胡杰容

老齡化和少子化是人口結(jié)構(gòu)變遷的主要趨勢，也是老年福利政策的重大挑戰(zhàn)。近二十余年來，澳門人口的老齡化水平已經(jīng)由2000 年的7.1%，上升到2021 年12.2%。①澳門統(tǒng)計暨普查局：https://www.dsec.gov.mo/ts/#!/step1/zh-MO，最后訪問時間：2022 年6 月16 日。同時，澳門的總和生育率十四年來連續(xù)下降，人口出生率只有7.4‰，下降到了十七年來的最低。②澳門統(tǒng)計暨普查局：《澳門人口預(yù)測2016—2036》，https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/e7df9bb4-f55c-4c61-97ea-b07798e5f2ec/C_PPRM_PUB_2016_Y.aspx，最后訪問時間：2022 年6 月16 日。老齡化不僅導(dǎo)致代際契約難以實(shí)現(xiàn)，而且使得養(yǎng)老保障、醫(yī)療服務(wù)和生活照顧成為沉重的社會負(fù)擔(dān)。③[德]考夫曼,弗蘭茨-克薩韋爾：《社會福利國家面臨的挑戰(zhàn)》，王學(xué)東譯，北京：商務(wù)印書館，2004 年，第59頁。一方面，老人的照顧需要在急劇增長；另一方面，家庭結(jié)構(gòu)小型化和家庭照顧功能式微使家庭養(yǎng)老面臨著沉重的壓力。面對老年照顧需求的增長與家庭功能降低之間的張力，澳門老年福利政策必須做出回應(yīng)，重新審視與定位家庭和政府在老年福利上的責(zé)任與角色。本研究試圖從政府與家庭關(guān)系的視角出發(fā)，結(jié)合去家庭化/家庭化概念及其相關(guān)的測量指標(biāo)，分析澳門老年福利政策的模式和特點(diǎn)，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、政府與家庭關(guān)系的社會政策分析視角

在社會政策的研究中，非常有必要結(jié)合政府與家庭關(guān)系的視角。首先，政府與家庭之間的關(guān)系及其互動是推動社會政策建立與發(fā)展的重要力量。結(jié)構(gòu)主義的理論視角認(rèn)為，在工業(yè)化和城市化背景下，正是社會再生產(chǎn)和社會保護(hù)的前工業(yè)模式遭到侵蝕，尤其是家庭結(jié)構(gòu)的變遷和功能的衰落，使得政府的福利責(zé)任承擔(dān)成為一種必要。①M(fèi)yles,J.and Quadagno,J.“Political Theories of the Welfare States.” Social Service Review,vol.76,no.1,2002,pp.34-57.其次，政府與家庭之間的關(guān)系型塑了不同的社會政策模式，成為社會福利體制比較研究的重要視角。蒂特馬斯（R.Titmuss）對社會政策模型的劃分隱含著政府與家庭之間的互動。②[英]理查德·蒂特馬斯：《社會政策十講》，江紹康譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2011 年，第14—15 頁。長期以來，政府與家庭之間的關(guān)系遭到忽視，直到20 世紀(jì)90 年代末期，才成為社會政策研究中一個備受關(guān)注的視角。皮爾森（P.Pierson）提出，在福利研究的三個世界中，應(yīng)該突破市場與政府這一傳統(tǒng)的二元劃分，因?yàn)樵谙冗M(jìn)的工業(yè)社會中現(xiàn)實(shí)的劃分應(yīng)該是政府、市場與家庭。③Pierson,P.“The Three Worlds of Welfare States Research.” Comparative Political Studies,vol.33,no.6-7,2000,pp.791-821.

圍繞政府與家庭在公民福利承擔(dān)上的權(quán)責(zé)關(guān)系產(chǎn)生了家庭化與去家庭化這兩個概念。家庭化強(qiáng)調(diào)家庭作為福利生產(chǎn)的重要資源，在非正式照料和經(jīng)濟(jì)保障中承擔(dān)的角色與功能。④Leitner,S.“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective.” European Societies,vol.5,no.4,2003,pp.353-375.去家庭化則是將社會政策作為一種減輕家庭依賴的制度安排，具體指成人維持社會可接受的生活水準(zhǔn)，不是依賴于其他家庭成員，而是通過有償工作或社會保障體制。⑤Lister,R.“She has other Duties”—Women,citizenship and Social Security.In S.Baldwin and J.Falkingham(Eds.),Social security and social change: new challenges to the Beveridge model.Hemel Hemstead: Harvester Wheatsheaf,1994,pp.31-40.盡管市場也是滿足個人需要的重要手段，但市場供給取決于個人的購買能力，容易帶來階層分化。因此，學(xué)者多從政府和家庭之間的關(guān)系出發(fā)，區(qū)分與比較家庭化與去家庭化兩種不同的社會政策模式。盧曼和澤格爾（H.Lohmann&H.Zagel）認(rèn)為，家庭化政策要求成年子女必須承擔(dān)對年老父母的經(jīng)濟(jì)扶助和生活照顧義務(wù)的法律規(guī)定，強(qiáng)化代際依賴；而去家庭化政策包括政府為緩解家庭成員之間在性別或代際上的經(jīng)濟(jì)依賴和照顧責(zé)任，為受照顧者提供的經(jīng)濟(jì)保障和社會服務(wù)，及其政府對正式照顧的監(jiān)管和資助。⑥Lohmann,H.and Zagel,H.“Family Policy in Comparative Perspective:The Concepts and Measurement of Familization and Defamilization.”Journal of European Social Policy,vol.26,no.1,2016,pp.48-65.他們指出，政府為居家照顧老人的家庭提供退稅或社會津貼，這些現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付手段也屬于家庭化政策。顯然，在這種社會政策項(xiàng)目下，政府既不是謀求替代家庭功能，也不是片面強(qiáng)調(diào)家庭功能，而是支持家庭的照顧功能發(fā)揮。

