徐媛媛 嚴(yán) 強(qiáng)

問(wèn)題的提出

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議指出，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大。這是繼黨的十九屆四中全會(huì)提出要“推進(jìn)”數(shù)字政府建設(shè)、十九屆五中全會(huì)提出要“加強(qiáng)”數(shù)字政府建設(shè)之后，黨中央對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)一步明確及深化。黨的二十大報(bào)告從加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度，提出“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”。數(shù)字政府作為引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)及數(shù)字社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整體的生產(chǎn)方式、生活方式及治理方式數(shù)字化變革的核心，再次成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

數(shù)字政府建設(shè)的本質(zhì)是利用信息技術(shù)變革政府履職方式和治理手段的一個(gè)行政過(guò)程，是將新型數(shù)字技術(shù)與現(xiàn)有的組織體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)化、制度化整合，以形成新的治理模式的過(guò)程。數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐表征是政府存在狀態(tài)的變革，即政府機(jī)構(gòu)日常辦公、信息收集與發(fā)布、公共服務(wù)、社會(huì)治理等政府事務(wù)以各種智能終端、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能等技術(shù)為支撐，在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下展開(kāi)，(1)何圣東、楊大鵬：《數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經(jīng)驗(yàn)分析》，《浙江學(xué)刊》2018年第5期。政府不再僅是傳統(tǒng)意義上的辦公場(chǎng)所，而是一個(gè)可以精準(zhǔn)回應(yīng)社會(huì)需求的賦能平臺(tái)。因此，如何實(shí)現(xiàn)新型技術(shù)應(yīng)用與傳統(tǒng)科層組織體系的融合是當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)面臨的核心問(wèn)題，也有學(xué)者稱(chēng)之為技術(shù)與組織的適配性問(wèn)題，(2)王謙、曾瑞雪：《社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)框架下“數(shù)字政府”風(fēng)險(xiǎn)分析及治理》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。或是“技術(shù)應(yīng)用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突問(wèn)題”。(3)劉祺：《當(dāng)代中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問(wèn)題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期?；谥袊?guó)數(shù)字政府建設(shè)的具體情境，這實(shí)際上是一個(gè)政府組織如何吸納新型技術(shù)，或者說(shuō)技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)會(huì)遇到哪些制約性、障礙性因素的問(wèn)題。對(duì)此，本研究將嘗試著做出解答與回應(yīng)，以期為理論探尋及實(shí)踐開(kāi)展提供些許啟示。

技術(shù)與數(shù)字政府關(guān)系：技術(shù)賦能論與組織制約論

針對(duì)技術(shù)與組織關(guān)系的研究，有兩種基本的理論模型：一是技術(shù)對(duì)組織的建構(gòu)，認(rèn)為技術(shù)引入組織后會(huì)重塑組織的結(jié)構(gòu)或影響組織結(jié)構(gòu)的變遷；二是組織對(duì)技術(shù)的建構(gòu)，認(rèn)為組織既有的結(jié)構(gòu)直接影響技術(shù)的應(yīng)用及創(chuàng)新。(4)邱澤奇：《技術(shù)與組織的互構(gòu)——以信息技術(shù)在制造企業(yè)的應(yīng)用為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。對(duì)“技術(shù)與數(shù)字政府”關(guān)系的已有研究，顯然也沒(méi)有完全脫離這兩種理論模型的思維邏輯，形成了“技術(shù)應(yīng)用與科層組織融合”的兩種不同的觀點(diǎn)：一是技術(shù)可以直接重塑政府組織的“技術(shù)賦能論”；二是組織結(jié)構(gòu)選擇性吸納技術(shù)的“組織制約論”。

(一)技術(shù)賦能論

技術(shù)賦能論的邏輯是技術(shù)自身的物質(zhì)性和工具性?xún)?nèi)含著技術(shù)可以同時(shí)重新排列、認(rèn)定組織工作流程及成員權(quán)限的技術(shù)“剛性”和“強(qiáng)制性”，進(jìn)而自然地實(shí)現(xiàn)組織流程的再造并與組織結(jié)構(gòu)體系相融合。

技術(shù)賦能嵌入數(shù)字政府建設(shè)，主要表現(xiàn)為“技術(shù)連接—流程驅(qū)動(dòng)—再造結(jié)構(gòu)”(5)胡重名：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎？——一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》，《治理研究》2020年第3期。的過(guò)程。“技術(shù)連接”是數(shù)字政府建設(shè)的開(kāi)始，是有關(guān)操作性議題上的技術(shù)支撐體系與組織結(jié)構(gòu)的橫向及縱向連接。技術(shù)支撐體系包括依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等構(gòu)建的云+網(wǎng)+端的基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源以及高效協(xié)同的業(yè)務(wù)應(yīng)用。(6)逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期?！凹夹g(shù)連接”為“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、推動(dòng)政務(wù)信息化共建共用、提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”(7)翟云、程主：《論數(shù)字政府的“大問(wèn)題”：理論辨析、邏輯建構(gòu)和踐行路向》，《黨政研究》2022年第1期。等改善治理效率和治理質(zhì)量的遠(yuǎn)景目標(biāo)提供了前提條件，隨著這種“連接”的深化和拓展，技術(shù)已經(jīng)不只是外在的資源，而成為組織治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要素，驅(qū)動(dòng)組織治理過(guò)程的業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新。新的業(yè)務(wù)流程脫離傳統(tǒng)的物質(zhì)空間架構(gòu)，不同于政務(wù)辦事領(lǐng)域以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的集中性、一站式服務(wù)模式，而是基于虛擬組織的“橫向協(xié)同”且“無(wú)處不在”的管理和服務(wù)，既有的組織結(jié)構(gòu)此時(shí)因技術(shù)嵌入重新規(guī)定的業(yè)務(wù)流程規(guī)則，而必須重新調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化組織形態(tài)的轉(zhuǎn)型。這就引發(fā)了技術(shù)賦能政府組織在治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理過(guò)程等方面的深層次變革。

