戚哲非

（浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江 金華 321004）

公民代理制度設(shè)立的初衷是為了進(jìn)一步保障弱勢(shì)群體行使訴權(quán)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，這對(duì)于普及國(guó)家法治、提高群眾的法律意識(shí)、激發(fā)群眾互助有積極的作用。目前我國(guó)的司法訴訟和仲裁活動(dòng)中存在著大量的公民代理人，其中有部分公民代理人以牟利為目的進(jìn)行非法代理活動(dòng)，這些非法的公民代理不僅損害了司法訴訟的管理秩序和當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)也對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)生了巨大沖擊。2012年8月31 日修正的《民事訴訟法》對(duì)公民代理制度進(jìn)行了修改，新規(guī)定雖有一定的進(jìn)步性和積極的作用，但總體而言對(duì)公民代理的相關(guān)法條規(guī)定仍然模糊、籠統(tǒng)，缺少具體的實(shí)施路徑，仍有諸多問題亟須解決。例如新增的社區(qū)推薦程序，因缺少明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、推薦標(biāo)準(zhǔn)、審查標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中很難操作；對(duì)近親屬范圍沒有界定，實(shí)踐中只要有一點(diǎn)親屬關(guān)系，法院也就不再苛求；公民代理人雖不能收取報(bào)酬，但對(duì)收取報(bào)酬行為的后果和法律責(zé)任缺少明確規(guī)定；對(duì)公民代理的正面作用，尤其是引導(dǎo)公民通過訴訟活動(dòng)，積極參與法治社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)普法，在法條當(dāng)中缺少引導(dǎo)和鼓勵(lì)。事實(shí)上，公民代理制度能夠鼓勵(lì)民眾參與訴訟代理，實(shí)現(xiàn)群眾互助，使人們更關(guān)注到權(quán)益保護(hù)的重要性，重視對(duì)法律的學(xué)習(xí)和運(yùn)用。通過委托具備一定法律專業(yè)能力的民眾來為自己代理，有助于提升廣大民眾的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，甚至有許多民眾在學(xué)習(xí)了法律知識(shí)以后能夠不委托律師代理，自己把握訴訟活動(dòng)，保護(hù)自身的合法權(quán)益，這顯然是我國(guó)法治進(jìn)步、公民法律水平提高的表現(xiàn)，這對(duì)于我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)具有重大意義。如何充分發(fā)揮公民代理制度對(duì)于法治社會(huì)建設(shè)的積極作用，拓寬法治社會(huì)建設(shè)的參與路徑，是我們需要思考的重點(diǎn)。為突破公民代理制度的困境，應(yīng)當(dāng)完善公民代理制度、明確公民代理具體實(shí)施路徑及各項(xiàng)操作標(biāo)準(zhǔn)，去弊揚(yáng)利。

一、公民代理與公民代理制度

（一）公民代理

我國(guó)常見的代理形式有律師（含基層法律服務(wù)工作者、專利代理人等）代理、公民代理、職務(wù)代理等。其中公民代理是指符合法定條件的，有關(guān)團(tuán)體和單位推薦的人員、當(dāng)事人一定范圍的近親屬以公民身份擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人，參與訴訟、行使訴權(quán)的活動(dòng)。從法理上來說，公民代理制度是一項(xiàng)特殊的代理制度，它既尊重當(dāng)事人及代理人之間的意思自治，也對(duì)代理人代理?xiàng)l件進(jìn)行了特殊的規(guī)定，代理人只有符合特殊條件時(shí)才能成為代理人。

（二）國(guó)外公民代理制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

公民代理制度并不是我國(guó)獨(dú)有的制度，不同法系國(guó)家都對(duì)公民代理制度有相關(guān)規(guī)定。通過分析國(guó)外公民代理制度的優(yōu)缺點(diǎn)，我們可以更好地完善我國(guó)公民代理制度。

1.禁止模式：以德國(guó)為代表

《德意志聯(lián)邦共和國(guó)民事訴訟法》第七十八條規(guī)定：“當(dāng)事人在州法院必須由初級(jí)法院或州法院所許可的律師，在所有上級(jí)審法院必須由受訴法院所許可的律師作為訴訟代理人代行訴訟?！盵1]可以看出德國(guó)對(duì)公民代理的態(tài)度是強(qiáng)制由律師來代理，德國(guó)對(duì)公民代理制度是不支持的，只有律師才能作為公民代理人。

2.嚴(yán)格限制模式：以法國(guó)、日本為代表

法國(guó)一般不允許非律師人員在司法機(jī)關(guān)協(xié)助當(dāng)事人進(jìn)行訴訟及辯護(hù)，非律師人員不得作為訴訟代理人，但特殊情形除外。

