張語童

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

一、問題的提出

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應當受理的案件做到有案必立、有訴必理，以此解決實踐中長期存在的立案難問題，更好地保障當事人訴權。同年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)對此作出了回應，在第51條對行政訴訟立案登記制進行了規(guī)定。之后《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)(以下簡稱《最高法解釋》)又進一步對行政訴訟立案登記制作出了細化規(guī)定。然而細究《行政訴訟法》這一略顯倉促的回應，深感其與立案登記制的初衷有所偏離，似乎表現(xiàn)出一種在立案登記與立案審查之間搖擺的狀態(tài)，使得當前的行政訴訟立案登記制并沒有發(fā)揮其理應具備的價值。

保護規(guī)范理論是德國公法上關于主觀公權利判定的一項重要理論，近來有諸多學者呼吁引入該理論，來為我國行政訴訟中原告資格的判定提供借鑒，實踐中也出現(xiàn)了直接借用該理論進行說理的司法裁判。原本立案登記制與保護規(guī)范理論之間并無關聯(lián)、亦無沖突，二者分別解決的是立案難問題和原告資格問題。然而，走向異化的行政訴訟立案登記制卻與保護規(guī)范理論之間出現(xiàn)了連接點，那便是原告與行政行為之間的利害關系。本文意在闡明行政訴訟立案登記制在何種層面發(fā)生了異化，異化了的行政訴訟立案登記制與保護規(guī)范理論之間究竟產(chǎn)生了何種關聯(lián)，這種關聯(lián)又會對保護規(guī)范理論的引入產(chǎn)生何種影響；并試圖提出彌合行政訴訟立案登記制異化與保護規(guī)范理論引入之間縫隙的構想，以此為保護規(guī)范理論的引入清掃障礙。

二、立案登記制下行政訴訟原告資格審查之異化

(一)立案登記制的價值定位

要對行政訴訟立案登記制的現(xiàn)實狀況作出評價，首先需要明確其原本樣貌應當如何，之后再考察現(xiàn)實狀況與原本樣貌之間是一致的還是偏離的。

1.訴的評價位階理論之引入

訴的評價位階理論最先出現(xiàn)在民事訴訟中，依據(jù)該理論，當事人提起的訴訟按照訴訟機制存在著從成立、合法到有理的三階段遞進狀態(tài)，與此相對應，法院在不同階段適用不同的要件審查標準，分別為起訴要件、訴訟要件與本案要件[1]。

在此理論下，法院對當事人提起的訴訟要按照一定的位階秩序依次審查，只有經(jīng)過了前一位階才能進入下一位階。當事人向法院提起訴訟后，法院首先需要按照起訴要件審查當事人的起訴是否成立，若成立則依法裁定立案，在訴訟法上，起訴要件一般包括提交合乎規(guī)定的訴狀、交納訴訟費用等要素[2]，而訴狀中必須記載的事項僅需有形式上的當事人、特定的訴訟請求以及能使其特定化的最低程度保障的事實理由，法院在起訴受理階段也只進行形式上的審查[3]。立案后，法院遵循先程序后實體的位階秩序進行審理，首先依據(jù)訴訟要件在程序上審查當事人的起訴是否合法，即訴訟是否具備值得進行司法裁判的必要性和有效性，主要包括法院管轄權、當事人適格等要素。最后按照本案要件對當事人的起訴作實體審理，即根據(jù)實體法的規(guī)定是否支持原告勝訴[4]。

在行政訴訟中可以且應當遵循訴的評價位階理論。盡管行政訴訟與民事訴訟在訴訟構造、訴訟類型等方面均有差異，但從訴訟法整體來說，任何訴都應當存在從成立、合法到有理的三階段位階構造，行政訴訟亦存在評價位階理論的適用前提。而訴的評價位階理論本身又承載著良好的權利救濟功能，有助于對當事人權利提供完整且恰當?shù)谋Ｗo，因而在行政訴訟中參照該理論亦是應當?shù)摹?/p>

2.立案登記制的核心價值

立案登記制在我國得到重視和強調(diào)始于2014年，其主要的現(xiàn)實背景在于司法實踐中廣泛存在的立案難問題，而這一問題在行政訴訟領域尤其突出，因為“民告官”的訴狀經(jīng)常連法院的大門都難以進入，更遑論獲得公正的判決。立案難問題其實存有兩方面的現(xiàn)實原因：一是立案審查制的模式的確使得立案門檻過高；二是實踐中部分法院和法官對當事人的起訴既不立案也不作出不予受理裁定，這種“不立不裁”的行為使得立案更加困難[5]。立案登記制自被強調(diào)之初就直指這兩方面的問題。