首先，政府的治理結(jié)構(gòu)從碎片走向整體?！凹夹g(shù)嵌入”破解傳統(tǒng)的高度專(zhuān)業(yè)分工的政府體制所帶來(lái)的政務(wù)服務(wù)部門(mén)主義、各自為政的“碎片化”現(xiàn)象，(8)曾維和：《當(dāng)代西方整體政府改革：組織創(chuàng)新及方法》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第5期。增進(jìn)部門(mén)條塊聯(lián)動(dòng)，為跨部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)治理提供契機(jī)，為政府治理帶來(lái)了“去中心化”的治理結(jié)構(gòu)。(9)黃新華：《技術(shù)嵌入市域社會(huì)治理：優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制》，《國(guó)家治理》2021年第1期。其次，政府治理方式的數(shù)字化、智能化。“技術(shù)嵌入”實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的融合共通，驅(qū)動(dòng)并重構(gòu)公共服務(wù)、協(xié)同辦公、精準(zhǔn)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、大應(yīng)急等政府業(yè)務(wù)的快速數(shù)字化和智能化，(10)崔樹(shù)紅、劉全力、唐立庭：《數(shù)據(jù)時(shí)代背景下“數(shù)字政府”技術(shù)架構(gòu)研究與應(yīng)用分析》，《信息系統(tǒng)工程》2019年第7期。新冠肺炎疫情期間，健康碼等數(shù)字智能技術(shù)在疫情防控、風(fēng)險(xiǎn)研判、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面的創(chuàng)新應(yīng)用，為重大風(fēng)險(xiǎn)治理提供了新的可行路徑。第三，政府治理過(guò)程的透明化、精細(xì)化?！凹夹g(shù)嵌入”突破了傳統(tǒng)社會(huì)治理情境中，政府只能依賴(lài)有限范圍的信息聚合或經(jīng)驗(yàn)判斷來(lái)識(shí)別社會(huì)問(wèn)題和需求，難以彌合治理主體和治理需求之間信息不對(duì)稱(chēng)的罅隙，(11)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對(duì)象》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022年第1期。使政府基于海量的數(shù)據(jù)信息展開(kāi)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了政府運(yùn)作過(guò)程的數(shù)據(jù)整合及公開(kāi)透明?；凇罢雌脚_(tái)”理念構(gòu)建的全國(guó)政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)，精準(zhǔn)挖掘民眾的服務(wù)訴求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品供給的精準(zhǔn)化、個(gè)性化。

(二)組織制約論

組織制約論的邏輯是技術(shù)嵌入并不必然引發(fā)組織體系的結(jié)構(gòu)整合。“技術(shù)僅僅是組織結(jié)構(gòu)化的誘因”，“在技術(shù)和組織的關(guān)系中，關(guān)鍵不是技術(shù)形塑組織，而是組織結(jié)構(gòu)如何吸納技術(shù)”，(12)闕天舒、呂俊延：《智能時(shí)代下技術(shù)革新與政府治理的范式變革——計(jì)算式治理的效度與限度》，《中國(guó)行政管理》2021年第2期。“技術(shù)成功嵌入組織的關(guān)鍵在于，組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部能夠適度分離，并產(chǎn)生容納技術(shù)要素的結(jié)構(gòu)裂隙”。(13)王磊：《情境、認(rèn)知與策略：技術(shù)嵌入組織的邏輯——以新冠肺炎疫情防控中武漢市紅十字會(huì)為例》，《求實(shí)》2021年第3期。因此，技術(shù)的應(yīng)用是組織對(duì)技術(shù)的執(zhí)行過(guò)程，這個(gè)“技術(shù)的執(zhí)行過(guò)程”受到掌握技術(shù)“進(jìn)”“出”選擇權(quán)的組織剛性的制約，這種組織的剛性表現(xiàn)為科層組織的結(jié)構(gòu)特征、權(quán)力體系及運(yùn)行機(jī)制等對(duì)技術(shù)執(zhí)行及技術(shù)效能發(fā)揮所產(chǎn)生的制約。具體而言：“由于政府科層制內(nèi)的技術(shù)嵌入更多取決于壓力型體制下的政治邏輯而非單純的技術(shù)邏輯”，“公共部門(mén)在建設(shè)城市大腦類(lèi)數(shù)字平臺(tái)過(guò)程中并不完全是效率指向，組織內(nèi)自上而下的行政推動(dòng)和組織間的政績(jī)錦標(biāo)賽驅(qū)動(dòng)著各級(jí)組織開(kāi)發(fā)各類(lèi)場(chǎng)景和應(yīng)用，沒(méi)有實(shí)際發(fā)展的投入增長(zhǎng)使技術(shù)陷入懸浮于組織的困境”，(14)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對(duì)象》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022年第1期?！皺M向上部門(mén)系統(tǒng)、市縣系統(tǒng)之間存在各種各樣的護(hù)城河防護(hù)欄，縱向上垂直部門(mén)之間存在大量信息煙囪、隔離帶”，(15)劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊(yùn)、技術(shù)構(gòu)架與路徑——基于浙江改革的實(shí)踐與探索》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。部門(mén)利益分化形成的條塊分割格局造成了碎片化的管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了技術(shù)信息運(yùn)作的部門(mén)化，以及信息的更新遲緩，難以構(gòu)建整體的、可共享的數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)。信息技術(shù)的嵌入不僅未能改變傳統(tǒng)體制，反被科層制所吸納，被用來(lái)鞏固科層組織結(jié)構(gòu)及其碎片化形態(tài)，從而成為治理變革的新障礙。

上述研究成果為本研究奠定重要的理論基礎(chǔ)，但依然存在不足之處：一方面，技術(shù)賦能論過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，忽略了技術(shù)嵌入的過(guò)程并不是一帆風(fēng)順的；另一方面，組織制約論過(guò)于強(qiáng)調(diào)既有的科層組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系和運(yùn)行機(jī)制對(duì)技術(shù)效能的影響，弱化了組織的認(rèn)知能力及組織主動(dòng)吸納技術(shù)的自覺(jué)性和條件性。顯然，對(duì)于技術(shù)嵌入與數(shù)字政府建設(shè)的已有研究尚缺乏一個(gè)基于多要素、整體性框架的綜合性分析，這為本研究從技術(shù)接納模型的角度探尋技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的影響因素，提供了可待深入研究的領(lǐng)域空間。