萊特納（S.Leitner）從社會政策在支持家庭功能和塑造去家庭化的照顧結(jié)構(gòu)這兩個維度，區(qū)分出顯性的、自主的、隱性的家庭主義和去家庭化社會政策四種不同的理想類型：顯性的家庭主義社會政策鼓勵并支持家庭照護(hù)功能的家庭化結(jié)構(gòu)程度高，但替代家庭功能的去家庭化程度低；而自主的家庭主義社會政策同時擁有家庭化和去家庭化兩個面向，既重視通過公共服務(wù)和支持性的政策維護(hù)家庭功能發(fā)揮，也強(qiáng)調(diào)通過政府干預(yù)替代家庭功能，家庭照顧是一種自主的權(quán)利而不是一種義務(wù)；隱性的家庭主義社會政策則只是片面強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任和功能，既不重視支持家庭功能的發(fā)揮，也不試圖減輕家庭負(fù)擔(dān)；而去家庭化社會政策強(qiáng)調(diào)通過政府干預(yù)去減輕甚至替代成員對家庭的依賴，但不重視支持家庭功能。①Leitner,S.“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective.”European Societies,vol.5,no.4,2003,pp.353-375.萊特納的概念框架結(jié)合家庭化與去家庭化兩個概念，考察社會政策具有替代和支持家庭功能兩個不同的面向，這兩個不同面向雖有差別，但并不相互排斥。也就是說，某一領(lǐng)域的社會政策既可以支持家庭功能的發(fā)揮，也可以尋求對家庭功能的替代，或者既不增強(qiáng)家庭功能也不尋求對家庭功能的替代。

霍利德（I.Holliday）認(rèn)為，在東亞儒家文化體系中存在著第四種社會福利體制模式，即以香港特區(qū)、日本、新加坡、韓國和臺灣地區(qū)為原型的生產(chǎn)主義福利體制（productivist welfare regime）；這種社會福利體制的典型特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)家庭本位，政府對社會福利權(quán)只做有限承諾。②Holliday,I.“Productivist welfare capitalism: Social policy in East Asia.”Political studies,vol.48,no.4,2000,pp.706-723.賴偉良比較澳門與香港兩地的養(yǎng)老保障制度時提出，香港養(yǎng)老保障政策是市場化策略和選擇性提供，而澳門的養(yǎng)老保障采用全民性提供和個人化策略，基本實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。③賴偉良：《港澳養(yǎng)老保障政策比較研究》，《澳門理工學(xué)報》2013 年第1 期。另一些研究對澳門社會保障制度包括養(yǎng)老保障制度進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思批判，涉及到政府與個人/家庭之間的權(quán)責(zé)均衡問題。孫代堯和薛偉玲結(jié)合澳門人口少子化和老齡化，系統(tǒng)分析澳門社會保障制度面臨的兩個巨大挑戰(zhàn)：養(yǎng)老金的急劇攀升和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的嚴(yán)重偏離。④孫代堯、薛偉玲：《人口老齡化背景下的澳門社會保障制度》，《港澳研究》 2013 年第1 期。鄞益奮提出，澳門社會保障制度對政府財政撥款依賴程度高，沒有體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)原則。⑤鄞益奮：《論澳門特區(qū)政府在社會保障制度中的角色轉(zhuǎn)型》，《社會保障研究》2008 年第1 期。他還指出，澳門原居安老政策雖然取得了一定成就，但在鼓勵家庭養(yǎng)老、優(yōu)化社團(tuán)服務(wù)績效方面有待提升。⑥鄞益奮：《澳門特區(qū)“原居安老”政策評析》，《澳門理工學(xué)報》2010 年第4 期。陳慧丹也提出澳門雙層式社會保障制度弱化個人義務(wù)，過分強(qiáng)化政府責(zé)任，給養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性帶來壓力。⑦陳慧丹：《澳門基本法規(guī)范下的社會保障發(fā)展》，《一國兩制研究》2013 年第4 期。老年福利問題還不可避免地關(guān)系到居民在養(yǎng)老問題上的權(quán)責(zé)觀念，一項(xiàng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)澳門居民具有一定的社會保障權(quán)利意識，但照顧年老父母的家庭責(zé)任感仍然存在，盡管政府提供居民社會保障并沒有削弱傳統(tǒng)家庭觀念，但傳統(tǒng)孝道價值觀也不阻礙居民對享有社會保障的訴求。⑧陳慧丹、陳建新：《澳門社會保障中政府義務(wù)與個人責(zé)任的互動》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2018 年第2 期。隨著老齡化的不斷加劇，澳門特區(qū)政府的老年福利政策仍然是一個重要的研究議題。①葉桂平、王心、林徳欽：《澳門特區(qū)應(yīng)對人口老齡化研究》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2019 年。既有的研究側(cè)重于從縱向維度去分析澳門養(yǎng)老保障制度的建立與發(fā)展，盡管已經(jīng)關(guān)注到家庭與政府之間責(zé)任承擔(dān)問題，但仍然需要借用去家庭化和家庭化這樣的概念全面分析澳門老年福利政策的特點(diǎn)。

在福利責(zé)任承擔(dān)上，政府與家庭關(guān)系的視角為深入探討澳門老年福利政策提供了一個合適的視角。家庭團(tuán)結(jié)和代際互賴與傳統(tǒng)儒家文化相互契合，中國形成了老年贍養(yǎng)的“反哺模式”。②費(fèi)孝通：《家庭結(jié)構(gòu)變動中的老年贍養(yǎng)問題：再論中國家庭結(jié)構(gòu)的變動》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1983 年第3 期。包括孝道在內(nèi)的儒家文化遺產(chǎn)型塑了中國人的家庭價值觀和福利價值觀，會影響到老年的照顧安排和福祉狀況。儒家思想強(qiáng)調(diào)孝道，孝道引申出中國家庭的多元功能，包括代際之間的經(jīng)濟(jì)支持和生活照顧功能。③梁啟賢：《澳門：儒家的福利國？——福利體制、公民權(quán)利的反思》，楊允中編：《澳門社會福利發(fā)展：特點(diǎn)與趨勢》，澳門：澳門大學(xué)澳門研究中心，2006 年，第156 頁。家庭是社會福利制度包括老年福利制度中的重要角色。在人口與家庭結(jié)構(gòu)變遷的背景下，從政府與家庭關(guān)系的視角切入澳門老年福利政策的研究，具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、澳門老年福利政策體系