針對立案審查制帶來的立案門檻過高問題，立案登記制意在簡化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案審查的標準。從訴的評價位階理論考量，傳統(tǒng)的立案審查制不僅要審查起訴要件，更要深入訴訟要件的層面進行實質(zhì)審查，使得當事人的起訴在立案階段便接受了一定程度上的審理。立案審查制還天然蘊含著進行案件管控的立場，這種立場極易導致法院基于對某些法外因素的考量，將其作為不值得審理或者不愿意審理的案件排除在法院大門之外。而在立案登記制下，法院在立案環(huán)節(jié)應當僅就起訴要件進行審查，不涉及訴訟要件問題，以此簡化立案環(huán)節(jié)的審查，并降低立案審查的標準。這體現(xiàn)出的是一種立案階段“輕審查”的理念，法院審查的目的僅是獲取案件的必要信息以推動訴訟進程而已，這使得立案的門檻獲得了實質(zhì)性的降低。

針對實踐中出現(xiàn)的“不立不裁”問題，立案登記制則通過對書面憑證的要求加以化解。既往面對法院“不立不裁”的違法行為時，當事人一方面由于難以證明這其中存在不予立案的行為而無法尋求上一級法院的救濟，另一方面在起訴期限過后亦難以證明曾經(jīng)存在過行使訴權的事實，使得自身權利在事實上難以獲得救濟。針對此問題，立案登記制要求法院或當場作出決定，或接收起訴狀并出具注明收到日期的書面憑證，這為當事人的起訴行為留下了可以證明的“痕跡”，也客觀上促使了法院對依法應當立案的起訴盡快作出立案處理。

因此，立案登記制的核心價值即在實質(zhì)上簡化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案門檻。此外，立案登記制還可以在形式上為當事人提起訴訟“留痕”，最終解決立案難問題。誠然，立案登記制的重中之重還是在于其實質(zhì)層面的價值，畢竟立案登記制的制度重心不在于“登記”，而在于“立案”，而這恰恰又是立案登記制在實際建構中出現(xiàn)異化的部分。

(二)行政訴訟原告資格審查的異化

1.行政訴訟立案登記制的規(guī)范定位

《行政訴訟法》對立案登記制的直接規(guī)定體現(xiàn)在第51條，即“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟浮??！蹲罡叻ń忉尅返?3條對此作了進一步細化，規(guī)定了“當場登記立案”“七日內(nèi)決定是否立案”和“先予立案”三種情形。盡管學界對其確定的是否為實質(zhì)的立案登記制存在不同意見，但應當說，它至少確立了名義上的行政訴訟立案登記制是無疑的。兩條款對登記立案亦規(guī)定了一定的要求，即需要符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件。

行政訴訟起訴條件的規(guī)定在《行政訴訟法》第49條，概括起來包括原告適格、有明確被告、有具體的訴訟請求和事實根據(jù)、符合受案范圍和管轄規(guī)定?！蹲罡叻ń忉尅返?4條又對當事人起訴時應當提交的起訴材料作了進一步規(guī)定。易言之，當事人提起的訴訟必須同時符合這些要求，才能得以登記立案。

2.行政訴訟原告資格審查的異化表現(xiàn)

從《行政訴訟法》關于立案登記制的相關規(guī)范出發(fā)進行分析，可以得出的基本結(jié)論是，當前的行政訴訟立案登記制帶有較強“立案審查”的傾向和色彩，并沒有實現(xiàn)實質(zhì)性簡化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案門檻的核心價值。

因為立案登記尚需符合法定起訴條件，而立案登記的審查對象其實就是起訴條件，所以對立案登記制的分析不妨從這些條件出發(fā)。如前所述，在立案登記制的模式下，法院在立案環(huán)節(jié)應當僅就起訴要件進行審查，然而對《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件逐一分析，似乎只有第二項“有明確的被告”是純粹的起訴要件，其他三項都或多或少夾雜著訴訟要件的成分。但由于本文著重闡釋立案登記制異化與保護規(guī)范理論的關聯(lián)，因此后文僅就原告適格一項進行異化分析，對另兩項起訴條件異化的分析作略過處理。

