趙慶海，肖 涵

(泰山學院 馬克思主義學院，山東 泰安 271000)

宅基地是農民重要的財產(chǎn)，對保障居住權具有至關重要的作用，但隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，出現(xiàn)了農村宅基地大量閑置的現(xiàn)象。2018年1月，中央一號文件明確提出了要進行宅基地的三權分置改革，從原先兩權分置中的使用權中分離出資格權，形成了宅基地所有權歸屬集體、資格權歸屬農戶、使用權歸屬實際使用人的新制度。這是繼農村承包地三權分置后又一項重大土地制度改革，這對推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)日趨融合將會有深遠影響。

一、城鎮(zhèn)化視角下農村宅基地“三權分置”改革的意義

(一)推動人口轉移，加快城鎮(zhèn)化進程

城鎮(zhèn)高樓建筑拔地而起，設施完善、交通便利、環(huán)境優(yōu)越，這一切的背后離不開農民工的付出。一個城鎮(zhèn)的建設需要大量農村勞動力，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與農村剩余勞動力息息相關，農村勞動力的轉移可以最大限度的提高總體勞動力資源的配置效率，解決農村就業(yè)問題，提高我國城鄉(xiāng)居民的生活水平和經(jīng)濟水平。三權分置改革在農戶宅基地資格權不受影響的情況下，盤活了使用權，農民可以將宅基地自行租賃出去、也可以將宅基地入股、或者政府統(tǒng)一收儲……使宅基地不再閑置。宅基地三權分置解決了農村進城的后顧之憂，農民可以安心放下宅基地，進城落戶，農民工也能夠全身心投入到城鎮(zhèn)生活與建設當中，推動了人口轉移，城鎮(zhèn)建設得到了充足的勞動力保障，從而加快我國城鎮(zhèn)化建設的進程。

(二)促進市民下鄉(xiāng)，優(yōu)化資源配置

隨著城市化的發(fā)展，越來越多農村人口涌入城市，造成城市人口壓力巨大、環(huán)境污染、交通擁擠、資源緊張……城市化問題愈發(fā)嚴重。而宅基地三權分置改革后，使用權歸屬人范圍放寬，不僅本村村民可享有宅基地使用權，三權分置改革還允許使用權轉讓給城市市民，城市市民可以合理合法的下鄉(xiāng)去使用農村宅基地進行創(chuàng)業(yè)就業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，市民也因有了穩(wěn)定的住所而更加便利，下鄉(xiāng)的想法大大增強。農村的資源遠遠比不上城鎮(zhèn)，市民會帶著城市資源進入農村，繼而推動農村經(jīng)濟發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興的一大重要途徑。[1]同時，市民下鄉(xiāng)在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)差距較大的問題。過去由于農民單方向的流動，好的資源源源不斷進入城市，如今市民下鄉(xiāng)得到支持，越來越多的市民會帶著自身優(yōu)勢資源到農村發(fā)展。市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和居住可能會在不久的將來成為社會的一股潮流。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進用地節(jié)約

土地是城鎮(zhèn)化建設的一大重要要素，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷發(fā)展，每年有超過一千萬的農民進城。[2]由于我國宅基地退出機制不完善，農民進城后宅基地常年無人使用繼而造成大量土地荒廢閑置。早在2018年，我國宅基地閑置面積約為24萬平方千米，平均空置率高達10.7%。[3]與之相反，城鎮(zhèn)建設用地明顯不足，土地資源緊張。農村建設用地與城市建設用地之間的矛盾違背了“物盡其用”的原則，造成了國土資源的大量浪費，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。而宅基地三權分置改革后，閑置宅基地可以發(fā)展農家樂、發(fā)展休閑農業(yè)、打造鄉(xiāng)村會客廳、發(fā)展特色旅游等產(chǎn)業(yè)以及電商等新業(yè)態(tài)，為農民也提供了一個二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，使得在家鄉(xiāng)不僅僅局限于發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)。宅基地的三權分置很好的盤活了閑置宅基地資源，提高了土地利用率和集約利用水平，促進用地節(jié)約，釋放土地價值，讓每一片土地都有自己的價值所在。