回歸后，澳門經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和政府財政收入的增長為政府福利責(zé)任的擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)，澳門進(jìn)入“福利躍遷階段”。老年福利管理體系、福利立法、福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷健全與完善，已經(jīng)形成了以社工局長者服務(wù)處、長者事務(wù)委員會為中心的老年福利管理體系，并先后頒行了“敬老金制度”、“社會保障法律制度”、“長者權(quán)益保障法律制度”、“長者服務(wù)十年行動計劃”、“照顧者津貼先導(dǎo)計劃”等老年福利政策，同時，建立了覆蓋全社區(qū)的老年照顧社會服務(wù)體系。

（一）健全老年福利組織管理體系

老年福利制度的運(yùn)行必須依托一定的組織體系。澳門已經(jīng)建立了相對完善的老年福利組織管理體系。首先，在社會工作局下設(shè)長者服務(wù)處，其職責(zé)范圍是協(xié)助長者取得家居支援或社區(qū)照顧服務(wù)；執(zhí)行照顧服務(wù)使用者輪候機(jī)制；管理社會工作局轄下的長者服務(wù)設(shè)施；對與政府合作的長者服務(wù)民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估、資助、輔助、監(jiān)督、指導(dǎo)，以確保它們提升服務(wù)質(zhì)素及成效。2007年，澳門政府成立了長者事務(wù)委員會，作為一個綜合協(xié)調(diào)部門，它不僅要協(xié)助政府構(gòu)思、訂定、執(zhí)行有關(guān)老年福利的政策措施和行動，而且還要承擔(dān)研究、協(xié)調(diào)、建議和監(jiān)察的職責(zé)。④澳門特別行政區(qū)政府第307/2007 號行政長官批示，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2007/46/despce_cn.asp#307，最后訪問時間：2022 年5 月18 日。2010年，設(shè)立“立法保障長者專責(zé)小組”，推動長者社會立法的廣泛關(guān)注及其參與。長者服務(wù)處和長者事務(wù)委員會是政府常設(shè)的老年福利管理組織，對推動老年福利政策的執(zhí)行和制定發(fā)揮了重要的作用。

（二）完善老年福利規(guī)則體系

規(guī)則體系是老年福利制度運(yùn)行的保障。依據(jù)《亞洲及太平洋老齡問題澳門宣言》（1999 年）、《馬德里老齡問題國際行動計劃》（2002 年），同時結(jié)合澳門本土敬老尊老的社會文化傳統(tǒng)，逐漸形成了在地老化、家庭照顧、政府支持的老年福利政策。2018 年通過的“長者權(quán)益保障法律制度”（第12/2018 號法律）作為澳門老年福利政策的重要法律依據(jù)，明確規(guī)定了政府和家庭之間在維護(hù)長者贍養(yǎng)照顧、醫(yī)療保健、生活保障、社會參與等權(quán)益的責(zé)任。①澳門特別行政區(qū)政府第12/2018 號法律，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2018/34/lei12_cn.asp，最后訪問時間：2022 年5 月18 日?！?016—2025 長者服務(wù)十年行動計劃”強(qiáng)調(diào)透過個人、家庭、社區(qū)、政府和社會整體的多方合作與共同承擔(dān)，確保長者在生理需要、身心安全、社會歸屬、個人尊嚴(yán)和自我實(shí)現(xiàn)等方面，獲得充分的保障和合適的支持。②澳門特區(qū)長者服務(wù)資訊網(wǎng)，http://www.ageing.ias.gov.mo/consult/principle，最后訪問時間：2022 年5 月18 日?？傮w看來，澳門已經(jīng)形成了比較健全的老年福利政策，并涵蓋經(jīng)濟(jì)保障、醫(yī)療服務(wù)、生活照顧等長者需求的不同方面。

首先，收入維持政策。根據(jù)澳門“長者權(quán)益保障法律制度”，獨(dú)立原則是推行長者政策和相關(guān)工作的首要宗旨，即通過收入維持政策如敬老金制度、社會保障制度、非強(qiáng)制公積金制度等實(shí)現(xiàn)長者的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立與生活自主。2005 年，澳門頒行了普惠制的敬老金制度（第12/2005 號行政法規(guī)），2010 年通過了新的社會保障制度（第4/2010 號法律），旨在為澳門居民提供基本的社會保障，尤其是養(yǎng)老保障。澳門政府還推行非強(qiáng)制性公積金制度（第7/2017 號法律），每年為每個公積金賬戶提供啟動資金和財政盈余分配，以激勵居民積極參與公積金制度。除了這些專享的福利外，老年人作為澳門居民還享受“現(xiàn)金分享計劃”。此外，符合資格條件的老人還可根據(jù)澳門社會救助制度（第6/2007 號行政法規(guī)）申請經(jīng)濟(jì)援助金。

