張紅俠，王 群

（1.宿遷學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 宿遷 223800；2.淮北師范大學(xué) 信息學(xué)院，安徽 淮北 235000）

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民始終是影響經(jīng)濟與社會發(fā)展大局的重大問題。鄉(xiāng)村振興現(xiàn)已成為全黨工作的重中之重。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，必須始終保障和促進農(nóng)村改革。法律是上層建筑的重要組成部分，只有運用法治手段維護農(nóng)民的合法權(quán)益，解決 “三農(nóng)” 問題，才能真正提升農(nóng)民的法律意識和素養(yǎng)，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展。當前，農(nóng)村法治建設(shè)中依然存在一些問題。這些問題是全面依法治國實現(xiàn)過程中存在的重大障礙。因此，站在全面依法治國方略的高度上，對農(nóng)村法治建設(shè)遇到的困境進行科學(xué)分析，積極探索和創(chuàng)新解決措施，是鄉(xiāng)村振興背景下實現(xiàn)法治中國的重大課題。

一、農(nóng)村法治建設(shè)困境

在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中，法治建設(shè)作為核心環(huán)節(jié)，具有激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力、促進 “三農(nóng)” 建設(shè)的導(dǎo)向作用。隨著我國法治建設(shè)的整體推進，三十多年的普法宣傳，農(nóng)村法治建設(shè)有很大發(fā)展，但其背后依然存在一些突出問題，并隨著農(nóng)村改革的深化發(fā)展?jié)u漸暴露了出來，有些問題甚至已經(jīng)影響到了中華民族偉大復(fù)興建設(shè)總進程，主要體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法和守法幾個方面。[1]

（一）農(nóng)村 “科學(xué)立法” 進度較為緩慢

農(nóng)村地區(qū)法律規(guī)范的確立主要是為了解決農(nóng)民群眾遇到的一些現(xiàn)實問題，給農(nóng)村法治建設(shè)提供可供遵循的制度，但是涉農(nóng)法律法規(guī)依然存在一些問題。首先農(nóng)村許多領(lǐng)域還存在法律空白，存在國家法與習(xí)慣法的沖突，部分涉農(nóng)法律規(guī)范已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的發(fā)展需求，容易在使用過程中損害農(nóng)村的法治環(huán)境。例如2018年修正的《土地承包法》雖然在法律層面上解決了很多土地方面的問題，使農(nóng)地 “三權(quán)分置” 政策入法，但也引起了一些新困擾。如農(nóng)地 “三權(quán)分置” 的關(guān)系模糊，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不甚清楚。另外， “宅基地建設(shè)” “土地流轉(zhuǎn)” 等都是當前農(nóng)村土地改革的重點，但有關(guān)配套法律滯后，導(dǎo)致部分地區(qū)完全根據(jù)自身情況開展工作，缺乏國家方面的統(tǒng)籌。其次，農(nóng)村地區(qū)立法層次較低。雖然國家多次強調(diào)農(nóng)業(yè)在中國經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，但經(jīng)全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)法數(shù)量十分有限，地方大都在運用本地規(guī)章制度。[2]這些制度規(guī)范法律效力較低，只能在局部適用，甚至有些還存在朝令夕改問題，不僅執(zhí)法者無從下手，農(nóng)民也難以完全掌握。

