文/陳楚風(fēng)

憲法上的基本權(quán)利具有可限制性，基本權(quán)利限制涉及限制的形式要件問(wèn)題。公法學(xué)上頗具影響力的法律保留理論認(rèn)為，對(duì)基本權(quán)利的限制必須通過(guò)法律進(jìn)行或以法律為根據(jù)。不少學(xué)者即主張對(duì)中國(guó)憲法上基本權(quán)利的限制應(yīng)實(shí)行法律保留。然而，現(xiàn)行憲法中并無(wú)概括性的基本權(quán)利法律保留規(guī)定，僅個(gè)別地針對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收征用、選舉權(quán)與被選舉權(quán)的剝奪、人身自由、住宅權(quán)、通信自由與通信秘密等基本權(quán)利事項(xiàng)規(guī)定了法律保留；言論、宗教信仰等方面的自由，人格尊嚴(yán)，科研文化活動(dòng)自由等多項(xiàng)基本權(quán)利，均屬于無(wú)保留的基本權(quán)利。對(duì)于無(wú)保留的基本權(quán)利能否實(shí)行法律保留，限制此類基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循何種形式要件，仍待解答。本文將在探究憲法設(shè)定無(wú)保留基本權(quán)利之規(guī)范目的的基礎(chǔ)上，對(duì)保留否棄、適用憲法保留、適用法律保留三種理論觀點(diǎn)的和目的性與可行性進(jìn)行分析，嘗試證立我國(guó)憲法上的基本權(quán)利限制應(yīng)當(dāng)適用法律保留。

憲法設(shè)定無(wú)保留基本權(quán)利的規(guī)范目的

考察中華人民共和國(guó)憲法的制定和修改過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，制憲者對(duì)于基本權(quán)利限制的形式要件有過(guò)一定考慮，基本權(quán)利限制形式要件的空缺，難謂出于制憲者的疏忽，而更應(yīng)被視為制憲者的有意選擇。

制憲者不在憲法條文中規(guī)定對(duì)基本權(quán)利的限制，主要意圖在于令基本權(quán)利的保障程度最大化、限制最小化。馬克思曾批判1848年法國(guó)憲法中的法律保留附款是“在一般詞句中標(biāo)榜自由，在附帶條件中廢除自由”。同馬克思的這一看法一脈相承，社會(huì)主義國(guó)家視權(quán)利的保留和例外為資產(chǎn)階級(jí)控制和削減自由的手段，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義憲法下公民的基本權(quán)利不應(yīng)受保留條款的束縛。1946年政治協(xié)商會(huì)議第九次大會(huì)上，中共代表吳玉章也反對(duì)“五五憲草”中人民權(quán)利“非依法律不得限制”的規(guī)定，這種觀點(diǎn)與馬克思主義學(xué)說(shuō)及傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家憲法的規(guī)定具有一致性。

1982年11月26日，彭真在五屆全國(guó)人大五次會(huì)議上做《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》時(shí)指出了權(quán)利的可受限制性。但在此基礎(chǔ)上，他亦主張憲法上對(duì)基本權(quán)利的限制應(yīng)最小化，對(duì)基本權(quán)利的保障程度應(yīng)最大化，并將權(quán)利限制少視為社會(huì)主義憲法民主真實(shí)性的表現(xiàn)及其相對(duì)于資本主義憲法的優(yōu)越性的表現(xiàn)。1982年憲法頒行后，彭真曾在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，中國(guó)憲法規(guī)定了我國(guó)公民享有廣泛的、真實(shí)的自由和權(quán)利，限制只有一條，就是“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”，這種民主的廣泛性是資產(chǎn)階級(jí)民主所無(wú)法比擬的。

可見(jiàn)，制憲者始終對(duì)憲法中限制權(quán)利和自由的附帶條款抱有警惕，并致力于實(shí)現(xiàn)憲法中的基本權(quán)利保障程度最大化、限制最小化。

