魯 瑜

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系中最基本的治理單元，當前，我國鄉(xiāng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式由粗放型向現(xiàn)代集約型轉(zhuǎn)變。此外，工業(yè)化和城市化將大量鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，新的情況和矛盾不斷出現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會環(huán)境和村民們的價值觀念也出現(xiàn)了巨大變化。針對這一現(xiàn)象，中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會指出，解決“三個農(nóng)村問題”始終是全黨工作的重點，完善鄉(xiāng)村治理模式助力鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興的結(jié)果為鄉(xiāng)村發(fā)展提供可能，以實現(xiàn)兩者的良性循環(huán)。

一、何為“三治”協(xié)同機制

“自治、法治、德治三治合一”的基層治理模式源于2013年的浙江桐鄉(xiāng)，這一新的治理模式將中國鄉(xiāng)村地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)、國家治理的特征、法治的社會秩序以及德育的影響結(jié)合在一起，給鄉(xiāng)村治理提供了一個新的發(fā)展方向，目前已經(jīng)被廣泛用于基層社會治理領(lǐng)域。習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會報告上說：“加強農(nóng)村地區(qū)的基層基礎治理，健全自治、法治、德治的鄉(xiāng)村治理體系。”[1]由此，鄉(xiāng)村治理進入了一個新的時期，開始形成以法治、科學和人文主導的治理體系。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》延續(xù)“十三五規(guī)劃”提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”，要想更好的實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，鄉(xiāng)村治理環(huán)境的改善是十分必要的。在“三治”機制中，村民自治是鄉(xiāng)村振興的要義之一，同時也為鄉(xiāng)村振興提供了制度支撐與保障；鄉(xiāng)村德治治理水平作為一種柔性治理模式，既是國家治理現(xiàn)代化的要求，也是健全鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵；完善鄉(xiāng)村法治結(jié)構(gòu)可以為鄉(xiāng)村治理提供良性的治理環(huán)境。那么，如何將三者以最優(yōu)邏輯組合三者之間的良性互動關(guān)系，來面臨鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，這是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理方式必須理清的內(nèi)在邏輯和付諸實踐的現(xiàn)實考量。[2]

二、“三治”協(xié)同機制的內(nèi)在邏輯

1980年，廣州宜山地區(qū)的村民自發(fā)組成群眾自治組織即村民委員會，協(xié)助鄉(xiāng)政府維護當?shù)氐纳鐣伟玻?982年，憲法確認了村民委員會的法律地位并于1988年頒布《村民委員會組織法》。在這種模式下，村民委員會成為基層民主自治的載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各村實行統(tǒng)一管理，各村村民委員會實行村民自治，由此中國的鄉(xiāng)村治理體系進入了雙主體共同治理的階段。2006年農(nóng)業(yè)稅費的取消，村民委員會的作用逐漸被邊緣化。十八大以來，我國對新型經(jīng)營主體的支持，鄉(xiāng)村之中崛起了一批新經(jīng)營主體，如專業(yè)大戶、農(nóng)場家庭、合作社等，這些主體積極參與鄉(xiāng)村治理。[3]自此，鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)了多元共治的格局。近年發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理的單元規(guī)模越小，單元與單元之間的聯(lián)系越強，越容易產(chǎn)生集體行動，治理的有效性就越高，[4]多元主體協(xié)同治理成為鄉(xiāng)村治理的必經(jīng)之路。

直到2013年“三治”模式的出現(xiàn)，這一模式將我國人民當家做主、依法治國、以德育人的特點結(jié)合起來，成為基層治理模式的一大創(chuàng)新舉措，為我國鄉(xiāng)村治理注入新的參考方式。