行政訴訟起訴條件規(guī)定的原告適格，具體來說原告是“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”，這實際上屬于典型的訴訟要件。在立案登記制下，以起訴要件考量之，立案階段對原告的要求應當僅停留在“形式上的原告”的層面，法院在立案階段不需要查明原告與所爭議的實體法律之間的聯(lián)系。但當前關于原告適格的規(guī)定實際上使得法院在立案階段就需要對原告與行政行為之間的利害關系作出判斷，這不可避免地涉及案件的實質(zhì)審理[6]，法院的審查已經(jīng)提前深入到了訴訟要件層面，從這個意義上講，此種利害關系的判斷與立案審查制并無實質(zhì)意義的差別。

此外，《最高人民法院關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(法發(fā)〔2017〕25號)明確指出：“要準確把握新行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘利害關系’的法律內(nèi)涵，依法審查行政機關的行政行為是否確與當事人權利義務的增減得失密切相關，當事人在訴訟中是否確實具有值得保護的實際權益，不得虛化、弱化利害關系的起訴條件。”從最高人民法院的態(tài)度來看，其非常重視此種利害關系的實質(zhì)審查，這無疑加劇了立案登記制下行政訴訟原告資格審查的異化。

關于這一問題也可以從《行政訴訟法》關于起訴條件的修改中加以理解。2014年《行政訴訟法》修改時，在起訴條件一條僅對第一項原告資格作了修改，修改前的表述為“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。這一修改在推動原告范圍逐漸拓寬的同時，也使得原告資格從起訴要件變?yōu)樵V訟要件。修改前的規(guī)定僅要求原告具備合法權益受到侵犯的主觀認識即可；修改后則要求原告必須在客觀上與行政行為存在利害關系，而這種客觀的利害關系則需要法院的實質(zhì)審理才能查明。

綜上，當前行政訴訟立案登記制對原告適格的要求，使得法院在立案階段就需要深入訴訟要件層面對利害關系進行判斷，表現(xiàn)出強烈的“立案審查”色彩，立案環(huán)節(jié)的審查并沒有得到實質(zhì)簡化，立案門檻也沒有獲得實質(zhì)降低，這已經(jīng)偏離了立案登記制本應具備的核心價值。

三、行政訴訟立案登記制的異化對保護規(guī)范理論適用之挑戰(zhàn)

主觀公權利是德國公法上一個頗具特色的概念，是指“公法賦予個人為實現(xiàn)其權益而要求國家為或不為特定行為的權能”[7]。其體現(xiàn)出公民相對于國家而存在的一種權利主體地位，是公民在公法上的請求權的基礎。保護規(guī)范理論是一個與主觀公權利緊密連接的理論概念，其主張的是公法規(guī)范必須具有“私人利益保護指向”，才能確認該規(guī)范會生成主觀公權利。簡言之，主觀公權利是指公民相對于國家而存在的請求權，而保護規(guī)范理論則是判斷主觀公權利的理論方法。在2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”(1)參見(2017)最高法行申169號行政裁定書。(以下簡稱“劉廣明案”)中，最高人民法院首次在裁判理由中引入并闡釋主觀公權利和保護規(guī)范理論，用以判斷原告與行政行為之間的利害關系之存否。此后這一概念和理論在我國司法實踐中獲得了更加廣泛的運用，這種引入和運用無疑是有益的，“不僅使我國行政訴訟原告資格的判定有了清晰的思考步驟，也使對原告權益的保障擺脫了訴訟法明確列舉的桎梏”[8]。主觀公權利和保護規(guī)范理論本與立案登記制并無關系，但立案登記制下走向異化的行政訴訟原告資格審查卻在事實上與保護規(guī)范理論的引入和適用產(chǎn)生了某種奇妙的關聯(lián)。

(一)主觀公權利、訴權與立案

主觀公權利和訴權產(chǎn)生于不同的規(guī)范“土壤”，前者產(chǎn)生于實體法規(guī)范，后者則存在于訴訟法之中。但主觀公權利與訴權的關聯(lián)亦是明確的，“如果說主觀權利是對公民在實體法上的法地位的歸納的話，那么訴權就是其訴訟法上的投射”[9]。從這句話中也可以看出，主觀公權利與訴權的關系并非完全平等，它們不是兩個獨立個體，而是一方依賴于另一方而存在。申言之，主觀公權利作為實體法上的請求權，經(jīng)由實體法規(guī)范便可獨立存在，其不需要訴訟法的重新認可；而訴權并非基于訴訟法便可獨立存在，它尚需實體請求權作為基礎。即實體請求權是核心，而訴權只是次生的、程序法上的設置。