數(shù)字政府建設(shè)中“技術(shù)嵌入”障礙的分析框架

關(guān)于個(gè)體或組織對(duì)新技術(shù)接受和采納的研究，國(guó)外學(xué)者從信息管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域逐步發(fā)展出一系列技術(shù)采納和應(yīng)用模型，其中影響較大的是TPB、TAM及DTPB模型。這些模型為分析新技術(shù)應(yīng)用的條件或影響因素提供了重要的分析視角。

(一)解構(gòu)計(jì)劃行為理論及其適用性

解構(gòu)計(jì)劃行為理論(Decomposed Theory of Planned Behavior,簡(jiǎn)稱(chēng)DTPB)是學(xué)者Taylor和Todd于1995年在《理解信息技術(shù)應(yīng)用：一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)模型的檢驗(yàn)》一文中提出的解釋技術(shù)采納影響因素的模型。DTPB理論是對(duì)計(jì)劃行為理論(Theory of Planned Behavior，簡(jiǎn)稱(chēng)TPB)及技術(shù)接受模型(Technology Acceptance Model，簡(jiǎn)稱(chēng)TAM)的延續(xù)與發(fā)展。

計(jì)劃行為理論(TPB)從行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知的行為控制三個(gè)維度構(gòu)建了一個(gè)研究行為主體對(duì)所執(zhí)行行為持有的態(tài)度、個(gè)體意愿和決策之間關(guān)系的理論框架。技術(shù)接受模型(TAM)是從“感知有用性”和“感知易用性”角度解釋技術(shù)如何被認(rèn)知并最終被接納的模型。針對(duì)TPB理論中三個(gè)單一線性結(jié)構(gòu)解釋的不足，DTPB借鑒了TAM模型中的兩個(gè)變量“感知有用性”和“感知易用性”，并對(duì)TPB模型進(jìn)行了多維度分解。DTPB將行為態(tài)度分解為感知有用性、感知易用性及相容性，將主觀規(guī)范分解為同伴影響及上級(jí)影響，將感知行為控制分解為自我效能、資源便利條件、技術(shù)便利條件，由此系統(tǒng)地提供了一個(gè)能夠具體說(shuō)明哪些因素會(huì)具體影響技術(shù)采納行為意愿及行為取向的解釋模型。

解構(gòu)計(jì)劃行為理論作為技術(shù)應(yīng)用的經(jīng)典解釋模型，已被廣泛應(yīng)用于高等教育技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域的基于“技術(shù)—意愿—行為”關(guān)系的研究之中。鑒于此，解構(gòu)計(jì)劃行為理論亦可嘗試用于對(duì)數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入的影響因素進(jìn)行分析。

盡管“科層任務(wù)驅(qū)動(dòng)”的數(shù)字政府建設(shè)對(duì)各級(jí)政府組織而言是一種“不可退出”的選擇，但是，各級(jí)政府組織的接受意愿、接受程度直接影響數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)使用的程度和效度。正如馬克思所言，“哲學(xué)家們只是用不同的方式解釋世界，而問(wèn)題在于改變世界”，(16)《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第40頁(yè)。“對(duì)世界的有效改造以對(duì)世界的充分認(rèn)知為前提和基礎(chǔ)”。(17)孫志建：《技術(shù)賦能與認(rèn)知轉(zhuǎn)向：理解公共管理方法數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心機(jī)理》，《電子政務(wù)》2021年第8期。所以，在技術(shù)應(yīng)用的實(shí)踐過(guò)程中，不同層級(jí)的行動(dòng)者會(huì)形成不同的技術(shù)認(rèn)知并賦予技術(shù)以不同的期望和意義，這種技術(shù)認(rèn)知會(huì)在很大程度上影響技術(shù)嵌入組織的過(guò)程，當(dāng)政府將大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)融入政府的運(yùn)行過(guò)程時(shí)，政府內(nèi)部及社會(huì)的不同群體對(duì)技術(shù)的接受與理解程度所產(chǎn)生的差異性“行為意愿”，容易成為技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的主觀性障礙。所以，依托解構(gòu)計(jì)劃行為理論，從技術(shù)接納的行為意愿的角度出發(fā)，找尋技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的影響因素，成為本研究的必然選擇。

(二)數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入障礙的分析框架構(gòu)建

構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入障礙的分析框架，需要在已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的具體情境對(duì)DTPB模型中的行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知行為控制三個(gè)維度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修補(bǔ)。

1.主體認(rèn)知

解構(gòu)計(jì)劃行為理論中，行為態(tài)度是指行為主體對(duì)某種特殊的行為活動(dòng)所持有的態(tài)度，也就是行為主體對(duì)某種特定行為的正面或負(fù)面評(píng)價(jià)、支持或反對(duì)的態(tài)度。在數(shù)字政府建設(shè)中，技術(shù)使用已經(jīng)是一種必需的、常態(tài)化的治理工具，更注重的是對(duì)“技術(shù)”的認(rèn)知，而非對(duì)“技術(shù)”使用行為正確與否的評(píng)價(jià)，所以，本研究將DTPB模型中的“行為態(tài)度”修正為“主體認(rèn)知”維度，并將主體認(rèn)知分解為感知有用性、感知易用性?xún)蓚€(gè)方面。感知有用性是指行為主體使用某種新技術(shù)時(shí)，能感知到的對(duì)自己工作現(xiàn)狀提升的程度，感知易用性是行為主體認(rèn)為的使用新技術(shù)的容易程度。

2.組織情境

解構(gòu)計(jì)劃行為理論中，主觀規(guī)范是指行為主體在進(jìn)行某種特定行為活動(dòng)決策時(shí)所受到的周?chē)后w的影響或壓力，這種影響或壓力來(lái)源于同事影響和上級(jí)影響。在數(shù)字政府建設(shè)中，這種“上級(jí)影響”和“同事影響”實(shí)質(zhì)是政府組織內(nèi)部“條條”與“塊塊”之間的體制性壓力。具體而言，體制性壓力是在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，自上而下的縱向行政任務(wù)的發(fā)包，以及橫向行政任務(wù)的協(xié)同整合，這也就構(gòu)成了數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入的“組織情境”要素。因此，本研究將DTPB模型中的主觀規(guī)范修正為“組織情境”。

