王晶晶，張伯超

(上海社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020)

一、問(wèn)題提出與相關(guān)研究

創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的關(guān)鍵。為了實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新戰(zhàn)略，區(qū)域試點(diǎn)是中國(guó)重要的產(chǎn)業(yè)政策，2008年創(chuàng)新型試點(diǎn)城市在深圳的開(kāi)建就是其中一項(xiàng)重要的措施。除了創(chuàng)新型試點(diǎn)城市這一政策，較早展開(kāi)的國(guó)家高新區(qū)建設(shè)政策以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策也是重要的區(qū)域試點(diǎn)政策。截至2020年，共設(shè)立國(guó)家創(chuàng)新型城市78個(gè)，國(guó)家高新區(qū)169個(gè)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)219個(gè)，區(qū)域試點(diǎn)政策已經(jīng)取得重要成果。那么，這三類(lèi)政策——?jiǎng)?chuàng)新型城市、高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)如何提升中國(guó)的創(chuàng)新能力？拉動(dòng)創(chuàng)新能力提升的途徑，除了創(chuàng)新投入規(guī)模的增加外，還來(lái)自創(chuàng)新投入利用效率的提高。更進(jìn)一步，一國(guó)創(chuàng)新效率的提高，不僅來(lái)自部門(mén)自身創(chuàng)新投入利用效率的提高，還來(lái)自部門(mén)之間創(chuàng)新投入配置效率的提高。因此，本文將使用城市層面面板數(shù)據(jù)，利用雙重差分方法，從城市自身和城市之間兩個(gè)維度，考察中國(guó)三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)總體創(chuàng)新水平的影響。在考察城市自身時(shí)，主要分析政策對(duì)試點(diǎn)城市自身創(chuàng)新能力、創(chuàng)新投入規(guī)模和創(chuàng)新投入利用效率的影響；在考察城市之間時(shí)，進(jìn)一步分析政策對(duì)城市之間創(chuàng)新投入配置效率的影響。本文的研究旨在對(duì)中國(guó)區(qū)域試點(diǎn)政策作用與創(chuàng)新的效果給出客觀(guān)評(píng)價(jià)，并為其轉(zhuǎn)型優(yōu)化提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

已有學(xué)者對(duì)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新的效果展開(kāi)了評(píng)估[1]。李政和楊思瑩(2019)分析指出，高新區(qū)和創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策對(duì)最終創(chuàng)新能力都有著顯著的促進(jìn)作用[2-3]。區(qū)域試點(diǎn)型政策作為世界很多國(guó)家普遍采用的政策[4]，通過(guò)吸引高新技術(shù)企業(yè)集聚、增加投資與就業(yè)，從而形成集聚經(jīng)濟(jì)。就具體的政策實(shí)踐，李政和楊思瑩(2019)將其總結(jié)為四個(gè)方面——加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)、促進(jìn)要素集聚、重視企業(yè)創(chuàng)新、完善創(chuàng)新環(huán)境[3]。而一個(gè)重要的問(wèn)題是，以創(chuàng)新提升為目的、以城市試點(diǎn)為基礎(chǔ)的區(qū)域試點(diǎn)型政策是如何作用于最終創(chuàng)新能力的？前期研究多是從政策試點(diǎn)城市自身的角度解答這一問(wèn)題，而其評(píng)估的對(duì)象也多是最終創(chuàng)新成果——?jiǎng)?chuàng)新力指數(shù)。然而，即便從城市自身的角度，創(chuàng)新能力的提升還包括創(chuàng)新投入規(guī)模的增加和創(chuàng)新投入利用效率(1)盡管依據(jù)創(chuàng)新價(jià)值鏈的定義，創(chuàng)新的整個(gè)過(guò)程可分為科技研發(fā)階段(創(chuàng)新投入到專(zhuān)利的階段)和成果轉(zhuǎn)化階段(專(zhuān)利到最終產(chǎn)品的階段)，相應(yīng)的效率可分為科技研發(fā)效率和成果轉(zhuǎn)化效率，但是如果以成果轉(zhuǎn)化階段的最終產(chǎn)品作為產(chǎn)出來(lái)測(cè)算投入利用效率的話(huà)，那么本文所指的創(chuàng)新投入利用效率則是科技研發(fā)效率和成果轉(zhuǎn)化效率的綜合。的提高，既有文獻(xiàn)對(duì)此涉及較少。