當公民基于主觀公權利而擁有訴權，并到法院提起訴訟時，其首先面臨的便是立案問題。其中的核心在于，立案階段究竟應當對原告的主觀公權利和訴權進行何種程度的判斷，會因立案審查制和立案登記制的模式選擇而有所不同。如果法院需要對原告的訴權作出實質(zhì)化的判斷，那么顯然法院需要經(jīng)由保護規(guī)范理論的運用回溯到主觀公權利的判斷上。以訴的評價位階理論審視之，這已經(jīng)屬于合法階段的訴訟要件，此應為立案審查制觸及的領域。前文已經(jīng)論述，立案登記制的重要作用之一在于將審查限定在起訴要件之下，以此簡化立案階段的審查。因此在典型的立案登記制模式中，立案階段并不需要對原告的訴權以至主觀公權利存在與否作出判斷，亦不需要保護規(guī)范理論的引入適用；退一步而言，即便在立案階段要涉及訴權和主觀公權利，此時的判斷也不應該是徹底的，而應當僅是形式層面的。

(二)異化狀態(tài)下保護規(guī)范理論的適用會加劇原告資格審查的復雜性

立案登記制下行政訴訟原告資格審查的異化卻使得上述的通常情況發(fā)生了變化。當前的規(guī)范設計要求法院在登記立案前審查原告適格與否，這進一步轉(zhuǎn)換為判斷原告與行政行為之間是否存在利害關系。傳統(tǒng)的司法實踐中一般以“不利影響”或是“實際影響”為標準判斷利害關系，如果一個被訴行政行為存在與否可以影響到某一個人或者組織的權利義務的增減得失，則可以說存在利害關系，意即判斷當事人是否增加了權利、增加了義務、減少了權利、減少了義務，如果存在此種情況且行政行為與此有關，則該權利義務增減得失的當事人就是利害關系人[10]。

而若引入主觀公權利和保護規(guī)范理論，則這一利害關系的判斷便要借由保護規(guī)范理論進行。正如劉廣明案裁定書中所言，“以行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準”(2)參見(2017)最高法行申169號行政裁定書。，這基本揭示了保護規(guī)范理論在判斷利害關系時的適用方式。申言之，法官需要首先定位行政行為所依據(jù)的行政實體法及行政實體法律規(guī)范體系，這里其實還強調(diào)了不宜孤立、割裂地僅考察某一法條或數(shù)個法條，而應當堅持從法律規(guī)范體系的整體進行判斷，強調(diào)“適用一個法條，就是在運用整部法典”；在此基礎上再運用法律解釋的方法，判斷行政實體法規(guī)范是否要求行政機關在作出行政行為時考慮原告訴請保護的權益，若有要求則存在利害關系。

如果將上述兩種對利害關系進行判斷的方法加以對比，可以發(fā)現(xiàn)保護規(guī)范理論在提供一種更為清晰、明確的判斷思路的同時，也使得這種判斷較以往更顯復雜和繁瑣了一些。因為在傳統(tǒng)的“不利影響”或“實際影響”的標準下，法官需要作的判斷其實就是權利義務是否增減得失，基于對行政法律關系及相關事實的審查，這種權利義務的增減得失對法官而言并不難判斷，甚至在很多情況下是一目了然的。而在保護規(guī)范理論的框架下，法官需要尋找法條、解釋法條、進行權益對比、考量行政實體法的立法宗旨和被訴行政行為的內(nèi)容性質(zhì)等，整個過程已經(jīng)彰顯出保護規(guī)范理論適用的復雜性與繁瑣化；尤其是其中涉及對法條、立法宗旨等解釋的環(huán)節(jié)，法官往往需要綜合運用目的解釋、體系解釋等各種法律解釋方法，來解釋和證成法條本身所意欲表達的意思和保護的法益，且這些還有可能需要擴展到整個行政實體法律規(guī)范體系，其判斷的復雜程度可窺見一斑。顯然，這樣一種復雜和繁瑣的情況恰恰是與立案登記制的核心價值相背離的。