3.條件保障

解構(gòu)計(jì)劃行為理論中，感知行為控制是指行為主體對(duì)所執(zhí)行行為感知到的難易程度，從而決定推動(dòng)或遏制該特定行為的表現(xiàn)，主要受到自我效能、資源便利條件、技術(shù)便利條件三方面因素的影響。在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用對(duì)政府而言是一種全新的挑戰(zhàn)，政府需要不斷調(diào)適自身的行為邊界以適應(yīng)新興技術(shù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，同時(shí)還需制定有效的公共政策以激發(fā)這些技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新及實(shí)踐應(yīng)用，更好地發(fā)揮技術(shù)對(duì)社會(huì)治理的積極效用。因此，政府組織作為行動(dòng)主體，對(duì)“技術(shù)的難易感知”是一種基于各種資源條件衡量的“理性計(jì)算”，為技術(shù)應(yīng)用而制定的覆蓋技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)人才建設(shè)等資源的政策制度設(shè)計(jì)是技術(shù)融入的重要“條件保障”。本研究將感知行為控制修正為“條件保障”。

技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的障礙及其成因分析

數(shù)字政府建設(shè)是基于特定歷史方位、特定國(guó)家使命、特定發(fā)展需求而進(jìn)行的國(guó)家戰(zhàn)略部署，(18)翟云：《中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的理論前沿問(wèn)題》，《行政管理改革》2022年第2期。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，從“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享”“推動(dòng)政務(wù)信息化共建共用”“提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”三方面，建設(shè)數(shù)字政府，提升數(shù)字政府治理水平，這從宏觀戰(zhàn)略上勾勒了數(shù)字政府建設(shè)的基本范疇和建設(shè)目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告提出，“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”，“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”，這從完善社會(huì)治理體系的角度，指明了數(shù)字政府是一個(gè)從技術(shù)層面出發(fā)建設(shè)的共建共享、互聯(lián)協(xié)同的整體性政府，技術(shù)嵌入的落腳點(diǎn)及實(shí)踐目標(biāo)應(yīng)該在于依托“集約精益的基礎(chǔ)設(shè)施體系、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源體系、高效協(xié)調(diào)的業(yè)務(wù)應(yīng)用體系”，(19)逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期。實(shí)現(xiàn)組織整合及跨部門(mén)協(xié)同的整體性政府形態(tài)。為此，本研究將從實(shí)現(xiàn)“共建、共治、共享”的社會(huì)治理格局及整體性政府目標(biāo)的角度，分析技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的障礙。

(一)主體認(rèn)知差異化產(chǎn)生技術(shù)嵌入的“共建”障礙

當(dāng)數(shù)字政府通過(guò)一定的方式和規(guī)則將技術(shù)融入政府活動(dòng)中時(shí)，這種技術(shù)運(yùn)行的規(guī)則必將面臨能否改善政府與公眾的關(guān)系，能否滿足公眾需求的問(wèn)題。政府外部的公眾偏好，或者說(shuō)對(duì)于技術(shù)應(yīng)用的偏好，影響技術(shù)與政府組織體系的適配關(guān)系，技術(shù)若不能滿足公眾的需求，數(shù)字政府必須對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。公眾對(duì)技術(shù)需求的刺激來(lái)源于兩個(gè)因素：易用性感知和有用性感知。

易用性感知是公眾通過(guò)數(shù)字技術(shù)及其基礎(chǔ)設(shè)施滿足自身需要的便利性和容易性程度。技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施是支撐數(shù)字政府業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用架構(gòu)系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，但是，技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施的供給到位并不意味著技術(shù)應(yīng)用的可及性。當(dāng)前的新興數(shù)字技術(shù)，如物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等已經(jīng)迥異于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)期的數(shù)字設(shè)備的簡(jiǎn)單接入，它需要使用者具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技能，社會(huì)中的弱勢(shì)群體會(huì)因?yàn)槿狈?shù)字技能而被邊緣化，成為數(shù)字治理中的“技術(shù)難民”。(20)黃新華：《技術(shù)嵌入市域社會(huì)治理：優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制》，《國(guó)家治理》2021年第1期。另一方面，依托技術(shù)平臺(tái)的政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放服務(wù)程度亦影響到技術(shù)感知的便利性?！案鶕?jù)《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告(2020下半年)》統(tǒng)計(jì)，在平臺(tái)友好性方面，只有22%的平臺(tái)提供了無(wú)障礙瀏覽模式、語(yǔ)言翻譯等包容性功能，在數(shù)據(jù)獲取性方面，可供下載數(shù)據(jù)集仍存在高缺失、碎片化、低容量等突出問(wèn)題。在開(kāi)發(fā)范圍方面，僅22%的地方平臺(tái)開(kāi)放的數(shù)據(jù)覆蓋所有重要主題。”(21)冉連、張曦、張海霞：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的公眾參與行為：生成機(jī)理與促進(jìn)策略》，《現(xiàn)代情報(bào)》2022年第2期。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的有限性導(dǎo)致數(shù)字信息化鴻溝，造成公眾對(duì)公共服務(wù)供給效率及公平性感知的弱化，降低了公眾的獲得感和幸福感。

