聶辛東

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)于2021年9月公布并實(shí)施，標(biāo)志著自2019年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)授權(quán)以來(lái)，國(guó)家監(jiān)委正式開始行使監(jiān)察立法權(quán)。監(jiān)察立法權(quán)的誕生與行使，在宏觀上使得我國(guó)專門立法權(quán)的行使范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，專門立法主體進(jìn)一步擴(kuò)容，立法分工體系進(jìn)一步優(yōu)化；而在微觀上，監(jiān)察立法權(quán)在規(guī)則創(chuàng)制維度強(qiáng)化了監(jiān)察權(quán)，使其兼具了立法、執(zhí)法和監(jiān)督屬性，從而令國(guó)家監(jiān)委在擁有了規(guī)則執(zhí)行力以及規(guī)則執(zhí)行監(jiān)督力的同時(shí)，還擁有了較為強(qiáng)大的規(guī)則創(chuàng)制力，有可能進(jìn)一步加劇學(xué)界對(duì)“監(jiān)察失控”的理性擔(dān)憂(1)韓大元《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期，第11-22頁(yè)；左衛(wèi)民、劉帥《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期，第129-138頁(yè)。。這種擔(dān)憂潛藏著當(dāng)前必須予以回答的三大監(jiān)察法治問題：一是國(guó)家監(jiān)委獲得的立法授權(quán)究竟遵循著何種配權(quán)邏輯？二是國(guó)家監(jiān)委由此獲得了多大的監(jiān)察立法權(quán)限？三是監(jiān)察立法權(quán)授予過程及其權(quán)限行使存在哪些瑕疵及應(yīng)如何規(guī)約？這些問題內(nèi)含著有關(guān)監(jiān)察立法權(quán)本體性、存在性與發(fā)展性的三大命題，即監(jiān)察立法權(quán)從何而來(lái)、監(jiān)察立法權(quán)為何及監(jiān)察立法權(quán)到何處去。對(duì)此，當(dāng)前并無(wú)系統(tǒng)且有效的理論回應(yīng)，但這又是關(guān)乎監(jiān)察立法權(quán)演進(jìn)的核心命題，應(yīng)當(dāng)給予足夠的理論關(guān)切。

一 監(jiān)察立法權(quán)的理論來(lái)源與配置邏輯

眾所周知，監(jiān)察立法實(shí)踐并非始于《實(shí)施條例》的制定，早在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)之前，國(guó)家監(jiān)委就已經(jīng)制定了包括《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》在內(nèi)的多部監(jiān)察規(guī)范(2)聶辛東《論監(jiān)察解釋權(quán)的法治化原理及其方案》，《南大法學(xué)》2020年第4期，第47-48頁(yè)。。此類監(jiān)察規(guī)范約束和指導(dǎo)著各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察活動(dòng)以及公民對(duì)監(jiān)委的再監(jiān)督行為，具有法規(guī)的形式與效力，屬于法規(guī)類監(jiān)察規(guī)范。法規(guī)類監(jiān)察規(guī)范為全面規(guī)范監(jiān)察工作，指導(dǎo)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有效追訴職務(wù)犯罪，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)正確履職發(fā)揮了重要作用。監(jiān)察先行立法實(shí)踐提供了監(jiān)察立法權(quán)來(lái)源的相關(guān)線索，指引我們追溯監(jiān)察立法權(quán)配置的邏輯原點(diǎn)。

(一)權(quán)源基礎(chǔ)與實(shí)踐邏輯

1.權(quán)源基礎(chǔ)

國(guó)家監(jiān)委率先立法，制定法規(guī)類監(jiān)察規(guī)范，并在實(shí)踐中發(fā)揮法規(guī)實(shí)效，這在純粹法理論與實(shí)證主義法理論上可以找到解釋根據(jù)，亦可從監(jiān)察職權(quán)遷移角度出發(fā)尋得一定的歷史權(quán)源基礎(chǔ)。

一方面，實(shí)定法秩序假定了此類監(jiān)察規(guī)范的天然有效性。一項(xiàng)規(guī)范一旦由國(guó)家機(jī)關(guān)制定，就會(huì)基于信賴原則而具有拘束力，即使該制定機(jī)關(guān)超越權(quán)限，譬如國(guó)務(wù)院違反法律保留原則制定行政法規(guī)，在人大常委會(huì)未判定其無(wú)效前，其必然是無(wú)可置疑的有效存在，這同樣適用于監(jiān)察規(guī)范的制定。在凱爾森看來(lái)，規(guī)范有效性和實(shí)效性是可以區(qū)分的，法律效力不同于法律實(shí)效，效力是法律規(guī)范一制定就應(yīng)該有約束力，而實(shí)效則是指法律規(guī)范在實(shí)際生活中是否被人們遵守與服從的實(shí)際效果(3)Hans Kelsen， Pure Theory of Law， trans. Max Knight， (Clark, New Jersey: The Lawbook Exchange, Ltd., 2008), 211.。質(zhì)言之，“規(guī)范的效力不同于命令的效力，它的約束力不以某個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移”(4)梁曉儉《凱爾森法律效力論研究——基于法學(xué)方法論的視角》，山東人民出版社2005年版，第22頁(yè)。，規(guī)范是否有實(shí)效并不影響規(guī)范本身的效力，一個(gè)有效的規(guī)范可以不具有實(shí)效性。凱爾森為克服自然法理論中的主觀法對(duì)實(shí)在法的污染而提出純粹法理論(5)凱爾森《純粹法理論》，張書友譯，中國(guó)法制出版社2008年版，第64頁(yè)。，其假設(shè)了國(guó)家法規(guī)范的天然有效性，即規(guī)范一經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)制定必然有效，而規(guī)范有效性構(gòu)成實(shí)效性前提，因此一個(gè)有實(shí)效的規(guī)范必然具有有效性，這便是凱爾森為規(guī)范效力與規(guī)范實(shí)效找到的平衡點(diǎn)(6)凱爾森《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第138-139頁(yè)。。因此，實(shí)證主義法理論告訴我們，即使有效性存疑的監(jiān)察規(guī)范仍然具有實(shí)效性，原因就在于實(shí)在法對(duì)法規(guī)范有效性的天然假定。

另一方面，法規(guī)類監(jiān)察規(guī)范的制定有歷史性的權(quán)源基礎(chǔ)，其源自監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被整合機(jī)關(guān)立法性權(quán)力的繼承。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》)的總體思路與推廣經(jīng)驗(yàn)，《監(jiān)察法》規(guī)范性地整合升級(jí)了央地各級(jí)行政監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查力量(7)朱?；荨墩摫O(jiān)察法上政務(wù)處分之適用及其法理》，《法學(xué)雜志》2019年第9期，第46-57頁(yè)。，同時(shí)以合署辦公形式聯(lián)合黨的紀(jì)律檢查力量，故改革后的國(guó)家監(jiān)委職權(quán)來(lái)自三個(gè)機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院監(jiān)察部、最高檢和中央紀(jì)委。而根據(jù)《立法法》第八十條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院監(jiān)察部擁有規(guī)章制定權(quán)。雖然監(jiān)察體制改革并未專門強(qiáng)調(diào)立法職權(quán)的轉(zhuǎn)隸，但這并不代表監(jiān)察部原生立法權(quán)不復(fù)存在，實(shí)際上其作為傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)不可或缺的一部分，已然隨同傳統(tǒng)監(jiān)察職能被國(guó)家監(jiān)委整體吸收，一并納入了國(guó)家監(jiān)察職權(quán)的范疇?？傊?，監(jiān)察立法權(quán)雖未被明示，卻因立法權(quán)遷移而默示取得，特別是《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》被歸入“部委規(guī)章”一類(8)中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站將《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》列入“國(guó)家法律法規(guī)”中“部委規(guī)章”類，2021年9月24日訪問，http://www.ccdi.gov.cn/fgk/law_validity_0207。，進(jìn)一步證明了監(jiān)察立法權(quán)的默示有效性。

2.實(shí)踐邏輯

俯瞰專門立法權(quán)配置的全過程，授權(quán)前預(yù)先立法是實(shí)踐通行做法。我國(guó)中央立法權(quán)架構(gòu)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的演變過程，最終呈現(xiàn)出“一元三系”的基本構(gòu)造。從“五四憲法”時(shí)期全國(guó)人大全權(quán)行使國(guó)家立法權(quán)的“一元化”模式，到“八二憲法”時(shí)期的“一元一系”模式，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使一般立法權(quán)，國(guó)務(wù)院行使專門立法權(quán)，再到《立法法》時(shí)期的“一元二系”模式，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使一般立法權(quán)，國(guó)務(wù)院和中央軍委共同行使專門立法權(quán)，直至“新修憲法”時(shí)期，監(jiān)察入憲后國(guó)家監(jiān)委獲授專門立法權(quán)，我國(guó)中央立法權(quán)架構(gòu)演變?yōu)椤耙辉怠薄Ｔ诖诉^程中，專門立法權(quán)的誕生與演化呈現(xiàn)出“立法先行，授權(quán)后置”的特點(diǎn)。國(guó)務(wù)院早在“八二憲法”授權(quán)其制定行政法規(guī)之前，就已制定不下于200個(gè)法規(guī)類規(guī)范；在《國(guó)防法》授權(quán)中央軍委行使法規(guī)制定權(quán)之前，其就已制定多種軍事類法規(guī)(9)朱陽(yáng)明《論軍事立法權(quán)的依據(jù)》，《中國(guó)法學(xué)》1995年第3期，第33-35頁(yè)。。與前述法規(guī)類監(jiān)察規(guī)范相似的是，國(guó)務(wù)院與中央軍委先行制定的規(guī)范也具有法規(guī)的形式、內(nèi)容及實(shí)效；更進(jìn)一步的是，在國(guó)務(wù)院與中央軍委獲授立法權(quán)后，其先行制定的“準(zhǔn)法規(guī)”類規(guī)范被追認(rèn)為法規(guī)，并在實(shí)踐中繼續(xù)發(fā)揮法規(guī)效力。

