曾桉，譚顯春＊，王毅，高瑾昕

（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

引言

自2015 年《巴黎協(xié)定》達(dá)成以來，全球氣候治理進(jìn)入全面低碳轉(zhuǎn)型階段。2019 年12 月，歐盟委員會(huì)公布了應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的“歐盟綠色新政”，其核心是“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM），目的是保護(hù)歐洲企業(yè)國際競(jìng)爭力和解決碳泄露問題[1]。此后，歐盟積極推進(jìn)CBAM 立法進(jìn)程，經(jīng)過前期的初始影響評(píng)價(jià)、公眾咨詢等環(huán)節(jié)，2021 年3 月10 日，歐洲議會(huì)壓倒性地通過了CBAM 議案；7 月14 日，歐委會(huì)正式提出包括CBAM 在內(nèi)的“Fit for 55”一攬子立法提案；預(yù)計(jì)將在2022 年完成立法，2023 年起實(shí)施。

歐盟是我國第一大貿(mào)易伙伴，經(jīng)貿(mào)關(guān)系非常密切。2019 年中歐雙邊貿(mào)易額達(dá)6835 億美元，為歷史最高水平，增長速度達(dá)到8%。其中，中國向歐盟出口4413 億美元，同比增長5.7%，自歐盟進(jìn)口2422億美元，同比增長5.5%。歐盟成員國中，德國、荷蘭、英國、法國、意大利是中國在歐盟主要的貿(mào)易伙伴，占中歐貿(mào)易的比重分別為27%、12.5%、12.6%、9.6%、8%[2]。我國產(chǎn)品出口嚴(yán)重依賴歐盟等發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)，機(jī)電產(chǎn)品、紡織原料及紡織制品、雜項(xiàng)制品、賤金屬及其制品占比較高。與此前歐盟試圖推行的碳關(guān)稅政策不同，歐盟CBAM 是在低碳轉(zhuǎn)型成為未來全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向的新形勢(shì)下提出的，雖然面臨諸多困難挑戰(zhàn)，但歐盟實(shí)施CBAM 的決心很大，且得到了部分國家的支持。我國也已經(jīng)提出了碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，走向可持續(xù)國際貿(mào)易是低碳轉(zhuǎn)型路徑的重要內(nèi)容[3]。為此，有必要在總結(jié)歐盟CBAM 立法提案關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國際國內(nèi)新形勢(shì)分析其合法性、合理性，評(píng)估其可能對(duì)我國產(chǎn)生的影響，并提出應(yīng)對(duì)措施。

雖然碳邊境調(diào)節(jié)并未真正實(shí)施，但國內(nèi)外學(xué)者已對(duì)其開展了廣泛研究。從定性角度，已有研究分析了碳邊境調(diào)節(jié)的基本原理[4]，歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政策進(jìn)展[5,6]，航空[7]、航海[8]等特定領(lǐng)域的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，與世界貿(mào)易組織、全球氣候治理等國際規(guī)則的符合性等[9,10]。從定量角度，已有研究采用投入—產(chǎn)出模型測(cè)算了國際貿(mào)易中的隱含碳[11,12]；采用全球動(dòng)態(tài)一般均衡模型（CGE）、全球貿(mào)易分析模型（GTAP）等宏觀經(jīng)濟(jì)模型，引入不同類型碳邊境調(diào)節(jié)政策，設(shè)置不同稅率水平，量化評(píng)估碳關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)影響及其福利效應(yīng)，分析碳邊境調(diào)節(jié)與碳泄漏的關(guān)系[13,14]。自2019 年歐盟提出CBAM 以來，國內(nèi)學(xué)者從合理性、合法性、對(duì)中國和全球的影響等方面開展了一些研究。段茂盛等[15]分析了CBAM 立法草案的關(guān)鍵要素、可能對(duì)中國帶來的影響和中國潛在的應(yīng)對(duì)措施和行動(dòng)；謝超和彭文生[16]采用多區(qū)域投入產(chǎn)出（MRIO）和CGE 模型核算了中國對(duì)歐盟出口產(chǎn)品碳強(qiáng)度，評(píng)估了CBAM 對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)影響和全球碳減排貢獻(xiàn)；阮雯[17]在定性分析CBAM 對(duì)中歐貿(mào)易影響的基礎(chǔ)上，定量分析了對(duì)各產(chǎn)業(yè)出口量、產(chǎn)出及銷售價(jià)格、貿(mào)易平衡、國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）及社會(huì)福利等的影響；安琪[18]從規(guī)則一致性、適用范圍及正當(dāng)性三方面，分析了碳關(guān)稅等機(jī)制與世界貿(mào)易組織規(guī)則的整體適應(yīng)性。本文試圖聚焦歐盟CBAM 的主要爭議點(diǎn)，全面分析CBAM 可能的制度安排、合理性和合法性、對(duì)我國出口貿(mào)易和氣候變化等方面的影響，并從國際國內(nèi)層面提出有針對(duì)性的政策建議。