有用性感知是公眾使用數(shù)字技術(shù)及其基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的滿足個(gè)人期待價(jià)值的主觀體驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府為倡導(dǎo)“政府即平臺(tái)”的2.0版本，即政府以滿足公眾需求為核心，提供通用的共享平臺(tái)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同的公共服務(wù)供給?！罢?wù)一體化平臺(tái)”的應(yīng)用效果可反映有用性感知的主觀體驗(yàn)。根據(jù)《中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)報(bào)告(2021)》中的“省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告”，對(duì)32個(gè)省級(jí)政府和32個(gè)重點(diǎn)城市在國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供的相關(guān)服務(wù)進(jìn)行了動(dòng)態(tài)跟蹤研究，按照由群眾評(píng)判政務(wù)服務(wù)水平的導(dǎo)向，采用“用戶感知”的方式，圍繞群眾需求期待的“在線服務(wù)成效度”“在線辦理成熟度”“服務(wù)方式完備度”“服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度”“辦事指南準(zhǔn)確度”五個(gè)方面建立了評(píng)估指標(biāo)。其中，省級(jí)政府層面，用戶使用度指標(biāo)指數(shù)平均值為80.10，13個(gè)地區(qū)超過(guò)平均值，占比40.63%，用戶體驗(yàn)度指標(biāo)指數(shù)平均值為75.25，15個(gè)地區(qū)超過(guò)平均值，占比46.88%；重點(diǎn)城市層面，用戶體驗(yàn)度指標(biāo)指數(shù)平均值為73.35，11個(gè)地區(qū)超過(guò)平均值，占比34.38%，服務(wù)滿意度指標(biāo)指數(shù)平均值為81.86，14個(gè)地區(qū)超過(guò)平均值，占比43.75%。(22)李季：《中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)報(bào)告(2021)——加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè) 打造高質(zhì)量發(fā)展新引擎》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第43—67頁(yè)。這表明，當(dāng)前技術(shù)平臺(tái)的有效利用存在地區(qū)差異和個(gè)體差異。同時(shí)，為統(tǒng)籌推進(jìn)縣級(jí)以下地方信息化建設(shè)，鋪好信息公路的“最后一公里”，國(guó)家通過(guò)“村村通”“電信普遍服務(wù)試點(diǎn)”“信息扶貧”等惠民工程提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的普及率，但大多數(shù)農(nóng)民受文化水平的限制，僅僅將信息技術(shù)用于親戚鄰里之間的人際聯(lián)系，而非用于解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題。(23)蔡明丹、李文軍：《“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)治理：技術(shù)理性與價(jià)值理性的耦合與優(yōu)化》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2022年第2期。

公眾參與構(gòu)建政府和社會(huì)互動(dòng)的信息采集機(jī)制是數(shù)字政府建設(shè)的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，公眾對(duì)技術(shù)的易用性感知及有用性感知在某種程度上影響其參與態(tài)度及參與意愿，公眾對(duì)技術(shù)感知的差異化導(dǎo)致了數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入的共建障礙。

(二)組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化產(chǎn)生技術(shù)嵌入的“共享”障礙

數(shù)字政府建設(shè)需要科學(xué)的政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享技術(shù)體系保障，要通過(guò)“整合共享全流程的信息技術(shù)支撐體系,推進(jìn)數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)整合、數(shù)據(jù)共享交換、數(shù)據(jù)管理存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用、數(shù)據(jù)傳輸加密、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)對(duì)接互認(rèn)、安全體系防護(hù)、系統(tǒng)平臺(tái)支撐等相關(guān)環(huán)節(jié)工作,促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享更加科學(xué)有效開(kāi)展”。(24)袁剛、溫圣軍、趙晶晶、陳紅：《政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享：需求、困境與關(guān)鍵進(jìn)路》，《電子政務(wù)》2020年第10期。但是，長(zhǎng)期以來(lái)數(shù)據(jù)資源整合共享難以推進(jìn)，只是形式整合共享、部分整合共享和片面整合共享。數(shù)據(jù)資源整合共享的困境實(shí)質(zhì)是數(shù)據(jù)資源整合共享技術(shù)在嵌入組織時(shí)出現(xiàn)的一種協(xié)同性障礙。政府部門(mén)在建設(shè)數(shù)據(jù)資源整合共享平臺(tái)過(guò)程中并不是效率指向，而是組織內(nèi)自上而下的行政推動(dòng)和組織間的政績(jī)錦標(biāo)賽的驅(qū)動(dòng)，這種驅(qū)動(dòng)表現(xiàn)為政府部門(mén)基于自身部門(mén)利益的權(quán)衡而重新分解來(lái)自上級(jí)部門(mén)技術(shù)共享任務(wù)的行政發(fā)包，以及同級(jí)部門(mén)技術(shù)共享任務(wù)的需求，對(duì)技術(shù)嵌入的運(yùn)作方式進(jìn)行管控，出現(xiàn)“不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享”的現(xiàn)象，導(dǎo)致“技術(shù)”本身并不能完全突破既有的科層組織結(jié)構(gòu)，僅是有限地提高了組織之間的協(xié)同性。換言之，科層組織的條塊結(jié)構(gòu)制約了數(shù)據(jù)共享技術(shù)的融入。一方面，政府職能部門(mén)要遵循上級(jí)的指示，通過(guò)垂直系統(tǒng)完成數(shù)據(jù)共享的要求；另一方面，認(rèn)為數(shù)據(jù)資源是部門(mén)所屬權(quán)力的象征，數(shù)據(jù)資源的共享可能會(huì)帶來(lái)部門(mén)權(quán)力的弱化，并暴露部門(mén)履職盡責(zé)的工作成效短板，招致相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)。這在某種程度上降低了政府相關(guān)部門(mén)之間橫向協(xié)同的積極性，導(dǎo)致技術(shù)運(yùn)行不僅出現(xiàn)了自上而下的層次化差異，而且出現(xiàn)了技術(shù)輔助政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)后，技術(shù)從組織結(jié)構(gòu)中退出的現(xiàn)象。例如，“稅務(wù)、海關(guān)、工商等均為自上而下獨(dú)立建設(shè)運(yùn)營(yíng)的部門(mén)系統(tǒng)，發(fā)改、公安、商務(wù)等從部委司局垂直至基層有著多個(gè)子系統(tǒng)業(yè)務(wù)，專(zhuān)業(yè)部門(mén)、強(qiáng)勢(shì)部門(mén)經(jīng)常用‘專(zhuān)業(yè)’和‘安全’借口渲染系統(tǒng)聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享的危險(xiǎn)性，拒絕數(shù)據(jù)共享，于是這些‘例外的孤島’至今都無(wú)法‘聯(lián)網(wǎng)通辦’，致使省級(jí)及以下的跨部門(mén)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同停留在文件層面”。(25)劉祺：《當(dāng)代中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問(wèn)題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。