實(shí)際上，專門立法權(quán)的預(yù)先行使屬于“功能代償”反應(yīng)。按照系統(tǒng)論的邏輯，分化后的行政、軍事及監(jiān)察等執(zhí)行類子系統(tǒng)不應(yīng)該再發(fā)揮立法功能，因?yàn)榱⒎üδ苁怯闪⒎C(jī)關(guān)承擔(dān)。但由于社會(huì)復(fù)雜化程度的急速加劇，同時(shí)由于子系統(tǒng)分化并不成熟，無(wú)法通過結(jié)構(gòu)耦合及系統(tǒng)的開放性，對(duì)其他子系統(tǒng)及環(huán)境的刺激作出有效回應(yīng)，進(jìn)而也不能展開結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)，從而引發(fā)了功能上的退化與混同。具體而言，隨著行政治理、軍事管理及監(jiān)察監(jiān)督事項(xiàng)的發(fā)展愈發(fā)復(fù)雜化，而立法系統(tǒng)本身又分化得不是很成熟，無(wú)法對(duì)復(fù)雜社會(huì)環(huán)境及行政系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)及監(jiān)察系統(tǒng)的刺激作出回應(yīng)，故而三類子系統(tǒng)為了維持其自身系統(tǒng)的有效運(yùn)行，發(fā)揮其系統(tǒng)功能，規(guī)避可能使其系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險(xiǎn)，本能性地替代發(fā)揮了立法功能，展開了前述提及的授權(quán)前預(yù)先立法活動(dòng)。從效果上看，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)《決定》是對(duì)既有監(jiān)察立法實(shí)踐的事后追認(rèn)，它滿足了當(dāng)前監(jiān)察工作的實(shí)際需要(10)王建學(xué)《監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置研究——基于地方試點(diǎn)的視角》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第28頁(yè)。。因此，監(jiān)察立法權(quán)配置的實(shí)踐邏輯應(yīng)當(dāng)是對(duì)傳統(tǒng)立法系統(tǒng)的“功能代償”。

(二)三類權(quán)限與制度邏輯

如果說(shuō)實(shí)踐邏輯展現(xiàn)了監(jiān)察立法權(quán)配置的動(dòng)力機(jī)制，那么制度邏輯則旨在析出監(jiān)察立法權(quán)配置的準(zhǔn)入基準(zhǔn)。所謂準(zhǔn)入基準(zhǔn)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)被授予立法權(quán)，進(jìn)入立法權(quán)架構(gòu)，并行使專門立法權(quán)所需具備的資質(zhì)條件?，F(xiàn)行憲法與法律并未提供專門立法權(quán)配置的直接規(guī)范基準(zhǔn)，可能原因在于專門立法權(quán)配置的不經(jīng)常性。但這種不經(jīng)常性正在被打破：一方面，隨著監(jiān)察立法權(quán)的授予，專門立法權(quán)主體已經(jīng)擴(kuò)容為三類，行使專門立法權(quán)的不再是個(gè)別機(jī)關(guān)，準(zhǔn)入基準(zhǔn)成為必須予以明晰的基本要求；另一方面，專門立法權(quán)本身存在三類范圍不同的立法權(quán)限，而這些權(quán)限在機(jī)關(guān)間的配置也并不完全，例如國(guó)務(wù)院享有包括執(zhí)行性、創(chuàng)制性和授權(quán)性在內(nèi)的整體立法權(quán)限，而中央軍委雖然在規(guī)范上只享有執(zhí)行性立法權(quán)限，但在實(shí)踐中，中央軍委又實(shí)在地行使著創(chuàng)制性立法權(quán)限，后兩類權(quán)限無(wú)論如何配置都需要基準(zhǔn)參照。

國(guó)家治理任務(wù)的復(fù)雜性和治理對(duì)象的多樣性決定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法功能無(wú)法滿足實(shí)踐中的立法需求，于是出現(xiàn)了一般立法權(quán)與專門立法權(quán)的分野。經(jīng)過70余年的實(shí)踐，專門立法權(quán)內(nèi)部也分化出了不同立法權(quán)限，包括：除全國(guó)人大及其常委會(huì)之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，為實(shí)施法律而制定法規(guī)的執(zhí)行性立法權(quán)限；為履行法定管理職責(zé)創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)性法規(guī)的創(chuàng)制性立法權(quán)限；據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)之授權(quán)就特別事項(xiàng)先行制定法規(guī)的授權(quán)性立法權(quán)限。這三類權(quán)限范圍大小存在顯著差異，其所循配權(quán)邏輯及其基準(zhǔn)也各有不同。

1.執(zhí)行性立法權(quán)限的配置邏輯與主要執(zhí)行者之身份基準(zhǔn)

根據(jù)《憲法》第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律……制定行政法規(guī)”，其中包含著行政立法的執(zhí)行性立法權(quán)限。2000年《立法法》第五十六條第一款將此條款具體解釋為，國(guó)務(wù)院可以就“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)”制定執(zhí)行性法規(guī)。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院行使執(zhí)行性立法權(quán)限一般表現(xiàn)為兩種情形：一是相關(guān)法律為獲得施行，明示由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)法規(guī)，一般很多法律都會(huì)在最后明確規(guī)定，由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)實(shí)施條例和細(xì)則，例如，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二十五條中“本法實(shí)施條例由國(guó)務(wù)院制定”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定了《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》；二是法律默示由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)法規(guī)，在實(shí)踐中一些法律雖然沒有明確規(guī)定國(guó)務(wù)院制定實(shí)施條例和細(xì)則，但該法律正文規(guī)定國(guó)務(wù)院及其主管部門是法律的主要執(zhí)行主體，國(guó)務(wù)院即可據(jù)此制定執(zhí)行法規(guī)，例如《道路交通安全法》和《土地管理法》都沒有明文規(guī)定國(guó)務(wù)院制定實(shí)施條例，但國(guó)務(wù)院是實(shí)施該法的主要機(jī)關(guān)，因此制定了《道路交通安全法實(shí)施條例》和《土地管理法實(shí)施條例》(11)謝立斌《論國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)》，《政法論壇》2018年第6期，第102頁(yè)。。中央軍委行使執(zhí)行性立法權(quán)限也存在同樣的情形。由此，我們幾乎不難得出這樣的結(jié)論，即國(guó)務(wù)院與中央軍委之所以獲得執(zhí)行性立法權(quán)限，根本原因是由于其作為某類型法律的主要執(zhí)行主體，對(duì)該類法律的實(shí)施負(fù)有無(wú)可回避的義務(wù)。換言之，執(zhí)行性立法權(quán)限配置的邏輯核心在于立法權(quán)可以基于“主要執(zhí)行者”之身份而獲得，即中央其他國(guó)家機(jī)關(guān)若要獲授執(zhí)行性立法權(quán)限，其必須是法律明示或默示的主要執(zhí)行主體。

回到監(jiān)察立法權(quán)配置。雖然《監(jiān)察法》并未直接規(guī)定由國(guó)家監(jiān)委制定相關(guān)實(shí)施性法規(guī)，但是根據(jù)《監(jiān)察法》第三條和第七條之規(guī)定，國(guó)家監(jiān)委是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照《監(jiān)察法》對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察。因此，國(guó)家監(jiān)委既是該法的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)，還是今后各類監(jiān)察法律的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)委作為《監(jiān)察法》的主要執(zhí)行者，不僅有權(quán)為執(zhí)行《監(jiān)察法》規(guī)定而行使執(zhí)行性立法權(quán)，更有責(zé)任為實(shí)施《監(jiān)察法》而履行執(zhí)行性立法義務(wù)，需要承擔(dān)起有效實(shí)施監(jiān)察法律的最大責(zé)任。與權(quán)力面向相較，義務(wù)面向更強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)委有執(zhí)行性立法權(quán)力的不可放棄性。這種不可放棄性是一以貫之的：傳統(tǒng)行政監(jiān)察體制中的國(guó)務(wù)院及其監(jiān)察部承擔(dān)實(shí)施《行政監(jiān)察法》之義務(wù)，并據(jù)此頒行了《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》，現(xiàn)行國(guó)家監(jiān)察體制中的義務(wù)主體變更為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，故而后者應(yīng)當(dāng)有權(quán)力更有義務(wù)就監(jiān)察法的執(zhí)行性事項(xiàng)進(jìn)行立法。據(jù)此可知，國(guó)家監(jiān)委獲授專門立法權(quán)符合“主要執(zhí)行者”的身份基準(zhǔn)，其遵循的仍然是法律主要執(zhí)行機(jī)關(guān)立規(guī)的身份邏輯。

2.創(chuàng)制性立法權(quán)限的配置邏輯與管理性職權(quán)之職權(quán)基準(zhǔn)