（二）農(nóng)村執(zhí)法條件與效果欠佳

執(zhí)法是法治實現(xiàn)的最直接體現(xiàn)，但目前在部分農(nóng)村地區(qū)卻存在執(zhí)法體系混亂，難以高效執(zhí)法等現(xiàn)象。一是執(zhí)法機構(gòu)不完善，性質(zhì)混亂。在部分地區(qū)目前還沒有設(shè)置集中統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，即便存在有執(zhí)法機構(gòu)的地方，也基本政企事不分，性質(zhì)不明，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到有效維護。同時，鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)督工作開展較晚，具體的執(zhí)法監(jiān)督體系還未完全法律化、制度化，導(dǎo)致難以真正發(fā)揮出監(jiān)督效力，容易出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)威性不強等問題，無法保證執(zhí)法效果。二是執(zhí)法主體不明確，整體力量不強。目前在部分鄉(xiāng)村地區(qū)，行政機關(guān)、事業(yè)單位等都有執(zhí)法權(quán)，這就極易引起執(zhí)法混亂問題，甚至有些事業(yè)單位都沒有執(zhí)法授權(quán)依據(jù)。另外，有些鄉(xiāng)村地區(qū)還存在執(zhí)法主體分割、權(quán)力過度分散現(xiàn)象，致使執(zhí)法力量過于薄弱，比如執(zhí)法主體分散到各部分或一個部門的多個機構(gòu)。三是執(zhí)法者整體素質(zhì)不高，執(zhí)法水平低下。例如有些地區(qū) “人治” 現(xiàn)象依然比較突出，或執(zhí)法者學(xué)歷不高、專業(yè)性薄弱。四是執(zhí)法工作受限較多，比如法律法規(guī)約束力不強，法律規(guī)定交叉過多，法律法規(guī)不明確等。同時，法律賦予鄉(xiāng)村地區(qū)的自由裁量權(quán)存在缺陷，有些自由裁量幅度較大，有些只規(guī)定了執(zhí)法部門有處罰權(quán)卻沒有規(guī)定處罰類型，導(dǎo)致落實困難，隨意性大。[3]

（三）農(nóng)村司法制度作用發(fā)揮有限

和立法、執(zhí)法相比較，司法和農(nóng)民之間的有著更為密切的聯(lián)系。當前在農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展下，各類社會矛盾頻發(fā)，大量糾紛矛盾都需要公正客觀的司法制度解決。但目前鄉(xiāng)村司法制度建設(shè)成果并不顯著，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障。一是農(nóng)村司法制度和當下農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實情況并不相符。當前相關(guān)司法制度都是基于城市發(fā)展狀況建立的，往往難以適應(yīng)鄉(xiāng)村的現(xiàn)實生活環(huán)境，無法發(fā)揮出真正效力。正如費孝通先生所言： “中國正處在從鄉(xiāng)土社會蛻變的過程中，原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行?！盵4]二是司法機關(guān)建制不完全，缺乏獨立性。法律公正的基礎(chǔ)是司法獨立，但目前鄉(xiāng)村常見的司法機關(guān)主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所等，這些都是地方政府的派出機關(guān)，受上級影響，缺乏獨立性，容易受行政力量干擾。近些年實施的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)還不完善。三是農(nóng)村司法工作者綜合素養(yǎng)有待提升。良好的司法制度需要一支專業(yè)的司法隊伍執(zhí)行才能發(fā)揮出最大效用，但當前鄉(xiāng)村地區(qū)司法隊伍薄弱問題依然十分嚴峻，雖然每年司法系統(tǒng)的相關(guān)招考人數(shù)都有所增長，但仍然難以滿足現(xiàn)實需求，基層司法工作者壓力較大，工作效率和質(zhì)量得不到保障。

（四）農(nóng)民法治意識較為淡薄

經(jīng)過長期法治教育發(fā)展，農(nóng)民法律素養(yǎng)已經(jīng)有了很大進步，特別是全國性的普法活動開展以來，農(nóng)民群體的法律知識掌握程度逐漸提升，但從整體上來看，其法治意識仍舊比較淡薄。首先是權(quán)利意識薄弱?，F(xiàn)代法律意識核心則是權(quán)利意識。在社會主義市場經(jīng)濟改革深入發(fā)展下，民主政治與法治日益完善，農(nóng)民的權(quán)利意識開始覺醒，但依然有些農(nóng)民秉持著義務(wù)本位思想，缺乏對自身權(quán)利的正確認識。 “當其自身權(quán)利被侵害時，要么渾然不知；要么屈從權(quán)力，忍氣吞聲；要么置法律規(guī)定而不顧，以暴止暴?！盵5]此外，在部分鄉(xiāng)村地區(qū)法律并未被置于至上的地位，農(nóng)民本身對現(xiàn)行法律并不熟悉，導(dǎo)致法律基本游離于農(nóng)民的需求之外，致使在出現(xiàn)糾紛之后，大家都習(xí)慣直接運用非法律的形式解決問題。其次守法意識不強。守法是全體公民的普遍性義務(wù)，我國憲法明確規(guī)定中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，所以守法意識也是農(nóng)民守法行為的一項主要控制因素。但在部分鄉(xiāng)村地區(qū)卻存在倫理意識、畏法意識、輕法意識等占上風的現(xiàn)象，再加上農(nóng)民普遍對法律知識了解不深，因此不懂法問題較為突出，導(dǎo)致難以有效守法。