近年來(lái)，為了提高創(chuàng)新能力，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入也在快速增長(zhǎng)，自本文樣本期2003年開(kāi)始，年均增長(zhǎng)率達(dá)到14.3%，截至2020年其占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重達(dá)到2.2%，已超過(guò)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)的平均水平。一些研究指出，地理依賴(lài)型政策將促進(jìn)生產(chǎn)要素投入的集聚，比如促進(jìn)外商投資、本地投資以及職工人數(shù)的增加[5-6]。以創(chuàng)新為重要目標(biāo)的三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)型政策是否也促進(jìn)了創(chuàng)新要素投入的增加？盡管近年來(lái)中國(guó)創(chuàng)新投入快速增加，但高質(zhì)量研發(fā)成果仍存在不足。魏尚進(jìn)等(Wei et al.，2017)指出中國(guó)全要素生產(chǎn)率(TFP)依然較低，僅為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)的一半，近年來(lái)甚至是負(fù)增長(zhǎng)[7]。即便以創(chuàng)新的直接成果來(lái)衡量，雖然中國(guó)專(zhuān)利數(shù)量也在快速增加，但是高質(zhì)量專(zhuān)利卻仍缺乏，唐要家和孫路(2006)指出中國(guó)大量專(zhuān)利無(wú)法有效地轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品或技術(shù)[8]。中國(guó)研發(fā)投入快速增加，但是高質(zhì)量研發(fā)成果卻仍較少，這反映出中國(guó)創(chuàng)新投入利用效率較低的問(wèn)題。有些研究認(rèn)為，區(qū)域試點(diǎn)政策將提高生產(chǎn)率[5]。而有些研究指出，這類(lèi)政策更多是在依賴(lài)稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策紅利[9]，卻忽視了生產(chǎn)效率的提高[10-11]。

除了政策對(duì)試點(diǎn)城市自身的影響，另一個(gè)重要的問(wèn)題是政策實(shí)施對(duì)整個(gè)國(guó)家的影響。盡管部分以高新區(qū)政策為例的研究指出，高新區(qū)政策對(duì)政策實(shí)施城市的作用并非源于對(duì)周邊城市的掠奪[3]，但是作為基于地域的產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)域試點(diǎn)政策仍是選擇性的政策，有些城市被選中實(shí)施試點(diǎn)政策，而有些城市沒(méi)被選中。如果將整個(gè)國(guó)家的資源看作一整個(gè)“蛋糕”，那么區(qū)域試點(diǎn)政策必然會(huì)涉及有效分配問(wèn)題。根據(jù)靳來(lái)群等(2019)的分析，創(chuàng)新效率可分為兩個(gè)層面，創(chuàng)新投入利用效率(城市自身)和創(chuàng)新投入配置效率(城市之間)[12]。這一概念的細(xì)分在有關(guān)生產(chǎn)效率的分析中已比較成熟，比如近年來(lái)比較豐富的生產(chǎn)要素配置效率的研究[13]。被試點(diǎn)政策選中的城市吸引了大量的研發(fā)要素集聚，從整個(gè)國(guó)家的宏觀(guān)層面來(lái)講，這正是資源配置的過(guò)程。有較多研究已經(jīng)著重分析了中國(guó)生產(chǎn)要素的配置效率問(wèn)題，謝長(zhǎng)泰和克萊諾(Hsieh & Klenow，2009)早已明確指出中國(guó)生產(chǎn)要素錯(cuò)配程度嚴(yán)重，其優(yōu)化將是提升中國(guó)全要素生產(chǎn)率的重要途徑[14]。也有部分研究對(duì)經(jīng)濟(jì)政策對(duì)資源配置效率的影響展開(kāi)了探討[15-16]，然而近年來(lái)部分研究指出中國(guó)的創(chuàng)新要素配置效率也亟待優(yōu)化[7，17]。靳來(lái)群等(2020)通過(guò)對(duì)兩類(lèi)要素配置效率的評(píng)估發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新要素的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配程度甚至比生產(chǎn)要素錯(cuò)配更為嚴(yán)重[18]。那么，具有選擇性質(zhì)的城市試點(diǎn)政策如何影響創(chuàng)新投入的配置效率成為值得研究的問(wèn)題。

