劉宏明，鄒焱萍

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院/教育學(xué)院，湖北 黃岡 438000)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，明確提出要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制。在此背景下，2019年5月中共中央對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)進(jìn)行了修訂并予以頒行。修訂后的《條例》作為黨內(nèi)“立法法”， 進(jìn)一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制定體制①，對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制定工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平具有重要意義。

根據(jù)《條例》第三條 “黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度?！币约暗诙隆皺?quán)限”的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)前只有省、自治區(qū)、直轄市黨委是地方黨內(nèi)法規(guī)唯一的制定主體。對(duì)《條例》規(guī)定的地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍，本文認(rèn)為還有一定的擴(kuò)大的空間。為此，本文提出市級(jí)地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題，并就這一問(wèn)題研究的可能性、賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的必要性和可行性、賦權(quán)后的風(fēng)險(xiǎn)及其防范以及賦權(quán)路徑等問(wèn)題進(jìn)行探析，以為完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制提供一種建設(shè)性的思考。

本文所稱(chēng)市級(jí)地方黨委，是指介于省級(jí)黨委和縣級(jí)黨委之間的一級(jí)地方黨委，即黨章中規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市和自治州黨委”。具體包括：副省級(jí)城市和省會(huì)城市②、一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委。

一、市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題研究的緣起

對(duì)于省級(jí)以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)研究者較為普遍的是持否定的觀點(diǎn)。即便有肯定的聲音，也主要是針對(duì)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而很少涉及其它市級(jí)地方黨委。

在當(dāng)前學(xué)界的“否定論”中，代表性的觀點(diǎn)主要有：一是以黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)不存在實(shí)質(zhì)性效力差別為依據(jù)，認(rèn)為在省級(jí)以下地方黨委有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)的情況下也就無(wú)需黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由此得出“黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)大至省級(jí)以下黨委，不僅沒(méi)有必要，而且會(huì)人為造成理論上的混亂與實(shí)務(wù)上的束縛”[1]的結(jié)論；二是從國(guó)家事務(wù)與黨內(nèi)事務(wù)不同的角度，認(rèn)為“黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的劃分和配置不同于國(guó)家立法權(quán)的劃分和配置”， 因此國(guó)家立法權(quán)可以在地方進(jìn)行多層配置，而黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在地方“僅限于省級(jí)黨委，不能再往下延伸授權(quán)”[2]；三是從維護(hù)黨中央的權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性出發(fā)，認(rèn)為《條例》將黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)僅賦予至省、自治區(qū)、直轄市黨委一級(jí)，“既可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的統(tǒng)一意志的貫徹，又可以避免因權(quán)力分散而導(dǎo)致出現(xiàn)制度不統(tǒng)一的隱患”[3]。 此外，還有學(xué)者根據(jù)2019年中央修訂《條例》沒(méi)有將副省級(jí)城市和省會(huì)城市的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)納入其中，得出“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限沒(méi)有像立法權(quán)一樣有進(jìn)一步下放的現(xiàn)實(shí)需求”[3]的結(jié)論而對(duì)省級(jí)以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)予以否定。

與否定省級(jí)以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主流觀點(diǎn)不同，本文認(rèn)為，市級(jí)地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題在理論上并非沒(méi)有思考和研究的可能性。這是因?yàn)?，從其作出的結(jié)論的依據(jù)和論證來(lái)看，“否定論”還有待商榷。

(一)作為其依據(jù)的觀點(diǎn)并非定論 首先， “黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的效力不存在差別”的觀點(diǎn)難以成立。黨內(nèi)規(guī)范性文件，尤其是地方黨內(nèi)規(guī)范性文件，不僅在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的位階低于黨內(nèi)法規(guī)，更重要的是其在制定過(guò)程中規(guī)范性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及黨內(nèi)法規(guī)，正如有學(xué)者所言：“由于制定權(quán)限的專(zhuān)有性、制定流程的嚴(yán)謹(jǐn)性和文件內(nèi)容的嚴(yán)肅性不能得到保障，從而可能導(dǎo)致規(guī)范性文件不規(guī)范的情況”[4]。因而，黨內(nèi)規(guī)范性文件在效力上與黨內(nèi)法規(guī)有很大差別。相比較而言，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性更嚴(yán)、效力更高、執(zhí)行力更強(qiáng)。

其次，“不宜按照國(guó)家立法權(quán)可分層配置那樣來(lái)分層配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的觀點(diǎn)也是有爭(zhēng)議的。不容否定，黨內(nèi)事務(wù)與國(guó)家事務(wù)客觀上存在著不同之處，但要實(shí)現(xiàn)良好的治理效能，二者都必須發(fā)揮中央和地方兩級(jí)多層的積極性、創(chuàng)造性。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制定體制完全可以也應(yīng)該借鑒國(guó)家立法體制來(lái)配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。對(duì)此，學(xué)界不乏同樣的觀點(diǎn)，如有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)制定與國(guó)家立法都是創(chuàng)制規(guī)范的行為，兩者具有相同的本質(zhì)屬性”，而且由于國(guó)家立法體制更加成熟和完善，因此對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定體制“具備充分和必要的可借鑒性”[5]；更有學(xué)者明確提出：“黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參照國(guó)家法律的立法主體的確定標(biāo)準(zhǔn)?！盵6]