雖然為了追求更好的判斷思路和更高的原告權益保障程度，我們可以而且應當接受這種相對的復雜和繁瑣，但是前提是應該在審理階段而非立案階段。筆者并非認為保護規(guī)范理論的引入是錯誤的，而是意在強調(diào)保護規(guī)范理論在適用上的相對復雜性與立案登記制所強調(diào)的簡化標準、降低門檻之間存在著一定的張力，即保護規(guī)范理論不宜在立案階段加以完整運用。但倘若在行政訴訟立案登記制存在異化的情況下，徑直引入保護規(guī)范理論，恰恰會導致在立案階段便運用其判斷利害關系；而我國行政訴訟對原告適格的判斷又往往只停留在立案階段，這又必然導致保護規(guī)范理論被徹底、完整地運用，此種情況將使得已經(jīng)異化的行政訴訟立案登記制在審查上更加復雜和繁瑣，在進一步偏離立案登記制核心價值的同時，亦無益于當事人的訴權保障。

(三)異化狀態(tài)下保護規(guī)范理論的適用會對立案法官提出過高要求

如前文所述，在《行政訴訟法》的規(guī)定下，對原告資格和利害關系的判斷都是在立案階段進行的。如果在立案階段適用保護規(guī)范理論，于法官而言亦是一個不小的挑戰(zhàn)。從事立案的立案庭法官畢竟不是從事行政審判的行政庭法官，其在專業(yè)程度上的差異是客觀存在的，不可能所有法官都足夠熟稔保護規(guī)范理論和解釋行政法規(guī)范的技巧及方法，因此由立案庭法官運用該理論判斷利害關系顯然也是不夠合理的。

此外有必要說明的一點是，《行政訴訟法》和《最高法解釋》還明確了對于是否立案確有疑問或者需要經(jīng)過審查判斷才能得出結(jié)論的事項，可以先行登記立案，再由審判部門進行審查。在此種情況下，適用保護規(guī)范理論的階段發(fā)生了后移，運用其判斷利害關系的已經(jīng)不再是立案法官，而是行政庭法官，此時對立案法官的挑戰(zhàn)已不存在。但是這畢竟屬于案件較為復雜需要先行立案的特殊情況，不可能所有的行政案件都先行登記立案再由審判部門審查，在更普遍的情況下還是需要由立案法官進行判斷，異化狀態(tài)下保護規(guī)范理論的適用對立案法官的挑戰(zhàn)是客觀存在的。

總之，保護規(guī)范理論并不排斥立案登記制，但與當前異化了的立案登記制確屬難以兼容。在行政訴訟立案登記制已經(jīng)異化的情況下，不宜徑直引入保護規(guī)范理論，有必要預備一定的調(diào)整方案，為保護規(guī)范理論的引入清掃障礙。

四、異化的行政訴訟登記制與保護規(guī)范理論適用之縫隙彌合

立案登記制下異化的行政訴訟原告資格審查與保護規(guī)范理論適用之間出現(xiàn)的張力，其實是由兩方面的因素導致的。一方面，行政訴訟立案登記制在原告資格問題上發(fā)生了向立案審查制的偏移；另一方面，當前對保護規(guī)范理論的引入和適用其實采取了一種相對籠統(tǒng)的方式，尚欠缺對保護規(guī)范理論原貌的細節(jié)考察。這就使得本應重疊在一起的立案登記制和保護規(guī)范理論各自向后退了一步，導致二者之間產(chǎn)生了縫隙。因此，可以分別從兩方主體的角度入手來尋求彌合對策，最終的目標是使兩方主體再各自前進一步，以實現(xiàn)二者的融合。

(一)縫隙彌合的可能路徑：兩條道路的選擇

1.實現(xiàn)行政訴訟立案登記制核心價值的回歸

面對當前已經(jīng)異化的行政訴訟立案登記制，其調(diào)整和完善的方向其實是非常明確的，即回歸到前述的立案登記制的核心價值即可。

行政訴訟立案登記制發(fā)生異化的根源，其實在于《行政訴訟法》第49條對起訴條件的規(guī)定，這一規(guī)定混雜了起訴要件與訴訟要件，從而導致了登記立案時對訴訟要件的不當審查。因而應當將該條中的起訴要件和訴訟要件相分離，僅以其中的起訴要件作為起訴條件，將立案登記制的審查限定于此。具體到原告資格問題上，起訴條件對原告的要求應當為“原告明確并認為自身與行政行為有利害關系”，即原告在立案階段滿足“明確”和“主觀上認為自身與行政行為有利害關系”兩個要件即可，不必在客觀上完全證明該種利害關系之存在，如此便可以避免或簡化保護規(guī)范理論在立案階段的適用。