二、機(jī)制分析

一國(guó)創(chuàng)新能力的提高，既離不開(kāi)創(chuàng)新投入規(guī)模的增加，也離不開(kāi)創(chuàng)新效率的提高。而一國(guó)創(chuàng)新效率的提高又可分為兩條途徑：一是部門(mén)或企業(yè)自身創(chuàng)新投入利用效率的提高，二是部門(mén)或企業(yè)之間創(chuàng)新投入配置效率的提高。本文在分析區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新能力的作用機(jī)制時(shí)，也將從創(chuàng)新投入規(guī)模、創(chuàng)新投入利用效率、創(chuàng)新投入配置效率三個(gè)方面展開(kāi)分析。

(一)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入規(guī)模的作用機(jī)制

首先，試點(diǎn)區(qū)域?qū)⑼ㄟ^(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，形成明顯的經(jīng)濟(jì)集聚。集聚加強(qiáng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，迫使企業(yè)增加研發(fā)投入，提高創(chuàng)新能力和生產(chǎn)效率。此外，當(dāng)?shù)卣畬⑻岣咝姓?wù)能力，降低企業(yè)的交易成本和運(yùn)行成本，使企業(yè)有更多的精力和資金投入生產(chǎn)與研發(fā)中；同時(shí)，當(dāng)?shù)卣矔?huì)加強(qiáng)專(zhuān)利保護(hù)力度，更好地維護(hù)企業(yè)研發(fā)收益，激勵(lì)企業(yè)更多地投入到研發(fā)中去。

其次，區(qū)域試點(diǎn)政策的重要目標(biāo)在于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新能力。為配合該目標(biāo)，當(dāng)?shù)卣畷?huì)加大對(duì)科技創(chuàng)新的補(bǔ)貼，該區(qū)域內(nèi)企業(yè)會(huì)加大自身研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)相對(duì)于區(qū)域外企業(yè)，還享受著更低的土地價(jià)格和更加優(yōu)惠的稅費(fèi)政策，而這些優(yōu)惠政策將會(huì)降低企業(yè)的運(yùn)行成本，使企業(yè)能夠有更多的自身資源投入到科技創(chuàng)新上。試點(diǎn)區(qū)域也會(huì)降低企業(yè)的融資成本，使企業(yè)能夠得到更多的外部資金用于科技創(chuàng)新。

再次，試點(diǎn)區(qū)域也將加快創(chuàng)新基地建設(shè)、加大人才引進(jìn)力度。人才是創(chuàng)新的最根本要素，各地在吸引創(chuàng)新資本進(jìn)入的同時(shí)，也通過(guò)各類(lèi)人才政策和科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策，如戶(hù)口安置、子女入學(xué)、安家補(bǔ)助、科研經(jīng)費(fèi)等政策，展開(kāi)高強(qiáng)度的“搶人大戰(zhàn)”。試點(diǎn)區(qū)域?qū)⒓圯^多高素質(zhì)的創(chuàng)新人才和高水平的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。因此，中國(guó)區(qū)域試點(diǎn)政策將通過(guò)提高試點(diǎn)區(qū)域的創(chuàng)新資本與創(chuàng)新人員投入以提高試點(diǎn)區(qū)域的創(chuàng)新能力。

(二)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的作用機(jī)制

首先，試點(diǎn)區(qū)域作為創(chuàng)新要素的集聚區(qū)，將產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)。在政府各類(lèi)優(yōu)惠政策的引導(dǎo)下，試點(diǎn)地區(qū)匯集了高密度和多層次的創(chuàng)新資本和創(chuàng)新人員。創(chuàng)新要素在空間上的聚集會(huì)通過(guò)技術(shù)溢出、勞動(dòng)池和中間品投入聯(lián)系以及共享、匹配和學(xué)習(xí)效應(yīng)等來(lái)促進(jìn)本地的創(chuàng)新效率。技術(shù)溢出使試點(diǎn)內(nèi)以及試點(diǎn)外的企業(yè)能夠獲得正外部性，進(jìn)而能夠提高城市整體的創(chuàng)新效率。同時(shí)，集聚區(qū)內(nèi)匯集了生產(chǎn)多樣性和專(zhuān)業(yè)化的企業(yè)，也創(chuàng)造了更多的就業(yè)，使得企業(yè)和工人之間匹配數(shù)量、質(zhì)量以及效率得到提高。