(四)改善城鄉(xiāng)結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合

一直以來，我國都處于城鄉(xiāng)二元結構體制下，這一結構體制的核心便是戶籍制度。我國將居民分為農業(yè)戶口以及非農業(yè)戶口，在兩種戶口的基礎上進而成立了各種將城市與農村不斷分割開來的制度，城鄉(xiāng)差別對待，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元體制。要想打破城鄉(xiāng)二元結構，就要促進由農村向城市的資源單向流動到城市向農村資源流動的轉換。宅基地制度改革后，宅基地使用權被放活，農村閑置的大量宅基地可以由其他人使用從而帶來可觀的利益，因而激活了市場、要素、主體，推動城市人口、資金、技術等資源源源不斷的流入農村，用城市的資源建設農村，為農村注入活水，促進了城鄉(xiāng)資源優(yōu)化合理配置，推動城鄉(xiāng)基礎設施達到互聯(lián)互通，基本公共服務實現(xiàn)均等化，改善了城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)之間成為一個共生共榮互相依賴的有機體，促進了城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化視角下農村宅基地的現(xiàn)狀與困境

(一)城鎮(zhèn)化進程的加速導致大量的宅基地閑置

隨著城鎮(zhèn)化進程的加速發(fā)展，越來越多的農民選擇放棄務農進城務工經(jīng)商，過更好的生活。而城市生活存在較大的不穩(wěn)定性、生活在城市的壓力要遠遠大于農村，很多農民進城后選擇依舊保留宅基地作為自己最后的退路，一旦在城市發(fā)展的不如人意，宅基地也是自己的容身之所。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)值顯示，2019年末，我國城鎮(zhèn)的常住人口占比已達到60.6%，比2018年增長了1.02%，城鎮(zhèn)常住人口第一次超過了60%，這是我國城鎮(zhèn)化進展的重要標志，預計我國城鎮(zhèn)常住人口將在2030年占比70%。農村宅基地雖說有13萬平方公里之多，但并沒有得到合理利用，隨著農民進城的發(fā)展，宅基地大量被閑置、荒廢、低效率使用。2019年，從事土地制度改革和鄉(xiāng)村發(fā)展研究的王良健教授通過使用數(shù)學模型與問卷調查結合的方式，得出我國農村的宅基地空心率達到了29.14%，閑置宅基地房屋約7568萬處之多，折合市場價值上千億。[4]

(二)進城農民住宅權力難以得到有效資金保障

農民從農村轉移到了城鎮(zhèn)，生活環(huán)境改善了，交通便捷了，生活方便了，農民看似融入了城市，成為城市中的一員，但背后農民的市民化卻一直是一個嚴峻的問題。農民進城后，應有的保障并沒有很好的在農村與城市之間銜接起來，農民子女的教育問題如何解決、農民就業(yè)問題如何解決、農民拿什么來贍養(yǎng)老人等問題一直牽絆著進城的農民。而這些問題的關鍵就在于農村宅基地如何處置，如何用農村宅基地帶來的收益來保障農民進城后的生活?？梢?，農民市民化問題不僅僅是轉變戶籍這么容易。假如農民的房屋允許賣出去，農村的地價便會因供需變化而上漲，宅基地可能會翻好幾倍，一旦賣出收益不只是開展農家樂興辦旅游那點錢，農民有了充足的資金就可以進城買房就行置換，也能幫助城市房屋去庫存，將會給農民給城市帶來雙贏的局面。[5]農民手里有了現(xiàn)錢，有了資金的支持，生活才有穩(wěn)定的保障，才能真正的在城市里過上有滋有味的生活，在城市真正站穩(wěn)腳跟。