最后，對(duì)于賦予省級(jí)以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性和中央的權(quán)威受創(chuàng)問(wèn)題，也只是一種可能性存在而非事實(shí)，只要有嚴(yán)密的保障措施，這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)完全可以防控。對(duì)此后文有所詳論。

(二)其推導(dǎo)的結(jié)果與《條例》的現(xiàn)行規(guī)定及自身結(jié)論相悖 即便上述依據(jù)成立，如果以此否定省級(jí)以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，同樣可以推導(dǎo)出省級(jí)地方黨委也不能具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的結(jié)論。這是因?yàn)?，如果說(shuō)地方黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有效力差別，那么擁有黨內(nèi)規(guī)范性文件制定權(quán)的省級(jí)地方黨委也無(wú)需黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)；同樣，如果認(rèn)為黨內(nèi)事務(wù)是一個(gè)整體，只能是“黨中央有權(quán)制定、發(fā)布所有黨內(nèi)法規(guī)，統(tǒng)一在全國(guó)各級(jí)黨組織實(shí)施”[2]，或者認(rèn)為賦予省級(jí)以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)會(huì)損害黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一性和中央權(quán)威，那也不需要在中央和地方兩級(jí)配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這顯然與《條例》確立了省級(jí)地方黨委立規(guī)主體地位的現(xiàn)行規(guī)定不一致，也與否定論者提出的“這種地方黨內(nèi)法規(guī)僅限于省級(jí)黨委”的結(jié)論不一致。

由此，本文認(rèn)為，對(duì)省級(jí)以下的市級(jí)地方黨委(包括副省級(jí)城市和省會(huì)城市、一般設(shè)區(qū)的市和自治州地方黨委)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題不能也不應(yīng)該完全否定，對(duì)其展開(kāi)研究具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、賦予市級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的必要性和可行性

賦予市級(jí)地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)不僅具有其現(xiàn)實(shí)的必要性，而且具有一定的可行性，這正是賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的依據(jù)所在。

(一)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的現(xiàn)實(shí)必要性 2016年12月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，要求探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。此后，有大量理論成果對(duì)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的合理性進(jìn)行了充分的論證。從法規(guī)制定的特性和內(nèi)容來(lái)看，其他市級(jí)地方黨委(包括一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委)與副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委立規(guī)權(quán)的合理性并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，它同樣適用于其他市級(jí)地方黨委，因而完全可以為賦予市級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)支撐。賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的必要性具體說(shuō)來(lái)主要有以下三個(gè)方面。

(1)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有利于改善市級(jí)地方黨建制度供給不足的問(wèn)題，提高市級(jí)黨委黨建工作的效能。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的分級(jí)多層配置，從本質(zhì)上講就是為了充分發(fā)揮中央和地方多層面在管黨治黨中的積極性和創(chuàng)造性。就黨建工作而言，就需要在中央統(tǒng)一意志的引領(lǐng)下，各地方黨委根據(jù)地方黨建工作的實(shí)際情況和面臨的特殊問(wèn)題，有針對(duì)性地制定黨內(nèi)法規(guī)來(lái)適應(yīng)實(shí)際和解決問(wèn)題。

然而，在當(dāng)前立規(guī)體制下，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體只限于省級(jí)黨委，而省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)仍然存在著宏觀性、原則性較強(qiáng)的問(wèn)題，對(duì)于各市級(jí)地方黨建工作(如黨員的教育和管理等方面)存在著由于黨員的流動(dòng)性、成分復(fù)雜性、貧富程度等因素不同造成的地方性問(wèn)題，很難完全、精細(xì)地加以規(guī)制，因而在各市級(jí)黨委執(zhí)行過(guò)程中難以做到務(wù)實(shí)管用；另一方面，各市級(jí)黨委管轄區(qū)域內(nèi)的黨建資源稟賦(如黨員教育中可資利用的紅色文化資源)也各不相同，在市級(jí)黨委沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的情況下，各市級(jí)黨委無(wú)法發(fā)揮通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)充分利用這些黨建資源來(lái)加強(qiáng)本級(jí)黨建工作的積極性和創(chuàng)造性。即使省級(jí)以下地方黨委可以制定相關(guān)的規(guī)范性文件來(lái)解決上述問(wèn)題，但由于規(guī)范性文件自身隨意性較強(qiáng)、效力不穩(wěn)定等諸多不足，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在當(dāng)前市級(jí)地方黨建工作中存在著一定程度的制度供給不足的問(wèn)題。