(三)條件保障異步化產(chǎn)生技術(shù)嵌入的“共治”障礙

為技術(shù)嵌入而制定的各種政策制度是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的重要條件和保障。政策的強(qiáng)制性能夠?qū)φ块T(mén)產(chǎn)生一定的約束和規(guī)范，激勵(lì)其主動(dòng)迎合數(shù)字政府建設(shè)的要求。近年來(lái)，中央政府不斷通過(guò)政策文件的頒布，自上而下地推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化治理，撬動(dòng)地方政府打破傳統(tǒng)工作流程，重塑政府結(jié)構(gòu)，這在很大程度上激勵(lì)了大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)為地方政府治理創(chuàng)新所用。但是，“技術(shù)嵌入”需要的政策覆蓋應(yīng)該是從頂層戰(zhàn)略的社會(huì)整體運(yùn)行，到基層執(zhí)行操作的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而既有的政策在具體的技術(shù)應(yīng)用的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，更多地以建設(shè)性意見(jiàn)為主，這就導(dǎo)致政府各部門(mén)按照自身的狀況進(jìn)行發(fā)展，出現(xiàn)“信息煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象，而無(wú)法發(fā)揮政府部門(mén)之間的協(xié)同“共治”。具體而言，由于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)、數(shù)據(jù)采集、技術(shù)傳輸渠道等缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期以來(lái)，各地政府部門(mén)的信息技術(shù)系統(tǒng)按照自身承載的業(yè)務(wù)職能和服務(wù)群體進(jìn)行獨(dú)立建設(shè)。加之技術(shù)升級(jí)需要投入大量的人力、物力、財(cái)力等，政府各部門(mén)用于數(shù)據(jù)計(jì)算、處理和存儲(chǔ)的基礎(chǔ)平臺(tái)層次不一。從技術(shù)設(shè)備類(lèi)型來(lái)看，有的數(shù)據(jù)運(yùn)行于小型機(jī)器，有的運(yùn)行于X6服務(wù)器上；從操作系統(tǒng)來(lái)看，有的是Windows系統(tǒng)，有的是Linux系統(tǒng)；從網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的環(huán)境而言，信息系統(tǒng)有的部署在電子政務(wù)網(wǎng)內(nèi)，有的在互聯(lián)網(wǎng)或業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)，有的仍然在單位內(nèi)部局域網(wǎng)。信息技術(shù)的條件化、結(jié)構(gòu)化差異帶來(lái)了信息獲取流程的差異化，在某種程度上限制了部門(mén)技術(shù)治理能力的提升。

另一方面，技術(shù)嵌入的動(dòng)力源是知識(shí)系統(tǒng)。政府的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)利用各層面知識(shí)對(duì)數(shù)據(jù)資源中的信息進(jìn)行加工整合而形成決策的過(guò)程。技術(shù)既是促進(jìn)政府對(duì)知識(shí)進(jìn)行應(yīng)用的手段，也是匯聚專(zhuān)業(yè)技能的知識(shí)系統(tǒng)。在“政府即平臺(tái)”理念下的智能治理平臺(tái)的建設(shè)及運(yùn)行中，公共部門(mén)往往通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)或服務(wù)外包等公私合作模式來(lái)進(jìn)行，“政府大多享有智能平臺(tái)的使用權(quán)與控制權(quán)，并不是設(shè)計(jì)者和開(kāi)發(fā)者，信息處理分析工作的公務(wù)人員大多不是專(zhuān)業(yè)出身，缺乏對(duì)算法運(yùn)行邏輯的了解與掌握，對(duì)于如何使算法運(yùn)行邏輯更符合社會(huì)倫理與治理規(guī)范，如何滿足城市治理多樣化需求等問(wèn)題介入不足。導(dǎo)致政府缺乏技術(shù)主動(dòng)權(quán)，存在技術(shù)弱勢(shì)”。(26)張成福：《數(shù)字化時(shí)代的政府轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府》，《行政論壇》2020年第6期。所以，技術(shù)嵌入賦能政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要建設(shè)一支能夠熟練運(yùn)用電子化、信息化技術(shù)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，數(shù)字政府高素質(zhì)人才及干部信息化能力建設(shè)不容忽視，相關(guān)正向激勵(lì)的政策制度設(shè)計(jì)亟需建構(gòu)和完善。

技術(shù)的先進(jìn)性并不意味著數(shù)據(jù)資源的可用性，豐富的數(shù)據(jù)資源也不意味著強(qiáng)大的信息能力，充分的信息渠道并不一定帶來(lái)良善的決策效果。技術(shù)嵌入數(shù)字政府，不是簡(jiǎn)單的政府治理的技術(shù)化替代，它需要政府提升對(duì)各種知識(shí)的應(yīng)用能力，能夠從海量數(shù)據(jù)中分辨出有價(jià)值的信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合進(jìn)而輸出科學(xué)決策，這樣才能進(jìn)一步將技術(shù)融入治理體系中。

數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入障礙的消解路徑

技術(shù)與數(shù)字政府組織的契合及適配，需要技術(shù)與組織在特定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下展開(kāi)有序且充分的互構(gòu)，對(duì)技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的障礙及其成因的剖析，為如何引導(dǎo)及實(shí)現(xiàn)技術(shù)與組織之間的互構(gòu)指明了方向，消解數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入的障礙應(yīng)當(dāng)是基于公眾需求、組織責(zé)任及知識(shí)應(yīng)用而構(gòu)建一種相互支撐、相互銜接、相互協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)式互構(gòu)體系，這種網(wǎng)絡(luò)化互構(gòu)體系可以在科層官僚管理體系的基礎(chǔ)上將輸入的技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整及轉(zhuǎn)化，使其符合數(shù)字政府建設(shè)試圖達(dá)成的整體性政府形態(tài)。