1 歐盟CBAM 的關(guān)鍵要素

1.1 碳邊境調(diào)節(jié)的概念內(nèi)涵

邊境調(diào)節(jié)稅是國際貿(mào)易中一種普遍的做法，在實(shí)踐中的應(yīng)用可以追溯到18 世紀(jì)，主要是對(duì)營業(yè)稅、消費(fèi)稅和增值稅的調(diào)節(jié)。而碳邊境調(diào)節(jié)是在《京都議定書》背景下提出的對(duì)碳稅和碳排放權(quán)交易機(jī)制的“彌補(bǔ)性”措施，主要指采納了碳定價(jià)制度的國家為了拉平進(jìn)口產(chǎn)品與本國產(chǎn)品的生產(chǎn)成本而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施的一種貿(mào)易措施。2005 年歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制（EU ETS）建立后，歐洲議員就建議針對(duì)美國等國采取邊境碳調(diào)節(jié)措施。2009 年，在世界貿(mào)易組織（WTO）與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）共同發(fā)表的《貿(mào)易與氣候變化》報(bào)告中首次提出了各國政府可以通過“碳稅和能源稅的邊境稅調(diào)整”來平衡一國因碳排放價(jià)格帶來的貿(mào)易的不利影響。碳邊境調(diào)節(jié)措施調(diào)節(jié)的對(duì)象是未采取相應(yīng)減排措施國家的高耗能、高排放產(chǎn)品，調(diào)節(jié)方式主要有兩種：一是對(duì)外國產(chǎn)品征稅或者增加進(jìn)口費(fèi)用，包括采用碳關(guān)稅、國內(nèi)消費(fèi)稅或者購買配額的方式；二是出口退稅，即本國產(chǎn)品出口時(shí)退還因碳排放而征收的稅或費(fèi)用。實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)的目的是通過平衡本國產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品的成本和價(jià)格差異來保持貿(mào)易競(jìng)爭力和減少碳泄漏。

1.2 歐盟CBAM 可能的制度安排

歐盟擬實(shí)施的CBAM 主要針對(duì)進(jìn)口國的某些產(chǎn)品，目前已初步明確政策工具、覆蓋范圍、運(yùn)行流程、核算體系、實(shí)施步驟等關(guān)鍵要素。

（1）政策工具。歐盟委員會(huì)此前設(shè)計(jì)了碳關(guān)稅、碳稅和購買EU ETS 配額等三種政策工具類型，提案建議采取“名義”碳市場(chǎng)的形式，即針對(duì)CBAM 覆蓋產(chǎn)品的進(jìn)口商建立一個(gè)單獨(dú)的不可交易的配額池。EU ETS 要求被覆蓋的排放設(shè)施報(bào)告其碳排放量并清繳相應(yīng)碳排放配額，與之類似，進(jìn)口商需要以提交CBAM聲明的形式報(bào)告其進(jìn)口的CBAM 覆蓋商品的隱含碳排放量，并清繳相應(yīng)數(shù)量的CBAM 證書。

（2）覆蓋范圍。歐盟CBAM 初期將覆蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等五個(gè)行業(yè)，排放總量約占?xì)W盟總排放量的40%。這比2021 年3 月決議提出的將覆蓋EU ETS 下的所有進(jìn)口產(chǎn)品（包括中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品）大幅縮小，但CBAM 完成立法尚需一兩年時(shí)間，所以產(chǎn)品范圍仍存在變數(shù)。同時(shí)，CBAM 提出了較為嚴(yán)格的豁免條件，只豁免充分融入歐盟排放交易體系的非歐盟國家，以及和歐盟建立了碳市場(chǎng)掛鉤的國家。