如果賦予市級(jí)黨委在地方黨建方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，就可以使市級(jí)地方黨委充分結(jié)合本地方黨建實(shí)際，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向來(lái)制定相關(guān)的黨建法規(guī)，使其制定有關(guān)地方黨建工作規(guī)范不僅穩(wěn)定長(zhǎng)效，而且可操作性強(qiáng)、務(wù)實(shí)管用，從而彌補(bǔ)本地方黨建工作中制度供給的不足，以提高市級(jí)黨委地方黨建工作的質(zhì)量和水平,將中央關(guān)于管黨治黨的要求落到實(shí)處。

(2)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有利于解決市級(jí)地方法治推進(jìn)不暢的問(wèn)題，以推動(dòng)國(guó)家法治模式轉(zhuǎn)型。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是黨為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化作出的一項(xiàng)戰(zhàn)略安排。實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治模式轉(zhuǎn)型，有賴(lài)于地方法治進(jìn)程的穩(wěn)步推行，以與國(guó)家法治在方向上同向同行，在作用力上共同驅(qū)動(dòng)。

但是，在當(dāng)前省級(jí)以下地方黨委沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的情況下，地方法治進(jìn)程受到了嚴(yán)重影響。這是因?yàn)?，由于省?jí)以下地方黨委沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨內(nèi)規(guī)范性文件成為包括市級(jí)黨委在內(nèi)的地方黨委管黨治黨的主要依憑。由于黨的執(zhí)政地位和全面領(lǐng)導(dǎo)作用，作為地方黨委管黨治黨依據(jù)的黨內(nèi)規(guī)范性文件很容易出現(xiàn)效力外溢，成為地方政務(wù)治理的最高依據(jù)，從而造成一種“文件治理”現(xiàn)象。而規(guī)范性文件往往“存在著消解法律權(quán)威、內(nèi)容和程序規(guī)范性不足等諸多負(fù)面因素”[4]，因此“文件治理”必然對(duì)地方法治造成分解和侵蝕，嚴(yán)重影響和制約著地方法治化進(jìn)程。

如果賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，就可以減少市級(jí)地方治理中地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的泛濫現(xiàn)象，減少“文件治理”對(duì)市級(jí)地方法治化進(jìn)程的阻梗作用， 從而消除市級(jí)地方法治推進(jìn)不暢的問(wèn)題，以推動(dòng)國(guó)家的法治化模式轉(zhuǎn)型。

(3)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有利于解決當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不夠完善的問(wèn)題，以形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。建設(shè)系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。習(xí)近平明確指出，黨的制度體系建設(shè)要“做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”[7]。 所謂“上下配套”，應(yīng)該如同國(guó)家法律體系那樣，上下各級(jí)主體制定不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)的配套，就是要使“不同等級(jí)的主體所制定的不同位階的黨內(nèi)法規(guī)相輔相成”[4]。

在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中，人們較多關(guān)注的是橫向的“1+4”制度體系，有效地解決了制度體系建設(shè)的領(lǐng)域問(wèn)題；而對(duì)于縱向的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即由上下各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的層級(jí)問(wèn)題重視不夠。具體說(shuō)來(lái)，在制度體系建設(shè)和研究中，一般只關(guān)注中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的分級(jí)問(wèn)題，對(duì)于分層問(wèn)題，在否定省級(jí)以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的語(yǔ)境中，最多只是停留在中央層面。沒(méi)有地方黨內(nèi)法規(guī)的分層，因此很難說(shuō)解決了黨內(nèi)法規(guī)的分層問(wèn)題。相比較國(guó)家法律體系，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)有級(jí)無(wú)層，使得當(dāng)前建立起來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)體系還不夠系統(tǒng)完備。

因此，賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，可以使市級(jí)地方黨委制定具有相應(yīng)效力的黨內(nèi)法規(guī)，從而使當(dāng)前建立起來(lái)的“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[8]形成由中央和地方不同層級(jí)、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)組成的更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

此外，賦予市級(jí)地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，還有利于增強(qiáng)其在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)的責(zé)任感，有利于吸取地方黨委黨建工作實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和智慧，“使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，隨著實(shí)踐的進(jìn)步而不斷完善”[9]。

綜上所述，賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有其充分的現(xiàn)實(shí)必要性。正因?yàn)槿绱擞袑W(xué)者在論及賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時(shí)樂(lè)觀預(yù)言：“市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)終將成為黨內(nèi)法規(guī)體系的新層級(jí)。”[10]

(二)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的可行性 在市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的問(wèn)題上，學(xué)界否定省級(jí)以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)還有一個(gè)重要的依據(jù)，那就是《條例》只規(guī)定了省級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，因此賦予市級(jí)地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定體制不相容，因而也就失去了其可行性。關(guān)于賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與現(xiàn)行《條例》不兼容問(wèn)題，本文認(rèn)為，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行來(lái)認(rèn)識(shí)。

