嚴(yán)華東，豐景春，朱紅

（1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京 211100；2.河海大學(xué)項(xiàng)目管理研究所，江蘇南京 211100；3.河海大學(xué)國(guó)際河流研究中心，江蘇南京 211100；4.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京 211100；5.江蘇省工程咨詢中心，江蘇南京 210003）

引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大量的天然建筑材料被消耗，也產(chǎn)生了巨量建筑垃圾。其中，建筑行業(yè)是產(chǎn)生建筑垃圾的主要部門，約消耗全球40%的原生資源，同時(shí)產(chǎn)生約35%的建筑垃圾[1]。趙軍等以國(guó)內(nèi)典型大城市為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)建筑垃圾增長(zhǎng)與人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之間呈現(xiàn)明顯的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線特點(diǎn)，同時(shí)提出國(guó)內(nèi)城市多處于線性上升階段（庫(kù)茲涅茨曲線的前半段），建筑垃圾產(chǎn)生量仍在增加[2]。由于建筑垃圾中的有害成分（油漆、涂料等）未能得到及時(shí)處理，對(duì)水環(huán)境和土壤環(huán)境也造成了較大的破壞；簡(jiǎn)單化的處置方式使粉塵、灰塵等顆粒物得不到有效控制，對(duì)空氣環(huán)境產(chǎn)生了持續(xù)的危害。與此同時(shí)，隨著生態(tài)環(huán)境治理管控措施逐步升級(jí)，對(duì)建筑材料的源頭進(jìn)行了限制，江蘇已全面禁止開山采石，工程建設(shè)所需要的砂、石等原材料產(chǎn)生巨大的缺口。因此，建筑垃圾處理已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題，資源化利用正是破解困境的不二選擇。建筑垃圾資源化利用符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展理念，在國(guó)外發(fā)展較為成熟[3]，發(fā)達(dá)國(guó)家建筑垃圾資源化利用率普遍達(dá)到50%～80%[4]，但國(guó)內(nèi)建筑垃圾資源化處理率不足10%，起步較晚①事實(shí)上，國(guó)外建筑垃圾資源化利用率之所以較高，是因?yàn)閲?guó)外有很多與中國(guó)國(guó)情不同的地方。一是國(guó)外建筑垃圾來(lái)源以多層建筑、木結(jié)構(gòu)、鋼結(jié)構(gòu)為主，可回收材料較多；二是國(guó)外建筑垃圾源頭分類管理和建筑垃圾回收利用意識(shí)較好；三是綜合利用的市場(chǎng)化程度較高，能夠完成建筑垃圾資源化利用的市場(chǎng)化主體較多，且再生產(chǎn)品的使用和銷售比較順暢。上述原因也間接導(dǎo)致了國(guó)外該領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)模式的使用比較有限。。當(dāng)前多為無(wú)序散置、堆放或簡(jiǎn)單填埋，未實(shí)現(xiàn)“十三五”的規(guī)劃目標(biāo)②根據(jù)《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》，到2020 年，城市建筑垃圾資源化處理率將達(dá)到13%。，各地正興建或擬興建資源化利用廠。

城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)踐較多，學(xué)術(shù)界的研究也比較成熟，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)理論基礎(chǔ)、法治政府建設(shè)、市場(chǎng)主體培育、特許經(jīng)營(yíng)合同性質(zhì)、特許權(quán)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題的研究已有較多成果[5,6]。建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目作為公用事業(yè)的一部分，采用特許經(jīng)營(yíng)模式既有其共性特點(diǎn)，也面臨新問(wèn)題，如需求量不穩(wěn)定、易造成產(chǎn)業(yè)壟斷、使用者支付意愿低、運(yùn)作模式單一、缺少法律依據(jù)等[7]，總體上屬于實(shí)踐先于理論，值得學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注和深入研究。

1 特許經(jīng)營(yíng)模式的適用性分析

1.1 市場(chǎng)化導(dǎo)向

建筑垃圾資源化項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，能極大地調(diào)動(dòng)社會(huì)投資人的積極性，用市場(chǎng)化的手段解決建筑垃圾帶來(lái)的困局。首先，社會(huì)投資人的參與可以緩解地方政府財(cái)政壓力；其次，通過(guò)適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策來(lái)吸引社會(huì)資金，可促進(jìn)建筑垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；最后，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的有效管控，提高資源配置效率，社會(huì)投資人將先進(jìn)的技術(shù)和有效的管理方法引入到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可逆向促進(jìn)政府部門提高管理效率和水平。