(三)人地捆綁的二元結構阻礙了城鎮(zhèn)化的進程

我國的宅基地制度規(guī)定，必須具有農村集體成員身份的居民才能獲得宅基地的使用權。而正是這一成員身份將宅基地與農民捆綁起來，嚴重阻礙了農村宅基地的高效利用。農民進城后，非集體成員身份的人無法合理正當?shù)墨@得閑置宅基地，導致宅基地只能荒廢閑置，愈發(fā)嚴重，最終出現(xiàn)空心化的現(xiàn)象，造成國土資源的大量浪費。城鄉(xiāng)之間也因此難以完全融合，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是如果完全取消宅基地獲取的這一成員身份，完全放任宅基地的自由交易，農民很有可能因失去了宅基地，連最后的唯一退路都沒有，農民生活失去了最基本的土地保障，這會嚴重影響我國的社會穩(wěn)定性造成混亂。因此想要打破這一城鄉(xiāng)二元結構，處理好二者之間的矛盾就要有更多的制度保障，[6]保障農民能在宅基地資格權不變更的情況下，公平公開透明的獲得宅基地所帶來的收益，讓農民能夠安心進城，從而形成一個健康的城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(四)城鄉(xiāng)分割的交易體制影響了城鄉(xiāng)融合發(fā)展

我國長期以來都是城鄉(xiāng)二元結構和土地所有制二元化，這導致農村與城市對于住宅用地方面的權力一直不對等。首先，流轉主體不對等，農村宅基地只允許本集體內的成員享有使用和占有兩項權利，而城鎮(zhèn)住房用地卻允許被城鎮(zhèn)居民之外的人們擁有使用、占有、收益等其他權利；其次，流轉范圍不對等，農村宅基地輪流轉范圍只限于集體內部，而城鎮(zhèn)住在用地流轉的范圍遠超農村宅基地。再次，單看土地使用權這一方面兩者之間依舊存在不對等，農村宅基地的使用權僅允許轉讓，兩者之間存在著很大的權利反差。[7]這些農村與城市之間的不對等規(guī)定造成了城鄉(xiāng)交易體制分割，兩者的不平等對待在城市與農村之間無形的畫上了一道鴻溝，阻礙城鄉(xiāng)資源流動，使得城鄉(xiāng)無法實現(xiàn)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)差距也會因此越來越大，亟待解決。

三、城鎮(zhèn)化視角下農村宅基地“三權分置”改革的路徑

(一)建章立制，完善城鎮(zhèn)化進程中的宅基地使用權制度

目前的宅基地制度依舊存在著缺陷，宅基地大量荒廢閑置且荒廢量逐年增長。而我國的宅基地制度卻在一邊鼓勵農村閑置宅基地使用權轉讓，一邊又明確的限制了轉讓的條件，明令杜絕向城鎮(zhèn)居民、法人、其他組織、村集體組織成員之外的農民轉讓，[8]只有是本村集體成員的人才能進行轉讓。除此之外還規(guī)定村集體可以對農民宅基地進行無償收回。這些彼此之間存在矛盾的制度妨礙了三權分置改革的進度，也妨礙了荒廢閑置宅基地的二次利用。對此應完善《土地管理法》《擔保法》《合同法》等相關法律法規(guī)，加強制度供給。對于各省依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關文件制定的《農村宅基地管理辦法》中不合時宜的條例進行適當修改，合理去除矛盾著的制度，建新章立新制，進一步盤活宅基地使用權，進一步推動我國的宅基地三權分置改革，促進城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展。