(一)自治是基礎

在鄉(xiāng)村治理的過程中，村民參與治理是最直接的方式，村民參加治理有利于體現(xiàn)治理的民主性，也是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力。鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容就是村民主體自發(fā)參與村內(nèi)公共事務的處理，村民不僅僅是鄉(xiāng)村治理過程中接受治理的受體，從鄉(xiāng)村工作的出發(fā)點來說，村民更是鄉(xiāng)村治理的主體。因此，鄉(xiāng)村治理要體現(xiàn)以人為本，鄉(xiāng)村工作的出發(fā)點應從大多數(shù)村民的根本利益出發(fā)。再有，村民自己參與村內(nèi)的建設工作，有機會讓村級決策服務自己，能夠激發(fā)村民自治的內(nèi)驅(qū)力。村民作為政治主體，在自我管理和自我服務的基礎上主動行使民主權(quán)利，這就是村民自治，自治是農(nóng)村實現(xiàn)良性平等治理的基礎，通過自治能讓村民切實感受到集體和個人的緊密聯(lián)系。

(二)法治是保障

我國的基本方略是依法治國。[5]在進行鄉(xiāng)村治理的過程中，法治是維護鄉(xiāng)村社會環(huán)境穩(wěn)定的保障。鄉(xiāng)村法治可以實現(xiàn)治理的有序性，同時可以建立起良好的鄉(xiāng)村社會氛圍。不同的群體有著不同的道德觀念，當村民們秉持著各自的觀念對村內(nèi)事務評判不一，法治就是處理這種矛盾最為有效的工具。

(三)德治是支撐

德治是政治主體通過自己內(nèi)心道德的約束機制來達成善治，發(fā)揮其自身的調(diào)節(jié)作用，以內(nèi)化的方式來塑造一種村內(nèi)普遍認同的價值導向，側(cè)重于內(nèi)心的道德價值，與法治的剛性形成對比。在德治的指導下，可以凝聚強大的精神力量和道德支持，避免或減少社會矛盾，塑造淳樸文明的社會風氣，提高鄉(xiāng)村治理軟實力。傳統(tǒng)美德是新時代治理中可以依賴的文化資源，村內(nèi)的道德文化基礎與鄉(xiāng)村善治的結(jié)果息息相關(guān)，“鄰里相扶、孝老愛親”等傳統(tǒng)優(yōu)秀文化及鄉(xiāng)村治理所包含的集體主義精神，都是實現(xiàn)村民自治的重要文化指導。德治作為一種柔性的治理方式，是在最廣泛的民眾參與之下，通過具有普遍的倫理規(guī)范予以教化引領(lǐng)，形成一種在情感、意識上的協(xié)作。[6]

三、“三治”協(xié)同機制合力不足與成因解析

(一)“三治”協(xié)同機制現(xiàn)存的缺陷

1.自治主體意識的缺失

在鄉(xiāng)村治理進程之中的村民政治冷漠是普遍存在的一般性問題，例如村民對自治中的選舉環(huán)節(jié)反應冷淡，一是對“投票”這一形式的蔑視，內(nèi)心給“投票”貼上“形式主義”的標簽，從而在行為上不服從拒絕參與；二是不關(guān)心村委會成員的選任，認為選任結(jié)果與己無關(guān)而在選舉過程中做出跟票、棄票等無意義行為，這是村民主體意識缺失的最典型表現(xiàn)。

2.德治行為主體不明晰

德治在相當程度上有著特殊的歷史因素。在以往德治大都是由士大夫、宗族為主體，奉行以儒為師，這些主體是否可以取代。在第十三屆中國農(nóng)村發(fā)展論壇上提出的“新鄉(xiāng)賢”概念就體現(xiàn)著這一考量，但在宗族解體的情況下，“新鄉(xiāng)賢”要如何選任，靠鄉(xiāng)政府宣傳與教育能否做到鄉(xiāng)村道德統(tǒng)一，仍是需要考慮的問題。