二、農(nóng)村法治建設(shè)的完善對策

農(nóng)村法治建設(shè)是法治中國建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。2020年中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》，法治中國、法治社會、法治政府一體推進。 “法治社會建設(shè)的首要目標在于回應(yīng)現(xiàn)實社會中各種問題，并以法治化方式加以解決?！盵6]2020年中共中央全面依法治國委員會印發(fā)了《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的計劃和要求。針對農(nóng)村法治建設(shè)存在的問題，提出以下完善建議：

（一）提升立法水平，優(yōu)化法律體系

首先，加強對立法必要性的認識。具體應(yīng)站在鄉(xiāng)村振興的高度上正確認識 “三農(nóng)” 立法問題，及時將農(nóng)村改革發(fā)展當中各項有效的政策方針與經(jīng)驗上升到法律層面，利用法律形式使政策內(nèi)容條文化、具體化，使農(nóng)村各項工作的開展都能有法可依。具體開展時，對于某類問題與事件，除了要有立法確定框架和原則，還要有配套法規(guī)確定實施標準和方法，使整個法律體系彼此配合與貫通，以提升法律效力。其次，及時轉(zhuǎn)變立法思維模式。要充分重視市場經(jīng)濟規(guī)律，全方位權(quán)衡國家發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒吸收發(fā)達國家與地區(qū)的鄉(xiāng)村立法經(jīng)驗，實施開放式立法；要始終將維護農(nóng)民的合法權(quán)益作為一項基本原則，再根據(jù)國情和農(nóng)村實際，在《農(nóng)業(yè)法》的基礎(chǔ)上，制定出與其相匹配的具有實質(zhì)性事項規(guī)定以及措施規(guī)定的法律法規(guī)，確保立法的層次性和可執(zhí)行性。最后，要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為導(dǎo)向完善法律體系。在立法觀念上注重公正平等，解決好農(nóng)民的實際平等參與問題；處理好國家法律與地方性法規(guī)之間的基本關(guān)系；重視起法律的程序化以及程序的法律化問題，提升鄉(xiāng)村法治建設(shè)的可操作性；優(yōu)化農(nóng)村立法，真正使法律成為保護農(nóng)民權(quán)益的基本依據(jù)，促進農(nóng)村民主法制與精神文明建設(shè)。

