劉美娟

(安徽大學法學院，安徽 合肥 230601)

自新中國成立以來，以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式實現(xiàn)對國家社會事務治理的現(xiàn)象早已習以為常，為國家治理以及社會主義法治化建設發(fā)揮了積極作用。黨政聯(lián)合文件的數(shù)量也呈“井噴式”增長趨勢，據(jù)統(tǒng)計，自1949年至2020年12月31日，黨政聯(lián)合文件共754部①。黨政聯(lián)合文件是將黨的意志轉化為國家意志的重要環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)二元化法治體系基礎上形成了更具特色的三元格局。從概念上分析，黨政聯(lián)合文件是由黨政兩機關就職責交叉重疊部分共同制定的規(guī)范性文件，性質上具備黨政雙重屬性。在制定主體上，黨政聯(lián)合文件是由黨政兩機關共同參與制作的，其特殊性使其規(guī)避了《立法法》《中國共產(chǎn)黨黨務信息公開條例》《政府信息公開條例》的調整，但由于其調整范圍是與大眾關系密切的經(jīng)濟社會關系，與國計民生有重大關聯(lián)，其自身固有的公共性特征決定了應當將其公開[1]，因此必須將其納入信息公開的范圍。當前關于黨政聯(lián)合文件的研究中，章志遠教授認為混合性黨規(guī)的存在有正當性基礎，混合性黨規(guī)是堅持黨的領導的重要體現(xiàn)，也為“黨管原則”提供了重要的制度保障[2]。建立黨政聯(lián)合文件的備案審查聯(lián)動機制是學界關注、研究的重點，而對黨政聯(lián)合文件信息公開問題研究的很少，筆者以“黨政聯(lián)合發(fā)文”“信息公開”為關鍵詞在中國知網(wǎng)中檢索，檢索出的相關文章只有6篇。黨政聯(lián)合文件的信息公開關乎社會大眾的知情權，關乎對公權力的監(jiān)督，更關乎國計民生，據(jù)此本文從黨政聯(lián)合文件信息公開的角度出發(fā)，引用司法裁判的案例，分析當前黨政聯(lián)合文件信息公開中面臨的困境和難題，例如：法院在審理此類信息公開案件時，在判斷是否予以公開時缺乏合理、規(guī)范、統(tǒng)一的標準；在公開范圍上缺乏合理、規(guī)范、統(tǒng)一的標準；黨務信息公開方式單一，配套的救濟機制未能全面保護當事人的合法權益。本文以問題為著眼點，在分析黨政聯(lián)合文件信息公開的合理性、正當性的基礎上，提出解決問題的路徑，如：實現(xiàn)審查認定標準從形式主義向實質兼顧形式主義相結合的方向轉變；科學厘定黨務信息和政務信息的界限，合理劃定黨政聯(lián)合文件信息公開的范圍等；完善黨務信息公開的方式以及對當事人的權利救濟機制，從而推動黨政聯(lián)合文件信息公開制度的進一步完善。