（3）運(yùn)行流程。歐盟CBAM 覆蓋產(chǎn)品的進(jìn)口商需要向相應(yīng)的歐盟成員國主管部門提出申請(qǐng)，以獲得“授權(quán)申報(bào)人”的身份。進(jìn)口商在進(jìn)口商品時(shí)為每噸碳排放購買一張CBAM 電子憑證，以每周拍賣配額的平均結(jié)算價(jià)格作為下一周的電子憑證價(jià)格，配額無須逐筆購買，而是在次年1—5 月統(tǒng)一結(jié)算，5 月底前完成年度清繳。

（4）核算體系。核算體系是歐盟CBAM 的核心要素也是難點(diǎn)問題。現(xiàn)階段歐盟CBAM 只核算產(chǎn)品生產(chǎn)過程的直接排放①企業(yè)燃燒過程和化學(xué)生產(chǎn)過程產(chǎn)生的溫室氣體排放。，暫不考慮間接排放。如果無法確定實(shí)際排放量，則可使用基于出口國平均排放強(qiáng)度的默認(rèn)值，并采用放大系數(shù)上調(diào)。如果無法獲得來自出口國的可靠數(shù)據(jù)，則采用具有懲罰性的默認(rèn)排放強(qiáng)度（歐盟表現(xiàn)最差的10%設(shè)施的平均排放強(qiáng)度）?；诠皆瓌t，如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已支付碳價(jià)，實(shí)際支付時(shí)可扣減該部分金額。簡單而言，歐盟CBAM覆蓋產(chǎn)品的邊境調(diào)節(jié)價(jià)格等于該產(chǎn)品的隱含碳排放量乘以出口國與歐盟之間的碳價(jià)差。

（5）實(shí)施步驟。歐盟CBAM 將分兩階段實(shí)施：2023—2025 年是過渡期，在此期間進(jìn)口商將僅承擔(dān)申報(bào)義務(wù)，不承擔(dān)財(cái)務(wù)義務(wù)；從2026 年開始，進(jìn)口商需根據(jù)其進(jìn)口產(chǎn)品的隱含碳排放量清繳相應(yīng)數(shù)量的CBAM 證書，EU ETS 下針對(duì)CBAM 覆蓋行業(yè)的免費(fèi)配額分配比例將每年減少10%，到2035 年CBAM 覆蓋行業(yè)將完全取消免費(fèi)分配。采用CBAM 替代現(xiàn)行的EU ETS 下的免費(fèi)配額分配措施將避免“雙重保護(hù)”，有助于歐盟內(nèi)部提高減排力度。

2 歐盟CBAM 的合法性與合理性分析

2.1 歐盟CBAM 的屬性問題

歐盟CBAM 的定性問題十分重要，將直接影響其在WTO 法律框架下適用的條款。歐盟CBAM 要求進(jìn)口產(chǎn)品向歐盟額外支付一筆費(fèi)用，很容易被定義為一種不公平的“關(guān)稅”，從而像此前歐盟試圖推行的產(chǎn)品碳關(guān)稅和航空碳關(guān)稅一樣遭到其他國家的抵制。歐盟此次采用了CBAM 而不是“碳關(guān)稅”或“碳邊境稅”的說法，很可能是為了淡化貿(mào)易保護(hù)主義嫌疑，更易于被WTO 所接受。立法草案建議采用的“名義”碳市場(chǎng)政策工具，實(shí)際上就是將EU ETS 擴(kuò)大到國際貿(mào)易中，此時(shí)更多體現(xiàn)為一種行政管理手段，“關(guān)稅”和“稅收”的概念都不再適用，可以認(rèn)為是一種“費(fèi)用”，通過合理設(shè)計(jì)未來實(shí)施難度也會(huì)減少。

2.2 歐盟CBAM 與WTO 規(guī)則適應(yīng)性

碳邊境調(diào)節(jié)措施受到WTO 國民待遇原則和最惠國待遇原則的約束。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）第三條第二款國民待遇原則是指對(duì)任何進(jìn)口自成員國的產(chǎn)品直接或間接征收國內(nèi)稅或其他費(fèi)用時(shí)，不得超過對(duì)本國同類產(chǎn)品的征收水平。從歐盟CBAM 的設(shè)計(jì)來看，出口國產(chǎn)品如果無法報(bào)送其實(shí)際碳排放水平，則要采用懲罰性的默認(rèn)值，而歐盟內(nèi)部的產(chǎn)品碳排放測(cè)算是基于實(shí)際碳排放，同樣的產(chǎn)品難以享受相同的待遇，違背了非歧視原則，我國的產(chǎn)品在出口時(shí)可能會(huì)因?yàn)椴怀墒斓奶寂欧藕怂泱w系而遭受不公平的待遇。