日本民事訴訟法明確規(guī)定：“除了依據(jù)法律可以作為訴訟代理人之外，非律師不能成為訴訟代理人?！盵2]日本的公民代理制度相對(duì)法國(guó)、德國(guó)來說限制并沒有那么嚴(yán)格，并非完全不允許非律師代理人參與訴訟，但委托條件依然十分嚴(yán)格，只有在法律規(guī)定的特殊情況下，才能夠參與到訴訟活動(dòng)中來。同時(shí)，日本《律師法》第七十二條規(guī)定：“非律師不得以獲得報(bào)酬為目的，對(duì)訴訟事件，非訟事件及請(qǐng)求審查、提出異議、請(qǐng)求再審查等對(duì)行政官?gòu)d所作處分聲明不服的事件，和其他關(guān)于一般法律事件的鑒定、代理、仲裁或和解以及其他法律事務(wù)進(jìn)行處理，或?qū)χM(jìn)行斡旋為其職業(yè)?！盵3]通過非律師人員的報(bào)酬問題、對(duì)法律事務(wù)的處理態(tài)度可以看出日本法律并不禁止公民代理，該制度以律師代理作為原則。

3.合法但寬松限制的模式：以英國(guó)為代表

英國(guó)承認(rèn)公民代理制度的合法性地位，對(duì)公民代理持積極態(tài)度。英國(guó)的公民代理制度起步較早，存在的歷史較長(zhǎng)，英國(guó)1959年的《郡法院法》規(guī)定了在不得收取報(bào)酬的條件下，非律師在經(jīng)過法院許可后可以作為代理人進(jìn)行訴訟。英國(guó)從立法層面便允許非律師可以在取得郡法院的許可后作為訴訟代理人出庭進(jìn)行訴訟。同時(shí)英國(guó)也細(xì)化了公民代理的細(xì)節(jié)，詳細(xì)規(guī)定了非律師代理人可參加訴訟的情況以及專屬于律師的具體事務(wù)等內(nèi)容。

從前述各國(guó)家的公民代理模式來看，嚴(yán)格限制公民代理、強(qiáng)制實(shí)行律師代理制度對(duì)于訴訟的效率以及司法的專業(yè)性有極大的幫助，但該嚴(yán)格限制需要建立在國(guó)家具有相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)水平的基礎(chǔ)上，同時(shí)與司法發(fā)展水平相適應(yīng)才能最大程度上發(fā)揮律師代理制度的優(yōu)點(diǎn)，避免公民代理對(duì)訴訟、司法帶來不必要的麻煩以及對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害。寬松的模式擴(kuò)大了對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)路徑，但非律師代理人對(duì)于公民權(quán)益保護(hù)效果的有效性仍是需要考量的，總體而言寬松模式對(duì)于提高整個(gè)國(guó)家公民法律素養(yǎng)特別是法律意識(shí)是有一定幫助的。

（三）我國(guó)公民代理制度立法與實(shí)踐

我國(guó)立法和司法對(duì)公民代理的態(tài)度是立足于我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)際，是從中國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)做出選擇。在我國(guó)，特別是基層，長(zhǎng)期以來缺乏足夠數(shù)量的律師和法律工作者。因此，必然允許人們通過各種途徑找到能夠幫助當(dāng)事人的有較高的文化程度和一定的法律知識(shí)的公民作為代理人參加訴訟、仲裁活動(dòng)。

1.立法上對(duì)公民代理制度持支持、保留但是加以限制的態(tài)度

民訴法修改前可擔(dān)任公民代理人的群體是經(jīng)人民法院許可的公民，修改后對(duì)公民代理制度規(guī)定的變化體現(xiàn)在“經(jīng)人民法院許可的公民”不再作為代理人，允許當(dāng)事人所在社區(qū)推薦的公民、當(dāng)事人的近親屬兩類群體滿足條件后代理公民訴訟。民訴法修改前相關(guān)規(guī)定并沒有限制公民代理，當(dāng)事人委托公民代理人十分方便，法院一般對(duì)公民代理持無條件許可的態(tài)度，這樣的便捷雖能夠保障公民行使訴權(quán)，有利于保障法院高效解決糾紛，但是也容易出現(xiàn)各種問題。2015年民訴法司法解釋新增許多具體規(guī)定，對(duì)公民代理的程序和條件予以規(guī)范，明確了公民訴訟代理人具備哪些手續(xù)可以出庭、社團(tuán)推薦及工作單位推薦的公民代理人該具備哪些條件等內(nèi)容，與《民事訴訟法》共同發(fā)揮作用。多項(xiàng)立法工作推進(jìn)，進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)公民代理制度的實(shí)施。但是也會(huì)將部分真正具備法律專業(yè)知識(shí)、技能的群體，如法學(xué)教授、實(shí)習(xí)律師、法學(xué)專業(yè)學(xué)生等給排除[4]。目前只解決了專利代理人參與訴訟的問題，以前曾有過的從事法律教學(xué)和研究的高級(jí)知識(shí)分子可以申請(qǐng)獲得法律資格這個(gè)規(guī)定已經(jīng)被廢止，他們要從事專業(yè)活動(dòng)只能是取得法律資格，以律師身份參加訴訟，不利于其提升教學(xué)科研能力和專業(yè)技能。