其次，醫(yī)療衛(wèi)生政策。“長者權(quán)益保障法律制度”規(guī)定，特區(qū)政府應(yīng)按長者的需要及公共資源條件，通過醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或其他符合條件的醫(yī)護(hù)機(jī)構(gòu)提供便利和合適的衛(wèi)生護(hù)理服務(wù)，以協(xié)助長者提升體質(zhì)與心理健康水平。根據(jù)《訂定澳門居民取得衛(wèi)生護(hù)理規(guī)則》（第24/86/M 號法令）和其它政策規(guī)定，在公立的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或者與政府合作的機(jī)構(gòu)中，年滿65 歲的長者可以享受免費(fèi)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生護(hù)理服務(wù)、長者專科服務(wù)、居家衛(wèi)生護(hù)理服務(wù)、舒緩及善終服務(wù)等。醫(yī)療衛(wèi)生政策的運(yùn)行主要依托政府建立的醫(yī)護(hù)實(shí)體，但為了彌補(bǔ)公共資源的不足，政府通過各種形式支持私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與醫(yī)療服務(wù)的供給。例如鏡湖醫(yī)院雖然是私營機(jī)構(gòu)，但該院康寧中心得到衛(wèi)生局撥款，對身患重癥的長者提供免費(fèi)的住院服務(wù)和舒緩治療服務(wù)。工會聯(lián)合會家居護(hù)理服務(wù)隊(duì)得到政府資助，為行動不便的長者提供上門診治和居家護(hù)理服務(wù)。政府主管或者得到政府支持的機(jī)構(gòu)還為長者提供健康評估、慢性病自我管理、長者保健知識宣傳，以促進(jìn)長者身心健康與疾病預(yù)防，此外，衛(wèi)生局還在衛(wèi)生中心定期為家居照顧者提供照護(hù)技巧指導(dǎo)與培訓(xùn)?？傮w看來，澳門特區(qū)政府在長者醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面承擔(dān)首要責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過公營醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或者公私合作的形式，為長者提供預(yù)防、治療、康復(fù)、善終等整合性的醫(yī)療保健服務(wù)。

再次，老年照顧政策。為了構(gòu)建一個老有所養(yǎng)、老有所屬和老有所為的共融社會，澳門長者照顧政策確立了原居安老、家庭照顧、共同承擔(dān)的理念原則，倡導(dǎo)長者盡量可能長期在家居住，強(qiáng)調(diào)負(fù)有贍養(yǎng)和照顧責(zé)任的人或?qū)嶓w，必須切實(shí)履行法定義務(wù)。長者照顧強(qiáng)調(diào)以家庭照顧為基礎(chǔ)，以居家式、社區(qū)式服務(wù)為支持和補(bǔ)充；主張居家式、社區(qū)式、機(jī)構(gòu)式服務(wù)與長者需要相協(xié)調(diào)。政府鼓勵和支持家庭成員照顧長者并與長者同住，同時，通過政府資助制度支持社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為長者提供居家式和機(jī)構(gòu)式照顧服務(wù)。

最后，其它老年福利政策。在“積極老齡化”理念的引導(dǎo)下，政府協(xié)助長者實(shí)現(xiàn)老有所為的積極角色，重視和珍惜長者擁有的知識、經(jīng)驗(yàn)和能力，支援他們繼續(xù)參與社會發(fā)展?！伴L者權(quán)益保障法律制度”要求確保長者與其他年齡人士一樣享有平等的權(quán)利及待遇，維護(hù)長者的生存、尊嚴(yán)、自由、隱私、財產(chǎn)及贍養(yǎng)等各項(xiàng)權(quán)益。在生活環(huán)境方面，政府通過推行“長者家居安全評估及浴室改善先導(dǎo)計劃”、“長者家居安全評估及設(shè)備資助計劃”，提升長者居家安全和日常生活的自由與便利，保障長者能夠在安全、包容和無障礙的環(huán)境中生活。另外，推行普惠性的長者優(yōu)先優(yōu)待措施，積極創(chuàng)建與維護(hù)敬老愛老、長者友善的社會環(huán)境。例如年滿65 歲澳門長者可以申請頤老卡，即可享有由社工局與公共機(jī)構(gòu)及企業(yè)簽署合作協(xié)議所提供的福利及優(yōu)惠。在其它的社會政策上，也給予長者優(yōu)待。例如在社會住房評分排序輪候機(jī)制中，如果申請的家團(tuán)中有長者，則給予額外加分。

三、澳門老年福利政策與去家庭化

政府與家庭在老年福利上的責(zé)任承擔(dān)體現(xiàn)了老年福利政策的去家庭化水平，去家庭化概念逐漸形成了財務(wù)自主和社會服務(wù)兩個維度。最初去家庭化主要集中在現(xiàn)金福利和時間權(quán)利上，目標(biāo)是促進(jìn)公民的經(jīng)濟(jì)自主，萊特納和萊森尼奇（S.Leitner&S.Lessenich）提出去家庭化包括兩個維度，一是經(jīng)濟(jì)的去家庭化，它是受照顧者從家庭中獲得的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立程度；二是社會的去家庭化，主要根據(jù)照顧責(zé)任在政府和家庭之間的分配，即公民可以在多大程度獨(dú)立于家庭的非正式照顧功能與責(zé)任，可以在家庭提供的非正式照顧與政府直接提供或受政府資助的正式照顧之間自由選擇。①Leitner,S.and S.Lessenich.Dependence as Dependent Variable:Conceptualizing and Measuring‘De-Familization’.In Clasen,J.and N.A.Siegel(Eds.),Investigating Welfare State Change:The“Dependent Variable Problem”in Comparative Analysis.Cheltenham:Edward Elgar,2007,p.250.他們批判了過去單一強(qiáng)調(diào)去家庭化概念經(jīng)濟(jì)維度的簡化論傾向，納入“經(jīng)濟(jì)獨(dú)立”和“社會服務(wù)”這兩個維度，豐富了對去家庭化概念的理解。②Kozma,B.Familisation, Ideology,and Populism: Investigating Reform-making Patterns in Central-European Family Policy Trajectories(Doctoral dissertation,Central European University).2021,p.15.