GATT 第一條一般最惠國待遇規(guī)定，一締約國對(duì)來自或運(yùn)往其他國家的產(chǎn)品所給予的利益、優(yōu)待、特權(quán)或豁免，應(yīng)當(dāng)立即無條件地給予來自或運(yùn)往所有其他締約國的相同產(chǎn)品。歐盟CBAM 采用的碳價(jià)水平是EU ETS配額價(jià)格與生產(chǎn)商在原產(chǎn)國已經(jīng)支付的碳價(jià)之差，但許多國家并未建立碳市場(chǎng)或?qū)嵤┨级愓撸词菇⒘颂际袌?chǎng)的國家，例如我國，也由于碳市場(chǎng)不成熟等問題，碳價(jià)偏低或無法準(zhǔn)確測(cè)度。此外，各國采取的很多減排措施并未體現(xiàn)在碳價(jià)中，如果僅采用碳市場(chǎng)或碳稅價(jià)格，一方面會(huì)使得各國面臨的調(diào)節(jié)水平不一致，另一方面也忽略了隱性碳價(jià)，從而導(dǎo)致不公平待遇問題。

GATT 第二十條例外條款規(guī)定的（b）款“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”和（g）款“與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)的措施”為CBAM 在WTO 下的合規(guī)性提供了可能。在CBAM有效實(shí)施的情況下，其減少碳減排的行為可滿足上述例外條款中“相關(guān)措施”的規(guī)定，但是以往的例外條款引用案例中，存在許多專家組反復(fù)討論的地方，例如是否為“必需條件”、是否存在“可替代措施”等。不過相較于最惠國待遇原則和國民待遇原則而言，例外條款更有可能通過合理的設(shè)計(jì)達(dá)到要求。

2.3 歐盟CBAM 與氣候公約規(guī)則的沖突

共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則是全球氣候治理應(yīng)遵循的基本原則?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第三條第一款規(guī)定：“各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對(duì)氣候變化及其不利影響。”《京都議定書》明確規(guī)定了發(fā)達(dá)國家的量化減排責(zé)任，發(fā)展中國家不承擔(dān)量化減排義務(wù)。雖然與京都時(shí)代、后京都時(shí)代相比，《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)自下而上的“國家自主決定貢獻(xiàn)”，以動(dòng)態(tài)的“歷史責(zé)任+現(xiàn)實(shí)責(zé)任+經(jīng)濟(jì)能力”劃分締約方責(zé)任，但仍然在減排義務(wù)、資金技術(shù)援助責(zé)任等方面都堅(jiān)持該基本原則。此外，為避免應(yīng)對(duì)氣候變化的有關(guān)措施成為國際貿(mào)易的障礙，UNFCCC 第三條第五款規(guī)定“為應(yīng)對(duì)氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應(yīng)當(dāng)成為國際貿(mào)易上的任意或不合理的歧視或者變相限制”。該條款直接回應(yīng)了GATT 第二十條前言的要求，以確保與氣候變化有關(guān)的貿(mào)易措施不會(huì)產(chǎn)生扭曲國際貿(mào)易的負(fù)面效果。

由于產(chǎn)業(yè)階段和分工的不同，中國出口大量高碳產(chǎn)品到歐盟，而把溫室氣體和污染物排放留在了國內(nèi)，成為發(fā)達(dá)國家的“污染避難所”。據(jù)測(cè)算，2018年我國對(duì)外貿(mào)易隱含碳凈出口約占全國總排放量10.5%，其中出口歐盟隱含二氧化碳排放2.7 億t，占17.6%[19]。隨著國際國內(nèi)減排要求的不斷加嚴(yán)，中國作為生產(chǎn)者本就承擔(dān)了越來越多的減排責(zé)任和義務(wù)，歐盟作為消費(fèi)端卻沒有承擔(dān)任何責(zé)任。然而，歐盟CBAM 卻仍然以減少“碳泄漏”為由，要求包括中國在內(nèi)的生產(chǎn)國額外承擔(dān)歐盟消費(fèi)造成的減排責(zé)任，相當(dāng)于變相強(qiáng)迫其他國家和歐盟一起減排。這既不符合氣候公約提出的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，還會(huì)惡化生產(chǎn)國貿(mào)易條件，使其由于缺乏資金技術(shù)而不積極減排。更為有效的做法是，歐盟等發(fā)達(dá)國家對(duì)內(nèi)減少需求，轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式；應(yīng)該對(duì)外積極履行資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移責(zé)任，幫助發(fā)展中國家走低碳轉(zhuǎn)型道路。