1.2 競(jìng)爭(zhēng)化導(dǎo)向

建筑垃圾資源化以建筑廢棄物為原料，采用破碎、加工技術(shù)，將垃圾轉(zhuǎn)化為可以重新利用的再生資源?？傮w而言，建筑垃圾資源化利用市場(chǎng)已具備相對(duì)完善的技術(shù)體系和成熟的技術(shù)設(shè)備體系，可以采用先進(jìn)的工藝設(shè)備和處理技術(shù)，較好地實(shí)現(xiàn)建筑垃圾由廢棄物到資源再生產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變。采用特許經(jīng)營(yíng)模式能夠吸引足夠的潛在社會(huì)投資人參與到該類項(xiàng)目的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。

1.3 效率化導(dǎo)向

特許經(jīng)營(yíng)模式典型的特點(diǎn)即堅(jiān)持“按效付費(fèi)、激勵(lì)相容”的效率原則，不向社會(huì)投資人承諾固定投資回報(bào)，督促其努力做好服務(wù)質(zhì)量，提高運(yùn)營(yíng)效率。否則，特許經(jīng)營(yíng)者的盈利能力將會(huì)大大受損。通過(guò)這種效率內(nèi)生機(jī)制的激勵(lì)作用，能大幅提高社會(huì)投資人提升公共服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)效率的主觀能動(dòng)性。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)模式可為當(dāng)前政府融資平臺(tái)進(jìn)行企業(yè)實(shí)體化轉(zhuǎn)型提供契機(jī)。

2 適用經(jīng)驗(yàn)和面臨問(wèn)題

2.1 實(shí)踐情況

從國(guó)內(nèi)建筑垃圾資源化利用的實(shí)踐來(lái)看，采用特許經(jīng)營(yíng)模式已有較多實(shí)踐案例，運(yùn)作方式主要集中在建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（Build-Operation-Transfer,BOT）和建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operation,BOO）兩種，特許經(jīng)營(yíng)期也從10 年到30 年不等。此外，各省份住建部門也鼓勵(lì)各區(qū)市進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)探索。以江蘇為例，2018 年7 月，江蘇省住建廳在常州召開全省建筑垃圾資源化利用工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，明確提出江蘇將強(qiáng)化建筑垃圾資源化利用的頂層設(shè)計(jì)，探索建筑垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)管理等政策制度，為推進(jìn)建筑垃圾資源化利用工作提供政策保障和技術(shù)支撐。

國(guó)內(nèi)建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，往往具有以下特點(diǎn)：一是在操作模式上，并未細(xì)分PPP 模式、BOT 模式和特許經(jīng)營(yíng)模式，但核心均體現(xiàn)了授予社會(huì)投資人一定期限和一定范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是特許經(jīng)營(yíng)年限上受到國(guó)內(nèi)政策的影響，往往約定為10～15 年或30 年，而非經(jīng)科學(xué)的投入產(chǎn)出測(cè)算確定；三是運(yùn)作主體總體上呈現(xiàn)比較集中、相對(duì)單一趨勢(shì)，即由社會(huì)投資人和政府方出資代表合資組建項(xiàng)目公司或社會(huì)投資人單獨(dú)組建項(xiàng)目公司進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理；四是回報(bào)機(jī)制上更趨于市場(chǎng)化，與污水處理或生活垃圾處理項(xiàng)目成熟的“收支兩條線”回報(bào)機(jī)制不同，建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目的收入來(lái)源主要為可利用物品回收收入和再生產(chǎn)品銷售收入；五是競(jìng)爭(zhēng)比較充分，從公開的招投標(biāo)市場(chǎng)信息可以看出，該領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)主體與垃圾處理其他領(lǐng)域明顯不同的是，其主要競(jìng)爭(zhēng)主體以民營(yíng)企業(yè)為主。

2.2 江蘇經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 決策關(guān)注的兩大核心指標(biāo)