其次，試點(diǎn)區(qū)域也會(huì)配套相對(duì)便利的城市交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施。這不僅能夠打破科技創(chuàng)新活動(dòng)的時(shí)空距離障礙，也能夠緩解信息不對(duì)稱(chēng)，促進(jìn)知識(shí)與技術(shù)的交流與傳播，進(jìn)而有助于提高城市創(chuàng)新投入利用效率[19]。

再次，為了更好地發(fā)揮試點(diǎn)區(qū)域的創(chuàng)新示范效應(yīng)，地方政府也會(huì)積極推動(dòng)試點(diǎn)區(qū)域的企業(yè)與本地的高校、研究機(jī)構(gòu)融合，形成政產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新鏈體系。這種研發(fā)成果的共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制也能激發(fā)多主體的創(chuàng)新活力，提高創(chuàng)新效率。創(chuàng)新創(chuàng)造又是新技術(shù)產(chǎn)生、擴(kuò)散和累積的過(guò)程，從而容易形成良好循環(huán)。

然而也應(yīng)看到，政策試點(diǎn)城市存在的創(chuàng)新支持體系不健全、產(chǎn)權(quán)界定不明晰、政府干預(yù)過(guò)度等問(wèn)題也會(huì)在一定程度上限制創(chuàng)新投入利用效率的提高[20]。而且過(guò)度集聚會(huì)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，容易助長(zhǎng)企業(yè)創(chuàng)新惰性[21]。不僅如此，盡管試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)能夠獲得政府更多的研發(fā)支持，但由于存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，創(chuàng)新激勵(lì)難免會(huì)帶來(lái)企業(yè)的“研發(fā)操縱”問(wèn)題[22]。這就很難提高城市創(chuàng)新效率。已有研究也發(fā)現(xiàn)了一些端倪。比如，白素霞和陳彤(2021)對(duì)高新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的測(cè)度分析發(fā)現(xiàn)其創(chuàng)新效率普遍偏低[23]。梁向東和陽(yáng)柳(2021)則指出國(guó)家自主示范區(qū)的創(chuàng)新溢出效應(yīng)并不顯著，甚至抑制了創(chuàng)新效應(yīng)的空間擴(kuò)散[24]。因此，區(qū)域試點(diǎn)政策是否促進(jìn)了創(chuàng)新投入利用效率的提高，依然需要進(jìn)一步的評(píng)估。

(三)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入配置效率的作用

區(qū)域試點(diǎn)政策的選擇性特征意味著國(guó)家僅選擇一部分城市作為試點(diǎn)。這樣的選擇性政策伴隨著創(chuàng)新投入的再配置過(guò)程。如果某城市創(chuàng)新投入相對(duì)不足，而試點(diǎn)政策恰好選中了該城市并提高其創(chuàng)新投入規(guī)模，那么這樣的試點(diǎn)政策則優(yōu)化了創(chuàng)新投入的配置效率。相反，如果某城市創(chuàng)新投入過(guò)度，但試點(diǎn)政策仍配置給了該城市并繼續(xù)加大創(chuàng)新投入，那么這樣的試點(diǎn)政策則惡化了創(chuàng)新投入配置效率[12]。

以國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)(包括了高新區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū))為例，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)主要是由省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)而來(lái)，這也意味著，在獲批國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)，該城市已經(jīng)建設(shè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)多年，有著一定的科技創(chuàng)新基礎(chǔ)。在申請(qǐng)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)，城市首先根據(jù)自身的發(fā)展情況提出申請(qǐng)，然后中央政府再批準(zhǔn)，這一“自下而上”的過(guò)程也使國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)有著更好的信息對(duì)稱(chēng)性。中央政府部門(mén)在審批試點(diǎn)城市時(shí)，主要參考其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資本水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新成果及各類(lèi)創(chuàng)新平臺(tái)發(fā)展情況等指標(biāo)，同時(shí)也會(huì)派相關(guān)專(zhuān)家展開(kāi)實(shí)地考察并提出建議等。由此，信息更為對(duì)稱(chēng)區(qū)域?qū)蛐驼邔⒏菀谆菁澳切﹦?chuàng)新投入不足的城市。因此，以創(chuàng)新為重要目標(biāo)的區(qū)域試點(diǎn)政策，對(duì)創(chuàng)新投入配置效率將有著重要的優(yōu)化作用。