在長(zhǎng)期的國(guó)家治理實(shí)踐中，一些國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)著海量管理任務(wù)，這些管理任務(wù)因?qū)ο蟮膹V泛性和多樣性而具有復(fù)雜性，不僅很多管理事項(xiàng)尚來(lái)不及亦不適合在法律上作出規(guī)定，而且即使進(jìn)行執(zhí)行性立法也無(wú)法涵攝其具體內(nèi)容，此時(shí)基于法治建設(shè)的通盤考量，在制度上擴(kuò)充專門立法權(quán)已屬勢(shì)在必行。這反映在行政立法制度的變遷之中。2000年《立法法》第五十六條實(shí)際對(duì)1982年《憲法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的行政立法權(quán)內(nèi)容作了擴(kuò)大解釋，即國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律……制定行政法規(guī)”，不僅是指國(guó)務(wù)院既可以基于執(zhí)行法律規(guī)定的需要進(jìn)行執(zhí)行性立法，亦是指其可以基于憲法第八十九條第三項(xiàng)至第十八項(xiàng)授予的行政管理職權(quán)履行的需要進(jìn)行創(chuàng)制性立法。據(jù)此可知，與執(zhí)行性立法不同，創(chuàng)制性立法一般并無(wú)直接的上位法律規(guī)范，故創(chuàng)制性立法權(quán)限展開的邏輯起點(diǎn)并非被授予該權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)具備法律執(zhí)行者之身份，而是其本身?yè)碛嗅槍?duì)某類特定群體的管理性職權(quán)。該職權(quán)性邏輯也進(jìn)一步反映在具體的實(shí)踐中。其一，國(guó)務(wù)院在國(guó)家立法闕漏的情況下，為更好履行其法定管理職權(quán)，制定了大量行政法規(guī)，譬如在法律未對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的情況下，國(guó)務(wù)院基于《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》所賦予的“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”職權(quán)，制定了許多相應(yīng)的行政法規(guī)(12)聶辛東《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限:三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第73-74頁(yè)。，例如《印花稅暫行條例》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等。其二，中央軍委基于軍事管理職權(quán)也制定了數(shù)量不小的創(chuàng)制性法規(guī)，譬如在法律未對(duì)解放軍內(nèi)務(wù)管理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的情況下，在實(shí)踐中基于《憲法》、《國(guó)防法》、《軍事設(shè)施保護(hù)法》等賦予的領(lǐng)導(dǎo)武裝力量和普遍管理職權(quán)，制定了《中國(guó)人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》等創(chuàng)制性管理法規(guī)。

創(chuàng)制性立法權(quán)限的配置邏輯本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：第一，針對(duì)某類特定群體的管理性職權(quán)是獲得授權(quán)的關(guān)鍵條件，國(guó)務(wù)院與中央軍委享有針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)與相關(guān)人員的全面領(lǐng)導(dǎo)和普遍管理職權(quán)，這構(gòu)成二者獲得授權(quán)的核心制度契合點(diǎn)；第二，由于很多管理事項(xiàng)尚來(lái)不及立法或者并不適合立法而導(dǎo)致暫無(wú)法律規(guī)定，這構(gòu)成創(chuàng)制性立法權(quán)限配置的情勢(shì)條件；第三，創(chuàng)制性立法權(quán)限配置還受法律保留原則的限制，即創(chuàng)制立法權(quán)不得侵入法律保留事項(xiàng)的范圍，這既體現(xiàn)在《立法法》第八條有關(guān)法律保留的制度安排上，也體現(xiàn)在上述行政立法與軍事立法實(shí)踐中。在三點(diǎn)之中，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有“管理性職權(quán)”，構(gòu)成創(chuàng)制性立法權(quán)配置的核心基準(zhǔn)。

復(fù)觀監(jiān)察立法權(quán)配置。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)具備與國(guó)務(wù)院和中央軍委類似的管理性職權(quán)。根據(jù)管理對(duì)象不同，管理性職權(quán)可以分為針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)和針對(duì)個(gè)人的普通性管理職權(quán)；根據(jù)管理屬性不同，普通性管理職權(quán)還可以分為普遍性的行政管理職權(quán)、特定性的軍事管理職權(quán)和規(guī)控性的監(jiān)督管理職權(quán)。具體而言，國(guó)務(wù)院擁有針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)以及針對(duì)普通公民的普遍性行政管理職權(quán)；中央軍委擁有領(lǐng)導(dǎo)各類武裝力量和管理中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)和軍事管理職權(quán)；根據(jù)《監(jiān)察法》第三條和第十條之規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，據(jù)此，國(guó)家監(jiān)委擁有針對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)及針對(duì)公職人員的監(jiān)督管理職權(quán)，此二者共同構(gòu)成國(guó)家監(jiān)委的管理性職權(quán)。國(guó)家監(jiān)委獲得專門立法權(quán)符合“管理性職權(quán)”的職權(quán)基準(zhǔn)，遵循著管理性職權(quán)機(jī)關(guān)立規(guī)的職權(quán)邏輯。

3.授權(quán)性立法權(quán)限的配置邏輯與“職權(quán)+身份”之遞進(jìn)基準(zhǔn)

為了進(jìn)一步彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法能力的不足，專門立法權(quán)衍生出了第三類立法權(quán)限，即其他國(guó)家機(jī)關(guān)據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)之授權(quán)就特別事項(xiàng)先行制定法規(guī)的授權(quán)性立法權(quán)。根據(jù)《立法法》第九條之規(guī)定，法律保留事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。據(jù)此，授權(quán)性立法限于稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用等法律相對(duì)保留事項(xiàng)。顯而易見，從執(zhí)行性立法權(quán)限到創(chuàng)制性立法權(quán)限再到授權(quán)性立法權(quán)限，立法權(quán)限在逐漸擴(kuò)大。與執(zhí)行性立法權(quán)限和創(chuàng)制性立法權(quán)限相較，授權(quán)性立法權(quán)限突破了法律保留的限制，可在全國(guó)人大及其常委會(huì)的特許下進(jìn)入法律相對(duì)保留事項(xiàng)的疆域展開立法活動(dòng)。然而，立法權(quán)限的不同并不意味著其配置邏輯存在本質(zhì)區(qū)別。實(shí)際上，授權(quán)性立法權(quán)配置的底層邏輯也是基于國(guó)家機(jī)關(guān)的“管理性職權(quán)”和“主要執(zhí)行者”身份。

具體可以從兩個(gè)層面來(lái)理解授權(quán)性立法權(quán)限配置的底層邏輯：其一，之所以說(shuō)授權(quán)性立法權(quán)配置的底層邏輯也是基于國(guó)家機(jī)關(guān)的“管理性職權(quán)”，是因?yàn)槿珖?guó)人大所作授權(quán)事項(xiàng)往往屬于與被授權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)事項(xiàng)性質(zhì)相似的事項(xiàng)，或者本來(lái)就是被授權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)事項(xiàng)，只是有關(guān)該事項(xiàng)的立法權(quán)力被法律相對(duì)保留，例如全國(guó)人大常委會(huì)曾經(jīng)作出過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，“授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例”，其授權(quán)立法事項(xiàng)正是國(guó)務(wù)院的一般稅務(wù)征收管理事項(xiàng)；其二，之所以說(shuō)授權(quán)性立法權(quán)配置的底層邏輯同樣是基于國(guó)家機(jī)關(guān)的“主要執(zhí)行者”身份，是因?yàn)榧词谷珖?guó)人大即刻制定法律，其法定主要執(zhí)行主體也一定是該機(jī)關(guān)，例如上述稅收事項(xiàng)，如果全國(guó)人大常委會(huì)不授權(quán)國(guó)務(wù)院立規(guī)，而是選擇自行立法，那么法律制定之后，其主要執(zhí)行機(jī)關(guān)一定還是國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院可以據(jù)此行使執(zhí)行性立法權(quán)限(13)聶辛東《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限:三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第76頁(yè)。。質(zhì)言之，若要獲得授權(quán)性立法權(quán)限，被授權(quán)機(jī)關(guān)須擁有相關(guān)管理性職權(quán)，且具備成為主要執(zhí)行者的身份潛質(zhì)，此為授權(quán)立法權(quán)限配置所遵循的“職權(quán)+身份”的遞進(jìn)邏輯。如此而言，根據(jù)前述，國(guó)家監(jiān)委擁有監(jiān)察管理性職權(quán)，并具備成為主要執(zhí)行者的潛質(zhì)，向國(guó)家監(jiān)委配置授權(quán)性立法權(quán)限并無(wú)底層邏輯上的障礙。

二 監(jiān)察立法權(quán)的行使?fàn)幾h與權(quán)限范圍

在具體授權(quán)實(shí)踐中，《決定》第一條第二款規(guī)定，國(guó)家監(jiān)委可以就“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”，及“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”進(jìn)行監(jiān)察立法。從文義解釋的角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家監(jiān)委因此可以“為執(zhí)行法律的規(guī)定”行使執(zhí)行性立法權(quán)限，也可以“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)”行使創(chuàng)制性立法權(quán)限。對(duì)于國(guó)家監(jiān)委享有執(zhí)行性立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)不會(huì)產(chǎn)生歧義，學(xué)界意見也比較一致，《實(shí)施條例》的出臺(tái)正是其執(zhí)行性立法權(quán)限行使的結(jié)果。目前的主要爭(zhēng)議，一是國(guó)家監(jiān)委是否可以進(jìn)行創(chuàng)制性立法及其范圍大小，二是國(guó)家監(jiān)委是否享有授權(quán)性立法權(quán)限。

(一)法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則與創(chuàng)制性立法權(quán)限

國(guó)家監(jiān)委是否享有創(chuàng)制性立法權(quán)限？有關(guān)此問題的爭(zhēng)議核心在于：國(guó)家監(jiān)委是否可以在沒有上位法律依據(jù)的情況下，就職權(quán)相關(guān)事項(xiàng)，直接創(chuàng)制作為“獨(dú)立命令”的一般性規(guī)范，也即制定新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。這與如何理解《決定》第一條第二款第二項(xiàng)有關(guān)，根本上又與《憲法》第八十九條第一項(xiàng)的規(guī)范含義相關(guān)(14)《決定》第一條第二款第二項(xiàng)規(guī)定，“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)?！薄稇椃ā返诎耸艞l第一項(xiàng)規(guī)定，“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。。

1.爭(zhēng)議：“否定說(shuō)”與“肯定說(shuō)”