項(xiàng)目選址和工藝選擇是項(xiàng)目決策階段應(yīng)關(guān)注的核心技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。一方面，項(xiàng)目選址要注意噪聲、粉塵污染，遠(yuǎn)離居民區(qū)。由于建筑垃圾資源化利用廠原料和工藝特性，在生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生噪聲和粉塵，對(duì)選址要求較高，生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)宜全封閉。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，建筑垃圾源頭到終端利用廠的運(yùn)輸距離不要超過(guò)20 km，15 km 左右為較優(yōu)運(yùn)輸距離（該經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)也得到了相關(guān)研究的支持[8]）。另一方面，項(xiàng)目工藝選擇應(yīng)科學(xué)合理，須以建筑垃圾的產(chǎn)生量來(lái)優(yōu)選處理工藝，并進(jìn)行工藝的多方案比選，論證工藝方案和建設(shè)方案的匹配性、合理性，項(xiàng)目投資和產(chǎn)出比例關(guān)系要合理，避免盲目投資。

2.2.2 招標(biāo)策劃至關(guān)重要

慎重選擇社會(huì)投資人的采購(gòu)方式，系統(tǒng)研究特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，確保項(xiàng)目合法合規(guī)和后續(xù)順利運(yùn)營(yíng)。一方面，合理設(shè)置招標(biāo)條件，避免項(xiàng)目流標(biāo)，如F 市因招標(biāo)條件苛刻，兩次流標(biāo)，既延誤了項(xiàng)目進(jìn)度，又影響了潛在社會(huì)投資人的積極性；另一方面，詳細(xì)分析公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源四種方式的利弊，根據(jù)項(xiàng)目的成熟程度、準(zhǔn)備情況、技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求合理確定。盡可能避免采用非競(jìng)爭(zhēng)性（直接指定、單一來(lái)源）方式確定社會(huì)投資人，根據(jù)（2017）粵民終210 號(hào)、（2019）皖行終522 號(hào)等經(jīng)典判例，非競(jìng)爭(zhēng)性方式確定社會(huì)投資人的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)生糾紛后，案涉招標(biāo)可能會(huì)被認(rèn)定為違法的無(wú)效招標(biāo)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存在較大可能被判為無(wú)效合同。

2.2.3 運(yùn)營(yíng)關(guān)注三大關(guān)鍵要素

原料來(lái)源保證、適當(dāng)處置補(bǔ)貼和再生產(chǎn)品支持政策是建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的三大關(guān)鍵要素。其中，原料來(lái)源需要主管部門出臺(tái)政策支持和強(qiáng)有力的執(zhí)法保證，如E 市城管局對(duì)建筑垃圾產(chǎn)生源和運(yùn)輸過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)控，確保管理和執(zhí)法不脫節(jié)。從建筑垃圾產(chǎn)生源到終端利用廠運(yùn)輸過(guò)程中，須經(jīng)歷建筑垃圾產(chǎn)生源出口門禁、運(yùn)輸車輛內(nèi)置車載視頻監(jiān)控、終端利用廠入口門禁三道關(guān)卡，三者驗(yàn)證齊全，才能確認(rèn)終端利用廠處置量，較好地保證了源頭收集量。此外應(yīng)在梳理現(xiàn)有收費(fèi)基礎(chǔ)上，與財(cái)政部門磋商確定建筑垃圾處置補(bǔ)貼。同時(shí)，會(huì)同住建、交通和水利等行政主管部門研究出臺(tái)對(duì)再生產(chǎn)品的支持政策，考慮政府投資項(xiàng)目推薦使用一定比例的再生產(chǎn)品。

2.2.4 體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向

上級(jí)政府將建筑垃圾產(chǎn)生源到終端利用廠運(yùn)輸這個(gè)過(guò)程納入高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)體系對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行考核，通過(guò)對(duì)下級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)，提高其管理積極性，保障送廠量。如F 市財(cái)政局按進(jìn)廠量對(duì)各區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，結(jié)合運(yùn)輸距離，A 區(qū)補(bǔ)助5 元/t，B 區(qū)補(bǔ)助15 元/t，基本能夠彌補(bǔ)運(yùn)費(fèi)。需要注意的是，目前江蘇建筑垃圾資源化利用量指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑僅包括規(guī)?；潭ㄔO(shè)施的處理量，移動(dòng)式現(xiàn)場(chǎng)破碎設(shè)施、簡(jiǎn)易利用等處理量暫未納入統(tǒng)計(jì)，也從側(cè)面體現(xiàn)對(duì)建筑垃圾資源化利用的高質(zhì)量發(fā)展要求。

2.3 特許經(jīng)營(yíng)模式的交易結(jié)構(gòu)