一、黨政聯(lián)合文件信息公開之必要性

(一)權利基礎——知情權

縱觀世界各國政治的發(fā)展趨勢，實現(xiàn)政府信息公開是不可阻擋的發(fā)展潮流，這也是尊重和保護公民知情權的表現(xiàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)等多元化信息共享平臺的涌現(xiàn)，社會公眾對信息公開的渴望程度日漸攀升，公民知情權的增長速度日漸超越政府等公權力機關的信息回應速度，應對這一變化不僅需要公權力機關提高對公民知情權的重視程度，同時也需要加快步伐提升應對多元化平臺所帶來的復雜性、開放性難題[3]。雖然當前在我國憲法中還尚未出現(xiàn)知情權的字眼，但作為一種抽象、原則性的權利，其精神蘊含在其他憲法性權利中，例如批評、建議、檢舉、申訴、控告等權利，因此其存在具備一定的憲法性基礎和法理意義。公民的知情權具體表現(xiàn)在私法領域以及公法領域，本文主要討論的是后者。尊重、保護公民的知情權在公法領域主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面要求公權力機關要依法主動、及時向社會公眾公布信息；另一方面要求不得以任何不合法、不合理的方式阻礙公民知情權的行使。黨政聯(lián)合文件在性質上具備黨務和政務混合的雙重屬性，是黨委機關和行政機關就雙方職責交叉事項共同制定的一種規(guī)范性文件。政府信息以公開為原則，不公開為例外，主動公開與依申請公開兩種方式相互支撐、相互促進；此外，也為當事人配置了行政復議、行政訴訟、行政賠償救濟機制。而《中國共產(chǎn)黨黨務信息公開》中只規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定主體主動公開，并未規(guī)定依申請公開以及制定相應的救濟機制。黨政聯(lián)合文件作為特殊的法律形態(tài)，在信息公開層面不應受到黨務信息形式上的阻礙，避免行政機關將不愿意向社會公眾公開的政府信息戴上“黨政聯(lián)合文件”的帽子，轉化為黨務信息，從而規(guī)避審查和公開[4]，應防止權力肆意濫用，充分尊重和保護公民的知情權。

(二)監(jiān)督機制建立之必要

有權必有責，用權受監(jiān)督。黨政機關作為聯(lián)合發(fā)文的制定主體，無論是制定主體自身還是黨政聯(lián)合文件，都必須受到監(jiān)督。信息公開是構建權力制約監(jiān)督機制的重要一環(huán)，為實現(xiàn)權力監(jiān)督打開大門。黨政聯(lián)合文件具備黨務信息以及政府信息的雙重特征，從公開范圍來看，黨務信息根據(jù)所涉及內(nèi)容的不同，其接受的是黨內(nèi)督查以及社會監(jiān)督；政府信息除接受社會監(jiān)督以外，還應接受司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及監(jiān)察監(jiān)督。司法實踐中，針對黨政聯(lián)合文件申請信息公開案件，法院往往以發(fā)文字號、制定主體是黨委機關為由駁回當事人申請公開的請求，黨政聯(lián)合文件不能因具有黨務信息的屬性，而規(guī)避審查、監(jiān)督，要實現(xiàn)對黨政聯(lián)合文件的監(jiān)督，就必須在源頭上完善信息公開工作。根據(jù)我國社會治理的實踐，黨政聯(lián)合文件成為黨政機關治國理政的重要手段或者依據(jù)，與社會大眾的生產(chǎn)生活緊密相關，因此必須強化對黨政聯(lián)合文件的監(jiān)督，不能因其黨務信息屬性而弱化監(jiān)督。實現(xiàn)信息公開是構建黨政聯(lián)合文件監(jiān)督機制的必然要求。法治國家，權力屈從于法律，將黨政聯(lián)合文件的信息公開以法律的形式予以規(guī)定，將權力限制在法律制度的籠子里，不僅能實現(xiàn)對制定主體、執(zhí)行主體權力的約束，也是對公民知情權的尊重，這也與中國共產(chǎn)黨以及行政機關的性質、工作宗旨的內(nèi)涵不謀而合。