(1)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與中央立規(guī)權(quán)下放的精神相符合。2016年12月中共中央印發(fā)的《意見(jiàn)》明確提出“要探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。這一要求被普遍認(rèn)為表達(dá)了中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放的精神。誠(chéng)然，在2019年9月《條例》出臺(tái)后，并沒(méi)有將地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)擴(kuò)大到省級(jí)以下黨委，但這并不意味著中央關(guān)于立規(guī)權(quán)下放的精神的中止，其理由有以下兩點(diǎn)。

第一，2016年出臺(tái)的《意見(jiàn)》是我黨當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要的綱領(lǐng)性規(guī)范性文件，也是我黨關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)制度的組成部分，其提出的探索黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放的有關(guān)精神仍然具有指導(dǎo)作用。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，2018年中央在7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市展開(kāi)了黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作并取得了良好的成效。雖然《條例》出臺(tái)后并沒(méi)有將試點(diǎn)工作成果納入其中，但也沒(méi)有廢止與該條例有關(guān)規(guī)定不一致的其他黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)條款。

第二，2019年修訂的《條例》新增的有關(guān)條款，可以視為黨中央關(guān)于立規(guī)權(quán)下放的精神在《條例》中的延續(xù)。這在《條例》中兩處規(guī)定中得到體現(xiàn)：一是《條例》的第十條第二款規(guī)定，有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)黨委經(jīng)黨中央批準(zhǔn)可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)；二是《條例》的第十二條規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項(xiàng)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)黨中央授權(quán)，可以先行制定黨內(nèi)法規(guī)。本文認(rèn)為，這兩條規(guī)定都是《條例》修訂時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放作出的一種制度安排，前者是一種實(shí)質(zhì)性的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放；后者可視為一種過(guò)渡性的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放。

既然中央關(guān)于下放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的精神依然存在，就不能以《條例》修訂時(shí)沒(méi)有賦予省級(jí)以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)來(lái)否定賦予市級(jí)地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的可能性。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)不僅在形式上符合中央下放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的精神，也符合中央下放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)精神的意圖。

根據(jù)中央黨規(guī)部門(mén)對(duì)《條例》下放立規(guī)權(quán)的上述有關(guān)條款的解讀， 中央下放立規(guī)權(quán)精神的意圖在于：一是為了使有關(guān)管黨治黨主體更好地履職盡責(zé)，二是為了為制定成熟的黨內(nèi)法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)[11]。這兩點(diǎn)對(duì)于地級(jí)市而言也是完全適用的。就履職盡責(zé)而言，包括市級(jí)黨委在內(nèi)的地方黨委對(duì)于本地區(qū)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨方面同樣負(fù)有重要責(zé)任，賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)同樣有利于其更好地從地區(qū)實(shí)際出發(fā)、針對(duì)地方性問(wèn)題制定具有針對(duì)性的黨內(nèi)法規(guī)，從而更好地履行地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)；就為制定成熟的黨內(nèi)法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央黨內(nèi)法規(guī)的制定需要中央紀(jì)委、省級(jí)地方黨委先試先行，省級(jí)地方黨委乃至中央要制定成熟的黨內(nèi)法規(guī)同樣離不開(kāi)省級(jí)以下地方黨委在管黨治黨中經(jīng)驗(yàn)的積累。因此賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)完全符合中央立規(guī)權(quán)下放的精神。

(2)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與黨和國(guó)家立規(guī)主體范圍不斷擴(kuò)大的實(shí)踐邏輯相吻合。從國(guó)家立法權(quán)來(lái)看，立法主體不斷擴(kuò)容的演進(jìn)過(guò)程非常明顯。在1986年以前只有省級(jí)地方人大和政府才具有地方立法權(quán)和規(guī)章制定權(quán)，1986年《地方組織法》修改后開(kāi)始將地方立法權(quán)擴(kuò)大到省會(huì)城市和較大的市，到2015年《立法法》修改地方立法主體又增加了所有設(shè)區(qū)的市(包括自治州)，由此開(kāi)始形成較為完善的國(guó)家立法體制。

從黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)來(lái)看，其主體范圍擴(kuò)大的發(fā)展趨勢(shì)盡管不是非常明晰，但是還是可以梳理出其演進(jìn)脈絡(luò)。1990年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》)開(kāi)始明確將省、自治區(qū)、直轄市黨委確立為黨內(nèi)法規(guī)的制定的主體；2013年5月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》)盡管對(duì)立規(guī)權(quán)主體范圍的規(guī)定沒(méi)有變化，但開(kāi)始將省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)納入了《制定條例》的適用范圍，改變了《暫行條例》對(duì)于地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定過(guò)于模糊帶來(lái)的不足③，此后省級(jí)地方黨委才有實(shí)質(zhì)性的立規(guī)活動(dòng)；2016年《意見(jiàn)》提出探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)；2019年修訂后的《條例》賦予有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)黨委經(jīng)黨中央批準(zhǔn)可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)。