3.法治思維不清晰

作為三治之一的法治，在鄉(xiāng)村治理中，普遍出現(xiàn)法律制度和文化更新較為滯后的情況，鄉(xiāng)村的部分法律法規(guī)的更新仍滯后于鄉(xiāng)村發(fā)展的要求，相關(guān)法律條文的細化程度仍不夠完善。并且相較于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村地區(qū)的法律宣傳力度還得進一步加強，雖然鄉(xiāng)村地區(qū)的普法宣傳活動在增加，但是大部分的村民法律意識依然淡薄。另外，受到長久的行政思維和行為習慣的影響，鄉(xiāng)村基層政府雖然對一系列新出臺的鄉(xiāng)村治理的條文比較了解，但是在實踐過程中仍存在目標模糊的情況，[7]更有一些鄉(xiāng)村基層政府將法律僅僅視為一種工具而忽略法治建設的價值理念。

再有，基層政府的法治意識不到位。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵步驟在于執(zhí)行，依法行政是保障法律發(fā)生效力的重要環(huán)節(jié)。但是目前一些基層干部在依法行政過程中存在著一些偏差行為：一是個別的領(lǐng)導比較注重權(quán)威的建立，甚至將個人權(quán)威置于規(guī)約條文之上，一方面會損害法律的權(quán)威性和公信力，另一方面容易使群眾對政府的信任降低，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展與和諧氛圍；二是存在著村干部的法律基礎知識欠缺的現(xiàn)象，民主管理意識不強，工作方法及能力水平不足。

(二)“三治”協(xié)同機制現(xiàn)存不足的成因

1.傳統(tǒng)思維對構(gòu)建“三治”模式的影響

一般來說，村民委員會是村級的自治機構(gòu)，作為溝通鄉(xiāng)政府和村民之間的橋梁，鄉(xiāng)政府為委員會的工作提供指導和支持，不插手村民自治范圍之內(nèi)的事。但在傳統(tǒng)權(quán)力思維的影響下，存在鄉(xiāng)政府管理村委會事項、干涉屬于村民自治范圍之內(nèi)的現(xiàn)象，與服務型政府理念背離；這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導和幫助工作變成了領(lǐng)導工作，導致村民的自治權(quán)利部分缺失。

再者，村民公共事務的處理對成員的知識水平有一定的要求，而近年來受到城市化的沖擊，鄉(xiāng)村人口流動大，新一代的知識分子大都留在城市，鄉(xiāng)村滯留的大多是年齡較長的村民，不易接受新思想。

2.傳統(tǒng)文化對“三治”模式的影響

德治是儒家倡導的一種治國理論，在封建統(tǒng)治時期是通過官員的教化來引導轄地臣民的行為思想，是“人治”的理想狀態(tài)。在儒家思想長期盛行的影響之下民眾習慣于順應當?shù)芈曂叩奶栒?，現(xiàn)代社會宗族百不一存，舊的村規(guī)民約與現(xiàn)代化進程很難適配，在亟需新的價值理念引導鄉(xiāng)村道德文化建設的今天，僅靠基層政府組織的努力是遠遠不夠的。

3.壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

由于各級地方政府會設定較多指標，在鄉(xiāng)村治理的過程之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了達到這些指標會出現(xiàn)一些違背法律的情況，特別是在征地方面，壓力型體制作用在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，弱化了基層政府的職能，使得鄉(xiāng)村法治化建設面臨困境。

四、構(gòu)建高效能的“三治”協(xié)同機制

對于鄉(xiāng)村“三治”協(xié)同治理現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理過程中治理主體、治理依據(jù)都存在不足，要想真正發(fā)揮“三治合一”模式的治理效能，要從主體入手，保證依法治理，塑造鄉(xiāng)村文化氛圍激發(fā)村民集體認同感；完善健全法律法規(guī)，確保法律在鄉(xiāng)村治理過程中的規(guī)范作用，讓鄉(xiāng)村治理為鄉(xiāng)村振興提供良好的條件。

(一)充分發(fā)揮黨組織的帶領(lǐng)作用

黨組織和村委會交叉運行，二者并不分離，治理主體的行為選擇受制度環(huán)境影響。在鄉(xiāng)村治理工作中，好的掌舵手可以大大提升工作效率，要始終堅持黨在鄉(xiāng)村工作中的引導作用。