(三)夯實中國特色社會主義法治體系

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系相互獨立又相互支撐，二者共同構成了彰顯中國特色的法治形態(tài)。黨政聯(lián)合發(fā)文作為一種特殊的法治形態(tài)，成為連接二者的中間環(huán)節(jié)，在治國理政的過程中發(fā)揮的作用日益明顯，黨政聯(lián)合文件的出現(xiàn)由來已久，黨的領導為黨政聯(lián)合文件的出現(xiàn)以及發(fā)展提供了正當性基礎[5]。黨政聯(lián)合文件數(shù)量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，這主要基于黨規(guī)國法之間存在眾多同一性，由這些同一性才能衍生出黨政聯(lián)合發(fā)文的可能性。其同一性首先表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間所追求的根本目標是一致的，都是為社會治理服務，為了維護社會安定、和諧，為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化以及實現(xiàn)中華民族偉大復興而服務。其次表現(xiàn)在二者都是人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)是全體黨員意志的集中表達與體現(xiàn)，而國家法律是由廣大人民群眾在民主選舉的基礎上產(chǎn)生的全國人民代表大會制定并通過的，它集中體現(xiàn)了最廣大人民群眾的意志，因此二者意志體現(xiàn)方面存在一致性，有這些一致性為基礎，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律才有交織融合的空間，黨政聯(lián)合文件才能在此基礎上應運而生并不斷發(fā)展。黨政聯(lián)合文件對我國社會主義法治化的發(fā)展起到了積極作用，首先在立法成本方面，黨政機關采用聯(lián)合發(fā)文的形式，避免了各自發(fā)文造成的重復立法，在一定程度上提高了立法的效率，降低了立法成本，同時黨政機關共同制定文件，可以最大程度避免各自立法的沖突，使得法治體系連接得更加順暢，減少了在執(zhí)行程序中的阻礙，使得執(zhí)行更為流暢，從而提高了執(zhí)行效率；其次，黨政聯(lián)合文件的制定、審批程序相比黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律而言，減少了復雜而又冗長的立法程序，程序更為簡單快捷，能夠及時應對社會治理中的緊急情況，在國法無法及時應對現(xiàn)實中迫切需要解決的問題時可提供一些臨時或者暫時性的行為規(guī)范，彌補法律上的空白，滿足行政管理領域中的制度需求，這對黨政兩機關而言，是受歡迎的。黨政聯(lián)合文件彌補了政府治理體系和治理能力的短板，夯實了法治體系，使得我國的法治體系獨具特色。

二、黨政聯(lián)合文件信息公開之困境

(一)公開范圍厘定不清

走中國特色社會主義法治化道路必須堅持貫徹黨的領導理論，黨政聯(lián)合發(fā)文同樣貫徹著黨的領導思想，黨的領導是無死角的，應全方位融入黨政聯(lián)合文件中。黨的領導具備宏觀性、抽象性的特征，黨內(nèi)法規(guī)也往往體現(xiàn)出思想、政治、組織上的規(guī)范，針對具體的社會事務，仍需要國家機關依法處理。黨政聯(lián)合文件是黨組織和政府機關就職責交叉領域共同聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，因此黨政聯(lián)合文件同時具備黨規(guī)屬性和政府信息屬性，二者相互交融。關于黨政聯(lián)合文件信息公開問題，在司法實踐中往往面臨窘境。政府信息是指行政機關在履行行政管理職能時制作、保存的信息②。黨政聯(lián)合文件是行政機關“參與制作”的，是否也應該納入《政府信息公開條例》中所指的政府信息呢？在董毅敏訴天津市稅務局政府信息公開一案③中，天津市高級人民法院針對此疑問給予了否定的答案，其認定申請公開的對象性質上屬于黨政聯(lián)合文件，但它并不屬于行政機關“制作、保存”，駁回了申請公開的訴訟請求。該案對《政府信息公開條例》第二條中“制作、保存”進行了狹隘的文義上的解釋，將行政機關與黨組織共同參與制作、保存的黨政聯(lián)合文件排除在《政府信息公開條例》第二條的解釋范圍外。此種做法，限制了公開政府信息的范圍，在一定程度上易導致行政機關借助黨政聯(lián)合文件的“帽子”規(guī)避公開信息，淪為權力的保護傘，導致權力濫用，公民的知情權等合法權益遭受侵害。

黨政聯(lián)合文件的內(nèi)容是否應該予以公開，必須實際考慮所涉及的內(nèi)容是否符合政府信息公開和黨務信息公開的規(guī)定，從具體法律規(guī)定的內(nèi)在邏輯和法理基礎出發(fā)判斷黨政聯(lián)合文件的信息是否屬于應當公開的范圍。但在司法實踐中，司法機關在裁判黨政聯(lián)合文件是否予以公開時，往往簡單基于黨政聯(lián)合文件的文件抬頭、發(fā)文字號等形式標準來判斷是否予以公開。缺乏實質意義上說理，法院的司法裁判說理薄弱，無法使當事人心服口服，無法從根本上解決社會矛盾和糾紛。因此，在黨政聯(lián)合文件公開的范圍方面，單純采取形式標準，并不能體現(xiàn)實體正義，無法從根本上實現(xiàn)定紛止爭。

