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精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的銜接:后扶貧時(shí)代農(nóng)村貧困治理的深化路徑

2022-03-17 13:55:18
關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)

曾 紅

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢430072)

2021 年2 月25 日,習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利。這代表著我國在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下消滅了絕對貧困,但并不意味著貧困問題的消失。一是因?yàn)樽匀弧⑹袌龊蜕鐣?huì)等各種風(fēng)險(xiǎn)的存在,一定會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生貧困人口。[1]二是在后扶貧時(shí)代相對貧困的突顯,[2]呈現(xiàn)出生存性貧困轉(zhuǎn)向發(fā)展性貧困、收入型貧困轉(zhuǎn)向消費(fèi)型貧困、原發(fā)性貧困轉(zhuǎn)向次生性貧困的特點(diǎn)。2021 年3 月23 日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》的發(fā)布為后扶貧時(shí)代農(nóng)村貧困治理指明了方向。

后扶貧時(shí)代的相對貧困治理相較于絕對貧困治理而言具有較大的差異。從治理對象的范圍來說,治理對象擴(kuò)大化,具有普遍性。絕對貧困的治理主要是在經(jīng)濟(jì)維度上低于貧困線的人口,而相對貧困治理的對象呈現(xiàn)出多元性,包括結(jié)構(gòu)性低收入人口、潛在貧困人口、能力貧困人口以及偶發(fā)性返貧致貧人口等。從治理目標(biāo)任務(wù)來說,絕對貧困治理重在消除貧困線下的人口,而相對貧困治理重在縮小差距、改善狀況、共享共治。從方法節(jié)奏上來說,絕對貧困治理因?yàn)榫哂忻鞔_的目標(biāo),可以采用集中力量“攻堅(jiān)”方式開展,但相對貧困的治理缺乏明確目標(biāo),也無法設(shè)立時(shí)間限度,只能是“持久戰(zhàn)”。

后扶貧時(shí)代的貧困治理工作具有雙重意義。從貧困治理自身出發(fā),需要通過“精準(zhǔn)”治理,解決好新時(shí)代的相對貧困問題。從貧困治理作為鄉(xiāng)村振興的一種工作方法的角度出發(fā),需要通過貧困的“精準(zhǔn)”治理,確立鄉(xiāng)村振興的工作秩序,解決“三農(nóng)”問題,推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)代化。但既有研究多是從脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興階段繼替的角度,闡明兩者銜接的意義、邏輯、困境與進(jìn)路,[3-7]忽視了對脫貧攻堅(jiān)中所采用的“精準(zhǔn)扶貧”方式中“精準(zhǔn)”的反思。本文旨在通過梳理精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)文獻(xiàn),整體反思精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯內(nèi)涵,并探討鄉(xiāng)村振興時(shí)期貧困治理的“精準(zhǔn)”意涵,進(jìn)一步指出鄉(xiāng)村振興時(shí)期貧困“精準(zhǔn)”治理的方向。

一 精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯進(jìn)路

2013 年,習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí),首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一思想。2014 年開始,學(xué)術(shù)界對這一思想的研究迅速發(fā)展,并形成較為系統(tǒng)的論述。學(xué)者從不同的角度對“精準(zhǔn)扶貧”進(jìn)行了闡釋。從政策解讀的角度來說,精準(zhǔn)扶貧包括對貧困戶(村)的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)(動(dòng)態(tài))管理和精準(zhǔn)考核。[8]從學(xué)科話語來說,學(xué)者們從政策、模式、資源、機(jī)制、治理等方面對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了有所側(cè)重的理解。[9]

2017 年,在中共十九大報(bào)告中,習(xí)近平總書記提出了統(tǒng)籌未來國家現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報(bào)告以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!保?0]的二十字方針對鄉(xiāng)村振興的總要求進(jìn)行了概括。學(xué)者們隨后對“二十字”方針的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋,[11]并用“相互聯(lián)系的有機(jī)體”來定義五大目標(biāo)任務(wù)間的內(nèi)在關(guān)系。[12]

既有研究表明,精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興之間既是階段性目標(biāo)與總體性目標(biāo)的關(guān)系,也是手段與目的的關(guān)系。兩者統(tǒng)籌銜接有其邏輯必然性,主要體現(xiàn)在政治邏輯和實(shí)踐邏輯兩個(gè)方面。

(一)政治邏輯的統(tǒng)一性

精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興政治邏輯的統(tǒng)一性,主要體現(xiàn)在人民立場的價(jià)值取向的統(tǒng)一性,以及“共同富?!钡哪繕?biāo)追求的統(tǒng)一性。