2.借鑒保護規(guī)范理論的分階處理

其實在德國法中，基于其訴訟的二階構造，保護規(guī)范理論在適用上也存在分階處理。德國行政訴訟在審查時分為訴的適法性和訴的理由具備性兩個階段。在訴的適法性階段采取“可能性理論”，只要滿足“客觀法規(guī)范不是明顯不具備保護特征”即可，不需要判斷是否確實具備保護意旨[11]；在訴的理由具備性階段法院才會嚴格檢驗系爭規(guī)范是否切實具備“私益保護性”，“也才會動用所有解釋原則、方法、規(guī)則和推定的集合來最終綜合判定”[12]。

盡管我國行政訴訟尚沒有分階構造的基礎，無法直接引入德國法中的這種分階處理，但是該處理方法依舊可以提供一定的借鑒。在立案階段，遵循現(xiàn)行法規(guī)范需要對原告資格作出判斷，涉及利害關系時便需要保護規(guī)范理論的適用，但完全可以將此種適用在立案階段作簡化處理，僅從行政實體法律規(guī)范體系的最宏觀層面判斷是否要求行政機關作出行政行為時考慮原告訴請保護的權益；等到了審理階段再嚴格適用保護規(guī)范理論，全面審查原告與被訴行政行為之間的利害關系。通過這樣一種變種的分階處理，可以為保護規(guī)范理論的引入排除障礙。

(二)縫隙彌合的最終目標：兩種選擇的融合

上述兩種道路都可以在一定程度上彌合行政訴訟立案登記制與保護規(guī)范理論適用之間的縫隙，但無論單獨選擇哪條道路都只是彌合縫隙的權宜之計。細究之，其實二者存在一定的關聯(lián)性，可以通過“分步走”的策略，最終實現(xiàn)兩條道路的融合。

1.以變種的分階處理為過渡

如果直接在訴訟的構造上作出改變，其難度是可想而知的，這對法官、法院乃至整個法治秩序都將造成巨大的挑戰(zhàn)。因此更為妥善的策略是逐步改革，上述借鑒德國法而來的變種的保護規(guī)范理論分階處理是最容易實現(xiàn)的，可以以此作為過渡，大膽引入和適用保護規(guī)范理論，通過分階處理來弱化其與異化的行政訴訟立案登記制之間的沖突，既不至于導致立案難題的惡化，又有益于公民的訴權保障。

2.以立案登記制核心價值回歸基礎上的分階處理為歸宿

如果把上述兩條道路統(tǒng)合起來看，可以發(fā)現(xiàn)二者其實互相關聯(lián)，立案登記制核心價值的回歸和保護規(guī)范理論的分階處理是相得益彰的。

一方面，立案登記制核心價值的回歸可以在一定程度上奠定行政訴訟分階構造的基礎，這便為保護規(guī)范理論真正意義上的分階處理提供了前提。在此暫且不論訴訟的構造應當是二階還是三階，因其在分階構造的本質(zhì)上是一致的。當立案登記制實現(xiàn)了對不同審查標準要件的分離，在立案和審理的不同階段分別遵循不同的審查標準，即立案階段僅審查起訴要件，具體審理時才涉及訴訟要件和本案要件，那么基于不同審查標準的訴訟分階構造便具雛形了，這種情況下保護規(guī)范理論便可以實現(xiàn)從“可能性”到“確定性”的分階處理。

另一方面，保護規(guī)范理論的分階處理為立案登記制下行政訴訟原告資格的審查提供了有效、合理、可行的分析手段，最終有助于立案登記制核心價值的實現(xiàn)。在保護規(guī)范理論分階處理的模式下，原告資格在立案階段只需要滿足“客觀法規(guī)范有可能具備私益保護指向”即可，對此只需要進行簡單的法律理解和大概的判斷，不需要通過復雜繁瑣的法律解釋等方法完全證明該指向的客觀存在，如此便可以保障立案登記制所追求的簡化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案門檻的核心價值。

具體而言，兩條道路融合后的理想狀態(tài)應當為如下所述。在立案階段，對原告資格的要求應當是“原告明確并認為自身與行政行為有利害關系”，無需在客觀上完全證明該利害關系之存在；在原告將相關材料遞交到法院后，法院只需在“可能性”的層面適用保護規(guī)范理論，確認客觀法規(guī)范可能要求行政機關作出行政行為時考慮原告所訴請保護的利益即可。