(二)司法裁判態(tài)度不一

分析司法裁判的結果可以看出，法院審理申請黨政聯(lián)合文件信息公開案件的司法裁判態(tài)度不一，沒有堅定標準的司法態(tài)度。例如:在“張亞杰訴北京市房山區(qū)人民政府”一案④中，最高人民法院以《軌道交通房山線征地拆遷實施方案》是以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，不屬于行政機關、法律法規(guī)授權的組織以及所規(guī)定的政府信息的范圍，駁回了申請人張亞杰的訴訟請求。在最高人民法院作出此案判決之后，針對類似案件，出現(xiàn)了不一致的裁判方向。在“原告孫玉榮訴鄭州市中原區(qū)人民政府信息公開案”⑤中，審理法院根據(jù)黨政聯(lián)合文件的落款為中原區(qū)人民政府公章，且該文件生效后用于指導政府行政部門開展城中村拆遷安置工作，因此判定該文件信息應當予以公開。在張雄偉訴上海市虹口區(qū)人民政府信息公開一案⑥中，最高人民法院僅以文號為虹口區(qū)委員會辦公室為標準，認定文件為黨政混合信息，并以征詢答復意見中不予公開為由，直接駁回張雄偉的訴訟請求，裁判文書說理簡單，不具備強硬的說服力。此外，也有些規(guī)范性文件直接規(guī)定了以發(fā)文字號來判斷是否公開，例如北京市高級人民法院發(fā)布了《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的解答》，其中規(guī)定了“凡以黨組織文號印發(fā)的信息，或者黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件”，不屬于《政府信息公開條例》調整的范圍。在司法實踐中，法院往往以制定主體、發(fā)文字號等形式上的標準作為判斷依據(jù)，標準單一，且裁判說理簡單，不具說服力，案件的被告方也僅僅依據(jù)文件的抬頭就完成了證明責任，這在一定程度上可能會誘發(fā)行政機關利用此種“庇護傘”將不愿意公開的信息轉為非政府信息，將應當公開的信息轉為一種“準秘密”[6]。

(三)公開方式局限

黨務信息的公開方式，僅有黨委機關的自行主動公開，而尚未規(guī)定當事人以申請的方式予以公開。黨務信息是否公開的裁量權掌握在黨組織自身，即使黨組織未主動公開，當事人也不能以申請公開的方式予以補足，因此針對黨務信息的公開方式，從法律規(guī)定來看比較受限制。根據(jù)黨務信息內(nèi)容不同，其公開的范圍包括向黨內(nèi)公開以及向社會公開，即使主動公開而未公開，也不能轉為依申請公開的方式。政府信息有所不同，在公開方式上主動與依申請兩種方式并存，相互支撐，相互補足，并對依申請制進行了詳細的規(guī)定，明確對申請者的告知義務，最大程度保障公民能夠了解政府信息，尊重和保障公民的知情權，對信息公開的考核、評議以及責任追究制度進行了嚴格的規(guī)定。從對比中可以看出，除了依法不予公開的信息例如國家秘密以外，相比政府信息，黨務信息的公開方式以及程序設置更局限。對于黨政聯(lián)合文件，由于司法裁判中已經(jīng)對其信息公開持回避或者駁回態(tài)度，在公開方式上黨政聯(lián)合文件的信息公開不應受到黨務信息屬性帶來的限制，應進一步明確公開方式，在告知程序、工作考核、責任追究方面不斷完善。

(四)救濟路徑受限

根據(jù)上文所述，黨務信息只有主動公開而無依申請公開。應當予以公開的信息，負有公開義務的機關未主動公開時，當事人無申請公開的權利，對這種不作為，當事人也不能采取復議或者訴訟的手段維護權益。相比政府信息而言，當事人負有的救濟手段要更全面，應主動公開而未公開，當事人可以轉為依申請公開，經(jīng)申請仍然未公開的，當事人仍可以通過行政復議或者行政訴訟的方式進行救濟，或者以提出建議的方式建議其公開。黨政聯(lián)合文件具有黨政雙重屬性，既具備黨務信息屬性也具備政府信息屬性，黨政聯(lián)合文件的信息公開路徑，不能因黨務信息的屬性而被消磨減損，在救濟手段上相比黨務信息應更全面，才能在黨政聯(lián)合文件領域實現(xiàn)對權力的監(jiān)督和制約，實現(xiàn)對權利的尊重和保護。