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)是指項(xiàng)目干系人為實(shí)現(xiàn)一致的項(xiàng)目目標(biāo)而進(jìn)行的核心權(quán)責(zé)利分配體系，一般包括指令關(guān)系、合同關(guān)系和工作關(guān)系。根據(jù)實(shí)踐案例，本文總結(jié)建筑垃圾資源化利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的典型交易結(jié)構(gòu)形成示意圖（圖1）。地方政府授權(quán)城管部門或住建部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的招標(biāo)、授權(quán)、日常監(jiān)管和績(jī)效考核工作。實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選定具備建筑垃圾資源化利用專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)投資人。社會(huì)投資人單獨(dú)出資或與政府方出資代表合資設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人，對(duì)項(xiàng)目全部建設(shè)工程的投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、安全管理等負(fù)全面責(zé)任，確保建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求。項(xiàng)目的技術(shù)方案及可行性論證、初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)由項(xiàng)目公司完成，但具體實(shí)施前須報(bào)地方人民政府或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核。項(xiàng)目公司應(yīng)采用公開招標(biāo)方式選擇施工單位。若投資人具備相應(yīng)的施工資質(zhì)，可由其自行完成施工任務(wù)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定取得可利用物品回收收入、再生產(chǎn)品銷售收入及其他可能的經(jīng)營(yíng)收入，回收項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)成本，獲取合理收益。

圖1 建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)典型交易結(jié)構(gòu)示意

2.4 實(shí)踐中存在的問(wèn)題與爭(zhēng)議

2.4.1 國(guó)企控股

從江蘇多地實(shí)踐來(lái)看，地方融資平臺(tái)或地方國(guó)企希望能夠主導(dǎo)建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目，但作為政府方出資代表是否可以在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司中控股一直困擾著各地政府。部分學(xué)者認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)參照財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership,PPP）的相關(guān)管理要求，政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)低于50%，且不具有實(shí)際控制力和管理權(quán)。與之相對(duì)，持不同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)模式無(wú)論是學(xué)術(shù)流派、理論基礎(chǔ)還是管理部門都與PPP模式具有顯著差異，不應(yīng)執(zhí)行PPP 相關(guān)規(guī)定。即使參照PPP 相關(guān)管理要求，財(cái)政部的相關(guān)文件也屬于部門規(guī)范性文件，其效力也低于法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件，不能否定政府方出資代表或地方國(guó)企在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司中控股的合法性和合理性。

2.4.2 政府支持

政府支持是該類項(xiàng)目普遍面臨的問(wèn)題，實(shí)踐中政府支持主要包括財(cái)政補(bǔ)貼和政策支持。財(cái)政補(bǔ)貼是采用較多的支持方式，以江蘇省為例，各市拆除垃圾資源化利用補(bǔ)貼情況如下：A 市補(bǔ)貼70 元/t，B 市補(bǔ)貼65 元/t，D 市補(bǔ)貼15～17 元/t，F(xiàn) 市補(bǔ)貼68 元/t；裝修垃圾資源化利用補(bǔ)貼情況各市相差較大，A 市和B 市補(bǔ)貼約120 元/t，F(xiàn) 市補(bǔ)貼170 元/t，財(cái)政補(bǔ)貼方式對(duì)于財(cái)力緊張的地方政府而言壓力較大。政策支持在部分縣市得到探索應(yīng)用，所謂政策支持，是指特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司相對(duì)其他市場(chǎng)主體所優(yōu)先占有的政策傾斜?？紤]生態(tài)環(huán)境治理形勢(shì)嚴(yán)峻、行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等多重因素，各地建材生產(chǎn)商多采用短名單制度，具有一定的準(zhǔn)入門檻。建筑垃圾資源化利用企業(yè)可獲得政府的政策支持，生產(chǎn)包含一定比例再生產(chǎn)品的新型建材，但該方式在實(shí)踐中遭受質(zhì)疑，有興建“建材廠”而非“建筑垃圾資源化利用廠”之嫌。