民事立法主張當(dāng)事人的意思自治，尊重當(dāng)事人的內(nèi)心選擇，當(dāng)事人對(duì)于權(quán)利的支配是十分自由的。公民代理制度雖規(guī)定了五類可委托的公民代理人，但總體而言民事訴訟代理仍側(cè)重當(dāng)事人意志自由[5]，然而立法雖尊重公民的自由，但仍不具體，司法缺乏完善的立法指導(dǎo)。不論是《民事訴訟法》還是《民事訴訟法司法解釋》，雖與以前對(duì)比有巨大進(jìn)步，但對(duì)公民代理人品格道德審查時(shí)法院審查權(quán)屬于何性質(zhì)、推薦主體如何承擔(dān)責(zé)任及責(zé)任如何劃分、公民代理人能否收取報(bào)酬等關(guān)鍵性問題仍然沒能給出答復(fù)。

2.司法上對(duì)公民代理制度進(jìn)行嚴(yán)格的審查并采取排除的態(tài)度

筆者在裁判文書網(wǎng)以“公民代理合同”“判決書”為關(guān)鍵詞，將年份限縮在2020年及2021年，共搜索出82 份判決書。通過整理、歸納，得出以下觀點(diǎn)。

我國(guó)公民代理制度缺乏統(tǒng)一的身份登記和管理措施，已有措施在面對(duì)非法、隱蔽的公民代理活動(dòng)時(shí)不能保障司法實(shí)踐的有效管控。我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定法院是審查公民代理人資格條件的主體，但該審查又僅限于形式審查，同時(shí)司法行政部門缺少具體的法律規(guī)范來對(duì)公民代理主體身份資格進(jìn)行審查。這就使得僅僅依靠法院一方無法控制非法公民代理隱蔽活動(dòng)，其他監(jiān)管主體在未經(jīng)授權(quán)時(shí)無法參與管控公民訴訟代理程序。

雖然法院已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)于公民代理人身份信息的審查，但是審查僅停留在形式審查層面，主要關(guān)注公民代理人提交的材料是否齊全以及推薦手續(xù)材料上是否有推薦單位的印章。如果滿足條件則允許公民進(jìn)行代理，不會(huì)進(jìn)一步審查材料是否真實(shí)、材料獲取是否合法等更多方面。該形式審查容易衍生出一些不滿足條件的非法公民代理人，他們通過與單位簽訂虛假勞動(dòng)合同的方式虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系，甚至虛構(gòu)親屬關(guān)系以滿足公民代理的條件來參與訴訟活動(dòng)，并且這種行為屢禁不止。

最高人民法院在2010年9月16 日對(duì)重慶高院《關(guān)于公民代理合同中給付報(bào)酬約定的效力問題的請(qǐng)示》答復(fù)中表明：“未經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的公民個(gè)人與他人簽訂的有償法律服務(wù)合同，人民法院不予保護(hù)；但對(duì)于受托人為提供服務(wù)實(shí)際發(fā)生的差旅等合法費(fèi)用，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求給予支持?！彼痉ǖ幕居^點(diǎn)是不支持公民有償代理的職業(yè)化傾向，但對(duì)公民代理作為互助行為還是加以鼓勵(lì)的，但不能以此營(yíng)利。如徐某某、黃某某、余某某委托合同糾紛一案中，浙江省衢州市中級(jí)人民法院在民事判決書中指出，“徐某某以公民身份代理案涉受托事宜，且主張剩余土地收儲(chǔ)款系按照雙方約定應(yīng)支付的代理報(bào)酬，按照最高人民法院上述答復(fù)意見，本院對(duì)于雙方約定的高額代理費(fèi)用不予支持。但考慮到徐某某確實(shí)履行并完成了受托事項(xiàng)，付出了勞務(wù)，產(chǎn)生了一定的實(shí)際支出，黃某某從徐某某的代理行為中實(shí)際獲益，應(yīng)當(dāng)支付徐某某完成代理事項(xiàng)所需的必要費(fèi)用”。