根據(jù)《決定》第一條第二款第二項(xiàng)之規(guī)定，國(guó)家監(jiān)委的立法事項(xiàng)除了執(zhí)行性事項(xiàng)，還包括職權(quán)性事項(xiàng)，即“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”。“否定說(shuō)”主張國(guó)家監(jiān)委并未被賦予創(chuàng)制性立法權(quán)限，其根據(jù)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，將《決定》第一條第二款第二項(xiàng)理解為，必須在有上位法律對(duì)相關(guān)職權(quán)事項(xiàng)已經(jīng)作出規(guī)定的情況下，國(guó)家監(jiān)委才可以就領(lǐng)導(dǎo)性管理事項(xiàng)進(jìn)一步制定監(jiān)察法規(guī)?！氨O(jiān)察機(jī)關(guān)之職權(quán)立法仍須限定在執(zhí)行性的監(jiān)察法規(guī)”(15)秦前紅、石澤華《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，《法學(xué)論壇》2020年第6期，第96-97頁(yè)。。“肯定說(shuō)”主張國(guó)家監(jiān)委享有創(chuàng)制性立法權(quán)限，認(rèn)為國(guó)家監(jiān)委唯有就執(zhí)行性事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)需要上位法依據(jù)，就職權(quán)性事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)并不需要(16)聶辛東《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限:三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第70-82頁(yè)。。

截然相反的主張?jiān)从诓煌恼撟C進(jìn)路及研究取向?！胺穸ㄕf(shuō)”試圖以法教義學(xué)方法為橋梁，接引“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，維護(hù)人大(議會(huì))的立法權(quán)，限縮專門立法權(quán)的范圍；“肯定說(shuō)”采用實(shí)證主義的研究進(jìn)路，通過往復(fù)于規(guī)范與實(shí)踐之間，試圖尋得立法者的原意，還原監(jiān)委享有創(chuàng)制性立法權(quán)限的真相。雖然“否定說(shuō)”具有一定的合理性，但其根本上是基于“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，而該原則并不被我國(guó)立法實(shí)踐所接受，故而存在重大論證缺陷。相較而言，“肯定說(shuō)”基于本土實(shí)踐，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，值得重視，然而其并未正面回?yīng)“否定說(shuō)”的相關(guān)論點(diǎn)。因此，回到“否定說(shuō)”的論證過程，探尋其爭(zhēng)議本質(zhì)，補(bǔ)強(qiáng)“肯定說(shuō)”，可以幫助我們更加充分、全面且有效地闡釋國(guó)家監(jiān)委的創(chuàng)制性立法權(quán)限。

2.本質(zhì)：“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”與“人大的法規(guī)創(chuàng)造力原則”

“否定說(shuō)”對(duì)《決定》的解釋植根于《憲法》第八十九條第一項(xiàng)，而對(duì)后者的理解又受到“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”的深刻影響。

首先，關(guān)于《憲法》第八十九條第一項(xiàng)行政立法權(quán)限的理解。該款規(guī)定了國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律……制定行政法規(guī)”，不少學(xué)者將其理解為國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)既要根據(jù)憲法也要根據(jù)法律(17)馬嶺《孫志剛案的啟示:違憲審查還是違法審查》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期，第81頁(yè)。，或者說(shuō)行政立法，包括就國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行職權(quán)立法，都應(yīng)有直接的、具體的上位法律根據(jù)，無(wú)權(quán)創(chuàng)制一般規(guī)范。這類觀點(diǎn)通常被稱為“依據(jù)說(shuō)”，其學(xué)說(shuō)關(guān)懷在于擔(dān)心沒有上位法前提將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)擁有無(wú)限的立法權(quán)，破壞我國(guó)的政體(18)許元憲、吳東鎬《論國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的憲法根據(jù)》，《法學(xué)家》2005年第3期，第64-65頁(yè)。。由于行政立法權(quán)的授權(quán)規(guī)范和監(jiān)察立法權(quán)的授權(quán)規(guī)范構(gòu)造相似，都是“‘根據(jù)’式規(guī)范命令+執(zhí)行性與職權(quán)性立法事項(xiàng)”，因此對(duì)于前者的理解被直接用于監(jiān)察立法權(quán)限的解讀?！稕Q定》第一條第一款與第二款第二項(xiàng)被結(jié)合起來(lái)解釋為國(guó)家監(jiān)委就領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)，必須有上位法對(duì)此事項(xiàng)已經(jīng)作出規(guī)定，否則不得擅自立規(guī)，創(chuàng)制新的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)規(guī)范。質(zhì)言之，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不享有在法律規(guī)定闕如的情況下制定‘獨(dú)立命令’的權(quán)力”(19)李龍、李一鑫《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)制定權(quán)研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第12期，第39頁(yè)。。

其次，“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”對(duì)《憲法》第八十九條第一項(xiàng)解釋的影響?！胺傻姆ㄒ?guī)創(chuàng)造力原則”由德國(guó)行政法學(xué)之父奧托·邁耶提出并體系化，其與“法律保留”、“法律優(yōu)位”共同構(gòu)成法治的三大原則。所謂法律的法規(guī)創(chuàng)造力，是指一切法規(guī)均應(yīng)由法律來(lái)創(chuàng)造(20)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第110頁(yè)。。其中的“法規(guī)”是指在國(guó)家與臣民之間或個(gè)人相互之間規(guī)定其意思界限、具有一般拘束力的抽象法則(“獨(dú)立命令”)(21)美濃部達(dá)吉《行政法總論》，熊范輿編輯，丙午社1907年版，第2、16-17頁(yè)。，其指向具有法規(guī)性質(zhì)的內(nèi)容，而非我國(guó)行政法規(guī)與地方性法規(guī)的形式性簡(jiǎn)稱。該原則本質(zhì)上是主張議會(huì)壟斷一般性規(guī)范創(chuàng)造權(quán)，讓裁判規(guī)范的創(chuàng)設(shè)由立法權(quán)壟斷，立法權(quán)可以自行創(chuàng)造一般性規(guī)范，也可以通過授權(quán)(委任)立法實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造一般性規(guī)范的能力。有研究者主張應(yīng)當(dāng)在我國(guó)確立起“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，《憲法》第八十九條第一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)被解釋為“禁止直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)”，國(guó)務(wù)院非經(jīng)法律授權(quán)(上位法備位)，不得創(chuàng)制一般性規(guī)范，法律事項(xiàng)范圍擴(kuò)張到哪里，行政立法才可能跟隨到哪里，也即行政立法只限于執(zhí)行性立法，以及授權(quán)性立法(22)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第111、120頁(yè)。。

總而言之，是“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”支撐起了《憲法》第八十九條第一項(xiàng)的解釋內(nèi)容，進(jìn)而直接影響了“否定說(shuō)”對(duì)《決定》規(guī)范含義的理解，最終“否定”了國(guó)家監(jiān)委可以在無(wú)上位法律的情況下，就領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)的創(chuàng)制性立法權(quán)限?！胺穸ㄕf(shuō)”通過接引“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，希望盡量限制專門立法權(quán)范圍，避免監(jiān)察權(quán)因創(chuàng)制性立法權(quán)限而過度膨脹，從而更好地保證基本權(quán)利。其初衷可以理解，亦值得贊賞。但在法治話語(yǔ)逐漸本土化的當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下，此類主張的科學(xué)性、合理性及可行性不無(wú)商榷余地。

其一，“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”賴以存在的“權(quán)力分立”話語(yǔ)并不適用于中國(guó)。法律的法規(guī)創(chuàng)造力植根于兩項(xiàng)原則，其中之一是權(quán)力分立原則(23)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第111頁(yè)。。權(quán)力分立原則要求國(guó)會(huì)以法律的形式來(lái)創(chuàng)制一般性規(guī)范，并不排除其他機(jī)關(guān)通過委任立法行使執(zhí)行性權(quán)限，只是禁止概括授予其他機(jī)關(guān)以創(chuàng)制性權(quán)限，本質(zhì)上是要求立法權(quán)中的創(chuàng)制權(quán)限由國(guó)會(huì)獨(dú)占，不得分享于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，以保證權(quán)力之間的分立制衡，此為“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”生成之基。然而，我國(guó)憲法的權(quán)力配置規(guī)范強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”，彭真在《憲法修正案》說(shuō)明中認(rèn)為，這樣“既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國(guó)家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行”(24)彭真《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(二)，中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第570頁(yè)。。由此須清晰地認(rèn)識(shí)到，權(quán)力分立之分與權(quán)力分工之分存在重大區(qū)別：前者之所以強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的分立，表面原因是形成制衡，內(nèi)在原因卻是為了彼此監(jiān)督，故而這只是一種公權(quán)力監(jiān)督的解決方案，從中解讀而出的立法權(quán)不可分割和不可混合性并不構(gòu)成公理；我國(guó)的公權(quán)力監(jiān)督采用與三權(quán)分立國(guó)家制衡監(jiān)督模式不同的監(jiān)察專門監(jiān)督模式，該模式下的公權(quán)力是通過專門構(gòu)建的異體監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，并不完全依賴于不同權(quán)力之間的相互制衡，因此權(quán)力之間允許基于效率考量的適度分割和彼此混合，立法權(quán)在此意義上被釋放。質(zhì)言之，以并不適用于中國(guó)的權(quán)力分立原則為基礎(chǔ)，建構(gòu)“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，進(jìn)而解釋《決定》并未賦予國(guó)家監(jiān)委以創(chuàng)制性立法權(quán)限，難免有立基不穩(wěn)之嫌。