三、黨政聯(lián)合文件信息公開之完善路徑

(一)形式主義向實質主義標準的轉變

法院在作性質認定時往往依據(jù)制作主體、發(fā)文字號等形式上的標準做出判斷，此種做法應摒棄，判斷是否屬于黨內(nèi)法規(guī)或是行政法規(guī)等規(guī)范性文件應采用形式標準與實質標準相結合的方式。實質性標準，即根據(jù)文件中具體內(nèi)容來判斷，主要包括以下幾個方面：首先在制作主體方面，黨政聯(lián)合文件是黨組織和行政機關共同參與制作的，《政府信息公開條例》中有關“行政機關制作或者獲取的”的解釋范圍是否包括行政機關共同參與制作的情形呢？是否應將共同參與制作的情形納入《政府信息公開條例》的調整范圍內(nèi)呢？對此筆者持肯定的態(tài)度，筆者認為政府信息概念中的“制作或者獲取”應作合理的擴大解釋，也應理解為行政機關與其他機關共同參與制作或者獲取、保存的[7]，據(jù)此將行政機關共同參與制作的黨政聯(lián)合文件，順其自然地納入《政府信息公開條例》的調整范圍內(nèi)。其次在內(nèi)容方面，判斷申請公開的信息是否屬于社會公共管理范圍，法院在作認定時，應秉持“具體問題具體分析”“具體內(nèi)容分別對待”的態(tài)度，堅持“區(qū)分處理”的原則。對于涉及經(jīng)濟管理活動，能夠對人民群眾的權利義務及日常生活產(chǎn)生影響的信息應向社會公眾公開；不能區(qū)分出是否屬于社會經(jīng)濟管理范圍，亦不能區(qū)分出是屬于黨務信息或者政府信息的，應判斷其是否屬于不予公開的情形，例如涉及黨和國家安全以及社會安定的信息，應當不予公開。最后，分析該黨政聯(lián)合文件對具體的行政行為是否產(chǎn)生了實際的指導效果，如果滿足前兩者的條件，但實際并未施行或者并未成為具體的指導依據(jù)時，仍不應支持申請人的訴訟請求。綜上分析，單純依據(jù)發(fā)文字號形式上的標準進行判斷并不可取，也不應完全摒棄，而應將實質標準與形式標準相結合作綜合判斷，二者發(fā)生沖突無法得出一致結論時，應以實質標準為主。

(二)統(tǒng)一司法裁判標準

首先，司法實踐中要實現(xiàn)法官在裁判時從單一形式主義標準向形式與實質主義兼顧的雙重標準轉變，除查看申請公開的信息的發(fā)文主體、發(fā)文字號以外，也要分析該文件是否成為行政機關履行職責的直接依據(jù)，從主體、功能、內(nèi)容方面綜合判斷是否公開。其次，法官在審理案件判斷是否予以公開時，可以通過召開聯(lián)席會議的方式，通知黨政聯(lián)合文件的制定主體——黨委機關、行政機關選派代表參加會議，聽取制定機關的有關建議，或者通過發(fā)送意見征詢函的方式獲取制定機關的意見，在此基礎上綜合判斷。此外，要靈活運用司法建議機制，如果經(jīng)審理認為確實需要公開的，可以向黨委制定機關發(fā)出司法建議，建議其公開有關的信息，實現(xiàn)黨委、政府、法院之間的靈活互動。最后，加強對司法裁判文書的釋明說理，兼顧情理與法理，實現(xiàn)德法相融，有效回應案件中的爭議焦點，使廣大人民群眾尊重和信服司法權威，降低上訴率。裁判標準規(guī)范化、統(tǒng)一化，才能使裁判結果具有針對性、充分性、邏輯性，實現(xiàn)同案同判，這樣不僅展現(xiàn)法官的智慧，更彰顯了司法文明的進步，對實現(xiàn)服判息訴、定紛止爭具有重要的作用。