從體系解釋的角度看，追求基本權(quán)利保障程度的最大化，也與現(xiàn)行憲法中的人權(quán)保障原則在價(jià)值取向上一致。對(duì)無(wú)保留基本權(quán)利的解釋，應(yīng)盡可能符合這一目的。制憲者力圖在社會(huì)主義憲法中使基本權(quán)利的保障程度得以最大化，為此排斥了資產(chǎn)階級(jí)憲法中常見(jiàn)的法律保留條款。然而，對(duì)于基本權(quán)利的限制須遵循何種形式才能達(dá)成該目的，制憲者并沒(méi)有作出明確的決斷。1982年憲法的制定過(guò)程中，以概括限制條款替代法律保留條款的構(gòu)想也不甚清晰，未能解答基本權(quán)利限制是否必須依照法律的問(wèn)題。

在基本權(quán)利限制的形式要件問(wèn)題上，基本權(quán)利條款無(wú)保留附款有可能被理解為保留否棄，即不需要法律上的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)可合憲地對(duì)這些權(quán)利予以限制甚至剝奪。從表面上看，此種觀點(diǎn)似乎能得到現(xiàn)行立法法的支持?！读⒎ǚā返?條、第9條中列舉的基本權(quán)利法律保留事項(xiàng)較為有限，這似乎意味著，不在列舉中的基本權(quán)利事項(xiàng)，都無(wú)法得到法律保留原則的保障。然而，此種解讀屬于“以下位法為基礎(chǔ)解釋上位法”，即“對(duì)憲法的合法律性解釋”，其正當(dāng)性和合理性存疑。而且保留否棄的理解使基本權(quán)利無(wú)法得到立法機(jī)關(guān)充分的保護(hù)，明顯背離了“基本權(quán)利保障程度最大化”的規(guī)范目的，因而不可取。除保留否棄外，無(wú)保留的基本權(quán)利尚有可能被理解為實(shí)行憲法保留或?qū)嵭蟹杀Ａ簦挛膶?duì)這兩種理論觀點(diǎn)進(jìn)行辨析。

基本權(quán)利憲法保留之辨析

憲法保留是指對(duì)于某些具有高度重要性的基本權(quán)利和國(guó)家制度事項(xiàng)，僅允許憲法自身調(diào)整，而禁止法律及其他下位法加以調(diào)整。具體到基本權(quán)利領(lǐng)域，憲法保留主要是禁止法律及其他下位法剝奪或限制基本權(quán)利。有學(xué)者主張，中國(guó)憲法上無(wú)保留附款的基本權(quán)利應(yīng)適用憲法保留。為辨明此種主張的合理性，有必要對(duì)憲法保留的理念及其在實(shí)踐中的運(yùn)作有充分的認(rèn)識(shí)。

憲法上基本權(quán)利的法律保留具有兩面性。它既授權(quán)立法者限制基本權(quán)利，具有基本權(quán)利限制的意義；又規(guī)定基本權(quán)利的限制只能依據(jù)法律，具有基本權(quán)利保障或基本權(quán)利“限制之限制”的意義。正是針對(duì)法律保留限制基本權(quán)利的一面，“二戰(zhàn)”后有學(xué)者對(duì)法律保留進(jìn)行了反思與批判。

早在魏瑪憲法時(shí)代，德國(guó)就有學(xué)者指出，法律保留規(guī)定使基本權(quán)利僅具有“法律上的效力”，而未得到具備“憲法上的效力”的保護(hù)?！岸?zhàn)”之后，法律保留規(guī)定又受到德國(guó)學(xué)者的進(jìn)一步批判。但是，德國(guó)并未因此拋棄基本權(quán)利的法律保留，而是通過(guò)對(duì)法律保留中的“法律”提出若干品格要求的方式，試圖改進(jìn)這一原理。

戰(zhàn)后日本憲法學(xué)界對(duì)明治憲法中的基本權(quán)利法律保留則多持批判態(tài)度，認(rèn)為法律保留將人權(quán)保障限縮在法律層面，雖對(duì)行政權(quán)有所防范，但不能禁止立法權(quán)對(duì)人權(quán)的侵害。有學(xué)者提出了基本權(quán)利保障方式分為禁止立法限制的“絕對(duì)保障型”、允許立法限制的“相對(duì)保障型”及“折中型”的學(xué)說(shuō)，并認(rèn)為日本國(guó)憲法所采取的即是美國(guó)式的絕對(duì)保障模式，明治憲法中基本權(quán)利的法律保留已被否定。