三、實(shí)證研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型與變量設(shè)置

首先，為了實(shí)證分析三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新成果、創(chuàng)新投入規(guī)模及利用效率的作用，本文構(gòu)造如下多期雙重差分(DID)模型展開(kāi)實(shí)證分析：

rdit=β0+β1didit+γXit+ui+νt+εit

(1)

其中，解釋變量為是否存在區(qū)域試點(diǎn)政策虛擬變量(did)，具體包括創(chuàng)新型城市建設(shè)虛擬變量(cxcs)、高新區(qū)建設(shè)虛擬變量(gxq)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)虛擬變量(jkfq)，同時(shí)控制個(gè)體效應(yīng)(ui)和時(shí)間效應(yīng)(vt)。當(dāng)相關(guān)政策發(fā)生時(shí)，政策虛擬變量(did)取值為1；未發(fā)生時(shí)，該變量取值為0。試點(diǎn)城市及其政策開(kāi)始時(shí)間來(lái)自相關(guān)政府網(wǎng)站和《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》。

被解釋變量(rd)既包括創(chuàng)新成果(patent)的對(duì)數(shù)，又包括創(chuàng)新投入規(guī)?！邪l(fā)人員(rl)和研發(fā)資本(rk)的對(duì)數(shù)，還包括創(chuàng)新投入利用效率(A)。

創(chuàng)新成果(patent)用創(chuàng)新力指數(shù)衡量[25]。盡管較多研究使用專(zhuān)利數(shù)量衡量創(chuàng)新成果，但這種做法忽略了不同專(zhuān)利之間價(jià)值的差異性。復(fù)旦大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)[25]在構(gòu)造創(chuàng)新力指數(shù)時(shí)充分考慮到了這一問(wèn)題，使用創(chuàng)新力指數(shù)更能客觀(guān)反映不同城市之間的創(chuàng)新成果。創(chuàng)新投入主要包括研發(fā)人員(rl)和研發(fā)資本(rk)，較多文獻(xiàn)使用研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量衡量前者，而城市層面的該數(shù)據(jù)并無(wú)披露，本文用科研技術(shù)服務(wù)從業(yè)人數(shù)衡量；后者使用歷年研發(fā)資本存量表示，采用公式Kit=(1-η)Kit-1+Iit計(jì)算得到(永續(xù)盤(pán)存法)，基期存量采用公式Kib=Iib/(gi+η)得到。其中，折舊率η取值15%，研發(fā)支出I用城市統(tǒng)計(jì)年鑒披露的科學(xué)支出衡量，gi為年均科學(xué)支出增長(zhǎng)率。

創(chuàng)新投入利用效率(A)，參考有關(guān)創(chuàng)新投入利用效率研究的通常做法[26-27]，設(shè)置創(chuàng)新產(chǎn)出函數(shù)為C-D函數(shù)形式，得到y(tǒng)it=Aitrkitαrlitβ。參考已有文獻(xiàn)[12]對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)出函數(shù)的估計(jì)結(jié)果，研發(fā)資本投入產(chǎn)出彈性α取值為2/3，研發(fā)人員投入產(chǎn)出彈性β取值為1/3。

shareit=β0+β1Ait+β2didit+β3didit×Ait+γXit+ui+νt+εit

(2)

其中，創(chuàng)新投入的配置效率(即投入與其利用效率的相關(guān)性)可用系數(shù)β1+β3did衡量，則系數(shù)β3體現(xiàn)城市試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入配置效率的調(diào)節(jié)作用。當(dāng)β3顯著為正時(shí)，意味著城市試點(diǎn)政策優(yōu)化了創(chuàng)新投入的配置效率，反之亦反。參考已有文獻(xiàn)[25]的做法，創(chuàng)新產(chǎn)出份額shareit用城市i年份t的創(chuàng)新力指數(shù)占當(dāng)年所有城市創(chuàng)新力指數(shù)總和的比重衡量，創(chuàng)新投入利用效率Ait的計(jì)算同上文。

控制變量X主要包括：用人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)衡量的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度(dev)，用第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比衡量的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind)，用外商直接投資比重衡量的開(kāi)放程度(fdi)，用財(cái)政支出占比衡量的政府干預(yù)程度(int)，以及用人口總量對(duì)數(shù)衡量的城市規(guī)模(siz)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源和描述性統(tǒng)計(jì)