國(guó)家立法權(quán)主體和黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體范圍不斷擴(kuò)大的實(shí)踐發(fā)展，其背后的邏輯在于：任何規(guī)范在創(chuàng)建過(guò)程中都要堅(jiān)持民主集中制，一方面要充分考慮各地方各部門(mén)各群體的特殊情形，以此來(lái)充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范創(chuàng)制的民主性，另一方面都要從低層吸取經(jīng)驗(yàn)和智慧以實(shí)現(xiàn)規(guī)范制定的科學(xué)性。國(guó)家立法權(quán)配置過(guò)程中要遵循這一規(guī)律，黨內(nèi)法規(guī)制定同樣如此。

這是因?yàn)?，雖然黨內(nèi)法規(guī)制定與國(guó)家立法在立規(guī)依據(jù)以及規(guī)范的適用范圍、適用方式等方面有所不同，但黨內(nèi)法規(guī)制定同樣要考慮各地方各部門(mén)在管黨治黨(特別是基層黨建、黨員的教育和管理等方面)過(guò)程中特殊需要，也要發(fā)揮各層級(jí)地方各部門(mén)黨委充分運(yùn)用其特殊的黨建資源加強(qiáng)黨的建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，高層級(jí)黨規(guī)制定主體也需要注意從低層黨規(guī)制定主體那里吸取立規(guī)經(jīng)驗(yàn)和智慧；此外，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)納入國(guó)家法治體系之中而成為法治體系的一個(gè)重要組成部分。

因此借鑒較為完善的國(guó)家立法體制來(lái)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定體制，在地方不同層級(jí)科學(xué)合理分配黨規(guī)制定權(quán)，完全符合立規(guī)權(quán)主體范圍不斷擴(kuò)大的實(shí)踐邏輯。在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的大背景下，隨著我黨在管黨治黨和治國(guó)理政過(guò)程中對(duì)民主和效率的要求不斷凸顯，建立兩級(jí)多層的黨內(nèi)法規(guī)制定主體模式必將是黨內(nèi)法規(guī)權(quán)重新配置的改革方向。在《條例》當(dāng)前沒(méi)有將黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍擴(kuò)大到省級(jí)以下地方黨委的情形下，賦權(quán)部分市級(jí)地方黨委在黨的建設(shè)方面先試先行，為以后賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)積累經(jīng)驗(yàn)是完全可行的。

總之，盡管市級(jí)地方黨委在《條例》中沒(méi)有規(guī)定其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體地位，但賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)符合中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放的精神，也符合黨和國(guó)家立規(guī)權(quán)不斷下移的發(fā)展規(guī)律，這在一定程度上為賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供了可行性依據(jù)。

三、賦予市級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有其現(xiàn)實(shí)的必要性，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一些潛在風(fēng)險(xiǎn)，正是因?yàn)檫@種潛在風(fēng)險(xiǎn)阻礙著人們對(duì)賦予市級(jí)地方黨委立規(guī)權(quán)可行性的認(rèn)同。為此，預(yù)判這些風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)解決市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題尤為必要，既為賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供全面的依據(jù)支撐，也為賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后的立規(guī)工作提供保障。

(一)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn) 根據(jù)立規(guī)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及黨規(guī)制定權(quán)問(wèn)題研究者的疑慮，本文認(rèn)為，賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要有兩個(gè)。

一是地方層級(jí)過(guò)多的黨內(nèi)法規(guī)制定可能會(huì)危及中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。根據(jù)黨章規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。因此統(tǒng)一性和整體性是黨的基本特性。從這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須充分尊重并保障中央的絕對(duì)權(quán)威，必須保持中央意志的集中統(tǒng)一。在黨內(nèi)立規(guī)權(quán)向市級(jí)地方黨委延伸后，如果市級(jí)地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中，指導(dǎo)思想把握不嚴(yán)，如突破“四個(gè)意識(shí)”“四個(gè)自信”和“兩個(gè)維護(hù)”的政治紅線，漠視黨章、黨內(nèi)基本大法和其他中央法規(guī)的根本規(guī)定，對(duì)中央統(tǒng)一意志有選擇性取舍或任意肢解，那么其制定的黨內(nèi)法規(guī)必將損害中央的絕對(duì)權(quán)威，或者使黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性遭到破壞。

二是層級(jí)過(guò)低的市級(jí)地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量難以得到保證。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，根據(jù)《意見(jiàn)》中 “制定黨內(nèi)法規(guī)必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”的要求以及有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)④，本文認(rèn)為其主要包括方向正確(即保障中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性)、程序規(guī)范、表述準(zhǔn)確、針對(duì)性強(qiáng)、務(wù)實(shí)管用等要素。這些質(zhì)量要求的實(shí)現(xiàn)既要正確的指導(dǎo)思想引領(lǐng)，又要有較高的立規(guī)技術(shù)支撐。就后者而言，對(duì)于市級(jí)地方黨委特別是一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委而言，其立規(guī)技術(shù)的不足，很容易造成市級(jí)地方黨委在立規(guī)過(guò)程中程序不規(guī)范、制定的法規(guī)規(guī)則表述不準(zhǔn)確、可適用性和可操作不強(qiáng)或者只是簡(jiǎn)單地重復(fù)上級(jí)黨委制定的黨規(guī)條款導(dǎo)致其失去針對(duì)性等問(wèn)題，從而引發(fā)市級(jí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量得不到保證的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(二)對(duì)賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)的防控 賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)既是客觀存在的，也是可防可控的。針對(duì)上述兩類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，可以從嚴(yán)格落實(shí)《條例》的有關(guān)規(guī)定、加強(qiáng)中央和省級(jí)黨委的指導(dǎo)與審查兩個(gè)方面進(jìn)行防控。