中國(guó)憲法學(xué)者對(duì)日本的學(xué)說(shuō)亦有所繼受。有學(xué)者進(jìn)一步提出，從各國(guó)憲法的發(fā)展歷程看，基本權(quán)利的保障經(jīng)歷了未得到充分實(shí)施的相對(duì)保障型、相對(duì)保障型、絕對(duì)保障型三個(gè)階段。該學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)法律保留制度允許立法權(quán)限制基本權(quán)利的一面，對(duì)基本權(quán)利的法律保留總體上持負(fù)面態(tài)度，認(rèn)為法律保留導(dǎo)致了基本權(quán)利保障的相對(duì)性，無(wú)益于基本權(quán)利保障，或僅對(duì)基本權(quán)利保障有階段性意義。若按照這種觀點(diǎn)，則憲法保留是優(yōu)越于法律保留的權(quán)利保障原理。然而，對(duì)憲法保留的理解與認(rèn)識(shí)不能僅停留在理念層面，還須結(jié)合憲法實(shí)踐考察其運(yùn)作機(jī)理。

從比較法的角度觀察，基本權(quán)利的憲法保留主要有兩種實(shí)踐模式。

第一種模式具體體現(xiàn)為美國(guó)憲法中的“立法限制禁止”規(guī)定。美國(guó)憲法第一修正案從文義上看絕對(duì)地禁止了美國(guó)國(guó)會(huì)立法對(duì)若干種權(quán)利進(jìn)行限制。然而，從美國(guó)法院對(duì)該條款的理解與運(yùn)用看，并不能輕易認(rèn)為第一修正案對(duì)這些權(quán)利實(shí)行了徹底的憲法保留。以言論自由為例，美國(guó)聯(lián)邦最高法院發(fā)展出了雙階理論，通過(guò)司法的形式形成了言論自由權(quán)的保障范圍，將部分言論排除出了言論自由權(quán)的保障范圍，或?qū)ζ鋵?shí)行較低程度的保護(hù)，允許立法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行不同程度的限制。美國(guó)聯(lián)邦最高法院亦針對(duì)言論自由發(fā)展出若干種合憲性審查基準(zhǔn)。這些審查基準(zhǔn)，大體上均指向?qū)ρ哉撟杂傻南拗颇康?、限制手段，或目的與手段間關(guān)聯(lián)性的審查，屬于對(duì)基本權(quán)利限制的實(shí)質(zhì)性審查。無(wú)論哪一基準(zhǔn)，都并未絕對(duì)地禁止國(guó)會(huì)立法對(duì)言論自由的限制，而是對(duì)國(guó)會(huì)合憲地立法限制言論自由設(shè)定了若干實(shí)質(zhì)要件。

另一種模式則是德國(guó)基本法中的“無(wú)法律保留基本權(quán)利”。德國(guó)基本法對(duì)各項(xiàng)基本權(quán)利的法律保留作了差異化處理，部分基本權(quán)利條款中不附帶法律保留的規(guī)定。有論者認(rèn)為，此種無(wú)法律保留的基本權(quán)利即屬于一種憲法保留。

德國(guó)聯(lián)邦憲法法院指出，無(wú)法律保留的權(quán)利并非無(wú)限制的權(quán)利。根據(jù)“憲法整體性”的觀念，這些權(quán)利仍應(yīng)當(dāng)受到“憲法內(nèi)在限制”的制約。具體而言，此類權(quán)利僅在與第三人的基本權(quán)利或者具有憲法位階的法益發(fā)生沖突時(shí)，方可例外地受限制，且此種沖突應(yīng)依照實(shí)踐調(diào)和原則來(lái)解決。對(duì)于無(wú)法律保留基本權(quán)利，立法機(jī)關(guān)仍然負(fù)有解決其與其他憲法法益沖突的首要責(zé)任。其限制仍須有立法機(jī)關(guān)的法律依據(jù)，不能由行政機(jī)關(guān)徑行實(shí)施。質(zhì)言之，德國(guó)法對(duì)無(wú)法律保留的基本權(quán)利，同樣是在限制的實(shí)質(zhì)性理由上予以高度限縮，類似于將其作為一種限制條件未被憲法明示的特別法律保留，并未徹底排除以法律的形式對(duì)其加以限制的可能性。