村級組織處于鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵位置。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理要求，是黨在深刻把握了現(xiàn)代化建設規(guī)律后提出的戰(zhàn)略要求。建設“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系，既不能只依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又不能完全放任村民盲目進行，這需要黨的指導發(fā)揮引領(lǐng)作用、科學有效的推動作用，并且還要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的客觀情況，把宏觀的政策引導和農(nóng)民主體的不確定因素結(jié)合起來。[2]因此，從長期的發(fā)展來看，必須堅持黨組織在發(fā)展方向上的帶領(lǐng)作用，堅持黨管鄉(xiāng)村工作，就要圍繞以黨組織為核心的部門體系進行對農(nóng)村基層工作人員、黨員隊伍的建設，規(guī)范村級組織的工作，確保黨在鄉(xiāng)村治理過程中的帶領(lǐng)作用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

實現(xiàn)村民自治需要自上而下的政治作用與自下而上的內(nèi)在動力的雙重作用。如果自上而下的作用力過于強勢，壓抑了內(nèi)在動力，則會成為一種約束而不是有效的牽引力；但如果政治作用無力，就無法推進村民自治，更無法促進內(nèi)在動力的發(fā)揮。在自上而下的政治作用力中，黨的引導作用處于核心地位，要給予村民一定的發(fā)揮空間，制造契機讓村民主體發(fā)揮能力參與到村內(nèi)管理上，適當放權(quán)，做一個引導者。強化村民與政府之間的互動，設立村民議事會、村民理事會等，鼓勵村民積極加入，廣泛開展協(xié)商共同管理鄉(xiāng)村事務。

(二)規(guī)范法治保障

法治保障是村民自治的最后也是最穩(wěn)定的環(huán)節(jié)，對于目前鄉(xiāng)村治理中法治方面存在的不足，有以下幾種路徑改善：

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村軟性治理、細化制度

良法是鄉(xiāng)村善治的首要條件，法律法規(guī)的細化能為鄉(xiāng)村治理提供依據(jù)，是鄉(xiāng)村法治化進步的體現(xiàn)。具體的做法有：一要增強鄉(xiāng)村治理相關(guān)的法律法規(guī)的針對性、可操作性，考慮新時代農(nóng)村環(huán)境的新變化和新出現(xiàn)的問題，以現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理基本法律法規(guī)為基礎，進一步完善具體的實施細則和相關(guān)配套措施，增強鄉(xiāng)村治理法律條文的可操作性；二是制定目標要以治理為主，優(yōu)化或是簡化現(xiàn)有的立法程序，要以保障最廣大農(nóng)民的利益為出發(fā)點，穩(wěn)定推進鄉(xiāng)村治理的法治化進程；三是完善鄉(xiāng)村社會立法和執(zhí)法程序，以保障鄉(xiāng)村社會治理法治化沿著規(guī)范化的方向發(fā)展，從而避免鄉(xiāng)村治理中隨意性較大等存在的現(xiàn)實問題；四是改善司法救濟，司法是保護人民合法權(quán)益的最后一道防線，增加司法救濟渠道可以有效提高法律在村民日常生活中的地位，使村民對司法充滿信心。

2.培養(yǎng)村民法治思維

鄉(xiāng)村治理法治化進程緩慢的主要原因在于人們長久以來形成的思維習慣，法制意識淡薄，因此，要營造法治文化的社會氛圍。首先，加強鄉(xiāng)村地區(qū)的普法宣傳。其次，可以打造專門的農(nóng)村社會法律服務平臺。鄉(xiāng)村法治社會建設要依靠專業(yè)的組織來推進，建立農(nóng)村法治宣傳教育小組，系統(tǒng)地規(guī)劃組織農(nóng)村法治宣傳教育活動。最后，宣傳要重點突出鄉(xiāng)村治理的法治內(nèi)容，如《村委會組織法》《土地管理法》等應是進行普法教育時的重點宣傳內(nèi)容。