(三)完善公開方式

黨政聯(lián)合文件具備雙重屬性的特殊性，其中黨務信息只存在主動公開的方式，是否公開的裁量權由黨委機關決定。黨政聯(lián)合文件不能因黨務信息的屬性而限制公開的方式，黨政聯(lián)合文件中的信息公開方式應包括主動公開和申請公開兩種方式，其中的信息內(nèi)容不應局限于政府信息，兩種公開方式應涵蓋黨政聯(lián)合文件。是否公開的決定權應區(qū)分處理，如果僅涉及其中的政府信息，則由行政機關決定，如果僅涉及黨務信息，則由黨委機關決定，如果同時包含二者，應該由黨委機關和行政機關共同協(xié)商，只有當兩主體均同意公開之后，才能將信息公開，如此能在最大程度上完善公開的方式。

(四)開拓多元化的救濟途徑

公民對黨務信息無申請公開的權利，對不予公開的黨務信息也無完善的救濟權利，故開拓多元化的救濟途徑至關重要，如當事人認為黨政聯(lián)合文件信息中的黨務信息與自身權利義務有關，涉及經(jīng)濟社會生活，確屬應該公開的信息時，當事人可以向黨委機關申請公開，黨委機關不予公開，可以選擇向上一級機關申訴，對申訴結果仍然不服，當事人可以向法院抗告，法院可通過發(fā)出司法建議的方式建議其公開。此外，社會公眾也可以通過向黨委機關提出社會建議的方式督促其公開有關的信息。黨員也有權向黨委機關申請公開應當向黨組織內(nèi)部公開的有關信息，根據(jù)信息公開的范圍不同規(guī)定不同的申請主體，被申請機關應當向申請者證明不予公開的合法性和合理性，并向申請者告知其救濟途徑和方式，當事人對處理結果不服時仍有申訴、抗告的權利。

四、結語

黨政聯(lián)合文件作為獨具特色的第三種法治形態(tài)，對黨規(guī)國法的順暢銜接協(xié)調發(fā)揮了重要作用。完善黨政聯(lián)合文件信息公開制度，尊重公民的知情權，有利于加強對權力的監(jiān)督，夯實社會主義法治體系。黨政聯(lián)合文件具備雙重屬性，司法實踐中也往往依據(jù)發(fā)文主體、發(fā)文字號判是否予以公開，將政府信息限制在行政機關制作、保存的情形，而排除了行政機關與黨委機關共同制作的情形。為推進黨政聯(lián)合文件信息公開制度，在司法裁判認定標準上需轉變思路，以實質兼顧形式標準來判斷是否予以公開，統(tǒng)一裁判標準。同時，對“政府信息”一詞應作適當?shù)臄U大解釋，將參與制作的情形也納入《政府信息公開條例》的調整范圍內(nèi)。在公開方式上，針對黨政聯(lián)合文件中涉及的黨務信息，當事人有權依申請的方式請求公開，而不應局限在主動公開的單一方式上。綜上，我們應進一步完善黨政聯(lián)合文件的信息公開制度，在新時代，將公民的知情權擴展到黨政聯(lián)合文件領域，逐步消除信息公開的“灰色模糊地帶”，完善社會公眾對權力的監(jiān)督機制。

注釋：

①筆者在《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》、“北大法寶”黨內(nèi)法規(guī)專題數(shù)據(jù)庫中進行檢索梳理，得出：自1949年至2020年12月31日，黨政聯(lián)合文件共計754部。

②《中華人民共和國政府信息公開條例》第2條：本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

③參見天津市高級人民法院(2017)津行申421號行政裁定書。

④ 參見最高人民法院(2016)最高法行申3522號行政裁定書。

⑤參見鄭州市鐵路運輸中級人民法院(2018)行初194號行政裁定書。

⑥參見最高人民法院(2018)行申388號行政裁定書。