人民立場的價(jià)值取向的統(tǒng)一性。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本價(jià)值立場。精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開展的工作,踐行的是“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線?!耙磺袨榱巳罕姟斌w現(xiàn)在工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)都是人民。從工作理念來說,精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興工作的制定均從增進(jìn)農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā),并要求發(fā)展成果由農(nóng)民群眾共享。“一切依靠群眾”體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是要依靠群眾自身力量達(dá)成目標(biāo),在扶貧工作中就表現(xiàn)為貧困群眾克服“等靠要”思想,依靠自身進(jìn)行脫貧,在鄉(xiāng)村振興工作中則表現(xiàn)為農(nóng)民群眾努力奮斗、開拓創(chuàng)新,依靠自身進(jìn)行致富;另一方面是要?jiǎng)佑蒙鐣?huì)各界力量助力目標(biāo)達(dá)成,形成大的扶貧格局以及全社會(huì)的振興行動(dòng)。

共同富裕的目標(biāo)追求的統(tǒng)一性。精準(zhǔn)扶貧的目的在于通過扶貧政策和措施對貧困人口進(jìn)行有針對性地幫扶,從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙,從而達(dá)到可持續(xù)脫貧。[13]

鄉(xiāng)村振興的目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。雖然兩者的階段不同,側(cè)重點(diǎn)不同,但兩者卻統(tǒng)一于“兩個(gè)百年”的奮斗目標(biāo)之中,其本質(zhì)都是要解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾,推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富,達(dá)成城鄉(xiāng)融合和共同富裕。

(二)實(shí)踐邏輯的耦合性

精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興還存在實(shí)踐邏輯的必然性。精準(zhǔn)扶貧是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),鄉(xiāng)村振興是精準(zhǔn)扶貧的繼續(xù)發(fā)展。兩者在落實(shí)主體、實(shí)踐行為上均存在極強(qiáng)的耦合性。

落實(shí)主體的耦合性。農(nóng)民既是精準(zhǔn)扶貧的主體,也是鄉(xiāng)村振興的主體。雖然從政策層面來說,精準(zhǔn)扶貧關(guān)注的對象是農(nóng)村絕對貧困人口,而鄉(xiāng)村振興聚焦的主體是農(nóng)村全體農(nóng)民。但在實(shí)踐過程中,無論是精準(zhǔn)扶貧還是鄉(xiāng)村振興都需要廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期,農(nóng)民的廣泛動(dòng)員體現(xiàn)在除了貧困農(nóng)民的自我調(diào)動(dòng)以外,還需要扶貧干部、左鄰右舍、親朋好友的關(guān)心支持,各界社會(huì)力量的幫助,以及脫貧村、脫貧戶的經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)等。在鄉(xiāng)村振興時(shí)期,農(nóng)民的廣泛動(dòng)員則體現(xiàn)在農(nóng)民的自我實(shí)踐、自我受益和自我評價(jià)。只有堅(jiān)持農(nóng)民主體地位,切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民的主體作用,調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,獲得農(nóng)民的支持,才能有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐行為的耦合性。國家在精準(zhǔn)扶貧工作中采取了一整套有效的工作機(jī)制、政策體系,具體包括“五個(gè)一批”“十大扶貧工程”“‘三位一體’扶貧格局”、四支隊(duì)伍落實(shí)、五級書記抓扶貧等。這些具體措施均經(jīng)過了實(shí)踐的檢驗(yàn),并且與鄉(xiāng)村振興的方針要求對應(yīng)性強(qiáng),[14]具體表現(xiàn)為機(jī)制行為、基礎(chǔ)行為和政策行為的耦合性。[15]

二 鄉(xiāng)村振興時(shí)期精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”意涵

精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的銜接存在著邏輯上的統(tǒng)一性,但在實(shí)踐過程中,精準(zhǔn)扶貧存在著“精準(zhǔn)困境”,因此重新審視精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”意涵對精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興銜接的有效性,以及后扶貧時(shí)代貧困的“精準(zhǔn)”治理都有其必要性。

(一)精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”視角

學(xué)術(shù)界既有研究對于精準(zhǔn)扶貧政策的理解存在兩種視角。一種是注重精準(zhǔn)度的個(gè)體性視角,學(xué)者認(rèn)為以往的扶貧工作存在“大水漫灌”的現(xiàn)象,為了解決扶貧資源分配、使用、管理和考核等方面的不精準(zhǔn)問題,應(yīng)該創(chuàng)新扶貧方式,將扶貧下放到個(gè)體層面,由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變,[16]通過建立科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序,精準(zhǔn)識別出貧困戶及其貧困原因,按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類管理,并引入動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制,開展精準(zhǔn)考核的過程,然后給予滴灌式的幫扶,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。[17]另一種是注重推進(jìn)城市化發(fā)展的結(jié)構(gòu)性視角,學(xué)者認(rèn)為,從個(gè)體角度來說,貧困是一個(gè)兼具偶然性和暫時(shí)性的動(dòng)態(tài)過程,“決定貧困狀況的必然因素來自中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市就業(yè)機(jī)會(huì)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平等等宏觀的結(jié)構(gòu)性因素,正是超越農(nóng)戶個(gè)體的結(jié)構(gòu),包括制度與市場因素,決定了農(nóng)村總體貧困程度”[18]。因此從戰(zhàn)略目標(biāo)層面來思考扶貧的精準(zhǔn)性,就需要回到繼續(xù)城市化上,國家應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀層面、開發(fā)扶貧的中觀層面以及社會(huì)保障的微觀層面對中國反貧困進(jìn)行制度與政策體系支持。[19]讓農(nóng)民擁有響應(yīng)市場的機(jī)會(huì),可以通過自身有主體性地緩解貧困。