二、我國(guó)公民代理制度的缺陷與爭(zhēng)議

（一）突出缺陷

1.少數(shù)公民代理人高價(jià)亂收代理費(fèi)

公民代理人范圍的擴(kuò)大及目標(biāo)的不確定致使許多不具有專業(yè)法律技能的公民參與訴訟，他們?cè)谕徎顒?dòng)中并不依靠法律知識(shí)來進(jìn)行正常訴訟活動(dòng)，法庭秩序受到影響，庭審工作效率受到影響；同時(shí)也有部分公民代理人，依靠自身積累的人脈關(guān)系來干擾訴訟，違背了公民代理制度設(shè)立的初衷；還有一些公民代理人并不以保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益為代理目的，僅僅是為了向當(dāng)事人收取高額的費(fèi)用，并不維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，此舉同樣影響法律服務(wù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序等[6]。值得注意的是，也有一些公民代理人并不以金錢作為對(duì)價(jià)，但是往往又向當(dāng)事人提出了非?？量痰姆墙疱X類的條件，法律也拿他們沒辦法。

2.公民代理人素質(zhì)參差不齊

在公民代理人中，有法律素養(yǎng)極高的精通法律者，但是更多的是沒有專業(yè)資質(zhì)、法律知識(shí)不完備、未經(jīng)專業(yè)法律職業(yè)培訓(xùn)的公民。個(gè)別的公民代理人并不是以自己的法律智力活動(dòng)開展服務(wù)，而是通過自己與法官之間的人情關(guān)系來辦理案件。也有代理人向當(dāng)事人承諾一定勝訴，在訴訟活動(dòng)中藐視法律、惡意拖延訴訟程序等，影響案件的審判。在敗訴之后更是鼓動(dòng)當(dāng)事人對(duì)法官進(jìn)行抨擊，嚴(yán)重影響了法院的權(quán)威，對(duì)司法產(chǎn)生負(fù)面影響。公民代理人素質(zhì)參差不齊無疑是公民代理制度中的亂象之一。

公民代理人并非都具有法學(xué)專業(yè)知識(shí)，更多時(shí)候是依照自己生活的經(jīng)驗(yàn)以及公民代理經(jīng)驗(yàn)來解決一些簡(jiǎn)單案件，假如碰到較為復(fù)雜的案件，這些公民代理人相對(duì)于專業(yè)的律師代理缺陷就體現(xiàn)出來了。公民代理制度的立法目的是為了更好地保障當(dāng)事人的權(quán)益，但保護(hù)權(quán)益必然離不開訴訟代理人的庭審活動(dòng)，而專業(yè)能力薄弱的部分公民代理人顯然是不能達(dá)到公民代理制度立法目的的。因此，筆者認(rèn)為在案件范圍標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)于簡(jiǎn)單的、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件可允許公民代理，對(duì)于較為復(fù)雜的案件，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公民代理人的審查力度，確保復(fù)雜案件的公民代理人相較于簡(jiǎn)單案件公民代理人更專業(yè)、更符合標(biāo)準(zhǔn)、更能保障當(dāng)事人權(quán)益。

《民訴法解釋》第88 條規(guī)定社區(qū)團(tuán)體和單位推薦的公民訴訟代理人應(yīng)提交推薦材料、當(dāng)事人地域歸屬、身份證明等材料。但社區(qū)工作人員出于立法對(duì)該程序的明確標(biāo)準(zhǔn)、出于對(duì)公民代理的認(rèn)同度低，往往不敢對(duì)公民代理人出具推薦材料，致使社區(qū)仍專注行政服務(wù)工作。由于當(dāng)事人所在社區(qū)、單位的推薦制程序設(shè)計(jì)缺失，缺少具體的規(guī)定，我們?cè)谏钪薪?jīng)?？梢砸姷焦翊砣送扑]機(jī)制失效、社區(qū)和單位之間相互推卸責(zé)任的情況：要么街道社區(qū)和單位怕負(fù)責(zé)任，不敢擔(dān)當(dāng)；要么隨意地增加不合理的條件，如要求公民代理人住房在本社區(qū)外還要戶籍、工作單位也要在本社區(qū)，要求工作單位必須要先有推薦意見等等；要么以代理人不是專業(yè)人員為由拒絕推薦。這使公民代理難上加難，從而導(dǎo)致立法的目的落空，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