（一）家庭化與去家庭化的測量

埃斯平-安德森（Esping-Andersen）較早使用不同的指標(biāo)對家庭化和去家庭化進(jìn)行測量，他采用家庭為扶養(yǎng)與照顧兒童和老人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時間成本、與家人共同生活的老人所占比率這兩個指標(biāo)來測量“家庭化”，采用全部服務(wù)（除醫(yī)療外）支出占GDP 的百分比、家庭津貼和稅收減免總和占工資的百分比、3 歲以下接受公共托幼服務(wù)的兒童所占百分比或者接受社會照顧服務(wù)的老人所占百分比這四個指標(biāo)測量去家庭化水平。③Esping-Andersen,G.Social Foundations of Postindustrial Economies.Oxford:Oxford University Press,1999,p.66.為了全面而準(zhǔn)確地測量家庭化和去家庭化，尤其是凸顯政府支持和強(qiáng)化家庭照顧功能的政策取向，萊特納使用帶薪育兒假的期限和對照顧者的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付水平這兩個指標(biāo)來測量家庭化，用兒童正式照顧的覆蓋率、老年機(jī)構(gòu)照顧或居家服務(wù)覆蓋率來測量去家庭化。④Leitner,S.“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective.” European Societies,vol.5,no.4,2003,pp.353-375.有學(xué)者對老年福利政策去家庭化與家庭化的測量采用四個指標(biāo)，分別是政府直接提供或資助的院舍照顧和居家照顧服務(wù)的覆蓋面、為老年提供經(jīng)濟(jì)支持的前提條件、最低養(yǎng)老金水平和老年照顧費(fèi)用的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。⑤Saraceno,C.and Keck,W.“Can We Identify Intergenerational Policy Regimes in Europe?”European Societies,vol.12,no.5,2010,pp.675-696.

借鑒以上的概念化方法和測量指標(biāo)，對澳門老年福利政策的分析側(cè)重收入保障和生活照顧兩個方面，強(qiáng)調(diào)去家庭化的經(jīng)濟(jì)維度和社會維度。從資料的可及性出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)維度上，采用老年收入保障包括社會養(yǎng)老金、老年津貼等的工資替代率和覆蓋率這兩個指標(biāo)來測量去家庭化。在社會維度上，測量指標(biāo)一是政府對正式照顧的職責(zé)即公共監(jiān)管與政府資助的水平，二是老年正式照顧體系的覆蓋率，三是照顧者津貼的工資替代率。

（二）澳門老年福利政策的去家庭化

1.收入保障政策的去家庭化

澳門老年收入保障制度強(qiáng)調(diào)政府財政責(zé)任，體現(xiàn)了養(yǎng)老保障責(zé)任的社會化和政府干預(yù)的制度化。澳門特區(qū)的養(yǎng)老保障體系包括五大支柱：支柱零：敬老金、經(jīng)濟(jì)援助普及性、需入息審查的社會援助；支柱一：社會保障制度（養(yǎng)老金）、定額供款及福利的公共退休金；支柱二：中央公積金制度職業(yè)性退休計劃；支柱三：個人投資及儲蓄私人退休金和個人商業(yè)保障儲蓄制度；支柱四：家人支持、醫(yī)療券及社區(qū)服務(wù)等家庭供養(yǎng)及其他非經(jīng)濟(jì)支持。作為雙層社會保障的第一層制度，2010 年澳門特區(qū)政府修改并制定了新的《社會保障法律制度》（第4/2010 號法律），建立澳門居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老保障，要求具有勞動關(guān)系的本地雇員及雇主向社會保障基金繳納強(qiáng)制性制度供款，而符合法律規(guī)定的其他澳門居民可參加任意性制度供款。2017 年特區(qū)政府制定了《非強(qiáng)制性公積金制度》（第7/2017 號法律）來補(bǔ)充社會保障制度的養(yǎng)老保障功能，構(gòu)成了澳門雙層社會保障制度。非強(qiáng)制性公積金的分配制度是特區(qū)政府在財政年度預(yù)算執(zhí)行情況允許下，向符合資格的澳門居民開展鼓勵性基本款項(xiàng)和預(yù)算盈余特別分配，由社會保障基金管理；而供款制度是通過雇主及雇員共同供款，或居民個人供款，并由符合資格的基金管理實(shí)體進(jìn)行管理，并通過投資運(yùn)營為居民養(yǎng)老生活提供更充裕的準(zhǔn)備。非強(qiáng)制性公積金的供款以雇員每月基本工資為基數(shù)，雇員和雇主各5%繳納供款。按照有利于雇員的原則，工資基數(shù)計算及供款比例可以提高，但同時設(shè)立供款計算基礎(chǔ)的上下限和權(quán)益歸屬比例，供款十年及以上才能獲得100%權(quán)益。

從澳門社會保障制度的供款與結(jié)算機(jī)制來看，其收入來源主要是受益人的定額供款、博彩毛收入撥款、政府財政撥款、投資收入、外地雇員聘用費(fèi)用等。在澳門社會保障制度下，居民個人供款采用定額方式，且負(fù)擔(dān)很低。2011 年制度開始實(shí)行之初雇員供款為每月15 澳門元，2017 年提高到30 澳門元；雇主供款也同步從30 澳門元提高到60 澳門元。雇主和雇員的供款在社會保障基金總收入中占比很低。根據(jù)澳門社?；鹉甓葓蟾?，2011—2020 年十年里平均每年供款占社保基金總收入的3%左右，例如2018、2019、2020 年三年，供款收入占社保總收入的百分比分別為4.79%、3.1%和3.37%。①澳門社會保障基金：《社會保障基金2020 年度報告》，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/aboutus/annualreport，最后訪問時間：2022 年2 月22 日。由此可見，澳門社保基金的供款與結(jié)算高度依賴政府財政。另外，作為社會津貼制度的敬老金、“現(xiàn)金分享計劃”則完全依靠政府公共財政。2020 年，澳門養(yǎng)老金和敬老金的總支出分別為42.13 億澳門元、8.95 億澳門元；同期澳門政府財政總收入和總支出分別為1016.7 億澳門元、961.27 億澳門元，養(yǎng)老金和敬老金兩項(xiàng)支出超過政府財政總收入和總支出的5%。①澳門社會保障基金：《澳門社保基金2020 年年度報告》，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/aboutus/annualreport；澳門年鑒：《澳門年鑒 2021 年度報告》，https://yearbook.gcs.gov.mo/uploads/yearbook_pdf/2021/myb2021cPA01CH17.pdf；澳門統(tǒng)計暨普查局官網(wǎng)：《人口統(tǒng)計》https://www.dsec.gov.mo/ts/#!/step1/zh-CN，最后訪問時間：2022 年11 月20 日?？傊?，從政府與家庭/個人之間在老年收入保障上的責(zé)任分擔(dān)看，政府是最主要的財政來源，承擔(dān)最重要的財政責(zé)任。