(一)“共建”障礙的消解：構(gòu)建基于公眾需求的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入的目標(biāo)是為了提升公眾的參與感與幸福感，改善公眾對(duì)技術(shù)嵌入的有用性感知及易用性感知的關(guān)鍵在于構(gòu)建供需精準(zhǔn)適配的支撐公共服務(wù)的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。具體而言：第一，以公眾需求為導(dǎo)向，基于用戶和公眾對(duì)數(shù)據(jù)技術(shù)的可及性維度，進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)在線化、智能化、實(shí)時(shí)化，推廣移動(dòng)政務(wù)服務(wù)終端、手機(jī)終端等應(yīng)用，將政務(wù)服務(wù)的觸角延伸至社會(huì)的神經(jīng)末梢。第二，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與用戶之間的互動(dòng)反饋功能。一方面，建立政府系統(tǒng)全天候全過(guò)程動(dòng)態(tài)跟蹤、實(shí)時(shí)反饋的政務(wù)溝通平臺(tái)，對(duì)用戶的意見(jiàn)建議及使用評(píng)價(jià)進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)；另一方面，針對(duì)有特殊需求的弱勢(shì)群體用戶能夠提供相應(yīng)的無(wú)障礙支持，以消除“數(shù)字鴻溝”。例如，廣東利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，在升級(jí)廣東政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的同時(shí)，建成以服務(wù)居民及企業(yè)為主的“粵省事”“粵商通”等移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，并“依托廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建成全省統(tǒng)一的‘好差評(píng)’系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)渠道全覆蓋、服務(wù)事項(xiàng)全評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)全歸集、評(píng)價(jià)結(jié)果全公開(kāi)、差評(píng)意見(jiàn)全整改”，建立政府與公眾、企業(yè)之間的信息互動(dòng)反饋機(jī)制。浙江的“最多跑一次”以便民服務(wù)為起點(diǎn)，建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)咨詢(xún)投訴舉報(bào)平臺(tái)，實(shí)行“統(tǒng)一接收、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一督辦、評(píng)價(jià)反饋”的工作機(jī)制，一個(gè)號(hào)碼響應(yīng)群眾訴求。

(二)“共享”障礙的消解：構(gòu)建基于權(quán)責(zé)優(yōu)化的條塊銜接的數(shù)據(jù)共享化網(wǎng)絡(luò)

科層組織的條塊結(jié)構(gòu)制約了數(shù)據(jù)共享技術(shù)的融入，技術(shù)在嵌入政府組織時(shí)出現(xiàn)了一種協(xié)同性障礙，縱向的“條條”部門(mén)與橫向的“塊塊”部門(mén)之間產(chǎn)生了“不共享”“弱共享”的現(xiàn)象。為此，從協(xié)同治理的視角而言，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府職能部門(mén)之間的共享，需要從權(quán)責(zé)歸屬、信任構(gòu)建、協(xié)同組織等方面著手，構(gòu)建條塊銜接的數(shù)據(jù)共享化模式。首先，明確數(shù)據(jù)資源的權(quán)力歸屬問(wèn)題。數(shù)據(jù)資源包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源管理缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，碎片化分布，難以采集和利用。現(xiàn)代數(shù)字政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理、分析和挖掘，但由于國(guó)家宏觀層面對(duì)于公共政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用及共享所引發(fā)的數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)歸屬權(quán)及數(shù)據(jù)管理權(quán)等問(wèn)題并沒(méi)有完善的法律法規(guī)及政策制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致有些政府組織依然“不愿共享”數(shù)據(jù)資源，使得數(shù)據(jù)的公共價(jià)值難以發(fā)揮。所以需要在政府組織之間明確數(shù)據(jù)的使用權(quán)、管理權(quán)和歸屬權(quán)，消除各個(gè)部門(mén)之間相互協(xié)同運(yùn)行的后顧之憂。其次，增強(qiáng)數(shù)據(jù)使用主體間的信任關(guān)系。信任是主體產(chǎn)生協(xié)同行為的共同動(dòng)機(jī)，是協(xié)同得以持續(xù)的必要條件。政府組織的一些部門(mén)不愿意開(kāi)放數(shù)據(jù)共享的原因在于主體之間缺乏信任關(guān)系。建立部門(mén)之間的信任關(guān)系，一方面需要安全的技術(shù)供給，另一方面需要有效的激勵(lì)制度，推動(dòng)政府部門(mén)間的合作。由災(zāi)后恢復(fù)重建中“對(duì)口支援”延伸至社會(huì)治理領(lǐng)域的“結(jié)對(duì)合作”模式有利于消除政府組織間技術(shù)擴(kuò)散學(xué)習(xí)的壁壘?！敖Y(jié)對(duì)合作”是“通過(guò)水平較高者對(duì)低于平均水平的個(gè)體的結(jié)對(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)后者的幫扶、強(qiáng)化主體之間的價(jià)值認(rèn)同、推進(jìn)協(xié)同主體行為水平一致性的途徑”。(27)李珒：《協(xié)同視角下政府?dāng)?shù)據(jù)共享的障礙及其治理》，《中國(guó)行政管理》2021年第2期。通過(guò)結(jié)對(duì)合作模式，提升技術(shù)嵌入與政府組織政務(wù)需求的匹配性，消除部門(mén)主體對(duì)技術(shù)數(shù)據(jù)共享的安全及隱私問(wèn)題的質(zhì)疑。最后，建設(shè)權(quán)威較高、職能融合的協(xié)同組織。在科層體系中推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，將技術(shù)嵌入到不同層級(jí)的社會(huì)治理實(shí)踐中，需要條塊部門(mén)之間的銜接與配合，這就要求存在一個(gè)權(quán)力及權(quán)威高于任何一個(gè)主體的組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同政府部門(mén)之間的職能，打破既有分工下的數(shù)據(jù)技術(shù)壁壘，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)化。近年來(lái)，眾多省份陸續(xù)成立政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局或大數(shù)據(jù)管理局等，以解決地方政府大數(shù)據(jù)治理政出多門(mén)的現(xiàn)象，其中廣東省的做法影響最為深遠(yuǎn)。廣東省將政府內(nèi)設(shè)的信息化機(jī)構(gòu)全部撤并調(diào)整，成立由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)的數(shù)字政府改革建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了由省政府辦公廳管理的省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，使“數(shù)字政府建設(shè)制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目審批、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、設(shè)施平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理等職能實(shí)現(xiàn)融合”，(28)逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期?！凹夹g(shù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交由國(guó)有電信運(yùn)營(yíng)商和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)”，(29)黃璜：《中國(guó)“數(shù)字政府”的政策演變——兼論“數(shù)字政府”與“電子政務(wù)”的關(guān)系》，《行政論壇》2020年第3期?？v向上設(shè)立省、市、縣三級(jí)數(shù)字政府建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、資源及能力在縱橫協(xié)調(diào)中集中統(tǒng)一地運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)“共治”障礙的消解：構(gòu)建基于知識(shí)應(yīng)用的技術(shù)與政務(wù)業(yè)務(wù)融合的制度化網(wǎng)絡(luò)