上述視角豐富了我們對于如何推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識,但也存在一定不足。從個(gè)體性視角來說,精準(zhǔn)扶貧政策從分類思想、多元主體參與、動(dòng)態(tài)調(diào)整以及個(gè)體可持續(xù)發(fā)展四個(gè)方面體現(xiàn)了精準(zhǔn)性。但在實(shí)踐過程中,個(gè)體化視角過于注重從技術(shù)手段層面實(shí)現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)度,導(dǎo)致“扶貧目標(biāo)”與“精準(zhǔn)手段”的倒置。具體來說,國家希望通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)治理手段將人和物的特征數(shù)字化,實(shí)現(xiàn)國家資源對人和物的精準(zhǔn)輸送??赊r(nóng)村社會(huì)具有不規(guī)則性,難以符合上級明晰的評估標(biāo)準(zhǔn)和具體的評估指標(biāo)。在政治壓力下,基層扶貧工作出現(xiàn)了治理手段的目標(biāo)化、形式主義的泛濫,這既造成精準(zhǔn)扶貧的不精準(zhǔn)執(zhí)行,[20]又增加了技術(shù)本身帶來的直接成本和間接成本,無法抑制扶貧資金的“跑冒滴漏”。從結(jié)構(gòu)性視角來說,精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)體現(xiàn)在戰(zhàn)略識別(進(jìn)行制度和政策體系建設(shè))、分層思想和整體發(fā)展思想三個(gè)方面。但結(jié)構(gòu)性視角在注重機(jī)制體制建設(shè)的同時(shí),忽視了在操作層面上技術(shù)手段在處理常規(guī)統(tǒng)計(jì)信息過程中對貧困治理精細(xì)化、智能化、科學(xué)化、透明化和公平性的促進(jìn)作用,操作性欠佳。[21]

實(shí)際上上述兩種視角具有互補(bǔ)性,我們既需要在鄉(xiāng)村振興時(shí)期承接個(gè)體性視角和結(jié)構(gòu)性視角下的“精準(zhǔn)觀念”,并對其進(jìn)行綜合認(rèn)識,又需要克服兩種視角在實(shí)踐過程中存在的偏差,形成微觀和宏觀相結(jié)合、戰(zhàn)術(shù)與戰(zhàn)略相統(tǒng)一的“精準(zhǔn)”治理。

(二)鄉(xiāng)村振興的階段性話語

學(xué)術(shù)界對于鄉(xiāng)村振興的理解路徑主要分為兩條。一條是側(cè)重于保障話語的鄉(xiāng)村振興,主張為占中國農(nóng)村和農(nóng)民大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)雪中送炭,為缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)與能力的農(nóng)民提供在農(nóng)村的良好生產(chǎn)生活條件,保障農(nóng)民的返鄉(xiāng)選擇權(quán)。[22]另一條是側(cè)重建設(shè)話語的鄉(xiāng)村振興,主張最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的主動(dòng)性,通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系,促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,繼續(xù)深化完善農(nóng)村土地制度、經(jīng)營制度和集體產(chǎn)權(quán)制度,以及加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品優(yōu)先供給等方式重新構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系,徹底改變長期以來鄉(xiāng)村從屬于城市的狀況。[23]

鄉(xiāng)村振興的階段性體現(xiàn)在“三步走”戰(zhàn)略上。2018 年初,中央農(nóng)村工作會(huì)議明確了鄉(xiāng)村振興的“三步走”戰(zhàn)略,第一階段是2018—2020 年,鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展,基本形成制度框架和政策體系;第二階段是2021—2035 年,鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展,基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;第三階段是2036—2050年,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興,真正達(dá)到農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。[24]2021 年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》進(jìn)一步將2021—2035 年鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)推進(jìn)工作劃分為兩個(gè)階段,即從2021 年到2025 年的過渡期內(nèi),重點(diǎn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,2026 年到2035 年接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。[25]從這個(gè)意義上說,鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)首先不是振興鄉(xiāng)村,而是鞏固脫貧成果。鄉(xiāng)村也無法在短時(shí)間振興,需要用15 年的時(shí)間為轉(zhuǎn)型做好準(zhǔn)備,進(jìn)而系統(tǒng)解決城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑、集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的銜接、生態(tài)宜居村莊的發(fā)展、鄉(xiāng)村文化的重振、鄉(xiāng)村治理體系的健全等重大問題。[26]