（二）主要爭(zhēng)議

1.公民代理標(biāo)準(zhǔn)以何為標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)民事訴訟公民代理制度需要一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是多數(shù)學(xué)者都一致保持的觀點(diǎn)。我國(guó)以社會(huì)化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間存在巨大差異，公民代理制度實(shí)施基礎(chǔ)條件差異也十分巨大，因此公民代理制度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)做到都一致還是在城鄉(xiāng)之間區(qū)別對(duì)待則產(chǎn)生了爭(zhēng)議。

熟人關(guān)系適用人情原則，互相要講人情；生人關(guān)系社會(huì)交換預(yù)期最高，彼此之間依照實(shí)際利害情形行事[7]。而鄉(xiāng)村更講究熟人之間的關(guān)系，農(nóng)村生活中人與人之間交流比城市生活更加頻繁，更多的是基于對(duì)他人的信任而委托代理。城市則是講究交換預(yù)期，依照實(shí)際利害，因此在城市環(huán)境中更容易滋生公民代理問題。除此之外，城市相對(duì)于農(nóng)村糾紛更為復(fù)雜，但各種制度基礎(chǔ)更加完善，發(fā)生的糾紛更多依照法律解決，相對(duì)而言，農(nóng)村中的糾紛更多的則是由當(dāng)事人之間的矛盾及習(xí)俗導(dǎo)致的，調(diào)解的方式更加適合案件的解決。

2.公民代理合同效力認(rèn)定

在司法實(shí)踐中，由于法律對(duì)此沒有明確規(guī)定，有一些公民代理人會(huì)通過規(guī)避法律手段參與訴訟，法院僅做形式審查無法篩除這些非法公民代理人，立法存在空白導(dǎo)致司法實(shí)踐無法統(tǒng)一，因此法院作出的判決也各式各樣。目前存在兩種截然不同的判決與觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)及判決認(rèn)定代理人沒有公民代理人資格，因此訴訟代理協(xié)議是無效的。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，在認(rèn)定合同是否有效時(shí)，不應(yīng)當(dāng)由公民代理人資格來決定合同是否有效，而應(yīng)當(dāng)直接依據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定來認(rèn)定協(xié)議是否有效。

展示這四則材料，提示學(xué)生從“程朱理學(xué)”和“陸王心學(xué)”二者的內(nèi)容及影響上分析相同點(diǎn)，從“理”存在的方式及把握“理”的方法途徑上理解二者的不同點(diǎn)。有了材料的輔助，學(xué)生能很快得出以下結(jié)論：1.相同點(diǎn)：（1）認(rèn)為“理”是世界本源；（2）主張滅人欲，存天理（綱常道德）；（3）都?jí)褐?、扼殺人們的自然欲求；?）都繼承了孔孟“仁”“禮”的思想，復(fù)興了儒學(xué)；（5）都有利于維護(hù)封建專制統(tǒng)治。2.不同點(diǎn)：（1）對(duì)理的認(rèn)識(shí)不同：“程朱”：萬物皆是理，理在心外；“陸王”：心是世界萬物本源，心外無理，理在心中。（2）把握“理”的途徑不同：“程朱”：格物致知，向外求真；“陸王”：致良知（內(nèi)心的反省，內(nèi)省去欲）。

從民事訴訟法的性質(zhì)來講，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則，而《民事訴訟法》在修改后規(guī)定可與當(dāng)事人簽訂公民代理合同的范圍僅有五種類型，如果當(dāng)事人與這五種類型之外的人簽訂公民代理合同則違反了《合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同無效，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效合同?！边@對(duì)于司法實(shí)踐認(rèn)識(shí)更加清晰，也更加符合《民事訴訟法》立法及修改的目的與精神。

3.公民代理是否可以收取報(bào)酬

學(xué)界對(duì)此有兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公民代理屬于委托行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《合同法》規(guī)定，公民代理人有權(quán)獲得報(bào)酬[8]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公民代理人不應(yīng)當(dāng)收取報(bào)酬，公民代理行為具有合意性及司法性，無償代理符合作為訴訟保障制度的公民代理制度設(shè)計(jì)本意。相關(guān)法律對(duì)是否應(yīng)收取報(bào)酬也并未指明。具有指導(dǎo)作用的《關(guān)于公民代理合同中給付報(bào)酬約定的效力問題的請(qǐng)示》的答復(fù)表示公民代理不能作為公民謀生的手段。然而《關(guān)于公民代理合同中給付報(bào)酬約定的效力問題的請(qǐng)示》在效力位階上低于法律，并不具有普遍約束力。