其二，我國(guó)實(shí)定法并未接受“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”。法律的法規(guī)創(chuàng)造力所植根的另一項(xiàng)原則是民主原則(25)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第111頁(yè)。。民主原則強(qiáng)調(diào)，唯有由民主選舉產(chǎn)生的議會(huì)機(jī)關(guān)，才代表國(guó)家一般意志，其他機(jī)關(guān)則是這種意志的執(zhí)行者。以法律為主要載體的一般性規(guī)范則是這種一般意志的表征，不能由執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)創(chuàng)制，否則其所創(chuàng)制規(guī)范不具有民主正當(dāng)性。由該權(quán)力分立的主張可見，其遵循的仍然是權(quán)力分立原則下的民主邏輯。在強(qiáng)調(diào)權(quán)力分工原則的中國(guó)民主邏輯下，一般性規(guī)范的制定主體是多元化的。之所以如此，正是因?yàn)槲覈?guó)發(fā)展出了中國(guó)特色的全過程民主，在全過程民主制度下，民主正當(dāng)性鏈條得到了強(qiáng)化，并進(jìn)一步延伸到其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)。具體而言，通過人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等不同層次的民主形式，以及政府信息公開制度、備案審查制度、立法協(xié)商、人民建議等更微觀的制度與相關(guān)實(shí)踐(26)林彥《全過程人民民主的法治保障》，《東方法學(xué)》2021年第5期，第22頁(yè)。，民意收集、消化和表達(dá)的渠道及其出口變得多元化，其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性被強(qiáng)化，民主正當(dāng)性鏈條并未因間接選舉而斷裂，因此也可以代表一般國(guó)家意志創(chuàng)制一般性規(guī)范。這恰如習(xí)近平指出的：“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！?27)《習(xí)近平：中國(guó)的民主是一種全過程的民主》，新華網(wǎng)，2019年11月3日發(fā)布，2021年9月1日訪問，http://www.xinhuanet.com/2019-11/03/c_1125186412.htm。

在不遵循權(quán)力分立及其民主邏輯的中國(guó)制度框架下，我國(guó)實(shí)定法體系并未接受“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，創(chuàng)制一般性規(guī)范的權(quán)限被分割由一般立法權(quán)(國(guó)家立法權(quán))和專門立法權(quán)(其他機(jī)關(guān)立法權(quán))行使。甚至“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”的提倡者自己亦不得不承認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中似乎難以有力地支持法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則。《立法法》考慮到立法的現(xiàn)狀，實(shí)質(zhì)上肯定了國(guó)務(wù)院的創(chuàng)制性立法權(quán)限(28)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第120頁(yè)。。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院與中央軍委就其職權(quán)事項(xiàng)，在無(wú)上位法規(guī)定的情況下，創(chuàng)制著具有一般性規(guī)范效力的法規(guī)。以行政法規(guī)為例，截至2021年10月，我國(guó)現(xiàn)行有效法律288部，行政法規(guī)近700部，諸多行政法規(guī)沒有法律根據(jù)，屬于創(chuàng)制性行政立法。

其三，我國(guó)立法遵循的是“人大的法規(guī)創(chuàng)造力原則”?；跈?quán)力分工原則和全過程民主制度，我國(guó)實(shí)際上確立起了“人大的法規(guī)創(chuàng)造力原則”。與“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”不同，“人大的法規(guī)創(chuàng)造力原則”植根于立法權(quán)的可分割性及國(guó)家意志代表的多元性，由三大主張構(gòu)成：第一，一切法規(guī)均應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)創(chuàng)造，全國(guó)人大由民主選舉產(chǎn)生，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其與常設(shè)機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)創(chuàng)制一般性規(guī)范，具有最高民主正當(dāng)性；第二，全國(guó)人大及其常委會(huì)享有法規(guī)創(chuàng)造力的分配裁量權(quán)，可以將一部分法規(guī)創(chuàng)造力在一定范圍內(nèi)分享給其他由全國(guó)人大民主產(chǎn)生的中央國(guó)家機(jī)關(guān)，這是人大法規(guī)創(chuàng)造力的體現(xiàn)，屬于其基于分工考量、為促進(jìn)有效立法而創(chuàng)造法規(guī)的一種形式，亦屬于其最高民意代表機(jī)關(guān)能力的合理延伸及充分表達(dá)；第三，概括授予法規(guī)創(chuàng)造力后，獲得法規(guī)創(chuàng)造力的其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)可以創(chuàng)制一般性規(guī)范，進(jìn)行創(chuàng)制性立法，但立法事項(xiàng)限于法律保留范圍之外的職權(quán)相關(guān)事項(xiàng)。在“人大的法規(guī)創(chuàng)造力原則”下，全國(guó)人大及其常委會(huì)除了可以概括授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行性立法權(quán)限、單獨(dú)委任其他國(guó)家機(jī)關(guān)授權(quán)性立法權(quán)限以外，還可以概括授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)創(chuàng)制性立法權(quán)限。該原則真正抓住了“法規(guī)創(chuàng)造力”的主體屬性，而與拘泥于“法律”載體形式的“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”形成顯著區(qū)別。

據(jù)此，《憲法》第八十九條第一項(xiàng)的真實(shí)含義實(shí)為三層：一是根據(jù)憲法和法律推進(jìn)立法工作，堅(jiān)持依憲立法和立法法治化；二是行政立法不得抵觸憲法和違反法律；三是執(zhí)行性行政立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法律規(guī)定展開，職權(quán)性行政立法不得與法律相沖突。這在《立法法》第六十五條有關(guān)行政立法權(quán)限條款當(dāng)中得到了充分表達(dá)，亦可以同步映射出《決定》第一條第二款第二項(xiàng)之規(guī)范含義：所謂監(jiān)察法規(guī)可以就“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”作出規(guī)定，即是指國(guó)家監(jiān)委可以在沒有上位法律規(guī)定的情況下，直接就領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)創(chuàng)制新的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)法規(guī)。

3.權(quán)限：《決定》規(guī)范含義的教義學(xué)補(bǔ)強(qiáng)與國(guó)家監(jiān)委的創(chuàng)制性立法范圍

“否定說(shuō)”的致命缺陷在于，以從未被我國(guó)實(shí)定法體系及立法實(shí)踐所承認(rèn)的“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”為基礎(chǔ)，推導(dǎo)出《決定》中國(guó)家監(jiān)委的職權(quán)立法應(yīng)當(dāng)以上位法為依據(jù)，進(jìn)而以“應(yīng)然結(jié)論”替代“實(shí)然面貌”，得出了國(guó)家監(jiān)委不享有創(chuàng)制性立法權(quán)限的結(jié)論。以“國(guó)家監(jiān)委不應(yīng)當(dāng)享有創(chuàng)制性立法權(quán)限”回答“國(guó)家監(jiān)委是否享有創(chuàng)制性立法權(quán)限”之問題，否定論者迷失在了艱難的邏輯跋涉途中，這不得不說(shuō)是一種遺憾?；氐嚼碚撛c(diǎn)，發(fā)掘?qū)儆谖覈?guó)的“人大的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，能幫助我們釋明《決定》的實(shí)然含義，就國(guó)家監(jiān)委是否享有創(chuàng)制性立法權(quán)限的問題得出肯定答案。與此同時(shí)，對(duì)《決定》規(guī)范進(jìn)行體系解釋，可以進(jìn)一步廓清國(guó)家監(jiān)委的創(chuàng)制性立法范圍。

首先，以同義反復(fù)之排除，推定《決定》第一條第二款第二項(xiàng)所列為國(guó)家監(jiān)委的創(chuàng)制性立法事項(xiàng)。對(duì)《決定》第一條第二款第一項(xiàng)賦予了國(guó)家監(jiān)委執(zhí)行性立法權(quán)限，現(xiàn)下理解并無(wú)分歧，國(guó)家監(jiān)委就執(zhí)行事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)察立法，以上位法的存在為前提，是為更好地實(shí)施上位法規(guī)定。如果同時(shí)將第二項(xiàng)解釋為國(guó)家監(jiān)委的執(zhí)行性立法權(quán)限，其所列領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)便轉(zhuǎn)為執(zhí)行性事項(xiàng)，就該類事項(xiàng)進(jìn)行立法亦變?yōu)橛行?zhí)行上位法規(guī)定。此時(shí)便會(huì)產(chǎn)生一大疑問，既然都是執(zhí)行性事項(xiàng)，前者顯然屬于執(zhí)行性事項(xiàng)的最抽象概括，后者繼續(xù)列出一類完全可以被前者概括的具體執(zhí)行事項(xiàng)，在對(duì)象上屬于重復(fù)列舉，在常理上屬于違背立法邏輯的倒置。按照立法習(xí)慣，如果立法者意在列舉同一類事項(xiàng)，那么起兜底作用的抽象列舉應(yīng)置于具體列舉之后。但《決定》并未如此規(guī)定，這表明兩項(xiàng)條款所列事項(xiàng)并不相同。而第二項(xiàng)所列領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)只有被解釋為執(zhí)行性立法事項(xiàng)和創(chuàng)制性立法事項(xiàng)兩種可能的前提下，既然并非前者，那么推定為后者即屬合理。

其次，以法律保留為工具，確立國(guó)家監(jiān)委創(chuàng)制性立法的事項(xiàng)邊界。根據(jù)《立法法》第八條第十一項(xiàng)之法律保留兜底規(guī)定，立法事項(xiàng)以此為界，被分為“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”之“必須立法事項(xiàng)”和除此之外的“非必須立法事項(xiàng)”?！氨仨毩⒎ㄊ马?xiàng)”由法律保留，其中已經(jīng)制定法律的事項(xiàng)，專門立法機(jī)關(guān)可以就此進(jìn)行執(zhí)行性立法，其中尚未制定法律的相對(duì)保留事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以通過委托專門立法機(jī)關(guān)，就此進(jìn)行授權(quán)性立法；“非必須立法事項(xiàng)”可以由法規(guī)作出規(guī)定，其中已經(jīng)制定法律的事項(xiàng)，專門立法機(jī)關(guān)可以就此進(jìn)行執(zhí)行性立法，其中尚未制定法律的事項(xiàng)，被概括授予法規(guī)創(chuàng)造力的專門立法機(jī)關(guān)可以就此進(jìn)行創(chuàng)制性立法。據(jù)此可知，創(chuàng)制性立法權(quán)限的邊界止于法律保留事項(xiàng)，國(guó)家監(jiān)委進(jìn)行創(chuàng)制性監(jiān)察立法，以“非必須立法事項(xiàng)”為內(nèi)容，不得侵入被法律保留的“必須立法事項(xiàng)”范圍。