鄉(xiāng)村振興的保障話語和建設(shè)話語在實(shí)踐過程中是同時(shí)踐行的,但在鄉(xiāng)村振興的不同時(shí)期,對該戰(zhàn)略提出的階段性要求卻有所側(cè)重。從2021 年開始討論,在第二階段,保障性話語應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興工作中占主導(dǎo)地位,重點(diǎn)是要發(fā)揮城市的積極性,建立健全制度和政策體系,完善市場機(jī)制,讓農(nóng)民具備響應(yīng)市場的可能,在沒有響應(yīng)市場能力的情況下,能獲得國家的兜底支持。因?yàn)樵谶@一階段,基于國家高度一體化的市場和行政上層建筑的現(xiàn)實(shí),建設(shè)型的鄉(xiāng)村振興具有偶發(fā)性,無法進(jìn)行復(fù)制,鄉(xiāng)村振興只能采取分散突圍的方式,也就是走城市優(yōu)先的小農(nóng)自主發(fā)展道路。[27]通過社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和國家制度變革的協(xié)同發(fā)展,城鄉(xiāng)關(guān)系得到有效梳理后,在第三階段,則需要建設(shè)性話語占主導(dǎo)地位,在發(fā)揮城市積極性的同時(shí)也要發(fā)揮農(nóng)村的積極性,通過農(nóng)村的自主建設(shè),助力中國走上城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的自主道路,避免陷入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)鄉(xiāng)村振興時(shí)期貧困治理的“精準(zhǔn)”意涵

2020 年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利,絕對貧困的消除,相對貧困突顯,表明中國的扶貧工作進(jìn)入了新階段。國家提出脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的命題,這為后扶貧時(shí)代的貧困治理工作指明了方向。既有研究對鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧的討論都是一種總體性的討論,缺少對鄉(xiāng)村振興階段性話語與精準(zhǔn)扶貧“精準(zhǔn)”意涵的反思,而對精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的不同理解,關(guān)乎其關(guān)系形態(tài),更決定了兩者的銜接機(jī)制及其有效性。雖然已有實(shí)踐證明了精準(zhǔn)扶貧在基層的技術(shù)精準(zhǔn)不可能性,[28]但已有實(shí)踐也為鄉(xiāng)村振興時(shí)期的貧困治理提供了“精準(zhǔn)”理念。

從鄉(xiāng)村振興的階段性話語出發(fā),后扶貧時(shí)代貧困治理的“精準(zhǔn)”意涵是循序漸進(jìn)的發(fā)展思想。面對脫貧攻堅(jiān)的歷史使命,地方政府在政治和社會(huì)的雙重壓力之下,為了完成上級考核、回應(yīng)群眾需求,將常規(guī)的扶貧工作推到中心任務(wù)的位置,采用“運(yùn)動(dòng)式扶貧”的方式開展工作。由上級政府主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式扶貧導(dǎo)致了三個(gè)“偏離”。一是政府代替了農(nóng)民,在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期,地方政府為了完成工作激勵(lì),積極地為貧困農(nóng)戶和貧困地區(qū)出謀劃策、出錢出力,但包辦代替式的幫扶忽視了農(nóng)民的主體性,讓本應(yīng)作為主體的貧困人口處于失聲狀態(tài)。[29]二是上級政府代替了下級政府,運(yùn)動(dòng)式扶貧在本質(zhì)上由中央權(quán)威或是上級政府主導(dǎo),進(jìn)一步說,就是扶貧工作的政治性,雖然基層政府比上級政府更為了解地方實(shí)際情況和群眾需求。壓力型體制特征在該工作領(lǐng)域體現(xiàn)明顯,基層政府為了完成扶貧任務(wù),采取策略性的形式化扶貧。[29]三是形式代替了實(shí)質(zhì),引發(fā)目標(biāo)偏離。運(yùn)動(dòng)式治理缺乏制度保障,當(dāng)上級政府的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度超過了下級政府的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力,[30]下級政府就會(huì)采取策略主義行為來回應(yīng)上級的各項(xiàng)要求,最為明顯的就是精準(zhǔn)扶貧過程避責(zé)的形式主義作風(fēng)。由于主體與目標(biāo)的偏離,在脫貧攻堅(jiān)過程中,一方面浪費(fèi)大量的人財(cái)物,另一方面也增加農(nóng)村內(nèi)部的矛盾,造成農(nóng)村治理能力的弱化。現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)的歷史使命已經(jīng)完成,需要回歸到常態(tài)化貧困治理,并按照鄉(xiāng)村振興的階段性要求,用動(dòng)態(tài)、發(fā)展的眼光看問題,逐步從保障話語過渡到建設(shè)話語,以制度力量、社會(huì)力量為手段,做實(shí)做好后扶貧時(shí)代的貧困治理工作。