(二)長遠規(guī)劃，構建城鄉(xiāng)一體化的住房市場和保障體系

無論是農民還是城鎮(zhèn)居民，只有先安居才能樂業(yè)。在面對住房問題上，城鎮(zhèn)居民和村民應當作為一個整體來進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不應搞特殊化，二元化，要實現(xiàn)農村與城市在住房政策體系上的平等。在農村宅基地改革的基礎上，不斷地去完善農村住宅制度，與城市住宅制度靠攏，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。應當允許農民在合理合規(guī)的情況下自建房屋，對于沒有經(jīng)濟能力建設房屋的農民也應當給予補助，或允許其免費申請房屋居住等。落魄的城市市民也應當允許他們到農村租房居住暫時緩解經(jīng)濟危機。[9]取消城市與農村之間住房體系的條條框框，一切規(guī)章制度從保障民生著手。除此之外，農村進城后的保障也應該及時跟隨其后，農民進城后宅基地資格權依舊屬于農戶，他人因使用利用宅基地而獲得的收益也應當公平公開透明的給予農戶應有的分紅，使得農民的財產(chǎn)權益得到保障。構建城鄉(xiāng)一體化的住房市場和保障體系，長遠規(guī)劃，在保護好村集體及農民的合法權益的前提下，守護耕地紅線，保護城鄉(xiāng)平等的住房權力，使農民獲得像城鎮(zhèn)居民一樣的福利待遇，享受到跟城鎮(zhèn)居民一樣的國家政策。長遠規(guī)劃，使得農民能夠真正融入城市，成為真正意義上的城市人。

(三)強化保障，要解決進城農民退出宅基地的后顧之憂

當前廣泛存在著這樣一種現(xiàn)象，農民進城生活后寧愿讓宅基地荒廢閑置，哪怕無人問津也不愿舍棄。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生在于城市生活壓力較大，一旦在城市難以立足，農村依舊是自己的容身之所。正是存在這種后顧之憂導致農民不愿退出宅基地，而其根源在于保障體系的不完善。宅基地退出后，不僅僅是要對農民進行經(jīng)濟上的補償，物質上的保障，更重要的還有社會上的保障。農民進城后就業(yè)問題、住房問題、醫(yī)療問題、子女受教育問題、養(yǎng)老問題各個方面都亟待解決，這些不是僅憑農轉非就可以解決的，應當落實到實處。關注農民退出宅基地進城后的生活，消除城鄉(xiāng)社會保障中的差異，加強農民社會保障力度，才能夠使其更好的融入到城鎮(zhèn)生活中。當然伴隨著農民進城，城鎮(zhèn)市民壓力增大，市民多多少少對于這些外來人員存在抵觸情緒，對此可以設立一些獎勵機制來鼓勵城鎮(zhèn)市民接納農民，也應按人口比例給其政府增加基礎設施用地指標，以此使農民遷入地能夠更好的接納失地農民。[10]只有讓農民切實的看到進城后穩(wěn)定的社會保障才能打消農民的后顧之憂，才能更好的推動我國的新型城鎮(zhèn)化進程。

(四)城鄉(xiāng)融合，破解生產(chǎn)要素單向流動的城鄉(xiāng)二元結構

隨著城市化進程的發(fā)展，長期以來生產(chǎn)要素都是單方向流動，即由農村向城鎮(zhèn)流動。單方向流動使得城鄉(xiāng)差距逐漸增大，好的資源都流入了城市，城市生活水平遠遠超過農村。宅基地只允許在村內部轉讓，雖然維護了使用宅基地的秩序，但是排外性明顯，人地長期捆綁，城鄉(xiāng)二元結構已潛移默化的影響著一代代人民。生產(chǎn)要素單向流動，使得農村外出人口缺口一直得不到補償。要想城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，就要改單項流動為雙向流動。通過市場機制的合理調控，優(yōu)化資源配置，打破生產(chǎn)要素單項流動的格局，促進資源、人口、資金流向城市，發(fā)揮市場機制在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用。如果不改變長期以來的單方向流動格局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農村人口、資金、資源將越來越少、農村發(fā)展因得不到充足的資金、技術支持而落后，鄉(xiāng)村振興也會持續(xù)進展緩慢。

總之，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村需要被改造。在改造過程中，處理好農村與城市發(fā)展的關系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮是改革的目標和重心所在。但是農村宅基地改革沒有統(tǒng)一固定的模式，改革重在實踐，貴在創(chuàng)新，這就要求我國在維護每個農民的切身利益，妥善解決人地矛盾的基礎上，綜合考慮和統(tǒng)籌解決各個方面的問題，扎扎實實地推進我國的農村宅基地“三權分置”改革，走出適應我國國情的，具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。