2.4 歐盟CBAM 的有效性存疑

歐盟推行CBAM 的主要目的是減少碳泄漏，維護(hù)本土企業(yè)的競(jìng)爭力。碳泄漏是指當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)采取二氧化碳減排措施時(shí)，一些產(chǎn)品生產(chǎn)可能轉(zhuǎn)移到其他未采取減排措施的國家或地區(qū)，從而引起被轉(zhuǎn)移國家的碳排放量增長。IPCC 第三次評(píng)估報(bào)告指出，由于碳密集型產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，以及價(jià)格變化帶來的貿(mào)易流向轉(zhuǎn)變，可能會(huì)導(dǎo)致5%～20%的碳泄漏率[20]。但如果考慮到各國采取的各種審慎政策手段，碳泄漏率會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于20%[21]。邊境調(diào)節(jié)措施對(duì)于碳泄漏問題的解決效果有限，Kuik 和Hofkes 研究發(fā)現(xiàn)，不采取邊境調(diào)節(jié)措施時(shí)的泄漏率是11%，采取邊境調(diào)節(jié)措施時(shí)的碳泄漏率會(huì)減少到8%，下降幅度僅為3%[22]。美國加州總量控制與交易體系的實(shí)踐也表明，實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制后碳泄漏現(xiàn)象嚴(yán)重，減排效果不明顯[6]。因此，歐盟應(yīng)當(dāng)回到UNFCCC 的多邊談判機(jī)制下協(xié)商解決碳泄漏問題，而不是擅自采取CBAM這樣的單邊主義措施。此外，中國已經(jīng)建設(shè)全國碳市場(chǎng)和試點(diǎn)碳市場(chǎng)，國內(nèi)碳密集型行業(yè)也面臨減排成本和轉(zhuǎn)型壓力，中歐雙方應(yīng)該相互避免采用CBAM。

對(duì)于保護(hù)企業(yè)競(jìng)爭力問題，氣候政策確實(shí)會(huì)影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但很少導(dǎo)致較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)者的技能水平、生產(chǎn)工藝、基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)規(guī)模和貿(mào)易伙伴以及其他因素才是影響產(chǎn)業(yè)區(qū)位選擇的關(guān)鍵因素[23]。歐盟大部分國家都以第三產(chǎn)業(yè)為主，水泥、鋼鐵等高碳行業(yè)在歐盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比較小，碳減排措施將會(huì)促使歐盟的企業(yè)改善生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)，在消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)逐步提高的背景下，從長期來看其產(chǎn)品是有競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的。

2.5 核算體系技術(shù)難度較大

歐盟CBAM 下進(jìn)口商所應(yīng)承擔(dān)的財(cái)務(wù)義務(wù)是由隱含碳排放量乘以碳價(jià)計(jì)算得到的，所以產(chǎn)品隱含碳和碳價(jià)的核算是主要的技術(shù)難點(diǎn)。

2.5.1 產(chǎn)品隱含碳核算

產(chǎn)品隱含碳核算面臨的主要問題有：第一，核算邊界不統(tǒng)一。歐盟CBAM 將按生產(chǎn)者的實(shí)際排放來計(jì)算水泥、化肥、鋼鐵和鋁產(chǎn)品的隱含碳排放量。目前，我國碳市場(chǎng)僅納入電力行業(yè)，雖然這四個(gè)行業(yè)的企業(yè)已開展了碳排放核算，但是以企業(yè)和設(shè)施為邊界，而并不是以產(chǎn)品為邊界。第二，核算標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不統(tǒng)一。很多標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)取決于國家整體的核算能力，并非企業(yè)單獨(dú)可以決定。很多國家既沒能力也沒資金建立和EU ETS 的碳核查水平相當(dāng)?shù)暮怂泱w系，也無法保障其透明度和可靠性。即便歐盟給出了產(chǎn)品碳含量的默認(rèn)值，但是不同國家生產(chǎn)工藝和原材料的差異也會(huì)使得默認(rèn)值存在一定的差異性，并不能涵蓋所有國家的同類商品。第三，核算成本較高。核算隱含碳需要額外的人力、技術(shù)、行政成本，勢(shì)必會(huì)給核算基礎(chǔ)能力較弱的國家?guī)磔^大壓力，從而影響這些國家的可持續(xù)發(fā)展，也會(huì)成為新的國際貿(mào)易糾紛的沖突點(diǎn)。