澳門老年收入保障的替代率反應(yīng)了澳門老年收入保障的待遇水平。澳門養(yǎng)老金水平從2010年的每月最高1,700 澳門元提高至2020 年的3,740 澳門元，相對于同期澳門本地居民月收入中位數(shù)20,000 澳門元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率為20.3%。敬老金從2008 年的5,000 澳門元提升到2019 年的9,000 澳門元?！艾F(xiàn)金分享計劃”的待遇標(biāo)準(zhǔn)也從最初的每年5,000 澳門元增長到2019 年的10,000 澳門元。如果把養(yǎng)老金、敬老金、現(xiàn)金分享津貼、公積金賬戶注資這些現(xiàn)金福利加在一起，2020 年每位澳門老人每月可獲得大約6,000 余澳門元的現(xiàn)金福利。這一待遇水平相對于同期就業(yè)人口工作收入中位數(shù)（15,000 澳門元）的替代率是40.7%，相對于同期本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)（6,656 澳門元）的替代率是91.6%。

覆蓋率體現(xiàn)了社會福利的惠及范圍，澳門老年收入保障政策具有較高的覆蓋率。澳門敬老金制度和“現(xiàn)金分享計劃”采取普惠主義原則，其覆蓋率幾乎達(dá)到100%。2011 年，澳門社會保障制度改革將覆蓋范圍擴(kuò)展至全澳18 歲以上的居民，年齡達(dá)到65 周歲，達(dá)到供款年限的澳門居民可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。年滿60 周歲的居民，滿足規(guī)定的條件，也可以申請?zhí)崆矮@發(fā)養(yǎng)老金。2020 年，養(yǎng)老金領(lǐng)取者總?cè)藬?shù)約12.3 萬人，占年滿60 周歲老人總?cè)藬?shù)的90%以上；非強(qiáng)制性公積金批準(zhǔn)提取總?cè)藬?shù)約8.2 萬人，占年滿60 周歲老人總?cè)藬?shù)的60%以上。②澳門社會保障基金：《社會保障基金2020 年度報告》，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/aboutus/annualreport，最后訪問時間：2022 年2 月22 日。養(yǎng)老金、敬老金、“現(xiàn)金分享計劃”幾乎達(dá)到全面覆蓋。

總體來看，澳門老年現(xiàn)金福利包括養(yǎng)老金、敬老金、現(xiàn)金分享等主要由政府財政支持，保證老人能夠獲得穩(wěn)定的收入，老人即使不依靠家庭的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)，也能維持社會接受的生活水準(zhǔn)。麥克勞林和格倫丁寧（McLaughlin&Glendinning）提出，去家庭化強(qiáng)調(diào)法律條款和社會供給在多大程度上改變了男女之間、扶養(yǎng)人與受扶養(yǎng)人之間的權(quán)力平衡，不僅有關(guān)性別問題，也關(guān)涉代際依賴問題。③McLaughlin,E.and Glendinning,C.“Paying for Care in Europe: Is There a Feminist Approach?” In Hantrais,L.and S.Mangen (Eds.), Family Policy and the Welfare of Women,Cross-National Research Papers,Leicestershire:European Research Centre,Loughborough University of Technology.1994,p.66.這些福利措施強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，為老人提供了有力的收入保障，減輕了他們對家庭的經(jīng)濟(jì)依賴。從這些現(xiàn)金福利項(xiàng)目的覆蓋率和工資替代率看，老人收入保障政策達(dá)到了適度的去家庭化水平。

2.老年照顧政策的積極家庭化

澳門具有孝老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，老年照顧政策和照顧體系中融合了這一文化資源。支持老年融入及參與家庭生活、鼓勵代際團(tuán)結(jié)互助是澳門老年照顧政策的一個重要目標(biāo)。雖然政策預(yù)設(shè)家庭對老人的照顧責(zé)任與義務(wù)，但政府在老年照顧政策執(zhí)行和照顧體系運(yùn)行中承擔(dān)了重要的職責(zé)。一是監(jiān)管和評估。澳門社會工作局建立了老人入住院舍和使用其它長期照顧服務(wù)的統(tǒng)一評估、轉(zhuǎn)介及輪候機(jī)制，并負(fù)責(zé)開展個案管理、安老院舍轉(zhuǎn)介、日間護(hù)理中心轉(zhuǎn)介、失智癥診療等服務(wù)，以確保公共資源適時分配與合理利用。二是實(shí)施對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助制度，建立了合理成本負(fù)擔(dān)模式，向包括老年服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支援和資源輔助。此外，從2003 年開始，政府還資助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)為護(hù)老者提供照顧技巧培訓(xùn)、照顧壓力舒緩和情緒支持等服務(wù)。簡言之，澳門政府不是消極無為，而是積極主動發(fā)揮其在老年照顧政策中的監(jiān)管、評估、資助角色，通過政府干預(yù)支持家庭照顧功能充分發(fā)揮，具有積極家庭化的傾向。