最后，國(guó)家監(jiān)委進(jìn)行創(chuàng)制性立法以領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)為內(nèi)容，不包括監(jiān)督性職權(quán)事項(xiàng)。根據(jù)前述論及的管理職權(quán)分類，國(guó)家監(jiān)委擁有針對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)以及針對(duì)公職人員的監(jiān)督管理職權(quán)。在理論上，國(guó)家監(jiān)委的創(chuàng)制性立法事項(xiàng)可以涵括所有監(jiān)察職權(quán)事項(xiàng)，但《決定》第一條第二款第二項(xiàng)只規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)(領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)事項(xiàng))，而未規(guī)定監(jiān)督性職權(quán)事項(xiàng)(監(jiān)督性管理職權(quán)事項(xiàng))。這與行政創(chuàng)制性立法事項(xiàng)范圍不同，后者包括國(guó)務(wù)院針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)性管理職權(quán)事項(xiàng)和針對(duì)普通公民的普遍性行政管理職權(quán)事項(xiàng)。立法授權(quán)限縮一方面是考慮到監(jiān)察立法經(jīng)驗(yàn)不足，限縮出于立法穩(wěn)妥性考量；二是從監(jiān)察法治角度考量，若授予國(guó)家監(jiān)委就所有監(jiān)察職權(quán)事項(xiàng)創(chuàng)制立法，有可能導(dǎo)致授權(quán)范圍過廣而放大監(jiān)察權(quán)失控風(fēng)險(xiǎn)，為監(jiān)察法治計(jì)，現(xiàn)階段宜將其限縮在可控范圍之內(nèi)。限縮后的監(jiān)察創(chuàng)制性立法事項(xiàng)僅指領(lǐng)導(dǎo)性職權(quán)事項(xiàng)，其具體包括兩類：一類是規(guī)定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的任務(wù)、職責(zé)和職權(quán)劃分事項(xiàng)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以通過法規(guī)劃分各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的任務(wù)，也可以在法定職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行分工，亦可以在法定職權(quán)內(nèi)進(jìn)行權(quán)限劃分，但其不可以創(chuàng)制性規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；另一類是對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)及其組成人員的監(jiān)督事項(xiàng)，監(jiān)察法規(guī)可以就監(jiān)督各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其組成人員是否盡職、合法和合規(guī)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)的事項(xiàng)作出規(guī)定。

(二)法律保留的三重解禁與授權(quán)性立法權(quán)限

國(guó)家監(jiān)委是否享有授權(quán)性立法權(quán)限？根據(jù)前述“職權(quán)+身份”的遞進(jìn)邏輯，向國(guó)家監(jiān)委配置授權(quán)性立法權(quán)限并不存在底層邏輯上的障礙。但是，《決定》對(duì)授權(quán)性立法未作明確規(guī)定，于是爭(zhēng)議的核心轉(zhuǎn)變?yōu)椋菏跈?quán)性立法權(quán)限的配置，除了全國(guó)人大常委會(huì)“一事一決定”的專門授權(quán)，國(guó)家監(jiān)委在此之前是否還應(yīng)獲得立法的正式授權(quán)？如果需要正式授權(quán)，那么國(guó)家監(jiān)委顯然并不享有授權(quán)性立法權(quán)限，因?yàn)椤稕Q定》本身并未涉及此項(xiàng)內(nèi)容，更無(wú)其他法律對(duì)此作出過規(guī)定；如果不需要正式授權(quán)，國(guó)家監(jiān)委便可直接依據(jù)專門授權(quán)行使授權(quán)性立法權(quán)限，那么國(guó)家監(jiān)委顯然已經(jīng)享有授權(quán)性立法權(quán)限，《決定》是否對(duì)此作出規(guī)定已經(jīng)不再重要。

有論者以默示方式主張，無(wú)需正式授權(quán)，以《決定》為基礎(chǔ)，附加專門授權(quán)，國(guó)家監(jiān)委即可行使授權(quán)性立法權(quán)限，“即通過全國(guó)人大常委會(huì)的專門授權(quán)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就法律的相對(duì)保留事項(xiàng)，在法律未作規(guī)定之前，據(jù)實(shí)際需要，制定監(jiān)察法規(guī)”(29)聶辛東《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限:三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第76頁(yè)。；還有論者以要式行為為標(biāo)識(shí)，主張無(wú)需正式授權(quán)，國(guó)家監(jiān)委以人大決定(專門授權(quán))為要式，便可行使授權(quán)性立法權(quán)限(30)李龍、李一鑫《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)制定權(quán)研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第12期，第39頁(yè)。，即對(duì)于“尚未制定法律且非絕對(duì)保留事項(xiàng)者，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定監(jiān)察法規(guī)”；“監(jiān)察領(lǐng)域之授權(quán)立法還需以特定的要式行為(授權(quán)決定)為前提”(31)秦前紅、石澤華《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學(xué)論壇》2019年第5期，第44頁(yè)。；亦有論者隱約意識(shí)到了國(guó)家監(jiān)委并無(wú)授權(quán)性立法權(quán)限，但是未對(duì)此展開具體論證，只是主張賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)授權(quán)立法權(quán)的必要性不大(32)宋方青、張可《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)：權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期，第32頁(yè)。?！澳緹o(wú)需”論者和“要式行為”論者都忽視了專門授權(quán)之前正式授權(quán)的存在，導(dǎo)致論證的結(jié)果為，國(guó)家監(jiān)委享有授權(quán)性立法權(quán)限，只是須以全國(guó)人大常委會(huì)的專門授權(quán)為行權(quán)啟動(dòng)條件；“非必要”論者雖然隱約意識(shí)到了當(dāng)前國(guó)家監(jiān)委并無(wú)授權(quán)性立法權(quán)限，同時(shí)主張沒必要賦予國(guó)家監(jiān)委授權(quán)性立法權(quán)限，但對(duì)授權(quán)性立法權(quán)限的配權(quán)構(gòu)造本身，其并未予以專門關(guān)切。由此可見，各家觀點(diǎn)皆有主張，但理論上的認(rèn)知深淺不一。這需要回到授權(quán)性立法權(quán)限的配權(quán)結(jié)構(gòu)中去，重新認(rèn)識(shí)正式授權(quán)的獨(dú)立性及其重要性。

與其他兩類權(quán)限的單一配權(quán)結(jié)構(gòu)不同，授權(quán)性立法權(quán)限的配權(quán)結(jié)構(gòu)非常獨(dú)特，其內(nèi)部呈三層構(gòu)造，也即包括國(guó)家監(jiān)委在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)若要獲配授權(quán)性立法權(quán)限，都須經(jīng)過三個(gè)層次的授權(quán)。第一，被授權(quán)機(jī)關(guān)先須獲得一般授權(quán)，即被授權(quán)機(jī)關(guān)必須是法律的主要執(zhí)行者且享有管理性職權(quán)，并在符合該底層邏輯的情況下獲得全國(guó)人大及其常委會(huì)決定或法律的授權(quán)。經(jīng)過一般授權(quán)便標(biāo)示著被授權(quán)機(jī)關(guān)具有授權(quán)立法的基本能力，當(dāng)前《決定》已經(jīng)通過執(zhí)行性立法權(quán)與創(chuàng)制性立法權(quán)的概括授予，使國(guó)家監(jiān)委具備了此項(xiàng)能力。第二，被授權(quán)機(jī)關(guān)還須獲得解禁授權(quán)(正式授權(quán))，即由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過法律許可被授權(quán)機(jī)關(guān)在法律相對(duì)保留事項(xiàng)范圍內(nèi)制定法規(guī)。國(guó)務(wù)院授權(quán)性立法權(quán)配置彰顯了這一邏輯，在《立法法》第六十五條一般授權(quán)的基礎(chǔ)上，該法第九條還進(jìn)行了解禁授權(quán)。第三，被授權(quán)機(jī)關(guān)若要具體行使授權(quán)性立法權(quán)限，仍須通過“一事一決定”的專門授權(quán)。如果說(shuō)一般授權(quán)只是表明被授權(quán)機(jī)關(guān)具有授權(quán)性立法潛力的話，那么解禁授權(quán)(正式授權(quán))便是概括賦予了被授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)性立法的正式資格，而專門授權(quán)則是被授權(quán)機(jī)關(guān)具體行使授權(quán)性立法權(quán)的能動(dòng)條件，其功能在于將概括授予的法律相對(duì)保留立法事項(xiàng)具體化。