從精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”視角出發(fā),后扶貧時(shí)代貧困治理的“精準(zhǔn)”目的不是達(dá)到扶貧標(biāo)準(zhǔn),而是避免扶貧資源的浪費(fèi),要求用較少的扶貧資源最大限度地完成扶貧任務(wù)?!熬珳?zhǔn)”的手段不是針對到個(gè)體的數(shù)字化,其根源在于具體問題具體分析,要求基層扶貧工作針對地方實(shí)際。具體來說,在鄉(xiāng)村振興時(shí)期貧困治理的“精準(zhǔn)”意涵主要體現(xiàn)在四方面。首先,鄉(xiāng)村振興時(shí)期的貧困治理需要堅(jiān)持制度建設(shè)思想。后扶貧時(shí)代的相對貧困具有普遍性、動(dòng)態(tài)性、長期性的特征,依靠“內(nèi)卷化”的運(yùn)動(dòng)式扶貧并非中國貧困治理的根本出路,面對新時(shí)代貧困治理的新形勢,建立和完善現(xiàn)有的反貧困制度體系有其必要性。其次,鄉(xiāng)村振興時(shí)期的貧困治理需要堅(jiān)持分層分類思想。從實(shí)踐層面來說,由于歷史基礎(chǔ)、資源稟賦、政策取向等多方面的原因,中國各地區(qū)間存在著發(fā)展差異,相對貧困也展示出多元形態(tài),統(tǒng)一的政策模式無法有針對性地解決問題,因此需要建立具有城鄉(xiāng)和區(qū)域差異性的相對貧困標(biāo)準(zhǔn),形成中央與地方政府間差異化的分工,形成針對具體貧困形態(tài)的扶貧方案。[31]第三,鄉(xiāng)村振興時(shí)期的貧困治理需要堅(jiān)持整合思想。絕對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要是單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo),因此可以集中力量進(jìn)行攻堅(jiān),但在相對貧困治理中,如果將復(fù)雜問題簡單分解為一系列指標(biāo),會(huì)導(dǎo)致治理的碎片化,阻礙系統(tǒng)性問題的解決。第四,鄉(xiāng)村振興時(shí)期的貧困治理需要堅(jiān)持多元主體思想??v觀反貧困實(shí)踐的整體歷程可以發(fā)現(xiàn),國家是反貧困治理的主體,通過國家的資源投入與政策支持,實(shí)現(xiàn)了絕對貧困人口的脫貧,但相對貧困問題的多樣性和動(dòng)態(tài)性決定了后扶貧時(shí)代貧困治理需要構(gòu)建均衡式的多元主體體系,通過國家、市場、社會(huì)、家庭等主體的共同參與實(shí)現(xiàn)對貧困問題的系統(tǒng)治理。[32]

三 鄉(xiāng)村振興時(shí)期貧困的“精準(zhǔn)”治理

后扶貧時(shí)代的貧困治理需要反思既有貧困治理工作的經(jīng)驗(yàn),一方面要摒棄攻堅(jiān)時(shí)期的過度技術(shù)化、形式化和主體替代,但另一方面則需要吸取扶貧工作中的合理性要素,為做好貧困自身的治理以及推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)行方向指引。從上述意義出發(fā),鄉(xiāng)村振興時(shí)期貧困的“精準(zhǔn)”治理需要從以下五個(gè)方面反思和發(fā)展既往扶貧工作中的合理性。

(一)目標(biāo)合理性:發(fā)展性貧困治理

從貧困的發(fā)生學(xué)與類型學(xué)可以發(fā)現(xiàn),素質(zhì)型貧困論和資源型貧困論是解釋貧困產(chǎn)生的兩種框架,[33]要解決貧困需要綜合考慮個(gè)人能力和資源稟賦的差異,用發(fā)展的眼光針對貧困能力、文化和資源開展治理。

從個(gè)體層面來說,貧困治理在本質(zhì)上是改變貧困群體認(rèn)知、對貧困群體賦權(quán)和擴(kuò)能的過程。素質(zhì)型貧困論認(rèn)為貧困人口脫離貧困陷阱的主要障礙包括能力約束、文化素質(zhì)低、科技意識差,因此,在相對貧困的治理過程中,要重視人的可持續(xù)發(fā)展能力,培育個(gè)體的長期減貧能力。在長期的習(xí)得性無助和貧困文化侵襲過程中,貧困群眾形成了貧困經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知。當(dāng)該認(rèn)知遭遇行政邏輯下的被動(dòng)脫貧行為時(shí),貧困群體就會(huì)出現(xiàn)認(rèn)知失調(diào),從而自動(dòng)采取消減失調(diào)的行動(dòng)策略。[34]因此,貧困治理需要做到“扶志”與“扶智”相結(jié)合?!胺鲋尽斌w現(xiàn)為矯正“精神貧困”,塑造貧困群體的自主脫貧認(rèn)知,讓貧困群眾樹立擺脫貧困的志向。只有擺脫意識貧困、思路貧困,激發(fā)貧困人口自身的內(nèi)生動(dòng)力,才能從根本上縮小發(fā)展差距,從而緩解相對貧困問題。“扶智”體現(xiàn)在讓貧困人口接受良好的教育。 通過分類教育,一方面能讓貧困人口具備擺脫貧困的能力,提升農(nóng)民響應(yīng)市場的可能性,另一方面則能有效阻斷貧困的“代際傳遞”。