2.4.3 可持續(xù)性

首先，建筑垃圾產(chǎn)生量不穩(wěn)定影響了項(xiàng)目的可持續(xù)性。一般而言，建筑垃圾中拆除垃圾產(chǎn)生量受國(guó)家棚改政策影響較大，每年的產(chǎn)生量不確定；隨著人民生活水平提高，城市人口總量、人均住房面積和城區(qū)面積增大，裝修垃圾產(chǎn)生量會(huì)逐年提高。其次，難以實(shí)現(xiàn)完全的項(xiàng)目融資限制了項(xiàng)目的可持續(xù)性。某項(xiàng)目土地由政府無(wú)償提供，產(chǎn)權(quán)在當(dāng)?shù)爻峭豆久?，?xiàng)目公司無(wú)法進(jìn)行項(xiàng)目融資，項(xiàng)目公司資金周轉(zhuǎn)困難，不能及時(shí)地改進(jìn)工藝設(shè)備和進(jìn)行產(chǎn)品更新，這對(duì)項(xiàng)目公司的良性發(fā)展造成了一定影響。再次，低端工藝限制了項(xiàng)目的可持續(xù)性。建筑垃圾資源化利用的出發(fā)點(diǎn)是變廢為寶，促進(jìn)建筑垃圾的高質(zhì)量循環(huán)利用，但部分項(xiàng)目工藝僅為破碎垃圾后出售骨料，噪聲大、污染重，不符合當(dāng)前綠色發(fā)展的要求。

2.4.4 存量企業(yè)

特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)具有顯著的唯一性、獨(dú)占性和排他性，這也是特許經(jīng)營(yíng)模式的核心特征。部分地方因存量建筑垃圾處理廠的存在，采用特許經(jīng)營(yíng)模式面臨如何合法地協(xié)調(diào)存量企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，如C 市城區(qū)已有固定式建筑垃圾資源化利用廠3 個(gè)，且均是經(jīng)合法合規(guī)立項(xiàng)、建設(shè)和正在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目。簡(jiǎn)單的“一刀切”處理方式顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)格格不入，也不利于地方的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，但若任由其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，也勢(shì)必影響特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司的持續(xù)運(yùn)營(yíng)和地方建筑垃圾資源化利用事業(yè)的健康發(fā)展。

3 爭(zhēng)論：政府和市場(chǎng)的邊界

3.1 物品屬性：是否屬于公共產(chǎn)品？

公共產(chǎn)品通俗的解釋是指供整個(gè)社會(huì)共同享用的各種商品、設(shè)施和服務(wù)的總稱，一般由政府提供。一般而言，公共產(chǎn)品是針對(duì)“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象而產(chǎn)生的，公共產(chǎn)品如果由私人通過(guò)市場(chǎng)提供就不可避免地出現(xiàn)“免費(fèi)搭車者”，從而導(dǎo)致學(xué)者休謨所指出的“公共的悲劇”[9]，難以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這是市場(chǎng)機(jī)制本身難以解決的難題。建筑垃圾產(chǎn)生、清理、運(yùn)輸和處置四方利益糾葛，建筑垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)無(wú)法閉環(huán)，最終市場(chǎng)主體選擇將建筑垃圾處置責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)[10]。同時(shí)，由于外部效應(yīng)的存在，私人不能有效提供也會(huì)造成其供給不足，這也需政府出面彌補(bǔ)這種“市場(chǎng)缺陷”，提供相關(guān)的公共產(chǎn)品。特許經(jīng)營(yíng)即是提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的一種典型方式。但是業(yè)界持不同意見者認(rèn)為，建筑垃圾的資源化利用并非像其他市政公用事業(yè)一樣為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)，而是基于建筑垃圾這樣的“物品”進(jìn)行資源化利用生產(chǎn)相關(guān)再生產(chǎn)品的一種市場(chǎng)行為，完全應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府不應(yīng)加以干預(yù)。關(guān)于物品屬性理解的分歧也導(dǎo)致雙方對(duì)建筑垃圾資源化利用的方式產(chǎn)生根本分歧。

3.2 市場(chǎng)邏輯：選擇何種供給方式？

市場(chǎng)化的供給方式有很多，政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、特許經(jīng)營(yíng)、招商引資、企業(yè)主導(dǎo)等，哪種方式更適合建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目呢？事實(shí)上存在爭(zhēng)議。首先，財(cái)政部門認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，適宜市場(chǎng)化且能夠都通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的項(xiàng)目均應(yīng)采用PPP 模式，甚至提出“兩個(gè)強(qiáng)制”①《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90 號(hào)，該通知已于2020 年1 月23 日廢止）明確：在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP 模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP 模式。。該提法雖飽受詬病，但從側(cè)面說(shuō)明部分業(yè)界人士認(rèn)可PPP 模式應(yīng)用于建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目。其次，有相關(guān)專家認(rèn)為建筑垃圾處理屬于政府應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)，市場(chǎng)需求變動(dòng)較大，地方政府應(yīng)立足實(shí)際，將建筑垃圾處理納入政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)目錄，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式完成該項(xiàng)工作。此外，部分地方傾向于將該項(xiàng)工作直接委托政府融資平臺(tái)或地方國(guó)企完成，政府融資平臺(tái)或地方國(guó)企通過(guò)引入有建筑垃圾資源化利用核心技術(shù)的合作方，成立合資公司完成建筑垃圾處理工作。實(shí)踐中，多種供給方式并存，不同的主管部門意見不一。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)如何分配？