此時(shí)尚有兩個(gè)問題需要進(jìn)一步回答。一是為何需要前兩層授權(quán)，特別是為何需要解禁授權(quán)？這是因?yàn)槭跈?quán)性立法權(quán)限突破了法律保留原則的范圍，進(jìn)入到了法律相對(duì)保留的疆域，其范圍大于執(zhí)行性和創(chuàng)制性立法權(quán)限，唯有已經(jīng)獲得執(zhí)行性和創(chuàng)制性立法權(quán)限的立法主體才能成為獲配授權(quán)性立法權(quán)限的主體，其他主體沒有獲配資格，故此一般授權(quán)的功能在于篩選獲配授權(quán)性立法權(quán)限的候選主體。之所以授權(quán)性立法權(quán)的獲得還需解禁授權(quán)，一方面是因?yàn)槭跈?quán)性立法事項(xiàng)屬于法律保留事項(xiàng)，此類立法事項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家制度根本以及公民基本權(quán)利，直接以“一事一決定”的方式代替解禁授權(quán)，根本上是對(duì)法律保留原則的違背和架空，另一方面是因?yàn)榻饨跈?quán)本質(zhì)上發(fā)揮著雙重解禁的功效，其不僅是在為被授權(quán)機(jī)關(guān)解禁，也是在為授權(quán)機(jī)關(guān)本身解禁，故而非正式立法授權(quán)不可。二是解禁授權(quán)為何須以法律的方式進(jìn)行，而不能是全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定？以法律的方式為關(guān)乎國(guó)家制度根本以及公民基本權(quán)利事項(xiàng)設(shè)禁，若要對(duì)這類事項(xiàng)部分解禁，理論上還須以法律的方式進(jìn)行，否則就是對(duì)法律保留原則的抵觸，言下之意便是，以決定的方式解禁，效力尚不能及，不符合法律保留的精神。在此意義上，如果說(shuō)以《決定》的形式向國(guó)家監(jiān)委配置執(zhí)行性立法權(quán)限和創(chuàng)制性立法權(quán)限已屬勉強(qiáng)且極具合憲性風(fēng)險(xiǎn)的話，那么繼續(xù)通過《決定》的形式來(lái)完成國(guó)家監(jiān)委授權(quán)性立法權(quán)限的第二層解禁授權(quán)，很可能會(huì)直接將此次授權(quán)行為推入完全違憲的危險(xiǎn)境地。這是授權(quán)性立法權(quán)限未被授予的根本原因，也即為何《決定》未規(guī)定《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)家監(jiān)委可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定監(jiān)察法規(guī)。據(jù)此可知，國(guó)家監(jiān)委尚不具備授權(quán)性立法權(quán)限。

三 監(jiān)察立法權(quán)的系統(tǒng)反思與全面規(guī)約

監(jiān)察立法權(quán)的授予是深化監(jiān)察體制改革的重要舉措，是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要部署。監(jiān)察立法不僅為及時(shí)回應(yīng)監(jiān)察工作中的突出問題，有效監(jiān)督與追訴職務(wù)犯罪，提供了制度入口與規(guī)范支撐，也為規(guī)范監(jiān)察活動(dòng)，確保各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使職權(quán)，保障公職人員的基本權(quán)利，提供了具體指引及必要準(zhǔn)據(jù)。但若要持續(xù)發(fā)揮監(jiān)察立法對(duì)監(jiān)察法治的保障及引領(lǐng)作用，就必須重視和反思隱藏在看似已經(jīng)完成的法規(guī)制定權(quán)授予行為之下與監(jiān)察立法權(quán)限行使過程之中的法治化危機(jī)。一方面，監(jiān)察立法權(quán)配置的“功能代償”實(shí)踐邏輯本身反映了全國(guó)人大及其常委會(huì)一般立法能力的不足，如若不予以改善，極有可能導(dǎo)致監(jiān)察立法權(quán)的恣意擴(kuò)張，加之制度邏輯表明監(jiān)察立法權(quán)限的擴(kuò)展在底層邏輯上一片坦途，尤其是在授權(quán)基準(zhǔn)與授權(quán)方式不規(guī)范的情況下，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇監(jiān)察立法權(quán)限擴(kuò)張的無(wú)序性，不僅會(huì)架空人大的國(guó)家立法地位，更會(huì)直接危及監(jiān)察法治；另一方面，國(guó)家監(jiān)委立法權(quán)限的行使亦存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，指向創(chuàng)制性立法權(quán)限的擴(kuò)散性風(fēng)險(xiǎn)和授權(quán)性立法權(quán)限的僭越性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，需采用系統(tǒng)化思維與類型化方法，從多個(gè)維度進(jìn)行反思與完善。

(一)監(jiān)察立法權(quán)授予邏輯的反思及規(guī)約

1.實(shí)踐邏輯下“立法先行”現(xiàn)象與人大立法能力的提升

“立法先行，授權(quán)后置”彰顯了專門立法權(quán)配置活動(dòng)的“功能代償”邏輯，即其他系統(tǒng)對(duì)人大系統(tǒng)立法功能不足的代為補(bǔ)償。在監(jiān)察法領(lǐng)域，這種代償表現(xiàn)為監(jiān)察立法權(quán)的配置及其權(quán)力行使。從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，代償是系統(tǒng)耦合失靈的補(bǔ)足，非國(guó)家系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的良好狀態(tài)。因此，必須在理解監(jiān)察立法權(quán)授予活動(dòng)的基礎(chǔ)上，對(duì)此類活動(dòng)保持足夠警惕，同時(shí)，對(duì)“立法先行，授權(quán)后置”現(xiàn)象的反思必須上升到系統(tǒng)高度，從整個(gè)系統(tǒng)中深掘原因并尋找應(yīng)對(duì)之策。這啟發(fā)我們以全國(guó)人大及其常委會(huì)立法能力的提升為系統(tǒng)密鑰，重新啟動(dòng)系統(tǒng)間結(jié)構(gòu)耦合下的正向循環(huán)——“系統(tǒng)刺激-有效回應(yīng)-結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)”，以抑制其他子系統(tǒng)的立法沖動(dòng)，減少擅自立法與超越立法權(quán)限立法的先行立法行為，盡量避免此類突破法治常規(guī)的活動(dòng)對(duì)人大立法主導(dǎo)地位及其立法權(quán)體系造成沖擊。這是從源頭防止監(jiān)察立法權(quán)肆意擴(kuò)張、始終保持監(jiān)察立法等專門立法補(bǔ)充地位的系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)方法。

有鑒于此，應(yīng)不斷提升全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法能力。當(dāng)然，人大立法能力的提升屬于復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，絕非易事。對(duì)此，傳統(tǒng)理論提供的進(jìn)路不外乎三種：一是增加全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議次數(shù)與會(huì)期，保障立法審議等立法程序與立法過程的有效運(yùn)行(33)錢大軍《立法權(quán)的策略配置與回歸——一個(gè)組織角度的探索》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第2期，第15頁(yè)。；二是推進(jìn)建立人大代表專職化制度(34)鄒平學(xué)《論健全完善人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的保障制度》，《求是學(xué)刊》2005年第4期，第72-77頁(yè)。；三是不斷提升立法技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的便捷優(yōu)勢(shì)及人工智能算法的工具優(yōu)勢(shì)，獲取更全面的立法決策資料與信息(35)錢大軍《立法權(quán)回收中人工智能的應(yīng)用及其悖反》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期，第94-102頁(yè)。，從而總體提升立法質(zhì)量、效率與前瞻性。這對(duì)系統(tǒng)提升人大立法能力自然不無(wú)裨益，但前兩條路經(jīng)年吶喊，卻無(wú)寸進(jìn)，后一條路雖有效果，卻難提綱挈領(lǐng)地展開。不妨先從以下兩個(gè)方面入手：一方面，持續(xù)完善國(guó)家立法體制機(jī)制，依據(jù)重大程度及復(fù)雜程度對(duì)包括監(jiān)察事項(xiàng)在內(nèi)的立法事項(xiàng)進(jìn)行類型化、譜系化與規(guī)范化建構(gòu)，助力全國(guó)人大及其常委會(huì)之間立法分工的優(yōu)化，在避免全國(guó)人大立法科層化問題的同時(shí)，賦予全國(guó)人大常委會(huì)立法更多的正當(dāng)性，全面釋放其立法勢(shì)能，提升立法效率與科學(xué)性；另一方面，繼續(xù)加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，通過增加或獨(dú)立分設(shè)與各國(guó)家治理子系統(tǒng)職能對(duì)應(yīng)的專門委員會(huì)，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，具體到監(jiān)察領(lǐng)域，可以分設(shè)全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)，將監(jiān)察專門委員會(huì)獨(dú)立設(shè)置，由其履行包括研究、審議和擬訂有關(guān)監(jiān)察法律案在內(nèi)的監(jiān)察專門職責(zé)，以提高全國(guó)人大及其常委會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察事項(xiàng)立法的專業(yè)化程度與效率。

2.制度邏輯下授權(quán)基準(zhǔn)規(guī)范化不足與授權(quán)方式升級(jí)

專門立法權(quán)實(shí)踐邏輯的提煉，既表明專門立法權(quán)配置須遵循身份與職權(quán)的基準(zhǔn)限制，也表明國(guó)家監(jiān)委立法權(quán)限擴(kuò)張并不存在實(shí)質(zhì)基準(zhǔn)障礙。若要防止監(jiān)察立法權(quán)限無(wú)序擴(kuò)張，實(shí)質(zhì)基準(zhǔn)規(guī)范化并不能帶來(lái)太多助益。這就需要進(jìn)一步結(jié)合專門立法權(quán)授予的形式基準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)的授予方式進(jìn)行省思，促進(jìn)形式基準(zhǔn)規(guī)范化。如果說(shuō)實(shí)質(zhì)基準(zhǔn)是對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)提出了身份與職權(quán)要求，那么形式基準(zhǔn)即是對(duì)授權(quán)機(jī)關(guān)提出了授予方式要求。雖然監(jiān)察立法權(quán)的配置本身并不存在底層邏輯基準(zhǔn)上的障礙，且當(dāng)前選擇以決定的方式授予國(guó)家監(jiān)委法規(guī)制定權(quán)實(shí)屬權(quán)宜之計(jì)，但以決定的形式進(jìn)行授權(quán)終究還是烙下了較為明顯的方式瑕疵，其中潛藏著合憲性危機(jī)。