從結(jié)構(gòu)層面來說,貧困的“精準(zhǔn)”治理就是用發(fā)展的辦法消除貧困根源,同時(shí)注重發(fā)展過程中的公平合理與均衡協(xié)調(diào)。資源型貧困論認(rèn)為貧困生成的原因要么是資源狀況先天性惡劣,要么是對自然資源的開發(fā)利用不足。因此,無論是土地革命、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革,還是開發(fā)扶貧,我國都是從“發(fā)展主義”的角度,通過促進(jìn)資源的開發(fā)利用,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展進(jìn)行減貧。但隨著我國進(jìn)入新的貧困階段,還需要在此基礎(chǔ)上增加“新發(fā)展主義”的內(nèi)涵,保證經(jīng)濟(jì)增長成果的公平分享、發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)。[35]尤其是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,政府應(yīng)該培育農(nóng)民自行發(fā)展的能力,加強(qiáng)對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域秩序的監(jiān)控和規(guī)范,突破城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)壁壘,增加農(nóng)民響應(yīng)市場的機(jī)會(huì)。同時(shí)建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)公共服務(wù)和保障體系,通過“兩線并一線”“兩庫并一庫”“兩策并一策”“兩隊(duì)并一隊(duì)”[36]的方式,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,從而使相對貧困得到長期性和根本性的治理。

(二)制度合理性:制度性貧困治理

面對相對貧困治理的“持久戰(zhàn)”,無法依靠長時(shí)間的政治動(dòng)員加以完成。因此,制度性的貧困治理勢在必行?!爸贫刃灾卫?,是指某一行為主體(包括政府與非政府組織)嚴(yán)格按照法律、規(guī)章、制度的原則、要求與方式,為解決特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題,維護(hù)相應(yīng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序,運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力進(jìn)行貧困治理時(shí)所采取的管理活動(dòng)與行為”[37]。我國相對貧困治理需要正式制度和非正式制度的雙重建設(shè)。

正式制度的建設(shè)主要是指建立制度性相對貧困治理模式??傮w來說,需要堅(jiān)持已成熟的制度,完善還不夠健全的制度,創(chuàng)新尚屬空白領(lǐng)域的制度,做到“該續(xù)的續(xù),該調(diào)的調(diào),該補(bǔ)的補(bǔ)”。具體來說,首先,國家需要繼續(xù)依靠大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段以及信用體系的建設(shè),形成以信用為依據(jù),具有科學(xué)識別效能的貧困治理網(wǎng)絡(luò),助力于國家的頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)決策以及有效治理。其次,要對既有的社會(huì)保障體系進(jìn)行完善,尤其是以低保為代表的社會(huì)救助制度,以及農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn),一方面免除貧困人口采取脫貧行動(dòng)的后顧之憂,另一方面能讓人們在面對意外時(shí)獲得救助。最后,要推進(jìn)反貧困法律法規(guī)的建設(shè),促進(jìn)我國的貧困治理從政策性向制度性轉(zhuǎn)變,保障貧困治理的穩(wěn)定運(yùn)行,同時(shí)加強(qiáng)貧困“恥感文化”制度、貧困人口的利益訴求和表達(dá)機(jī)制的建設(shè),讓貧困人口有動(dòng)力、有能力、有助力去完成自我脫貧。

非正式制度的建設(shè)主要是指加強(qiáng)對村規(guī)民約、風(fēng)土民俗等地方性規(guī)范的建立與引導(dǎo)。精準(zhǔn)扶貧的扶貧福利邏輯實(shí)際上是通過輸入現(xiàn)代文化價(jià)值的方式來打破鄉(xiāng)村社會(huì)原有的福利均衡。這種方式一方面撬動(dòng)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)難于脫貧的根基,但另一方面破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)中均衡的社會(huì)關(guān)系。[38]村規(guī)民約、風(fēng)土民俗通過輿論和道德力量推進(jìn)貧困治理具有治理手段多樣化、治理層級清晰化、治理目標(biāo)整合化、治理效果持續(xù)化的優(yōu)勢,[39]因此重塑村規(guī)民約、風(fēng)土民俗就有其重要性。

(三)體系合理性:分層分類型貧困治理

周雪光認(rèn)為,政策的統(tǒng)一性與執(zhí)行的靈活性之間存在著張力,當(dāng)政策越明確統(tǒng)一時(shí),就越難與政策執(zhí)行地區(qū)的實(shí)際情況相吻合,政策的執(zhí)行方式和效果就會(huì)與國家的政策目標(biāo)相偏離。[40]因此,我們在貧困治理的過程中需要留有一定的政策執(zhí)行靈活性,注重對貧困治理的分層分類治理。分層分類治理理念的貫徹,一方面能讓治理手段更為精準(zhǔn)地對接貧困需求,另一方面則決定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的有效推進(jìn)。分層治理主要是指國家應(yīng)該“分別和先后從宏觀層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中觀開發(fā)扶貧、微觀社會(huì)保障三個(gè)層面開展反貧困”[19],利用好中國既有的兩套反貧困制度,即以扶貧為主的反貧困機(jī)制和幫扶救助機(jī)制。[1]