本文所用數(shù)據(jù)為285個(gè)地級(jí)及以上城市層面面板數(shù)據(jù)，時(shí)間跨度為2003—2019年。其中，由于所用指標(biāo)中正式披露的創(chuàng)新力指數(shù)數(shù)據(jù)僅到2016年，因此近年數(shù)據(jù)主要用插補(bǔ)法得到。創(chuàng)新力指數(shù)來(lái)自《中國(guó)城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告》，其他數(shù)據(jù)主要來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。描述性統(tǒng)計(jì)分析見(jiàn)表1。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)城市自身創(chuàng)新成果、投入規(guī)模及其利用效率的作用

(一)基礎(chǔ)實(shí)證結(jié)果及分析

本文利用模型(1)實(shí)證檢驗(yàn)了三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)型政策對(duì)創(chuàng)新成果的作用，結(jié)果見(jiàn)表2。在實(shí)證分析時(shí)，首先構(gòu)造了一元回歸面板模型作為基礎(chǔ)，如列(1)、列(3)和列(5)所示；接著加入控制變量以避免遺漏變量問(wèn)題，如列(2)、列(4)和列(6)所示?？梢钥吹剑瑹o(wú)論是創(chuàng)新型試點(diǎn)城市建設(shè)(cxcs)，還是高新區(qū)(gxq)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(jkfq)，對(duì)創(chuàng)新成果都有非常顯著的正向效應(yīng)。相對(duì)于無(wú)政策實(shí)施的城市而言，以創(chuàng)新為重要目標(biāo)的區(qū)域試點(diǎn)政策一定程度上促進(jìn)了政策實(shí)施城市的創(chuàng)新水平提高。

表2 三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新成果的作用

表3進(jìn)一步列示了三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入的作用，可以看到三類(lèi)政策也都促進(jìn)了政策實(shí)施城市的創(chuàng)新投入，尤其是研發(fā)資本投入。政策試點(diǎn)城市通過(guò)提供各類(lèi)稅收、土地政策優(yōu)惠，以及創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和制度上的保障，促進(jìn)了創(chuàng)新要素向政策試點(diǎn)城市的集聚。這樣的集聚效應(yīng)也可以通過(guò)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作，提高企業(yè)自身創(chuàng)新投入，最終帶來(lái)政策試點(diǎn)城市綜合創(chuàng)新投入的增加。

表3 三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入的作用

盡管這樣的試點(diǎn)政策帶來(lái)了創(chuàng)新投入的增加，但是在投入集聚的過(guò)程中，這些政策是否也帶來(lái)了城市自身創(chuàng)新投入利用效率的提高？本文就此問(wèn)題展開(kāi)分析。利用模型(1)，將所測(cè)算的創(chuàng)新投入利用效率作為被解釋變量，得到回歸結(jié)果如表4所示。