盡管全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，“由全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，是必要的，符合憲法和監(jiān)察法的原則和精神”，但是，根據(jù)《憲法》第一百二十四條第三款之規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，這意味著監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)若需拓展，當(dāng)以“法律”而非其他的方式進(jìn)行。那么，該款所言之“法律”是否可以解釋為全國(guó)人大常委會(huì)的“決定”呢？如果答案肯定則已，如果答案否定，則以《決定》形式配置監(jiān)察立法權(quán)可能存在方式上的瑕疵。遺憾的是，根據(jù)文義解釋和體系解釋可知，憲法上的“法律”有且僅有“全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律”之含義?！稇椃ā樊?dāng)中雖有“決定”一詞，但其僅指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)之外的重大事項(xiàng)決定權(quán)，顯然并無(wú)“法律”之義，因?yàn)槿绻吆x相同，那定然沒有同時(shí)存在的必要，如果二者存在包含關(guān)系，倒是有并行使用的可能，然窮盡憲法文本，也無(wú)法得出“法律”包含“決定”，或者“決定”包含“法律”的結(jié)論。質(zhì)言之，以決定的方式授予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，有違監(jiān)察職權(quán)須以“法律”形式具體化的憲定要求。針對(duì)授權(quán)方式的瑕疵問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)時(shí)與未來(lái)兩個(gè)維度進(jìn)行反思及改進(jìn)。

其一，應(yīng)在現(xiàn)時(shí)性維度上展開針對(duì)監(jiān)察立法制度的規(guī)范補(bǔ)漏。于當(dāng)前監(jiān)察立法實(shí)踐而言，亟待完善指導(dǎo)和規(guī)約監(jiān)察立法行為的主體、形式、程序和備審類規(guī)范。對(duì)此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是制定《監(jiān)察立法工作條例》：通過主體的限定來(lái)完成監(jiān)察規(guī)范制定權(quán)的內(nèi)部配置，以防止地方監(jiān)察委員會(huì)的立法僭越；通過形式的規(guī)范來(lái)奠定不同立法權(quán)限有序行使的基礎(chǔ)，以避免以往實(shí)踐中法規(guī)制定形式混亂所導(dǎo)致的立法失序乃至失度的問題；通過程序的科學(xué)設(shè)置來(lái)提升法規(guī)制定質(zhì)量，同時(shí)降低法規(guī)越界之風(fēng)險(xiǎn)；通過備案審查制度的有效構(gòu)建來(lái)構(gòu)筑內(nèi)部備審與外部全國(guó)人大常委會(huì)備審相結(jié)合的事前事后雙審雙控體系，以有效限制國(guó)家監(jiān)委法規(guī)制定權(quán)行使的潛在恣意。

其二，應(yīng)在未來(lái)性維度上追求授權(quán)方式的全面升級(jí)。決定授權(quán)瑕疵的修復(fù)及其合憲性危機(jī)的應(yīng)對(duì)唯有正式立法一途，這不僅是因?yàn)闆Q定授權(quán)本身存在局限性，具有能授權(quán)卻不能有效控權(quán)的天然缺陷，無(wú)法滿足立法權(quán)擴(kuò)容后的法治化需求，更是因?yàn)楸O(jiān)察職權(quán)須由法律具體化的憲定要求。因此，以法律的形式正式配置監(jiān)察立法權(quán)不僅非常重要而且相當(dāng)緊迫。具體而言，修訂《立法法》是授權(quán)升級(jí)的最優(yōu)選擇。理論界早有學(xué)者呼吁通過《立法法》授權(quán)國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)(36)李紅勃《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期，第36頁(yè)。，遺憾的是并無(wú)研究者具體論證。實(shí)際上，選擇《立法法》作為授權(quán)途徑的理由在于：一方面，《立法法》是調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)之間及央地之間立法關(guān)系的專門規(guī)范，規(guī)范著立法權(quán)行使的整體秩序，具有功能專門性和體系完備性優(yōu)勢(shì)，故而由其授權(quán)可以更加規(guī)范地將監(jiān)察法規(guī)納入國(guó)法體系，使監(jiān)察立法合理加入立法分工體系，并有效接入備案審查控制體系；另一方面，監(jiān)察立法權(quán)由國(guó)家立法權(quán)派生，屬于立法分工中的一環(huán)，其既要接受人大立法權(quán)的優(yōu)位性支配，還要與行政立法權(quán)銜接配合，同時(shí)要與地方立法權(quán)融貫協(xié)調(diào)，最終還須接受系統(tǒng)備審，而這無(wú)法通過修改《監(jiān)察法》或者未來(lái)可能制定的《監(jiān)察組織法》等割裂性授權(quán)方式予以貫通；第三，監(jiān)察立法權(quán)的完整配置涉及立法權(quán)限、立法事項(xiàng)、立法程序、立法效力、立法備審等眾多問題，尤其是關(guān)乎法律保留制度能否以及如何有效限制法規(guī)制定權(quán)限的問題，除了《立法法》之外的其他法律，包括《監(jiān)察法》和《監(jiān)察組織法》，雖然可以概括確認(rèn)式授權(quán)，但都不具有這樣的容納和整合能力，況且同類型其他法律也不存在一并規(guī)范的慣例。

(二)監(jiān)察立法權(quán)限行使之反思及規(guī)約

表觀而言，《決定》似乎已經(jīng)非常明晰地規(guī)定了監(jiān)察立法權(quán)限的大小及有無(wú)，即國(guó)家監(jiān)委既可以就“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”進(jìn)行執(zhí)行性立法，還可以就“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”進(jìn)行創(chuàng)制性立法，但不可以根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的專門決定就法律相對(duì)保留事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)性立法，因?yàn)槠洳o(wú)法律的解禁授權(quán)。簡(jiǎn)約的授權(quán)決定未能使兩類權(quán)限得到準(zhǔn)確且周延的限定，從而可能引發(fā)監(jiān)察立法權(quán)行使的諸多風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)權(quán)限類別可將這些風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩種：一是創(chuàng)制性立法權(quán)限的擴(kuò)散性風(fēng)險(xiǎn)，《決定》只授予了國(guó)家監(jiān)委就領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的管理性事項(xiàng)進(jìn)行創(chuàng)制性立法的權(quán)限，并未授予有關(guān)公職人員的監(jiān)督性管理事項(xiàng)的立法權(quán)限，然而，由于領(lǐng)導(dǎo)性管理事項(xiàng)極易涵攝監(jiān)督性管理內(nèi)容，導(dǎo)致法規(guī)效力往往進(jìn)入監(jiān)察關(guān)系的所有公職人員，這表明決定權(quán)限范圍的兩類事項(xiàng)之間的界限是如此脆弱，以至于前者可能隨時(shí)侵入后者的疆域，尤其是在具體的立法權(quán)力行使場(chǎng)景中；二是授權(quán)性立法權(quán)限的僭越性風(fēng)險(xiǎn)，授權(quán)性立法權(quán)限與創(chuàng)制性立法權(quán)限的關(guān)鍵區(qū)別是，前者只受法律保留原則的相對(duì)限制，而后者卻受法律保留原則的完全限制，這意味著如若有關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)的法律保留圖譜不能得到體系化建構(gòu)，現(xiàn)有法律保留事項(xiàng)清單得不到更新，后者可以任意僭越前者的權(quán)限范圍。

為嚴(yán)格且有效履行《決定》，其一，就屬于執(zhí)法性風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)制性立法權(quán)限風(fēng)險(xiǎn)而言，一方面，國(guó)家監(jiān)委需要?jiǎng)?chuàng)造性運(yùn)用“區(qū)隔原則”，嚴(yán)格且有效地區(qū)分對(duì)人員的監(jiān)督性管理事項(xiàng)和對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)性管理事項(xiàng)，穩(wěn)健推進(jìn)權(quán)限范圍內(nèi)的創(chuàng)制性法規(guī)制定工作；另一方面，應(yīng)當(dāng)清晰設(shè)定創(chuàng)制性立法越界即違法的備案審查標(biāo)準(zhǔn)，敦促國(guó)家監(jiān)委嚴(yán)格行使創(chuàng)制性立法權(quán)限。其二，就屬于制度建構(gòu)類風(fēng)險(xiǎn)的授權(quán)性立法風(fēng)險(xiǎn)而言，其主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于應(yīng)當(dāng)予以設(shè)禁的監(jiān)察事項(xiàng)沒有設(shè)禁。依據(jù)一般法律保留原理，監(jiān)察機(jī)關(guān)處置職權(quán)中的實(shí)體法(犯罪與刑罰)相關(guān)事項(xiàng)、政務(wù)處分中剝奪公民政治權(quán)力的事項(xiàng)、留置措施事項(xiàng)、反腐敗國(guó)際合作事項(xiàng)、監(jiān)察程序與訴訟程序的銜接事項(xiàng)和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)事項(xiàng)等應(yīng)當(dāng)都屬于法律保留的范圍，而且前三項(xiàng)還應(yīng)當(dāng)歸于法律絕對(duì)保留的范疇，然而囿于決定授權(quán)形式的局限性，此類事項(xiàng)未得到明確規(guī)范。如此一來(lái)，創(chuàng)制性立法權(quán)僭越的風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)顯著加劇。對(duì)此應(yīng)當(dāng)分層應(yīng)對(duì)：一是體系化建構(gòu)監(jiān)察法律保留事項(xiàng)圖譜，在理論上梳理出法律所保留的監(jiān)察事項(xiàng)之范圍與種類，劃定絕對(duì)保留與相對(duì)保留的基本界線，做好面向?qū)嵺`的理論準(zhǔn)備；二是國(guó)家監(jiān)委需要清晰認(rèn)知?jiǎng)?chuàng)制性立法與授權(quán)性立法的有界性，在創(chuàng)制性立法權(quán)的行使過程中遵循謙抑性理念，同時(shí)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部逐步構(gòu)建起全過程式的監(jiān)察法規(guī)合法性審查機(jī)制；三是及時(shí)更新法律保留事項(xiàng)的內(nèi)容，規(guī)范吸收和增列需要法律保留的監(jiān)察事項(xiàng)，有效填補(bǔ)因法規(guī)制定權(quán)主體擴(kuò)容產(chǎn)生的法律保留制度漏洞。