分類治理則需要解決兩個(gè)問題,一是分類成本問題,二是分類結(jié)果與國家扶貧發(fā)展規(guī)劃同步整合的問題。[41]從成本角度來說,就是要針對不同特定人群的專門需求,制定專門的制度,實(shí)現(xiàn)專業(yè)部門的專業(yè)回應(yīng),達(dá)到專業(yè)、清晰、便利且容易完善的目的,而非籠統(tǒng)地進(jìn)行貧困治理。因?yàn)榛\統(tǒng)的規(guī)定無法保證政策的針對性以及政策執(zhí)行的專業(yè)性和可操作性,反而增加治理的成本。從分類結(jié)果與國家扶貧發(fā)展規(guī)劃同步整合的角度來說,則是要確定貧困治理的重點(diǎn)與路徑。既有研究從多個(gè)角度進(jìn)行了貧困類型的劃分。在個(gè)體層面,梁建、張小虎從貧困戶主體性的角度,按照個(gè)體勞動(dòng)能力與現(xiàn)代性意愿兩個(gè)維度劃分了四類貧困人群,并指出四類人群中鄉(xiāng)村振興后續(xù)幫扶和考核的重點(diǎn)人群、難點(diǎn)人群以及繼續(xù)兜底人群。[42]劉銳、賀雪峰以農(nóng)民家計(jì)的生產(chǎn)為參照點(diǎn),提出了生產(chǎn)型貧困、消費(fèi)型貧困和連片型貧困的分類,并指出各類型貧困形成的具體原因,分述其處理方式。[43]在地區(qū)層面,左停、賀莉運(yùn)用貧困面、貧困距二位度量及其基礎(chǔ)上計(jì)算出的貧困深度,將貧困地區(qū)劃分為四類,并從靜態(tài)角度對每一類地區(qū)提出了“分類施策”的原則,從動(dòng)態(tài)角度提出了三條解決貧困的路線圖。[44]陳文勝從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平角度出發(fā),提出以東部為代表的工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化程度較高的區(qū)域,作為“先行區(qū)”,引導(dǎo)其進(jìn)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以中西部為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的區(qū)域,作為“推進(jìn)區(qū)”,補(bǔ)齊城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的短板,加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐。原來屬于貧困地區(qū),特別是深度貧困區(qū)域,作為“鞏固區(qū)”,需加強(qiáng)鞏固提升脫貧攻堅(jiān)的后續(xù)扶持。[45]總而言之,只有通過分層分類,才有利于我們根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況提出貧困治理的政策,有重點(diǎn)、有抓手、有效率、有質(zhì)量地推進(jìn)貧困治理工作。

(四)機(jī)制合理性:統(tǒng)籌型貧困治理

統(tǒng)籌型貧困治理,即將碎片化的發(fā)展整合為更具整體性的體系與機(jī)制,從功能層面來說主要分為以下兩個(gè)方面。一方面要統(tǒng)籌相對貧困治理政策,實(shí)現(xiàn)反貧困各項(xiàng)具體制度、政策的整合,實(shí)現(xiàn)從碎片化政策治理到政策工具包式治理的轉(zhuǎn)變。另一方面要實(shí)現(xiàn)貧困治理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)反貧困事業(yè)與國家相關(guān)宏觀政策的整合。

1.政策整合。我國在反貧困實(shí)踐過程中建立了諸多幫扶救助機(jī)制,包括農(nóng)村五保制度、農(nóng)村低保制度、殘疾人救助制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、搬遷移民類制度、教育類政策以及農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼制度等,這些制度安排主要針對特殊人群,并分散在各個(gè)部門。[1]但在當(dāng)前中國反貧困實(shí)踐中,碎片化的各類救助政策一方面導(dǎo)致了貧困治理的效益低下,另一方面又造成了普遍的政策錯(cuò)位。[19]因此,應(yīng)該將既有的政策工具進(jìn)行篩選、合并,設(shè)計(jì)出一個(gè)相互區(qū)別、支持、補(bǔ)充且又易于操作的政策工具包。這既利于提升政策治理的效率,又能提高貧困治理水平。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。轉(zhuǎn)型背景下的中國具有流動(dòng)性和開放性特征,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下,形成了三類人群,分別是在城市進(jìn)行生產(chǎn)生活的城市戶口者、在農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)生活的農(nóng)村戶口者以及在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行流動(dòng)的人群,尤其是進(jìn)城務(wù)工人員。雖然我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障體系的全覆蓋,但仍存在城鄉(xiāng)福利的“雙軌制”以及剪刀差,導(dǎo)致政府福利供給的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位,使得那些從農(nóng)村“脫嵌”的個(gè)體成為城市的“邊緣人”,難以“嵌入”到城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)中。除了社會(huì)保障以外,農(nóng)村與城市還存在人均可支配收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等多方面的差距,造成社會(huì)排斥與區(qū)隔以及社會(huì)剝奪感。為此需要破除區(qū)域發(fā)展壁壘、城鄉(xiāng)之間的體制機(jī)制型障礙,加強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的整合,從健全收入分配制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)市場要素一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及建立城鄉(xiāng)貧困共治體系等方面入手,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資源等分布的動(dòng)態(tài)均衡。

