉(xiāng)村治理體系的重組。地方政府試圖通過(guò)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)來(lái)推動(dòng)條塊之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，但是從具體實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)地區(qū)未能實(shí)現(xiàn)其重塑治理體系的目標(biāo)，繁瑣的流程和要求反而又成為加重基層治理負(fù)擔(dān)的因素。鄉(xiāng)村社會(huì)以及與之相匹配的治理體系有其內(nèi)在邏輯與特點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力不加分辨地將孕生于完全不同的社會(huì)基礎(chǔ)上的治理模式應(yīng)用到農(nóng)村地區(qū)，自然面臨著治理模式與社會(huì)基礎(chǔ)的錯(cuò)配誘發(fā)的各種“功能異化”問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)鄉(xiāng)村治理體系亦隨著諸如網(wǎng)格化管理等為代表的治理模式的運(yùn)用而異化，逐漸偏離了“簡(jiǎn)約高效”的基層治理體系的目標(biāo)定位。

五、進(jìn)一步討論

網(wǎng)格化管理作為現(xiàn)代信息通訊技術(shù)與科層體系相互嵌入、重構(gòu)、融合，進(jìn)而塑造的一種治理模式，適應(yīng)了當(dāng)代中國(guó)城市治理的階段性現(xiàn)實(shí)需求，切實(shí)提升了城市基層政府的治理能力，取得了良好的治理效果?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)作為一種治理模式是與城市社會(huì)的高密度空間格局、高頻次治理事務(wù)以及相對(duì)碎片化的治理結(jié)構(gòu)高度適配的。但是，孕生于城市并發(fā)揮良好作用的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)并不意味著就能夠直接應(yīng)用到鄉(xiāng)村社會(huì)。城鄉(xiāng)之間在空間格局、治理事務(wù)和治理結(jié)構(gòu)方面差異顯著，如果不對(duì)城鄉(xiāng)之間的社會(huì)基礎(chǔ)的差異進(jìn)行深入比較、分析，進(jìn)而對(duì)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)進(jìn)行適合地方實(shí)際情況的調(diào)適，那么就必然會(huì)導(dǎo)致“形似而神不似”的追求政績(jī)的無(wú)效政策創(chuàng)新。如果不考慮鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的實(shí)際情況而生搬硬套各種先進(jìn)治理模式，不僅無(wú)益于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，反而會(huì)成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和治理現(xiàn)代化的阻礙。

此外，在國(guó)家推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體背景下，將各種先進(jìn)治理技術(shù)、工具或模式等應(yīng)用于鄉(xiāng)村基層治理領(lǐng)域成為未來(lái)眾多地方政府的普遍選擇。但是，需要注意的是，任何一種先進(jìn)的治理技術(shù)都有其發(fā)揮作用的限度，技術(shù)治理效果的發(fā)揮不僅需要技術(shù)深入嵌入、融合、改造既有治理體系，還需要結(jié)合治理體系的實(shí)際情況改造技術(shù)。這種“雙向融合”的最終目的，是為了使治理體系能夠更好地適配深度轉(zhuǎn)型和劇烈變化的社會(huì)情境。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必然是需要立基于鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際，將現(xiàn)代信息通訊技術(shù)及其衍生的先進(jìn)治理模式與已經(jīng)證明完全有效的傳統(tǒng)治理模式相融合，完善自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，構(gòu)建真正適配鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的治理模式。