基于上述考察不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)理上的基本權(quán)利憲法保留，在憲制實(shí)踐中并未絕對(duì)地將基本權(quán)利的保障與限制保留于憲法自身。所謂實(shí)行憲法保留的基本權(quán)利，在限制的形式上已經(jīng)退回到了以法律限制。此種現(xiàn)象難謂個(gè)別的、偶然的。大多數(shù)基本權(quán)利均有可能與他人權(quán)利或公共利益發(fā)生沖突，具有可限制性。然而，憲法往往只提供權(quán)利清單，不可能事無(wú)巨細(xì)地列舉各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容和界限，這導(dǎo)致客觀上存在通過(guò)下位法具體形成基本權(quán)利保障范圍及限制基本權(quán)利的必要。

核心內(nèi)涵蛻變后的憲法保留，已經(jīng)不與傳統(tǒng)的法律保留處在同一層次。后者屬于基本權(quán)利限制的形式要件，前者則已轉(zhuǎn)化為基本權(quán)利限制的實(shí)質(zhì)要件。這種意義上的憲法保留，無(wú)法指明基本權(quán)利的限制應(yīng)遵循何種形式、何種層級(jí)的法規(guī)范依據(jù)，甚至其本身能否被稱為憲法保留，都是頗為可疑的。當(dāng)然，前述憲法保留實(shí)踐中對(duì)權(quán)利限制理由的限縮和對(duì)立法機(jī)關(guān)形成自由的限制是有意義的，只是這些問(wèn)題不屬于權(quán)利限制形式要件的層次。

基本權(quán)利法律保留之證成

保留否棄的觀點(diǎn)背離了基本權(quán)利保障程度最大化的規(guī)范目的，憲法保留雖在理念上契合這一規(guī)范目的，但其一旦進(jìn)入實(shí)踐就容易發(fā)生內(nèi)涵蛻變，以致失去權(quán)利限制形式要件的意義。既然不得不以憲法以下的法規(guī)范規(guī)定基本權(quán)利的限制，則由憲法之下位階最高的法律作出相應(yīng)規(guī)定，應(yīng)能為基本權(quán)利提供最為充分的保障。中國(guó)憲法上基本權(quán)利限制的形式要件，最終仍需選擇傳統(tǒng)的法律保留。

已有學(xué)者從“各基本權(quán)利價(jià)值上等位”的角度以及“民主原則與法治原則”的角度出發(fā)，論證中國(guó)憲法上的無(wú)法律保留明文規(guī)定的基本權(quán)利在限制時(shí)亦須遵循法律保留原則。在此基礎(chǔ)上，尚可再作兩點(diǎn)補(bǔ)充論證。

其一，現(xiàn)行《憲法》第33條第4款規(guī)定，“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。該款在“權(quán)利”“義務(wù)”的表述前附加了定語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)是“憲法和法律規(guī)定”的權(quán)利義務(wù)。由此，可作如下解釋：公民享有憲法上規(guī)定的基本權(quán)利以及法律規(guī)定的其他權(quán)利，相應(yīng)地，公民要承擔(dān)的義務(wù)，以憲法與法律上規(guī)定的義務(wù)為限，權(quán)利所要受到的限制，以憲法與法律上的限制為限。至于法規(guī)、規(guī)章等下位法規(guī)范以及具體行政行為所設(shè)定的義務(wù)、限制，并非當(dāng)然有效，須視其是否有憲法與法律上的依據(jù)而定。