三、完善我國(guó)公民代理制度的建議

民事訴訟的程序發(fā)揮作用一定是需要有配套制度的共同作用的，環(huán)環(huán)相扣，共同保障程序有序進(jìn)行。公民代理制度缺乏相應(yīng)的配套制度，缺乏相應(yīng)的約束制度。在推薦和委托程序中，缺乏對(duì)公民代理人如何登記管理、是否需要支付酬勞等配套制度；在約束制度中，缺乏對(duì)非法公民代理人處罰的措施，忽視了對(duì)公民代理人的培訓(xùn)與教育，如果當(dāng)事人得不到充分的程序保障，那么追究當(dāng)事人的責(zé)任便不具有正當(dāng)性[9]。只有相關(guān)配套制度得到完善，司法實(shí)踐活動(dòng)得到統(tǒng)一的指導(dǎo)，非法公民代理人行為受到約束及處罰，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益才能夠得到有效保障。

公民代理制度是出于拓寬公民在訴訟活動(dòng)中可尋求路徑、滿足人民法律服務(wù)的需求而設(shè)立的。從立法的修改、司法實(shí)踐的具體化以及理論的爭(zhēng)議當(dāng)中我們也能夠看出各方面都在保持細(xì)致化以期完善該制度，各項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)、各種政策的頒布都表明了對(duì)公民代理制度完善的積極態(tài)度。從上文分析可以得出我國(guó)民事訴訟公民代理制度最大的問題就是缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺少具體的標(biāo)準(zhǔn)。因此，下文在前述分析現(xiàn)階段公民代理制度所存在的爭(zhēng)議及缺陷的基礎(chǔ)上，嘗試提出公民代理制度困境的解決路徑，以期實(shí)現(xiàn)公民代理制度設(shè)立的初衷。

（一）應(yīng)當(dāng)支持并鼓勵(lì)合法公民代理活動(dòng)的開展

我國(guó)在民事立法上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的自主選擇、意思自治，以意思自治為基石的民事私法原則必然與民事訴訟法息息相關(guān)，而民事訴訟法背后的程序價(jià)值也不能完全與實(shí)體法理念相背離[10]。假若從立法上便否定公民代理，不僅違背了意思自治的民事訴法原則，從民訴法角度上來說也是與其解決糾紛理念相違背的。公民代理制度之所以出現(xiàn)了如此多的亂象，并非該制度不適合我國(guó)法律發(fā)展環(huán)境，相反，我國(guó)獨(dú)特的環(huán)境更應(yīng)該體現(xiàn)出公民代理的優(yōu)越性。

當(dāng)事人在訴訟過程中無法行使訴權(quán)，無法保障自己的權(quán)益，權(quán)益受到損失，這顯然不是法律所期待的結(jié)果。立法規(guī)定五類人群可以進(jìn)行公民代理活動(dòng)，允許當(dāng)事人在自己信任的近親屬等群體中適度擴(kuò)大范圍，邀請(qǐng)自己所信任的、對(duì)訴訟具有影響的且品性也沒有問題的親友來幫助自己代理訴訟，這正是立法對(duì)當(dāng)事人能夠依據(jù)自己各項(xiàng)因素綜合考量下作出訴訟代理人選擇的幫助，使訴訟活動(dòng)良性發(fā)展，也更易于把控，保障糾紛解決的公正及高效。對(duì)公民代理制度加以規(guī)范表面上看是對(duì)公民選擇范圍的縮小，實(shí)際上是讓當(dāng)事人能夠更加明確訴訟代理人選擇對(duì)象，充分發(fā)揮當(dāng)事人的自主選擇權(quán)，更好地促進(jìn)糾紛的解決。支持公民代理制度并細(xì)致化公民代理細(xì)節(jié)不僅符合意思自治原則，也與實(shí)體法解決糾紛目的相一致。

（二）明確公民代理的統(tǒng)一規(guī)范

1.公民代理不得以代理行為收取勞動(dòng)報(bào)酬

目前公民代理存在諸多亂象的根本原因是許多非法公民代理人通過影響訴訟活動(dòng)從當(dāng)事人手中獲取高額利潤(rùn)。公民代理不得以代理行為收取勞動(dòng)報(bào)酬目前已成為學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，但立法并未體現(xiàn)公民代理是否可以收取勞動(dòng)報(bào)酬的觀點(diǎn)，公民代理人一般情況下不允許收費(fèi)應(yīng)當(dāng)作為立法中應(yīng)明確的規(guī)范之一。對(duì)于特殊情況，如公民代理人支付了一些為完成代理工作不可避免的必要費(fèi)用等，允許公民代理人向當(dāng)事人要求支付這些不可避免的費(fèi)用。同時(shí)為防止公民代理人借這些合理費(fèi)用為名，實(shí)質(zhì)上是變相收取勞動(dòng)報(bào)酬的情況發(fā)生，法律、政策可以對(duì)一些必要支出費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行明確，在訴訟活動(dòng)中對(duì)該塊內(nèi)容加大審查力度，保障公民代理的純粹性。