傳統(tǒng)由政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，原先全部由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)將有很大一部分由更有承擔(dān)能力、更有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)、更有運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的社會(huì)投資人來(lái)承擔(dān)。社會(huì)投資人承擔(dān)較多風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也得到相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，實(shí)踐中，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題是政府和社會(huì)投資人關(guān)注的核心問(wèn)題。建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目與一般的公用事業(yè)項(xiàng)目具有顯著不同，一是建筑垃圾產(chǎn)生量具有不穩(wěn)定性，這一點(diǎn)在拆除垃圾上更為明顯，其并非像餐廚垃圾或生活垃圾一樣隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平的提高而顯著增加；二是建筑垃圾并不具有完全的供給唯一性，并非像生活污水或工業(yè)污水一樣只能通過(guò)污水管網(wǎng)進(jìn)入污水處理廠進(jìn)行處理；三是建筑垃圾并非“垃圾”，具有一定的市場(chǎng)價(jià)值，分離物（鋼筋、木材等）和再生產(chǎn)品均可產(chǎn)生一定的銷售收入，因而建筑垃圾具有一定的市場(chǎng)流動(dòng)性。以建筑垃圾處理量風(fēng)險(xiǎn)為例，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以適用，城鎮(zhèn)十幾年后的拆遷量客觀上不能也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，因而政府如果像其他項(xiàng)目一樣同意設(shè)置保底量，對(duì)政府而言風(fēng)險(xiǎn)極大。相對(duì)地，如果由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)同樣無(wú)法承受。政府和市場(chǎng)主體在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分配上須創(chuàng)新思路、實(shí)事求是，根據(jù)具體項(xiàng)目的實(shí)際情況，約定風(fēng)險(xiǎn)分配原則、方法和機(jī)制，并落實(shí)到特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中去。

3.4 壟斷之爭(zhēng)：特許經(jīng)營(yíng)是否合理？

引起市場(chǎng)壟斷是建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。部分學(xué)者提出特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府對(duì)壟斷性權(quán)利的一種定向授權(quán)[11]，本質(zhì)上是一種準(zhǔn)行政許可行為，實(shí)踐表明，存量企業(yè)能夠較好地實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)，即市場(chǎng)機(jī)制可以完全作用。政府采用特許經(jīng)營(yíng)模式會(huì)打破現(xiàn)有市場(chǎng)格局，損害存量市場(chǎng)主體的利益，同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)將造成某一行政區(qū)域內(nèi)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)（特許經(jīng)營(yíng)期一般為10～30 年）建筑垃圾資源化利用的壟斷局面，不利于充分競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。持反對(duì)意見的學(xué)者認(rèn)為，實(shí)踐中市場(chǎng)主體出于經(jīng)濟(jì)利益考量，容易產(chǎn)生投機(jī)行為，采用低端工藝、忽視環(huán)保措施以及無(wú)法保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)，隨機(jī)性較大，“作坊式”生產(chǎn)導(dǎo)致“小散污”現(xiàn)象普遍存在，不利于建筑垃圾處理的公共利益實(shí)現(xiàn)，而采用特許經(jīng)營(yíng)模式，政府通過(guò)和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司訂立合同，明確特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)范圍（區(qū)域空間、涉及環(huán)節(jié)）以及雙方的權(quán)利、義務(wù)和公共責(zé)任等核心邊界條件，依此形成制度性安排，約束其提高建筑垃圾處理服務(wù)質(zhì)量和項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