（二）完善執(zhí)法體系，實現(xiàn)高效執(zhí)法

首先，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴格遵守基本程序。在當前農(nóng)村執(zhí)法過程中，忽視基本程序的現(xiàn)象較為普遍，為此各級機關(guān)和人員必須嚴格遵守既定程序辦事，行政決定也要與法定程序相契合，保持權(quán)責一致。執(zhí)法要嚴格遵循合法性、合理性、效率性、程序正當性原則。其中合法性不但需要執(zhí)法主體的確定和執(zhí)法活動的展開有法可依，還要在行使職能的時候有法律授權(quán)，并完全依照法律行事；合理性則需要在執(zhí)法過程中，尤其是進行自由裁量時，必須保持公正合理，與法律的根本目的相契合；效率性則需要從保護農(nóng)民的合法權(quán)益著手，及時對農(nóng)民提出的各項請求作出反應(yīng)；程序正當性則是所有執(zhí)法行為都要基于既定的步驟、形式、方法、時限與順序，保持透明公開，及時聽取當事人的意見。[7]為進一步規(guī)范執(zhí)法行為，還需督令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)職能機構(gòu)與人員活動方式、職責，優(yōu)化辦事程序，取消冗余的環(huán)節(jié)，加大行政權(quán)力制約，避免出現(xiàn)執(zhí)法偏差。加大執(zhí)法體制改革，優(yōu)化執(zhí)法機構(gòu)與職能，規(guī)范各級執(zhí)法部門的具體職責，解決職責不清、工作不協(xié)調(diào)以及職能交叉等重大問題，提升執(zhí)法效率。同時落實政務(wù)公開，健全執(zhí)法責任制度，建立執(zhí)法責任體系，明確各部門與人員的具體權(quán)限和職責，實現(xiàn)執(zhí)法目標、程序與要求的具體化。另外，要嚴格按照程序開展工作，統(tǒng)一執(zhí)法文書。其次，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升執(zhí)法者素養(yǎng)。在農(nóng)村地區(qū)全方位貫徹國家公務(wù)員機制，嚴格執(zhí)行公務(wù)員錄用制度以及職務(wù)晉升制度，確保執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)。加強執(zhí)法人員培訓(xùn)教育，提升業(yè)務(wù)能力、法律與政治素養(yǎng)，尤其是新入職人員，必須對其法律知識掌握程度等進行考核鑒定。同時嚴格執(zhí)行持證上崗，定期組織基層干部深入學(xué)習(xí)和落實鄉(xiāng)村法律規(guī)范，提升其業(yè)務(wù)能力和理論政策水準，優(yōu)化法律意識。夯實政府財政預(yù)算，優(yōu)化執(zhí)法者待遇，建立獎懲制度、工資福利制度等，保證執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性。最后，完善農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督體系。優(yōu)化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及執(zhí)法人員的監(jiān)督工作。基層政府對執(zhí)法者實施內(nèi)部進度，上級政府對下級政府開展行政監(jiān)督，紀檢監(jiān)察機構(gòu)對農(nóng)村政策落實情況實施檢查監(jiān)督，人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)等實施民主監(jiān)督，有效避免和改善執(zhí)法過程中的不良行為，保證農(nóng)民的合法權(quán)益，提高執(zhí)法水平與效率。

（三）優(yōu)化司法體系，確保司法公正

首先，完善司法機構(gòu)，優(yōu)化法律服務(wù)體系。重點促進公安派出所、人民法庭、司法所等政法機構(gòu)的建立，確保各項矛盾與問題都能直接在基層解決。同時，優(yōu)化法律服務(wù)體系，構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障組織，確保農(nóng)民能主動使用法律武器維護自身利益。具體開展時，需基于農(nóng)村發(fā)展的實際情況和農(nóng)民需求，組織基層法律工作者，構(gòu)建 “一村一法律顧問” ，給農(nóng)民群眾提供高效的法律服務(wù)；同時律師、公證員等給村委會決策提供必要建議，協(xié)助基層組織依法處理區(qū)域內(nèi)的各項事務(wù)，及時解決群眾矛盾；法院與司法局則要始終堅持司法正義，建立司法權(quán)威，給農(nóng)民群眾提供必要的司法服務(wù)；并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，在一些經(jīng)濟較為先進的建制村構(gòu)建專業(yè)性的法律服務(wù)機構(gòu)，在經(jīng)濟落后地區(qū)建立法律服務(wù)中心。其次，始終堅持司法獨立。司法權(quán)只能由司法機關(guān)統(tǒng)一行使，其他組織與個人都無權(quán)干涉；同時行使司法權(quán)只服從于法律，不受社會團體、行政機關(guān)以及個人等方面的干涉；必須嚴格依照法律規(guī)范行使司法權(quán)，精準運用法律。但司法權(quán)和其他權(quán)力一樣，也要受到制約與監(jiān)督，一方面，要接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；另一方面，要受到人民代表大會的監(jiān)督；此外，司法機關(guān)上下級以及同級之間也都要進行監(jiān)督，司法權(quán)也受農(nóng)民群眾、行政機關(guān)、企事業(yè)單位等方面的監(jiān)督，更要接受輿論監(jiān)督。最后，提升司法工作者綜合素養(yǎng)，降低訴訟成本，確保司法公正。一方面，要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使基層司法工作者能完全熟練精準地按照程序開展工作；另一方面，要嚴肅司法。目前農(nóng)民對訴訟望而卻步的一項主要原因就在于投入成本過高，而要降低訴訟成本，則需要司法機關(guān)盡可能提升審判效率，減少不必要的程序，落實簡易程序、小額訴訟等繁簡分流程序，給真正貧困的農(nóng)民群眾提供免交、緩交訴訟費服務(wù)。