2.5.2 碳價(jià)

歐盟CBAM 的價(jià)格是EU ETS 配額價(jià)格與生產(chǎn)商在原產(chǎn)國已經(jīng)支付的碳價(jià)之差。從中國與歐盟碳價(jià)的對(duì)比分析來看，歐盟碳市場(chǎng)的價(jià)格高于中國，且差距在逐漸擴(kuò)大，2020 年歐盟的平均碳價(jià)為28.28 美元/t，而同期中國試點(diǎn)碳市場(chǎng)的平均價(jià)格僅為27.48 元/t[24]。如果僅按照顯性碳價(jià)支付費(fèi)用，將會(huì)大大增加出口企業(yè)的出口成本。此外，我國的碳減排措施以行政命令型手段為主，如能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度、提高非化石能源比重、控制非二氧化碳溫室氣體排放、增加碳匯等，取得了顯著的碳減排效果，2020 年碳排放強(qiáng)度比2005 年降低了48.4%。但是，目前歐盟尚未明確是否考慮標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)管等政策帶來的隱性碳價(jià)。即使考慮隱性碳價(jià)，如何量化此類政策的碳減排成本也是未來要解決的技術(shù)難題。

3 歐盟CBAM 對(duì)中國的潛在影響

歐盟CBAM 對(duì)我國出口貿(mào)易的直接影響主要集中在鋼鐵行業(yè)，對(duì)貿(mào)易隱含碳排放的影響有待考量，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)提升等方面帶來的間接影響難以評(píng)估，同時(shí)會(huì)破壞多邊國際氣候談判機(jī)制，影響氣候談判進(jìn)程。

3.1 對(duì)中國出口貿(mào)易的影響

根據(jù)CBAM 提案中附件一的產(chǎn)品清單和UN Comtrade 數(shù)據(jù)庫，2016—2020 年中國受影響的對(duì)歐出口額年均約61.14 億美元，占中國對(duì)歐出口總額的1.8%，其中鋼鐵產(chǎn)品接近四分之三，鋁產(chǎn)品接近四分之一，水泥和化肥的貿(mào)易量很小。從已有評(píng)估研究來看，CBAM 實(shí)施將主要對(duì)我國鋼鐵行業(yè)對(duì)歐出口產(chǎn)生影響，對(duì)其他四個(gè)行業(yè)影響較小。

歐盟委員會(huì)評(píng)估了中國鋼鐵、化肥、鋁和水泥等CBAM 覆蓋行業(yè)的對(duì)歐貿(mào)易可能受到的影響，CBAM價(jià)格為內(nèi)生給定，2030 年為45.4～47.3 歐元/t CO2e。結(jié)果表明，如果基于歐盟相關(guān)產(chǎn)品的平均排放強(qiáng)度且EU ETS 下無免費(fèi)分配，2030 年中國CBAM 覆蓋產(chǎn)品的對(duì)歐出口額約為53 億歐元，和基準(zhǔn)情景下相當(dāng)。如果基于中國的平均排放強(qiáng)度且EU ETS 下無免費(fèi)分配，2030 年中國CBAM 覆蓋產(chǎn)品的對(duì)歐出口將降至47 億歐元，相比基準(zhǔn)情景降低11%。如果基于中國的平均排放強(qiáng)度作為且自2026 年起EU ETS 下CBAM部門的免費(fèi)分配比例每年下降10%，則2030 年中國CBAM 部門的對(duì)歐出口額降至46 億歐元，下降13%左右[25]。

清華大學(xué)基于CBAM 的提案設(shè)計(jì)開展了針對(duì)性的評(píng)估研究，即覆蓋CBAM 產(chǎn)品清單中所有產(chǎn)品的直接排放，以中國的平均生產(chǎn)排放強(qiáng)度計(jì)算對(duì)歐出口產(chǎn)品的排放，采用52 美元/t CO2e 的中歐碳價(jià)差。結(jié)果表明，如果不考慮EU ETS 下的免費(fèi)分配，中國對(duì)歐出口成本年增加約3.05 億美元，占CBAM 覆蓋產(chǎn)品對(duì)歐年均出口額的4.8%，占中國年均對(duì)歐出口總額的不足0.1%。如果考慮EU ETS 下的免費(fèi)分配，中國對(duì)歐出口成本年增加約1 億美元，僅占CBAM 覆蓋產(chǎn)品年均對(duì)歐出口額的1.6%。約四分之三的成本來自鋼鐵產(chǎn)品，鋁產(chǎn)品由于直接排放占比小，承擔(dān)的CBAM成本也較小。但若未來CBAM 覆蓋范圍擴(kuò)展至電力間接排放，則鋁部門所受影響將大為增加[15]。