4 主要政策建議

4.1 國(guó)家層面制定規(guī)則

國(guó)家層面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)暫無(wú)立法，現(xiàn)有規(guī)范主要為部委規(guī)章（部令、通知、規(guī)范文件等），法律位階不高、效力較低，權(quán)威性差，易造成部委之間規(guī)范沖突、責(zé)任不清，不利于各部門之間的高效協(xié)調(diào)。建議國(guó)家對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行立法，對(duì)適用領(lǐng)域、部門分工協(xié)作、運(yùn)作方式選擇、采購(gòu)管理、價(jià)格監(jiān)管、政府承諾、移交審計(jì)、社會(huì)監(jiān)督、爭(zhēng)議解決等核心問(wèn)題進(jìn)行明確。同時(shí)，各部委應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，就市場(chǎng)供給方式選擇給出指導(dǎo)意見，明確政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、特許經(jīng)營(yíng)、招商引資等模式的異同和適用范圍。住建部可組織專業(yè)力量，研究出臺(tái)建筑垃圾資源化利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的招標(biāo)文件示范文本、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本、績(jī)效考核指導(dǎo)手冊(cè)等，為特許經(jīng)營(yíng)模式的健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4.2 科學(xué)選擇運(yùn)作方式

從實(shí)踐案例來(lái)看，該類項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作方式一般存在三種，即BOT、BOO和建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（Build-Own-Oberation-Transfer，BOOT）。該類項(xiàng)目一般存在以下特點(diǎn)：一是投資額大，對(duì)社會(huì)投資人和項(xiàng)目公司后續(xù)的項(xiàng)目融資能力要求高；二是專業(yè)性強(qiáng)，要求社會(huì)投資人具備豐富的建筑垃圾資源化利用的專業(yè)技能和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)；三是外部性強(qiáng)，要求項(xiàng)目公司能夠積極作為和持續(xù)運(yùn)營(yíng)。因此，運(yùn)作方式的選擇應(yīng)在項(xiàng)目融資上給予項(xiàng)目公司更多空間（如提供更多可抵押資產(chǎn)以提高可融資性，降低融資成本），在運(yùn)營(yíng)方面要求項(xiàng)目公司更加突出資源化利用的專業(yè)能力。若采用BOT 方式，從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，項(xiàng)目公司不擁有土地使用權(quán)和資產(chǎn)所有權(quán)是制約項(xiàng)目融資的關(guān)鍵因素之一；如采用BOO 方式，則特許經(jīng)營(yíng)期滿后將面臨“反向移交、政府退出”的問(wèn)題，無(wú)論從建筑垃圾處理的公益屬性出發(fā)，還是支持融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的角度考慮均不是最優(yōu)選擇。建議該類項(xiàng)目探索采用BOOT 方式，該方式主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：一方面，BOOT 方式最顯著的特點(diǎn)在于土地使用權(quán)和項(xiàng)目設(shè)施建成后歸項(xiàng)目公司所有，對(duì)項(xiàng)目公司而言，除運(yùn)營(yíng)價(jià)值外，又增加了產(chǎn)權(quán)價(jià)值?；趯?duì)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，項(xiàng)目公司可以設(shè)置抵押，為項(xiàng)目融資提供更多的增信手段；另一方面，項(xiàng)目部分前期手續(xù)，如非由項(xiàng)目公司完成，項(xiàng)目公司成立后作為項(xiàng)目建設(shè)主體，需要辦理建設(shè)手續(xù)的變更。按照現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)管理制度，項(xiàng)目立項(xiàng)、土地使用權(quán)、施工許可證等主體需要與項(xiàng)目主體保持一致，在項(xiàng)目土地使用權(quán)不在項(xiàng)目公司名下的情況下，實(shí)踐中面臨一定的政策障礙。若采用BOOT 方式，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)屬于項(xiàng)目公司，要求項(xiàng)目土地使用權(quán)辦理至項(xiàng)目公司名下，可盡可能地保持各類主體的一致性，減少變更。

4.3 確保采購(gòu)充分競(jìng)爭(zhēng)

該類項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、項(xiàng)目核心邊界條件清晰、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分，應(yīng)當(dāng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)投資人，國(guó)家現(xiàn)有政策也有同樣要求。只有通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能選擇技術(shù)實(shí)力強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富、管理體系完善的社會(huì)投資人參與到項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中來(lái)。采購(gòu)方案建議從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)：一是技術(shù)部分，該部分應(yīng)充分考慮工藝方案、建設(shè)方案、建設(shè)管理方案、運(yùn)營(yíng)管理方案、財(cái)務(wù)方案等；二是商務(wù)部分，該部分應(yīng)充分考慮投標(biāo)人綜合實(shí)力（資產(chǎn)負(fù)債率、融資能力）、企業(yè)信用（信用情況、資信評(píng)估等級(jí)）、企業(yè)榮譽(yù)、相關(guān)專利技術(shù)、類似項(xiàng)目業(yè)績(jī)等；三是報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)，該部分往往也是政府方關(guān)注的重點(diǎn)，根據(jù)是否限定處理工藝方案，競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)也有所差異，應(yīng)協(xié)調(diào)考慮項(xiàng)目補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)期、土地報(bào)價(jià)、項(xiàng)目總投資等因素，并對(duì)不平衡報(bào)價(jià)進(jìn)行反向設(shè)計(jì)。