3.將基層工作納入法治化軌道

在鄉(xiāng)村振興的新時期，鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)鍵點在于基層的組織觀念的轉(zhuǎn)變和組織執(zhí)行力的提升。要建設高水平的基層黨組織，就要發(fā)揮基層工作人員在鄉(xiāng)村治理中的作用。首先，規(guī)范基層組織在鄉(xiāng)村治理中的行為，運用法律法規(guī)維護社會環(huán)境、解決矛盾糾紛，將法治與德治相結(jié)合，引導村民主體的法律意識。其次，不斷提升農(nóng)村基層組織干部的依法行政水平。通過教育和培訓等方式去引導基層干部學法用法、依法辦事，可以將是否依法行政來作為干部考核的一項重要指標。對于基層干部中出現(xiàn)的徇私枉法行為要嚴格懲處，維護好法律在鄉(xiāng)村社會中的權(quán)威。最后，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾對基層干部的監(jiān)督作用。設立投訴舉報信箱，或者通過網(wǎng)絡渠道、電話渠道等向上級反映問題，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，對基層干部要形成一定的約束力，進而督促基層干部提高依法行政能力及公共服務水平。

(三)培養(yǎng)村民的政治主體意識

民主決策能反映出最廣大人民的意愿，也是村民自治制度的核心所在。在村民自治制度中，村民對村內(nèi)重大事務進行討論做出決策，有助于村民主體意識的形成，如財務費用、宅基地劃撥等，可以增強他們的責任感和歸屬感。凡是日常事務中村民參與度高的地方，村民反對的情況就很少。因此，加強民主參與力度，讓村民獲得更多管理村內(nèi)公共事務的參與權(quán)，更好的實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務，不僅有利于村內(nèi)各項事務的發(fā)展，也使村民懂得如何參與管理，激發(fā)民主意識。

村民在自治過程中可以有效地防止干部權(quán)力濫用， 對通過民主選舉的村干部的民主監(jiān)督的實現(xiàn)是民主制度的最后也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

(四)塑造鄉(xiāng)村道德風尚

實現(xiàn)德治、走向善治，首先要摒棄傳統(tǒng)文化中不適宜現(xiàn)代社會的部分?！叭魏弦弧编l(xiāng)村治理中德治的實現(xiàn)方式很大程度依賴于鄉(xiāng)村道德文化的建設，我國長久的傳統(tǒng)道德文化背景是以血緣關(guān)系為基本樞紐，以家族或宗族做為基本單元，以風俗習慣為共同行為準則。要將鄉(xiāng)村道德文化的培養(yǎng)落到實處。應該有針對性地加強農(nóng)村群眾的思想道德建設，使不同群體都能遵循統(tǒng)一的思想道德標準和價值標準，改善鄉(xiāng)村社會風氣，擁有良好的治理環(huán)境。

在價值理念方面，要注意與村民之間的溝通。對道德的工具性態(tài)度可以幫助鄉(xiāng)村社區(qū)建立良好的溝通協(xié)商基礎；要用理性化的方式推行德治，例如用積分制度來影響行為主體的選擇偏好。從“新鄉(xiāng)賢”的實踐情況來看，人才對鄉(xiāng)村道德風氣的培養(yǎng)起著一定作用，尤其是出身本土外出發(fā)展的精英，回引這些人才可以更好的建立村民與政府之間的溝通橋梁。

五、結(jié)語

改革開放四十多年來，鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)力已經(jīng)得到了前所未有的發(fā)展，機械化、自動化的廣泛應用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化與小農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的矛盾。現(xiàn)代生產(chǎn)方式要求現(xiàn)代生產(chǎn)關(guān)系和現(xiàn)代治理方式與之相適應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展也對鄉(xiāng)村治理模式提出了挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理作為始終貫穿于“三農(nóng)”工作的根本性問題，關(guān)系到黨的執(zhí)政水平與治理能力，勢必要對新時代鄉(xiāng)村的發(fā)展做出回應，而“三治”協(xié)同機制為進一步的鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。