首先，市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體必須嚴(yán)格落實(shí)《條例》的有關(guān)立規(guī)規(guī)定，以確保黨中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。正如有學(xué)者指出的那樣， 2019年出臺(tái)的《條例》中關(guān)于立規(guī)權(quán)限劃分的規(guī)定體現(xiàn)的是“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯”[3]。為了堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性，《條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、原則、權(quán)限和程序上都作出了嚴(yán)格的規(guī)范和要求。在下放地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，這些規(guī)范和要求必須在市級(jí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中得到嚴(yán)格落實(shí)，以防范市級(jí)地方黨內(nèi)法規(guī)危及黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。具體來(lái)說(shuō)要做到以下三點(diǎn)。

第一，市級(jí)地方黨委必須嚴(yán)格遵循《條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定必須遵循的指導(dǎo)思想和堅(jiān)持正確政治方向的原則的規(guī)定。《條例》第二條明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！痹谥贫ㄔ瓌t上明確要求黨內(nèi)法規(guī)制定要“堅(jiān)持正確政治方向，增強(qiáng)‘四個(gè)意識(shí)’、堅(jiān)定 ‘四個(gè)自信’、做到‘兩個(gè)維護(hù)’”“堅(jiān)持以黨章為根本”“堅(jiān)持維護(hù)黨的集中統(tǒng)一”等原則。賦予市級(jí)地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，市級(jí)黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中必須堅(jiān)守《條例》規(guī)定的指導(dǎo)思想和確保政治方向正確的原則“紅線”，堅(jiān)決杜絕在制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中指導(dǎo)思想把握不嚴(yán)的問(wèn)題，以使其制定的黨內(nèi)法規(guī)始終堅(jiān)決維護(hù)中央的絕對(duì)權(quán)威和黨的意志的高度集中統(tǒng)一。

第二，市級(jí)地方黨委必須嚴(yán)格遵循《條例》關(guān)于立規(guī)權(quán)限中對(duì)中央立規(guī)保留權(quán)力及配套法規(guī)制定的規(guī)定。在立規(guī)權(quán)限上，《條例》一方面明確規(guī)定了中央黨內(nèi)法規(guī)制定的保留事項(xiàng)，并規(guī)定“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。”另一方面，為了防止下級(jí)立規(guī)主體侵害上級(jí)主體的立規(guī)權(quán)，《條例》還對(duì)下級(jí)主體制定配套法規(guī)行為進(jìn)行了規(guī)范，要求“制定配套黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的下級(jí)主體才能制定；沒(méi)有要求的一般不再制定。”并規(guī)定“配套法規(guī)不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”。 賦予市級(jí)地方黨委立規(guī)權(quán)后，《條例》的上述規(guī)定也必須得到嚴(yán)格地遵循，堅(jiān)決杜絕越權(quán)立規(guī)、無(wú)據(jù)立規(guī)，從而維護(hù)中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威、保證黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。

第三，市級(jí)地方黨委及其上級(jí)黨委必須嚴(yán)格遵循《條例》關(guān)于黨規(guī)制定程序中嚴(yán)格政治性審核的有關(guān)規(guī)定。為了保障中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性，《條例》在黨規(guī)制定程序中，規(guī)定了審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)前置審核的程序及審核的內(nèi)容，其中包括審核是否符合增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”、是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸、是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等政治性審核的內(nèi)容和要求。在賦予市級(jí)黨委立規(guī)權(quán)后，市級(jí)地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)也必須嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，守住前置審核的這道關(guān)口，確保其制定的黨內(nèi)法規(guī)不會(huì)違背黨的統(tǒng)一意志和上位黨內(nèi)法規(guī)，從而確保其法規(guī)制定不會(huì)危及中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性。此外，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，在市級(jí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)后，其制定的黨內(nèi)法規(guī)同樣要向省級(jí)地方黨委報(bào)備接受審查，省級(jí)地方黨委也必須對(duì)市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)在是否與黨中央重大決策部署相符合、是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等政治性審查方面嚴(yán)格把關(guān)。

其次，中央和省級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)市級(jí)地方黨委立規(guī)的技術(shù)支持和備案審核，以消除市級(jí)地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量隱患。對(duì)于市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)可能出現(xiàn)的方向性質(zhì)量問(wèn)題，可以通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)《條例》關(guān)于黨規(guī)制定的指導(dǎo)思想、制定原則和審核審查等有關(guān)規(guī)定來(lái)予以防控，加強(qiáng)中央和省級(jí)黨委對(duì)市級(jí)立規(guī)主體的技術(shù)支持和備案審核，主要是防范市級(jí)黨規(guī)制定的程序不規(guī)范、表述不準(zhǔn)確、可適用性與可操作性不強(qiáng)等方面的質(zhì)量問(wèn)題。