2.明確公民代理標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)中區(qū)別對(duì)待

我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)間的發(fā)展很不平衡，如果公民代理在全國(guó)各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，那么這一制度的效果發(fā)揮會(huì)不盡如人意，部分地區(qū)可能出現(xiàn)低于現(xiàn)階段作用甚至棄用的情況。如上文所述，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)條件及社會(huì)文化背景等方面存在較大差異，城鄉(xiāng)之間有著不同程度的法律服務(wù)需求，因此公民代理制度在城鄉(xiāng)之間的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來進(jìn)行調(diào)整，因地制宜地實(shí)施。因地制宜并不代表在城鄉(xiāng)間擁有著兩套公民代理制度，只是在符合法律的預(yù)測(cè)性前提下，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、律師服務(wù)行業(yè)發(fā)展水平、基層法律服務(wù)開展?fàn)顩r等因素制定本區(qū)域公民代理實(shí)施細(xì)則來實(shí)現(xiàn)公民代理制度在司法實(shí)踐活動(dòng)中的使命。

3.明確審判中的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

從目前的公民代理司法實(shí)踐案例中可以看出各地區(qū)各法院對(duì)于公民代理案件的審判各法院態(tài)度不一，存在類似案例不同判的情況。法院內(nèi)部有自己的案例庫(kù)，對(duì)于公民代理中的相同、相似案例，法院可以根據(jù)此前的案件來進(jìn)行考量，盡量做到同案同判，保障結(jié)果的公正性。

（三）法院應(yīng)加大對(duì)公民代理的審查力度

法院作為審查主體，對(duì)公民代理人的審查僅為形式審查。如果要求法院實(shí)現(xiàn)審查工作的面面俱到，對(duì)公民代理人進(jìn)行細(xì)致審查，顯然缺乏現(xiàn)實(shí)條件，忽視了細(xì)致審查工作的難度，加大了法院的工作量，降低了法院審判活動(dòng)的公正及效率，這對(duì)公民代理活動(dòng)的開展并無好處。對(duì)當(dāng)前公民代理人的身份審查可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確審查內(nèi)容，保障審查活動(dòng)高效開展。

首先，法院及司法行政部門可共同對(duì)公民代理人進(jìn)行登記管理，目前網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)發(fā)展速度極快，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于身份信息的收集可以方便對(duì)公民代理人登記管理且準(zhǔn)確登記公民代理人信息。對(duì)于非法公民代理人活動(dòng)范圍不僅在一個(gè)轄區(qū)的，可以建立公民代理人黑名單，記錄非法公民代理人的訴訟行為，當(dāng)公民代理人擾亂訴訟秩序、損害當(dāng)事人合法權(quán)益時(shí)則取消其代理人資格，并上報(bào)司法行政部門對(duì)其予以處罰。同時(shí)，從立法層面來明確公民代理人的資格條件，如對(duì)曾在公民代理紀(jì)錄過程中存有不良代理紀(jì)錄的人員，不允許進(jìn)行公民代理活動(dòng)。通過構(gòu)建登記管理系統(tǒng)來加強(qiáng)公民代理人管理及行為記錄對(duì)公民代理制度凈化是必要的。

其次，對(duì)公民代理案件法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人公民代理人的條件、委托程序及法律后果，并且可將當(dāng)前法律規(guī)定、公民代理特殊性及法院的觀點(diǎn)告知當(dāng)事人，使當(dāng)事人在選擇公民代理前考慮更加充分，減輕法院公民代理審查工作量。

最后，在立法活動(dòng)中，對(duì)社區(qū)推薦、社會(huì)團(tuán)體推薦的公民代理人材料法院應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)系組織，核實(shí)公民代理人的身份真實(shí)性及材料規(guī)范性，嚴(yán)格規(guī)范推薦流程，避免這些單位組織在推薦時(shí)看關(guān)系出具推薦信函或出于推卸責(zé)任出具不規(guī)范信函的情況發(fā)生。

（四）完善立法以明確標(biāo)準(zhǔn)