(五)主體合理性:一體多元型貧困治理

一體多元型貧困治理,主要是指以中國共產(chǎn)黨的引領(lǐng)為中樞機(jī)制,將政府、市場、社會(huì)、家庭等多元主體整合起來,而形成的多方參與、多元籌資、合作共治、協(xié)同推進(jìn)的相對貧困治理模式。

1.黨的引領(lǐng)。從實(shí)踐過程來看,無論是精準(zhǔn)扶貧還是鄉(xiāng)村振興,黨的引領(lǐng)都是其工作實(shí)施的政治保證、重要抓手和制度基礎(chǔ),這源于黨建引領(lǐng)具有的組織優(yōu)勢。思想的一致性、組織體系的嚴(yán)密性以及共產(chǎn)黨員的數(shù)量優(yōu)勢,是中國共產(chǎn)黨組織優(yōu)勢發(fā)揮的基礎(chǔ)。通過指導(dǎo)思想、政治綱領(lǐng)、組織路線、組織原則和群眾路線的助力,潛在的組織優(yōu)勢就能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢,對于應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、解決重大問題以及實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)都具有重要意義。[46]相對貧困治理是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的工作,涉及的對象、事務(wù)均具有多元性,通過黨的組織引導(dǎo),形成治理秩序,對實(shí)現(xiàn)貧困治理的有序開展具有重要意義。

2.多元主體參與。我國的減貧實(shí)踐具有明顯的“行政主導(dǎo)”特征,但進(jìn)入貧困治理新階段后,我們的反貧困方式應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從發(fā)展主義到福利治理的轉(zhuǎn)變。[35]但福利治理的核心在于突破傳統(tǒng)福利將政府作為唯一治理主體的局限,雖然政府仍舊是福利的第一責(zé)任人,但需要減少政府在公共福利中的責(zé)任,改變各類人群只作為社會(huì)福利供給的對象,被動(dòng)接受物質(zhì)幫助和服務(wù)的情況。[47]在深化國家福利功能的同時(shí),讓市場、社會(huì)、家庭等多元主體承擔(dān)起社會(huì)福利中的責(zé)任,重塑家庭福利功能、強(qiáng)化市場福利功能、凸顯社會(huì)力量功能,[32]加強(qiáng)它們在相對貧困指標(biāo)制定、識別以及社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)供給等方面的合作。

四 結(jié)語

后扶貧時(shí)代的貧困治理,是相對貧困治理,具有普遍性、動(dòng)態(tài)性和長期性,不能再通過以往的治理方式進(jìn)行“攻堅(jiān)”。對于后扶貧時(shí)代的治理,需要具有兩個(gè)方面的認(rèn)識。一方面,貧困治理要回到常態(tài)化,現(xiàn)有的社會(huì)保障制度對于避免大規(guī)模返貧具有足夠的效用,無須將超常規(guī)的做法常規(guī)化,更無須再加碼,產(chǎn)生不必要的制度成本。同時(shí)還要對貧困治理進(jìn)行階段性認(rèn)識,實(shí)現(xiàn)逐步深化,不可過急過快。另一方面,要從鄉(xiāng)村振興的視角去看待貧困治理,即依托鄉(xiāng)村振興消解貧困。從中心工作的變化來說,進(jìn)入新階段,鄉(xiāng)村振興接棒精準(zhǔn)扶貧成為農(nóng)村工作的中心工作,相對貧困治理繼而成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的具體工作。相對貧困治理作為一種綜合性治理機(jī)制,通過與區(qū)域發(fā)展政策、開發(fā)式扶貧政策、城鄉(xiāng)一體化扶貧政策的結(jié)合,主要強(qiáng)調(diào)相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興二者相輔相成的關(guān)系。相對貧困治理作為一種綜合性治理機(jī)制與多項(xiàng)政策結(jié)合,能夠成為鄉(xiāng)村振興的一種工作方式,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作,與此同時(shí),鄉(xiāng)村振興能夠穩(wěn)固脫貧成果,緩解相對貧困問題。

鄉(xiāng)村振興視域下的常態(tài)化貧困治理將是后扶貧時(shí)代鄉(xiāng)村貧困治理的方向,進(jìn)一步研究我國城鄉(xiāng)及不同區(qū)域相對貧困的成因及其呈現(xiàn)方式、探索貧困治理的分類政策是可以深入的方向。

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貫徹精準(zhǔn)扶貧要求 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)
活力(2019年17期)2019-11-26 00:41:52
精準(zhǔn)扶貧的多維審視
精準(zhǔn)的打鐵
NBA特刊(2018年11期)2018-08-13 09:29:22
精準(zhǔn)扶貧 齊奔小康
民生周刊(2017年19期)2017-10-25 16:48:02
精準(zhǔn)扶貧二首
岷峨詩稿(2017年4期)2017-04-20 06:26:26
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