制度設(shè)計(jì)在技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)中扮演關(guān)鍵角色，它影響技術(shù)與組織之間所形成的互構(gòu)關(guān)系。針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入的標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范模式“分頭林立”“層云密布”的分割化現(xiàn)象，首先應(yīng)當(dāng)建立完整的數(shù)字技術(shù)框架和標(biāo)準(zhǔn)體系制度，保障數(shù)字政府建設(shè)的統(tǒng)一有序。其次，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與政務(wù)業(yè)務(wù)的融合以達(dá)成政府部門(mén)之間、社會(huì)各參與主體之間的協(xié)同“共治”，需要將技術(shù)嵌入作為一種知識(shí)應(yīng)用的動(dòng)力系統(tǒng)，完善既有的政策制度設(shè)計(jì)，提升政府內(nèi)部公職人員的數(shù)字化技能。具體而言：第一，建立領(lǐng)導(dǎo)干部信息化技術(shù)化培訓(xùn)制度，提升領(lǐng)導(dǎo)干部信息化意識(shí)、信息化能力及信息化知識(shí)儲(chǔ)備。第二，建立復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)及引進(jìn)制度。針對(duì)人才結(jié)構(gòu)不合理，缺乏復(fù)合型人才的現(xiàn)象，建設(shè)既懂信息技術(shù)研發(fā)又懂行政管理的復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍。引進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域的高端專(zhuān)業(yè)人才，并加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有公職人員的技術(shù)培訓(xùn)。第三，建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度，提供持續(xù)的智力支持。近年來(lái)，技術(shù)嵌入數(shù)字政府更多采取公私合作的方式，技術(shù)與政府組織之間的融入更多表現(xiàn)為外部技術(shù)企業(yè)的技術(shù)提供方與政府組織的使用方之間的互動(dòng)反饋，不斷調(diào)整和修正相關(guān)職能的運(yùn)行流程，導(dǎo)致技術(shù)與業(yè)務(wù)融合滋生潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。這需要建設(shè)專(zhuān)家咨詢(xún)制度，以防范技術(shù)融合的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié) 語(yǔ)

“技術(shù)嵌入”使“數(shù)字政府建設(shè)”從一個(gè)政策概念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N政府?dāng)?shù)字治理的現(xiàn)實(shí)存在。根據(jù)奧爾加等學(xué)者提出的技術(shù)嵌入理論，“嵌入”描述并表達(dá)了技術(shù)與組織構(gòu)成要素之間的融合與轉(zhuǎn)化關(guān)系，技術(shù)與組織之間是一個(gè)相互建構(gòu)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程意味著技術(shù)嵌入引發(fā)組織深層的制度化變革需要經(jīng)歷三個(gè)階段，即改變結(jié)構(gòu)化條件、社會(huì)互動(dòng)、制度的再生產(chǎn)。在改變結(jié)構(gòu)化條件階段，被設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)出來(lái)的技術(shù)依托自身內(nèi)含的順序邏輯能夠自動(dòng)執(zhí)行組織的工作，同時(shí)要求重塑組織工作流程并進(jìn)行職能整合；在社會(huì)互動(dòng)階段，技術(shù)的持續(xù)使用引發(fā)政府新的行為模式，并要求打破信息壁壘實(shí)現(xiàn)信息共享與公眾參與；在最后的制度再生產(chǎn)階段，組織的行動(dòng)主體要自覺(jué)根據(jù)技術(shù)的運(yùn)行規(guī)則推動(dòng)組織機(jī)制創(chuàng)新和制度變革。

從上文對(duì)我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入障礙的分析來(lái)看，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新型數(shù)字技術(shù)推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)在當(dāng)前及未來(lái)階段必須強(qiáng)調(diào)外生技術(shù)與政府體系在更深層次上的適應(yīng)性變革與相互融合，既不能忽略技術(shù)賦能重塑組織結(jié)構(gòu)的可能性，也不能輕視組織內(nèi)外人的認(rèn)知、組織的結(jié)構(gòu)層級(jí)、組織制度文化等因素對(duì)技術(shù)的吸納或排斥。技術(shù)嵌入數(shù)字政府，并不是簡(jiǎn)單的政府治理的技術(shù)化替代，其核心在于政府如何善用現(xiàn)代的數(shù)字技術(shù)為公眾及社會(huì)創(chuàng)造更多公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)良善政府。技術(shù)與組織的共生發(fā)展，是政府利用技術(shù)實(shí)現(xiàn)良善治理的重要前提及保障。這亟需政府從技術(shù)與組織的適配性角度，致力于推動(dòng)數(shù)字技術(shù)與政府治理制度體系的雙向嵌入與深度互動(dòng)，基于公眾需求、組織責(zé)任及知識(shí)應(yīng)用而構(gòu)建一種相互支撐、相互銜接、相互協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)式互構(gòu)體系，突破主體認(rèn)知差異化產(chǎn)生的技術(shù)嵌入共建障礙、組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化產(chǎn)生的技術(shù)嵌入共享障礙以及條件保障異步化產(chǎn)生的技術(shù)嵌入共治障礙，順應(yīng)技術(shù)運(yùn)行的邏輯及規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政府治理的數(shù)字化變革。