1.明確公民代理人范圍、審查流程、材料等內(nèi)容

公民代理制度的問題主要是由于立法存在空白，無法規(guī)范司法行為，無法排除非法公民代理人進(jìn)入訴訟流程。首先，對(duì)公民代理人所列舉的五個(gè)類型人群仍存在許多規(guī)定模糊的地方，對(duì)此我們可以采用列舉法，將可作為公民代理人的群體再進(jìn)行列舉，填充已有類型人群中的模糊處，防止在公民代理審查工作環(huán)節(jié)發(fā)生爭(zhēng)議[11]。例如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第八十五條就規(guī)定：“與當(dāng)事人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親、近姻親關(guān)系以及其他有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬，可以當(dāng)事人近親屬的名義作為訴訟代理人?！逼浯危瑥牧⒎▽用婷鞔_規(guī)定審查流程以方便社會(huì)團(tuán)體在開具推薦信函時(shí)有法可依，依照流程辦事，保障公民代理的真實(shí)性、有效性。

2.明確公民代理案件類型的區(qū)分度

在城鄉(xiāng)之間需要因地制宜開展公民代理活動(dòng)，而在案件范圍上，簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?、小額訴訟案件等顯然是與上訴、再審、標(biāo)的額巨大的民商事案件的難易程度差異巨大。對(duì)于簡(jiǎn)單的民事案件來說，公民代理專業(yè)程度不高、程序簡(jiǎn)易，公民代理人在法院的協(xié)助下便可以完成案件代理，非法公民代理人可謀取的利潤(rùn)空間也小，公民代理人在簡(jiǎn)易程序中對(duì)于當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)作用極大。而對(duì)于復(fù)雜案件來說，并非任何公民代理人都可以勝任，對(duì)此則需要加強(qiáng)對(duì)公民代理人的審查力度，提高公民代理的要求，這樣不僅可以保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，也能發(fā)揮公民代理制度的作用。

3.廢除公民代理制度中有關(guān)社區(qū)推薦規(guī)定的內(nèi)容

社區(qū)推薦、工作單位推薦規(guī)定內(nèi)容從本質(zhì)上來看是將不相干的程序套入公民代理制度當(dāng)中。公民代理制度是讓當(dāng)事人委托公民代理人進(jìn)入訴訟活動(dòng)當(dāng)中為自己保障合法權(quán)益。立法規(guī)定允許公民代理人進(jìn)入訴訟活動(dòng)程序的批準(zhǔn)手續(xù)由社區(qū)來進(jìn)行，但是社區(qū)平日所做工作與司法訴訟程序毫不相干，社區(qū)工作人員無法良好保障公民代理批準(zhǔn)結(jié)果，影響當(dāng)事人正常權(quán)益保護(hù)，影響司法的公正性及效率，并且社區(qū)工作人員對(duì)于立法規(guī)定的理解各不一致，在實(shí)踐中極易根據(jù)自己的理解作出不同操作。除此之外，社區(qū)開具推薦函的流程規(guī)定也并非十分具體，在具體操作過程中缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開具過程趨于形式化，對(duì)于公民代理制度幫助較小。筆者認(rèn)為可以廢除公民代理制度中有關(guān)社區(qū)推薦規(guī)定的內(nèi)容，該規(guī)定對(duì)于司法實(shí)踐活動(dòng)幫助較小，且易引發(fā)公民代理制度的亂象。同時(shí)工作人員對(duì)于模糊規(guī)定的理解以及受自己原先工作的影響，會(huì)衍生出多樣的具體流程，造成操作上的不統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)有著獨(dú)特的歷史及社會(huì)背景，也有特殊的中國(guó)國(guó)情，在這樣的環(huán)境下公民代理制度是十分符合我國(guó)國(guó)情及法律發(fā)展的一項(xiàng)制度。但現(xiàn)階段公民代理制度仍不完善，還需要與我國(guó)法治進(jìn)程相契合。從立法角度，我們需要完善立法以明確標(biāo)準(zhǔn)，使公民代理有法可依，推薦流程有詳細(xì)規(guī)定可參考，實(shí)現(xiàn)制度良性運(yùn)作；從司法角度保障公民代理的真實(shí)性、可靠性，各法院可參照案例庫(kù)作出判決，在案件后的監(jiān)管與救濟(jì)中也需加強(qiáng)對(duì)公民代理人的監(jiān)督。隨著我國(guó)律師行業(yè)的逐步發(fā)展，多元化法律服務(wù)機(jī)制逐漸完善，公民訴訟代理制度作為拓寬公民訴訟路徑的制度，對(duì)糾紛的解決具有重大作用，該制度必然能順應(yīng)法治現(xiàn)代化、專業(yè)化和國(guó)際化的主流方向，為我國(guó)法治事業(yè)作出貢獻(xiàn)。