在技術(shù)支持方面，其實(shí)對(duì)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委而言，法律賦予其立法權(quán)已30余年，其立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的積累完全可以為其黨委制定黨內(nèi)法規(guī)打下較好的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。但對(duì)于其它設(shè)區(qū)的市地方黨委和自治州地方黨委而言，由于其獲得立法時(shí)間不長(zhǎng)、立法事務(wù)非常有限因而立法實(shí)踐不多，以至于其立規(guī)經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)短缺的問(wèn)題較為突出。因此，在賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，中央和省級(jí)黨規(guī)部門(mén)要著重加強(qiáng)對(duì)一般設(shè)區(qū)的市黨委和自治州黨委立規(guī)機(jī)關(guān)工作人員展開(kāi)立規(guī)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，并提供堅(jiān)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)。

在備案審核方面，針對(duì)市級(jí)地方黨委易于簡(jiǎn)單復(fù)制上級(jí)黨規(guī)的規(guī)定導(dǎo)致其立規(guī)缺乏針對(duì)性和可操作性等質(zhì)量問(wèn)題，省級(jí)地方黨委要強(qiáng)化市級(jí)地方黨委立規(guī)的備案審查工作，加強(qiáng)合法合規(guī)性審查，其中包括審查市級(jí)黨規(guī)是否遵循《條例》中對(duì)配套法規(guī)制定作出的“規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性。除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定”等有關(guān)規(guī)定。只要省級(jí)黨委嚴(yán)守備案審查關(guān)，就可以確保市級(jí)立規(guī)主體做到非必要不立規(guī)，在制定市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中做到有的放矢、因地制宜、務(wù)實(shí)有效，使其制定黨內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和操作可行性。

總之，只要市級(jí)地方黨委確保堅(jiān)持《條例》的規(guī)定，再加上中央和省級(jí)地方黨委的技術(shù)指導(dǎo)以及政治性和規(guī)范性審查，賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)是完全可以消解的。

四、賦予市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的路徑選擇

賦予市級(jí)地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)具有現(xiàn)實(shí)必要性和充分可行性只是解決了“要不要”“能不能”將立規(guī)權(quán)下放給市級(jí)地方黨委的問(wèn)題。對(duì)于包括立規(guī)權(quán)下放市級(jí)地方黨委時(shí)的立規(guī)主體和立規(guī)權(quán)限的界定、下放的具體步驟和方式等“如何下放”的問(wèn)題還得具體研究。

綜合考慮現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)體制、《意見(jiàn)》的精神以及循序漸進(jìn)的原則等多種因素，本文認(rèn)為下放市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)可從以下三個(gè)方面進(jìn)行。

1.在賦權(quán)的主體上，循序賦權(quán)。副省級(jí)市和省會(huì)市行使地方立法權(quán)三十余年，其立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)成熟并為黨委制定黨內(nèi)法規(guī)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而且從2018年七個(gè)城市立規(guī)試點(diǎn)工作來(lái)看效果良好，“黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，為抓好基層黨建、作風(fēng)建設(shè)提供有力的制度保障，把各試點(diǎn)市在基層作風(fēng)建設(shè)實(shí)踐中探索形成的一些創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗(yàn)，用制度規(guī)范起來(lái)、固化下來(lái)，形成能推廣的樣本，為全國(guó)提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)?！盵12]因此在賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)時(shí)，可以分兩步走：首先對(duì)副省級(jí)市和省會(huì)市的市級(jí)地方黨委予以賦權(quán)；對(duì)一般的設(shè)區(qū)的市和自治州地方黨委，待其自身經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件成熟后再擇機(jī)賦權(quán)。

2.在賦權(quán)的權(quán)限上，有限配置。在確定市級(jí)地方黨委的立規(guī)權(quán)限范圍問(wèn)題上，可借鑒《意見(jiàn)》對(duì)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委的賦權(quán)范圍的規(guī)定，即把立規(guī)權(quán)限限定為“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面”。對(duì)于具體范圍，本文同意有關(guān)學(xué)者對(duì)《意見(jiàn)》關(guān)于這一立規(guī)權(quán)限范圍的表述的看法⑤，因此，在賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時(shí)，將其立規(guī)權(quán)限限定在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)兩個(gè)方面，不宜再予以擴(kuò)大。其具體立規(guī)領(lǐng)域包括：基層黨建方式方法；基層黨組織工作、活動(dòng)的監(jiān)督、考核；基層黨員的教育、管理、監(jiān)督等。之所以將其立規(guī)權(quán)限限定于基層黨建和作風(fēng)建設(shè)兩個(gè)方面，一是因?yàn)椴煌瑓^(qū)域內(nèi)黨的組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)與政治建設(shè)、思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等不同，其存在問(wèn)題的地方性強(qiáng)、建設(shè)資源也存在很大的差異，因此客觀存在著市級(jí)地方黨委根據(jù)地域特點(diǎn)制定這兩個(gè)方面的黨規(guī)去解決地方特殊性問(wèn)題的立規(guī)需求；二是因?yàn)槭屑?jí)地方黨委作為較低層級(jí)的立規(guī)主體，其“立規(guī)能力有限，賦予全部的立規(guī)權(quán)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力行使不當(dāng)、降低黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、損害黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)?！盵13]此外，在黨的建設(shè)工作中，市級(jí)地方黨委在基層組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)也更為豐富，其制定相應(yīng)的黨規(guī)所需的經(jīng)驗(yàn)和能力相對(duì)較為容易滿足。