澳門的老人社會照顧體系建立在民間機(jī)構(gòu)和政府部門合作的基礎(chǔ)上，包括安老院舍、長者日間護(hù)理中心、家居照護(hù)隊(duì)、長者日間中心、長者綜合服務(wù)中心、“獨(dú)居長者連網(wǎng)支援計劃”和“長者關(guān)懷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”等，但不同類型的社會照顧形式所處地位不同，所承擔(dān)職能也不同。首先，政府公營或者政府資助的院舍主要為生活自理能力受限、家庭照顧資源匱乏的老人提供替代性服務(wù)，但主要發(fā)揮為困難老人照顧兜底的職能，居于邊緣地位。其次，居家式服務(wù)面向居家養(yǎng)老的老人提供多元化、專業(yè)化的照顧服務(wù)。由社工、護(hù)理員和專業(yè)護(hù)士組成的跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)，采用外展工作的模式，為居家的體弱老人提供居家照顧、心理社會支援和護(hù)理復(fù)康等服務(wù)。其中，居家照顧服務(wù)涵蓋送餐、家居清潔、個人照顧、護(hù)送和陪診、協(xié)助外出等，心理社會支援服務(wù)包括個案輔導(dǎo)、探訪、電話慰問、互助網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)活動等。居家式服務(wù)作為家庭照顧的補(bǔ)充，為家庭照顧提供了重要的支持。最后，社區(qū)式服務(wù)主要是由日間中心和日間護(hù)理中心提供日間護(hù)理及其轉(zhuǎn)介、暫托、暫宿，為家庭照顧者提供了喘息機(jī)會。澳門老人社會照顧體系已經(jīng)涵蓋住宿、餐飲、健康護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、家居照顧及支援、緊急呼援、情緒支援、定時問安、定期探訪、獨(dú)居老年聯(lián)網(wǎng)支援等服務(wù)項(xiàng)目。

盡管澳門的老年照顧體系職能分工明確、社會照顧服務(wù)內(nèi)容完善、專業(yè)性強(qiáng)，但實(shí)際覆蓋率不高。首先，安老院舍服務(wù)主要是面向健康狀況不佳、自我照顧能力受限的體弱老人。床位供給的增長低于需求的增長，由于床位短缺，經(jīng)社會工作局評估后，入住安老院舍的輪候時間往往長達(dá)2 年。2020 年，安老院舍總計14 家，使用院舍服務(wù)（包括私營安老院舍）的澳門老人共1,933 名，覆蓋率約占年滿65 歲老人總數(shù)的2%。①澳門年鑒：《統(tǒng)計年鑒2021》，https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books，最后訪問時間：2022 年6 月22 日。其次，居家式照護(hù)服務(wù)方面，盡管幾乎全部得到政府定期資助，但主要為體弱或需他人照顧的老人提供服務(wù)。2020 年，提供服務(wù)個案共1,236 宗，僅占年滿65 歲老人總數(shù)的1.3%。最后，社區(qū)式照顧方面，使用長者日間中心服務(wù)、接受日間護(hù)理中心服務(wù)的老人總計6818 名（占7.1%）。②澳門年鑒：《統(tǒng)計年鑒2021》，https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books，最后訪問時間：2022 年6 月22 日。從社會照顧體系的使用人數(shù)占年滿65歲人口的比率來看，2018—2020 年三年間，實(shí)際覆蓋率的均值是11.3%。③根據(jù)2018—2020 年澳門年鑒官網(wǎng)公布的不同類別長者服務(wù)設(shè)施的使用者人數(shù)加總得到正式照顧服務(wù)使用者總?cè)藬?shù)和澳門統(tǒng)計暨普查局官網(wǎng)公布的65 歲及其以上人口數(shù)計算得到。家庭照顧仍然是澳門照顧體系的基礎(chǔ)，社會照顧主要覆蓋自我照顧能力有限、家庭照顧資源不足的老人，只是對家庭照顧的補(bǔ)充，去家庭化水平有限。

為了鼓勵與推動家庭照顧，緩解家庭照顧困難，澳門已經(jīng)試行照顧者津貼制度。2020 年11月，澳門正式通過了“照顧者津貼先導(dǎo)計劃”，面向與家人在本地同住、經(jīng)濟(jì)困難、生活自理能力受限并接受親屬照顧的受照顧者，包括失能或失智的老人，每月發(fā)放2,175 澳門元津貼。這一待遇標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于同期工資收入中位數(shù)的14.5%，占最低工資標(biāo)準(zhǔn)的32.7%。從嚴(yán)格的申請資格和給付條件看，照顧者津貼的給付對象比較有限，但覆蓋范圍正在逐漸擴(kuò)大。“照顧者津貼先導(dǎo)計劃”肯定家庭照顧的社會價值與貢獻(xiàn)，鼓勵與支持家庭積極參與老人生活照顧，體現(xiàn)了政府對老人家庭照顧的支持。在社會福利政策的前提假設(shè)中，家庭照顧者的角色定位具有不同的理想型。①Twigg,J.and Atkin,K.“Carers and Services:Factors Mediating Service Provision.”Journal of Social Policy,vol.24,no.1,1995,pp.5-30.政府可能將家庭照顧者視為首要的照顧資源，也可能視為與政府共同承擔(dān)照顧責(zé)任的工作伙伴。從澳門老年照顧體系來看，家庭照顧仍然是老年照顧的首要形式，但家庭已經(jīng)在向受到政府支持的照顧者轉(zhuǎn)變。

總體看來，澳門老年照顧政策強(qiáng)調(diào)家庭照顧優(yōu)先，但不是片面地強(qiáng)調(diào)家庭職責(zé)與功能，家庭也不是孤立無援的照顧者。一是政府通過與民間社會服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，提供全覆蓋、專業(yè)化的居家式和社區(qū)式照顧，補(bǔ)充家庭照顧的不足。澳門的老年社會照顧體系比較完整、內(nèi)容比較完善，服務(wù)水平專業(yè)化程度高、政府資助力度大，實(shí)現(xiàn)社區(qū)全覆蓋，但替代性服務(wù)實(shí)際覆蓋的是自我照顧能力有限、家庭照顧資源不足的老人，實(shí)際覆蓋率不高。二是通過建立照顧者津貼制度，通過民間社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的護(hù)老者支援服務(wù)，為家庭照顧者提供多元的支持和支援，以促進(jìn)家庭照顧功能的發(fā)揮。因此，老年照顧政策體現(xiàn)了積極家庭化的取向。