其二，功能主義學(xué)說(shuō)認(rèn)為，不同國(guó)家機(jī)關(guān)在組成結(jié)構(gòu)與決定程序上有所差異，從而要求國(guó)家決定應(yīng)由在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組成方式、功能與決定程序等各方面均最具備功能優(yōu)勢(shì)的機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)作成。憲法中國(guó)家權(quán)力配置的民主集中制原則即具備功能主義的意涵。基本權(quán)利是具有憲法位階的重要事項(xiàng)，由功能主義原理的視角觀之，為實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利保障程度的最大化，將基本權(quán)利限制分配給最具民主正當(dāng)性的全國(guó)人大及其常委會(huì)，由其通過(guò)程序最為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫▉?lái)實(shí)現(xiàn)，顯然更適當(dāng)。

綜上，我國(guó)憲法上某些基本權(quán)利無(wú)保留附款的現(xiàn)象，應(yīng)被解釋為對(duì)這些基本權(quán)利同樣適用法律保留；憲法上列舉的所有基本權(quán)利，原則上均有適用法律保留的空間。此外，根據(jù)基本權(quán)利規(guī)范在憲法條文中表述方式的不同，我國(guó)憲法上的基本權(quán)利法律保留，也存在簡(jiǎn)單法律保留與特別法律保留的區(qū)分。對(duì)于這一結(jié)論，或許會(huì)有學(xué)者提出質(zhì)疑。制憲者設(shè)定無(wú)保留的基本權(quán)利條款，就是為了反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)憲法中的法律保留，此處又主張適用法律保留，豈不恰好違背了設(shè)定無(wú)保留基本權(quán)利的規(guī)范目的？筆者認(rèn)為，此種解釋方案并不違背制憲者意志。

第一，制憲者拒絕在憲法中明確寫(xiě)入基本權(quán)利法律保留的規(guī)定，目的不在于反對(duì)作為一項(xiàng)公法原理的法律保留本身，而在于更好地保障人權(quán)。若在基本權(quán)利限制的形式要件問(wèn)題上，實(shí)行法律保留是當(dāng)前可供選擇的諸種方案中既有利于人權(quán)保障又最具可行性的一種，此種解釋方案就難謂違背了制憲者意志。

第二，法律保留原理并不必然導(dǎo)致基本權(quán)利保障的空轉(zhuǎn)。之所以會(huì)存在基本權(quán)利被法律限制所虛化的現(xiàn)象，與其說(shuō)是由于憲法規(guī)定了法律保留，毋寧說(shuō)是由于憲法未要求基本權(quán)利的限制須具備其他要件，未規(guī)定基本權(quán)利的“限制之限制”，從而使“有法律依據(jù)”變?yōu)楹蠎椀叵拗苹緳?quán)利的充分條件。法律保留原理可與以防范立法權(quán)為面向的其他公法原理相結(jié)合，從而較妥善地保障基本權(quán)利，防止“憲法一手承認(rèn)人民的基本權(quán)利，法律另一手剝奪人民的基本權(quán)利”現(xiàn)象出現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

法律保留是服務(wù)于形式法治的重要原理，也是基本權(quán)利的第一層保障。通過(guò)實(shí)行法律保留，干預(yù)基本權(quán)利的公權(quán)力行為在形式上受到限定，基本權(quán)利受干預(yù)的可預(yù)測(cè)性也得到強(qiáng)化，且在最大程度上保證對(duì)基本權(quán)利的限制出自權(quán)利主體自身意志并經(jīng)過(guò)充分的民主商談，從而排除行政權(quán)力的恣意，促進(jìn)良法善治。在我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)范之下，相較于采保留否棄的觀點(diǎn)或適用憲法保留的方案，對(duì)基本權(quán)利普遍地適用法律保留，最有利于達(dá)成基本權(quán)利保障程度最大化的規(guī)范目的。若基本權(quán)利的法律保留能通過(guò)合憲性審查制度得到落實(shí)，將能明確各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限，消除當(dāng)前存在的無(wú)法律依據(jù)限制公民基本權(quán)利的下位法，實(shí)現(xiàn)合憲性審查制度人權(quán)保障與法制統(tǒng)合的雙重功能。