（四）加強法律教育，提升農(nóng)民意識

首先，落實普法教育，提升法律意識。加強義務(wù)教育，推動鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展，進一步提升基層干部與農(nóng)民的文化素養(yǎng)；落實法治宣傳，運用農(nóng)民最喜聞樂見的形式，如通過集市、電視、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等平臺設(shè)置普法宣傳欄，建立法律咨詢點，講解法律知識，使法治思維和法治意識內(nèi)化于農(nóng)民心中；當?shù)芈殬I(yè)院校和農(nóng)業(yè)學(xué)校還要開設(shè)鄉(xiāng)村法治課程，對學(xué)生群體展開系統(tǒng)化的法治教育；加強普法陣地建設(shè)，營造濃厚的法治氛圍，優(yōu)化法治文化環(huán)境。其次，基于農(nóng)民群眾的基本特點開展形式多樣的教育活動，全面落實 “送法下鄉(xiāng)” ，使所有農(nóng)民都能深入了解與自身生產(chǎn)生活聯(lián)系密切的法律規(guī)范，漸漸建立權(quán)利義務(wù)觀念，從而自覺運用法律武器維護自身的合法權(quán)益、切實履行公民義務(wù)。同時，還需充分運用新聞媒介在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中的基本作用，引導(dǎo)農(nóng)民多看、多讀和多聽，在耳濡目染之下漸漸提升法律素質(zhì)，強化權(quán)利意識。最后，加強民主法治意識培養(yǎng)。民主是以法治為核心基礎(chǔ)的，而法治則是將民主作為主體，注重有效運用和制約公共權(quán)力。法治的根本是要確保所有公民的民主權(quán)利都能得到良好保障，并基于法定程序當家作主，所以為進一步強化農(nóng)民與基層干部的民主法治意識，還需加強民主管理，夯實法治建設(shè)基礎(chǔ)；同時加強村級組織建設(shè)。優(yōu)化民主制度，帶領(lǐng)農(nóng)民有效且大量地參與民主選舉、管理、決策和監(jiān)督，通過這種民主活動提升政治心理，建立民主法治意識，提升依法自治能力。完善村民議事制度，將重大事務(wù)的決策權(quán)交給全體村民，調(diào)動全體村民積極參與。落實民主監(jiān)督制度，提升農(nóng)民的民主監(jiān)督意識。構(gòu)建村務(wù)公開制度，并給村民監(jiān)督提供便利，規(guī)范公開的時間和內(nèi)容，針對村民存在不滿的地方集中進行解決。

三、結(jié)語

農(nóng)村法治建設(shè)一直是中國法治建設(shè)不可或缺的部分。特別是自十八大以來，在黨和國家的高度重視下，農(nóng)村法治建設(shè)已經(jīng)取得了顯著進步，但其背后仍有隱憂存在，還有一些亟需改進的地方。農(nóng)村法治建設(shè)要認真貫徹科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法方針。針對其中存在的各種問題，需進一步優(yōu)化立法體系，提升執(zhí)法水平，落實司法獨立，加強農(nóng)民法律教育，促進村民自治，加強德治，使法治、德治和自治相融合，真正從根本上解決全面依法治國過程中的農(nóng)村法治建設(shè)相關(guān)根本問題，促進鄉(xiāng)村振興。