表1 不同情景下歐盟CBAM對(duì)相關(guān)行業(yè)碳排放的影響

3.2 對(duì)中國出口隱含碳的影響

本研究基于已有關(guān)于隱含碳和出口貿(mào)易影響的研究估算了CBAM 實(shí)施后的出口隱含碳變化情況[17,26]。結(jié)果表明，在30 美元/t、45 美元/t 和60 美元/t 三種不同的碳價(jià)情景下，碳排放將分別減少2163 萬t、3234 萬t 和4326 萬t。其中，約四分之三的減排量來自鋼鐵行業(yè)，分別為1670 萬t、2500 萬t 和3340 萬t，分別占鋼鐵行業(yè)碳排放總量的0.89%、1.33%和1.78%。約四分之一的減排量來自鋁業(yè)，分別為490萬t、730 萬t 和980 萬t，分別占鋁業(yè)碳排放總量的1.19%、1.78%和2.38%。如果考慮國內(nèi)需求的補(bǔ)償作用和向其他國家的貿(mào)易分流，出口貿(mào)易和碳排放的變化量都會(huì)進(jìn)一步減少。

3.3 對(duì)全球氣候治理可能產(chǎn)生的影響

國際氣候談判是聯(lián)合國體系下的多邊機(jī)制，遵循自下而上的決策機(jī)制，只要一個(gè)成員反對(duì)，就無法通過決議，以最大化地保證每個(gè)國家的權(quán)益。邊境調(diào)節(jié)措施是強(qiáng)制減排國家為保護(hù)本土企業(yè)國際競(jìng)爭力而對(duì)非強(qiáng)制減排國家采取的貿(mào)易措施，意味著發(fā)達(dá)國家在無法通過聯(lián)合國多邊氣候談判機(jī)制達(dá)成讓他們滿意的應(yīng)對(duì)氣候變化方案的情況下，轉(zhuǎn)而通過實(shí)施邊境調(diào)節(jié)措施以達(dá)到其目的。歐盟此舉是對(duì)聯(lián)合國多邊氣候談判機(jī)制的挑戰(zhàn)，試圖通過單邊行動(dòng)達(dá)到強(qiáng)迫他國減排的目的。這既會(huì)進(jìn)一步加劇各國在資金、技術(shù)等問題上的分歧，擾亂全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)則，也會(huì)打擊包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的積極性，阻礙《巴黎協(xié)定》的實(shí)施進(jìn)程。

4 對(duì)策建議

與此前歐盟試圖推行的碳關(guān)稅政策不同，歐盟CBAM 是在低碳轉(zhuǎn)型成為未來全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向的新形勢(shì)下提出的，雖然面臨諸多困難挑戰(zhàn)，但歐盟實(shí)施CBAM 的決心很大，且得到了部分國家的支持。因此，須在密切關(guān)注歐盟CBAM 立法進(jìn)程并深入研究歐盟CBAM的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)多雙邊對(duì)話磋商和貿(mào)易自由化，同時(shí)切實(shí)加速國內(nèi)以碳中和為目標(biāo)的碳減排路徑，降低碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響。

4.1 國際層面

（1）堅(jiān)持在氣候治理多邊框架下解決碳泄漏問題，探索提出“中國方案”。堅(jiān)持全球氣候治理的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，基于《巴黎協(xié)定》和COP26 達(dá)成的《格拉斯哥氣候公約》，通過多邊氣候談判機(jī)制而非單邊措施解決碳泄漏問題。在多邊氣候治理框架下探索提出完善市場(chǎng)機(jī)制和防止碳泄漏問題的更優(yōu)解決方案，為全球氣候治理貢獻(xiàn)“中國方案”。

（2）積極推進(jìn)貿(mào)易自由化，提升我國貿(mào)易優(yōu)勢(shì)。密切關(guān)注中歐投資協(xié)定推進(jìn)程序，尋求中歐雙方共同的利益增長點(diǎn)，盡力促成協(xié)定達(dá)成。參照WTO 環(huán)境產(chǎn)品清單的方式，建立低碳產(chǎn)品清單，促進(jìn)可再生能源等優(yōu)勢(shì)低碳產(chǎn)品的自由貿(mào)易、自由投資。探索在區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）中增加環(huán)境和氣候相關(guān)規(guī)則，作為解決國際貿(mào)易碳泄漏問題的有益嘗試。調(diào)整對(duì)歐出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)優(yōu)先出口低碳或零碳產(chǎn)品。