4.4 合理確定項(xiàng)目補(bǔ)貼

該類項(xiàng)目的公益性體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益；二是間接效益大于直接效益；三是長(zhǎng)期效益大于短期效益。如果政府不介入，市場(chǎng)主體很難具有積極性，或從理性經(jīng)濟(jì)人出發(fā)，選擇低端工藝、忽視環(huán)保，甚至產(chǎn)生尋租行為。建議地方政府通過(guò)合理的項(xiàng)目補(bǔ)貼將原來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)上可行而財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不可行的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)上均可行的項(xiàng)目，打破市場(chǎng)失靈。同時(shí)，補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的績(jī)效要求（包括建設(shè)效率、服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等）結(jié)合起來(lái)，盡可能采用彈性調(diào)節(jié)的補(bǔ)貼機(jī)制，避免“虧多少補(bǔ)多少”，補(bǔ)貼額度的確定應(yīng)綜合考慮建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目建造成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、融資成本、再生產(chǎn)品實(shí)際銷售收益情況、地方財(cái)政可承受能力等因素合理確定。

4.5 加強(qiáng)政府規(guī)制作用

政府規(guī)制作用主要體現(xiàn)為激勵(lì)、監(jiān)管和保障三個(gè)方面，其一，激勵(lì)主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、環(huán)保專項(xiàng)資金支持等，激勵(lì)措施是否到位是項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵；其二，保障主要是指政府相關(guān)職能部門通過(guò)制定一系列管理辦法在源頭分類的基礎(chǔ)上確保建筑垃圾原料能夠保質(zhì)保量地進(jìn)入資源化利用廠，同時(shí)積極鼓勵(lì)各類項(xiàng)目使用再生產(chǎn)品，保障措施是否到位是項(xiàng)目能否持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵；其三，監(jiān)管是政府規(guī)制的核心內(nèi)容，政府通過(guò)日常的監(jiān)督檢查、專項(xiàng)稽查、專項(xiàng)審計(jì)和委托專業(yè)的第三方考核等方式對(duì)資源化利用廠進(jìn)行監(jiān)管，以確保項(xiàng)目高效持續(xù)運(yùn)營(yíng)。該類項(xiàng)目的監(jiān)管內(nèi)容主要包括基本建設(shè)程序合規(guī)性、操作流程合規(guī)性、環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率、運(yùn)營(yíng)績(jī)效完成情況、資源化利用率等。建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)規(guī)制體系見圖2。

圖2 建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)規(guī)制體系

4.6 持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

地方政府實(shí)施建筑垃圾資源化利用特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化和法治化原則，平等保護(hù)參與各方合法權(quán)益。建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)積極協(xié)助社會(huì)投資人獲得相關(guān)行政審批，在合法合規(guī)的前提下優(yōu)化審批環(huán)節(jié)，盡可能幫助其獲得、保持和續(xù)延該類批準(zhǔn)。同時(shí)，完善并聯(lián)審批機(jī)制，在科學(xué)論證、遵守基本建設(shè)程序的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)審批、節(jié)能審查、立項(xiàng)核準(zhǔn)等前期工作。同時(shí)，一方面，地方政府方應(yīng)嚴(yán)守契約精神，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不再批準(zhǔn)任何第三方在特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)同類設(shè)施，不再將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部授予其他單位，或其他與項(xiàng)目公司形成競(jìng)爭(zhēng)的類似項(xiàng)目。在國(guó)家和地方政策允許的前提下，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目公司積極爭(zhēng)取各項(xiàng)優(yōu)惠政策。另一方面，政府方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資人的信用管理，通過(guò)動(dòng)態(tài)的信用跟蹤措施，督促企業(yè)進(jìn)行信息公開，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)投資人提供運(yùn)營(yíng)績(jī)效和管理效率，以實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化利用事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。