3.在賦權(quán)的方式上，授權(quán)獲取。為了防止市級(jí)地方黨委無(wú)需立規(guī)，以提高市級(jí)黨委制定地方黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性，也為了消除立規(guī)權(quán)下延到市級(jí)地方黨委可能帶來(lái)的危及中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一性的風(fēng)險(xiǎn)，在賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時(shí)應(yīng)該采取授權(quán)立規(guī)作為賦權(quán)的方式。具體說(shuō)來(lái)，在《條例》十二條中擴(kuò)大授權(quán)立規(guī)的適用范圍，即增加“根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市黨委的授權(quán)，市級(jí)地方黨委在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面可以制定黨內(nèi)法規(guī)”的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，省級(jí)黨委再制定具體的授權(quán)規(guī)則，對(duì)授權(quán)的具體事項(xiàng)、程序制定出相應(yīng)的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)予以明確規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)授予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范化。

賦予市級(jí)地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不僅有其現(xiàn)實(shí)的必要性，而且只要在賦權(quán)后進(jìn)行嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控，以及做好路徑設(shè)計(jì)，完全是可行的。因此，建議黨內(nèi)法規(guī)部門(mén)盡早將此提上議事日程，以不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的針對(duì)性和有效性。

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注釋?zhuān)?/p>

①有學(xué)者把黨內(nèi)法規(guī)制定體制界定為“黨內(nèi)法規(guī)制定體制是關(guān)于黨內(nèi)立規(guī)權(quán)主體范圍、黨內(nèi)立規(guī)權(quán)限劃分和黨內(nèi)立規(guī)權(quán)行使等制度的總稱(chēng)”。陳光《論黨內(nèi)立規(guī)體制：主體與權(quán)限》(《貴州省委黨校學(xué)報(bào)》，2018年第5期)

②副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在黨內(nèi)法規(guī)制度及其研究中往往作為一個(gè)單獨(dú)的主體或?qū)ο?。本文之所以將其歸入市級(jí)地方黨委，原因有二：一是在《黨章》“第四章地方組織”中，只有省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市和自治州，縣(旗)、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)黨的代表大會(huì)和委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定；二是在1995年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于副省級(jí)市若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的通知(中編發(fā)〔1995〕5號(hào))中，明確將16個(gè)市定為“副省級(jí)市” (1997年重慶升為直轄市，減少為15個(gè))，但它們?nèi)詾槭≥犑校伤谑〉氖∥?、省政府領(lǐng)導(dǎo)。因此，盡管副省級(jí)市和省會(huì)城市黨委在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在有些方面與一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委有所不同，但不改變其市級(jí)地方黨委的地位。

③《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二十九條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)，依照本條例的基本精神進(jìn)行?！边@在一定程度上導(dǎo)致了實(shí)踐中省、自治區(qū)、直轄市黨委無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法的現(xiàn)象。

④秦前紅、龐慧潔認(rèn)為：“地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量是對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)所進(jìn)行的客觀評(píng)價(jià)，是對(duì)其體系性、規(guī)范性、精確性、可適用性等進(jìn)行的評(píng)價(jià)，即審查其體系是否完整，制定程序是否符合規(guī)范性要求，不同層級(jí)的法規(guī)之間是否協(xié)調(diào)一致，立規(guī)語(yǔ)言是否規(guī)范、精確，以及對(duì)實(shí)際工作中的適用情況，以檢驗(yàn)其可適用性與可操作性?！鼻厍凹t、龐慧潔《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序?yàn)橹行牡目疾臁?《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第1期)

⑤周葉婷認(rèn)為：“即使在列明事項(xiàng)后加了‘等’字，也不能誤讀為完全的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而將所有黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整規(guī)范都納入其制定權(quán)限范圍內(nèi)?！?周葉婷《論主體擴(kuò)容視角下黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范性》(《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第11期)張曉燕認(rèn)為：“副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委只能在基層黨建和黨的作風(fēng)建設(shè)等方面進(jìn)行探索創(chuàng)新，不可超出這一范圍?！?張曉燕《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》(《湖湘論壇》2018第3期)