（3）加強(qiáng)中歐對(duì)話協(xié)商，避免碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制成為中歐“綠色貿(mào)易壁壘”。主動(dòng)接觸歐盟，就關(guān)鍵要素、工作機(jī)制、核算體系、信息披露和WTO 規(guī)則的協(xié)調(diào)性等CBAM 技術(shù)難點(diǎn)問題開展多種形式的對(duì)話磋商。加強(qiáng)工業(yè)脫碳以及中國氣候政策領(lǐng)域的雙邊對(duì)話，增強(qiáng)歐盟對(duì)中國氣候政策的理解，提高歐盟對(duì)中國減排政策的認(rèn)可度。加強(qiáng)中歐在技術(shù)開發(fā)和部署方面的合作，降低未來中國氣候政策與歐盟CBAM 的潛在沖突。

4.2 國內(nèi)層面

（1）穩(wěn)步加快全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)。在目前以電力行業(yè)為主的全國碳排放權(quán)交易體系基礎(chǔ)上，逐步納入鋼鐵、電解鋁、水泥、化工等其他可能納入CBAM 的重點(diǎn)排放行業(yè)。根據(jù)CBAM 的基本思路及早調(diào)整優(yōu)化我國碳市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易等碳金融衍生品，提高碳市場(chǎng)流動(dòng)性，合理確定碳價(jià)水平。研究確定總量控制下的配額分配方法，逐步增加有償拍賣配額比例。

（2）夯實(shí)碳排放核算基礎(chǔ)能力。調(diào)整CBAM 覆蓋行業(yè)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查規(guī)則，使其與歐盟的要求協(xié)調(diào)一致，減輕企業(yè)的合規(guī)性負(fù)擔(dān)。在現(xiàn)有企業(yè)碳排放核算體系的基礎(chǔ)上，組織編制CBAM 覆蓋產(chǎn)品的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)出口企業(yè)建立符合CBAM 要求的內(nèi)部監(jiān)測(cè)體系，開展相關(guān)產(chǎn)品的隱含碳排放強(qiáng)度測(cè)算。建立與國際標(biāo)準(zhǔn)一致的碳排放信息披露制度，加強(qiáng)產(chǎn)品碳排放相關(guān)信息披露。

（3）加強(qiáng)科學(xué)研究與交流合作。設(shè)立專項(xiàng)科研資金，整合政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)、智庫組織的優(yōu)勢(shì)力量打造專業(yè)化研究團(tuán)隊(duì)。圍繞WTO 合法性的技術(shù)細(xì)節(jié)、碳排放核算、碳定價(jià)、信息披露等關(guān)鍵技術(shù)問題，深入開展國內(nèi)自主研究和國際比較研究。加強(qiáng)對(duì)鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)的影響及對(duì)策研究，加強(qiáng)氣候變化、國際貿(mào)易、法律等多個(gè)領(lǐng)域的專家對(duì)話，提升我國的學(xué)術(shù)影響力。

5 展望

CBAM 是涉及外貿(mào)、外交、政治、氣候、環(huán)境等多方面的復(fù)雜問題，還有諸多問題有待相關(guān)學(xué)者持續(xù)進(jìn)行深入研究：第一，歐盟CBAM 的重難點(diǎn)問題分析，如從法律層面深入研究與WTO 規(guī)則的符合性，CBAM 相關(guān)產(chǎn)品的碳排放測(cè)算方法，企業(yè)碳排放監(jiān)測(cè)體系等；第二，CBAM 及相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)，如中國碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，碳稅、“兩高一資”出口退稅、碳市場(chǎng)互認(rèn)等相關(guān)機(jī)制研究，中歐CBAM 雙邊機(jī)制等；第三，CBAM 的影響、碳價(jià)等定量分析，如歐盟CBAM 對(duì)鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)、“一帶一路”等重點(diǎn)區(qū)域的影響，減排控制措施等隱性碳價(jià)的成本核算研究，歐盟、美國、日本、中國在碳排放的強(qiáng)度和效率方面的比較優(yōu)勢(shì)研究等。