四、澳門老年福利政策中政府與家庭的責(zé)任均衡問題

澳門的老年福利政策在老年經(jīng)濟(jì)保障上，強(qiáng)調(diào)去家庭化；在老年照顧上，強(qiáng)調(diào)積極的家庭化，體現(xiàn)為去家庭化和家庭化的雙重整合。發(fā)達(dá)國家家庭養(yǎng)老政策的發(fā)展邏輯是強(qiáng)調(diào)家庭化與去家庭化措施的平衡，以實(shí)現(xiàn)國家與家庭關(guān)系的均衡。②李連友、李磊、鄧依伊：《發(fā)達(dá)國家家庭養(yǎng)老公共政策的理論邏輯、內(nèi)容屬性與經(jīng)驗(yàn)啟示》，《社會保障研究》2020 年第6 期。社會福利政策的比較研究表明一個國家或地區(qū)的社會福利政策并非體現(xiàn)為家庭化和去家庭化的簡單二分法，而是家庭化和去家庭化都可能發(fā)生，并通過不同的方式結(jié)合在一起，且根據(jù)政策領(lǐng)域不同而有所差異。③Saraceno,C.“Varieties of Familialism: Comparing Four Southern European and East Asian Welfare Regimes.”Journal of European Social Policy,vol.26,no.4,2016,pp.314-326.澳門老年福利政策家庭化與去家庭化的雙重整合有必要更加強(qiáng)調(diào)家庭與政府之間的責(zé)任平衡和風(fēng)險共擔(dān)。

首先，政府與家庭之間的責(zé)任均衡需要強(qiáng)調(diào)家庭與政府優(yōu)勢互補(bǔ)。家庭作為非正式制度，在維護(hù)代際團(tuán)結(jié)、老少共融、在地老化，發(fā)揮情感和精神支持功能方面，具有獨(dú)特的優(yōu)勢，對老人日常生活照顧和精神情感滿足具有重要的價值。而政府作為公共組織，具有強(qiáng)大資源汲取和動員能力，可以為老年福利政策運(yùn)行提供有力保障。提升老年福利要發(fā)揮家庭與政府各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)二者的功能互補(bǔ)。如果采取隱性家庭主義模式，過于強(qiáng)調(diào)家庭化而政府無所作為，不僅難以適應(yīng)當(dāng)前家庭結(jié)構(gòu)離散化、功能弱化、關(guān)系個體化的挑戰(zhàn)，最終還會損害老年福利。④吳小英：《走出家庭主義的想象舒適圈》，《社會政策研究》2020 年第1 期。而全面的去家庭化過于強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，會帶來養(yǎng)老成本的大幅提升，不利于老年福利政策的順利運(yùn)行。

其次，澳門老年收入保障制度需要重視政府和個人/家庭之間的風(fēng)險分擔(dān)和責(zé)任均衡。目前，澳門老年收入保障非常強(qiáng)調(diào)去家庭化，可能弱化家庭對長者的經(jīng)濟(jì)保障功能。在東亞福利體制下，家庭并不是被市場、政府、制度化的規(guī)則所替代的落后者，家庭領(lǐng)域是并且仍然是代際之間福利供給重要且動態(tài)的來源。①Izuhara,M.and Forrest,R.“‘Active Families’:Familization,Housing and Welfare across Generations in East Asia.”Social Policy&Administration,vol.47,no.5,2013,pp.520-541.盡管近些年來，東亞福利體制面臨一些挑戰(zhàn)，但是家庭作為福利提供者和制度化的社會行動者，仍處于中心地位。在經(jīng)濟(jì)波動頻繁時期，政府財政收入下滑會帶來財政來源的不穩(wěn)定和不可持續(xù)②Papadopoulos,T.and Roumpakis,A.“Family as a Socio-economic Actor in the Political Economies of East and Southeast Asian Welfare Capitalisms.”Social Policy&Administration,vol.51,no.6,2017,pp.857-875.，進(jìn)而影響澳門老年收入保障的籌資機(jī)制。在新冠疫情的影響下，澳門經(jīng)濟(jì)遭遇重創(chuàng)，政府首次出現(xiàn)財政赤字，直接影響到公共財政對社會保障包括老年保障的投入。按照風(fēng)險責(zé)任共擔(dān)的社會保險原理，非常有必要平衡社會保障中政府與家庭/個人的責(zé)任。在財政責(zé)任上，適當(dāng)提高個人及雇主養(yǎng)老金供款水平，增強(qiáng)家庭/個人責(zé)任，以支撐社保基金運(yùn)作的可持續(xù)性。

第三，澳門老年照顧政策上堅持政府支持家庭的積極家庭化道路。澳門老年照顧政策一方面強(qiáng)調(diào)家庭照顧優(yōu)先，另一方面強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮支持和補(bǔ)充家庭功能的積極能動者角色。政府通過支持社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供多元化、專業(yè)化的社區(qū)居家照顧，為家庭照顧者提供喘息機(jī)會，減輕家庭照料老人的負(fù)擔(dān)；同時為家庭照顧提供技術(shù)支援，提升家庭照顧能力。老年福利政策不僅要把家庭視為福利提供的主體與可資利用的資源，還應(yīng)把它看作是政策的供給對象，給予家庭充分的支持，不斷提升家庭的福利供給能力。③岳經(jīng)綸、張孟見：《社會政策視閾下的國家與家庭關(guān)系：一個研究綜述》，《廣西社會科學(xué)》2019 年第2 期。在老年照顧中，政府不是取代家庭而是強(qiáng)化對家庭功能的支持與補(bǔ)充，使得政府與家庭二者都成為滿足老年照顧需求、促進(jìn)老年福利的能動主體。