需要明確的一點在于，經(jīng)由上述這種改造，從結(jié)果上乍觀之，或許同當前行政訴訟立案的實際操作并無二致：符合立案條件的依法立案；判定不清的先行立案，而后交由審判部門進行實質(zhì)審查。但是，在將立案階段的原告資格審查定位于起訴要件并運用保護規(guī)范理論進行“可能性”審查之后，在實質(zhì)上發(fā)生了三個方面的轉(zhuǎn)變。一是“可能性”審查這一模式的審查要求相對較低，而且對“可能性”的判斷本身是相對容易的，因為從1%至99%都屬于存在“可能性”，這就降低了立案階段判定不清楚的可能，使得需要交由審判部門實質(zhì)再審的概率降低甚至消除，這一模式的優(yōu)勢在于既能夠有效保障原告訴權，又能防止大量尚未判定清楚的案件提前進入審判庭。二是這種改造實質(zhì)上降低了立案階段對原告資格的要求，既有利于保護原告訴權，又有效防止實踐中個別法院依舊運用當前的原告資格條件不當限制原告訴權的情況，更有利于實現(xiàn)立案登記制的核心價值。三是誠如前述，較之傳統(tǒng)主要采取的“實際影響”或者“不利影響”標準，保護規(guī)范理論的適用使得對原告資格審查的思路和步驟更加清晰，其適用本身對于行政訴訟原告資格判定是有益的。但是保護規(guī)范理論與當前異化的行政訴訟立案登記制存在一定沖突，因此有必要改革其中關于原告資格的規(guī)定，并引入保護規(guī)范理論，以此推動行政訴訟整體制度的完善。

誠然，上述關于行政訴訟原告資格審查的考量主要是理論層面的，從訴的評價位階理論出發(fā)，將立案登記制下原告資格的審查限定在起訴要件的層面。但是制度的實際運作從來都不是純粹理論性質(zhì)的，還需要考慮包括司法實際承載力等在內(nèi)的現(xiàn)實狀況，尤其是“保護訴權”與“依法行使訴權”“節(jié)約司法資源”等要素之間的平衡。在“保護訴權”方面，此種審查要件的變化代表了對原告資格從實質(zhì)審查向形式審查的轉(zhuǎn)變，對保護當事人訴權無疑是更加有益的，但隨之可能帶來當事人濫用訴權和浪費司法資源等問題，而保護規(guī)范理論恰好可以在此發(fā)揮“平衡器”的作用。在將立案階段的原告資格審查定位為起訴要件——“原告明確并認為自身與行政行為有利害關系”——之后，此利害關系的判斷并非完全依賴于原告自身的主觀狀態(tài)，放任原告隨意起訴，而是要求法院運用保護規(guī)范理論對此進行判斷，當然這種判斷并非完全意義上的利害關系審查，而只是進行一種“可能性”審查。通過保護規(guī)范理論的這一適用，可以有效識別實踐中當事人濫用訴權的情況，對不具備“可能性”的起訴依法不予立案，如此便可在更好地“保護訴權”的基礎上，實現(xiàn)“保護訴權”與“依法行使訴權”“節(jié)約司法資源”之間的平衡。這種模式應當成為立案登記制和保護規(guī)范理論協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠目標。

五、結(jié)語

立案登記制在我國已經(jīng)過了數(shù)年的發(fā)展，在取得顯著成績的同時，亦存在著不可忽視的問題。應當看到立案登記制尤其是行政訴訟的立案登記制還是帶有比較強烈的“立案審查”色彩，這背后誠然有諸多因素的作用，但是亦不能忽視問題本身，其所帶來的影響可能不僅僅在于審判實務的立案問題上。當我們試圖把一項新的理論或新的制度引入現(xiàn)行制度中時，最困難的往往不是對新事物的認知和理解，而是如何讓新事物與本土資源有效銜接，或許這時候會意外地發(fā)現(xiàn)，原來現(xiàn)行制度中的既有問題會對新事物的引入構成實質(zhì)障礙。主觀公權利和保護規(guī)范理論的引入便是如此，當然，異化的立案登記制只是引入道路上的一塊小小“絆腳石”。面對引入道路上的種種障礙，重要的是尋求堅實的理論支點、實現(xiàn)合理的制度完善，為新事物開辟一方良好發(fā)展的沃土。