由表4可以看到，三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)型政策并沒(méi)有促進(jìn)創(chuàng)新投入利用效率的提高，創(chuàng)新型城市政策(cxcs)對(duì)創(chuàng)新投入利用效率甚至存在著顯著的抑制作用。原因在于：首先，如程郁和陳雪(2013)[29]、袁航和朱承亮(2018)[30]對(duì)高新區(qū)的分析，這類(lèi)試點(diǎn)城市政策在很大程度上依賴(lài)于政策優(yōu)惠、土地開(kāi)發(fā)、要素優(yōu)惠以及招商引資等增量路徑，多以要素驅(qū)動(dòng)為主，并已出現(xiàn)投入規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。已有研究?jī)H針對(duì)生產(chǎn)過(guò)程，在創(chuàng)新過(guò)程中也會(huì)存在這些問(wèn)題。同時(shí)，政策試點(diǎn)城市存在的創(chuàng)新支持體系不健全、產(chǎn)權(quán)界定不明晰、政府干預(yù)過(guò)度等問(wèn)題[20]也在一定程度上限制了試點(diǎn)城市創(chuàng)新投入利用效率的提高。其次，被選中作為各類(lèi)試點(diǎn)城市的地方政府在利用相應(yīng)創(chuàng)新補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠吸引和促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新時(shí)，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，既不能擁有企業(yè)技術(shù)演進(jìn)和發(fā)展的完全信息，也無(wú)法就企業(yè)的研發(fā)前景進(jìn)行正確的預(yù)見(jiàn)[31]。因此，政策具體實(shí)施時(shí)可能無(wú)法幫助那些真正的高質(zhì)量創(chuàng)新型企業(yè)，在一定程度上存在配置效率低下問(wèn)題[17]。最后，地方創(chuàng)新水平作為考核官員是否晉升的一重要政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)促使地方官員出于短期內(nèi)得以晉升的目的，而去扶持那些創(chuàng)新又多又快的企業(yè)，使得企業(yè)也愿意避開(kāi)那些風(fēng)險(xiǎn)高周期長(zhǎng)的高質(zhì)量創(chuàng)新。最終導(dǎo)致試點(diǎn)城市政策提供的創(chuàng)新補(bǔ)貼等激勵(lì)創(chuàng)新的措施會(huì)使企業(yè)“策略式”地增加專(zhuān)利數(shù)量，而忽視了專(zhuān)利的質(zhì)量[32]。本文創(chuàng)新成果指標(biāo)采用的是復(fù)旦大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)[25]的創(chuàng)新力指數(shù)，該指數(shù)的編制雖然基于城市的專(zhuān)利數(shù)量，但同時(shí)又基于專(zhuān)利的價(jià)值進(jìn)行了調(diào)整。試點(diǎn)政策雖然表面上增加了企業(yè)的創(chuàng)新投入和創(chuàng)新成果，但這些創(chuàng)新成果僅是價(jià)值較低的專(zhuān)利，當(dāng)以專(zhuān)利價(jià)值調(diào)整后的創(chuàng)新力指數(shù)作為創(chuàng)新成果測(cè)算創(chuàng)新投入利用效率時(shí)，實(shí)證結(jié)果表明試點(diǎn)政策無(wú)法提高創(chuàng)新效率。

表4 三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的作用

(二)動(dòng)態(tài)分析與平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

參考平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的常用方法[33]建立模型(3)，分析相關(guān)區(qū)域政策對(duì)創(chuàng)新成果、投入及其利用效率作用的動(dòng)態(tài)性：

(3)

其中，j取值為-6，-5，...，5，6。假設(shè)區(qū)域試點(diǎn)政策首次執(zhí)行年份為si，如果t-si= -6(政策執(zhí)行前的第6年)，則d-6it=1，否則為0。而對(duì)于那些早于政策執(zhí)行6年的時(shí)期歸并到-6，政策執(zhí)行后6年的歸并到6。考慮到政策實(shí)施前一年，城市會(huì)提前做出相應(yīng)準(zhǔn)備以期被政策選中，因此選取政策實(shí)施前的第二年為基期。

表5列示了各類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)型政策對(duì)創(chuàng)新成果及研發(fā)資本投入的動(dòng)態(tài)作用結(jié)果。基于表3，區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)研發(fā)人員的作用并不顯著，因此在此并無(wú)列示。變量d-6到d-1回歸系數(shù)不顯著或?yàn)樨?fù)，這表明在政策實(shí)施前實(shí)驗(yàn)組和控制組之間滿(mǎn)足平行趨勢(shì)假設(shè)。而政策實(shí)施當(dāng)年及以后年份，可以看到變量d0至變量d6都比較顯著，且回歸系數(shù)多呈現(xiàn)出逐年增大的趨勢(shì)。這說(shuō)明政策實(shí)施后，城市創(chuàng)新成果以及創(chuàng)新資本投入得到了顯著提升，并且這種促進(jìn)效應(yīng)隨著政策實(shí)施時(shí)間變得越來(lái)越大。區(qū)域試點(diǎn)政策帶來(lái)創(chuàng)新資源向政策實(shí)施城市的集聚，并且政策實(shí)施的時(shí)間越久，這種集聚效應(yīng)越明顯。

表5 區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新成果和投入作用效果的動(dòng)態(tài)分析

圖1中繪制了區(qū)域試點(diǎn)型政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的動(dòng)態(tài)作用和90%置信區(qū)間，橫軸表示政策實(shí)施的時(shí)間，如“-5”表示城市被選中實(shí)施試點(diǎn)政策前的第5年，相應(yīng)的“5”則表示政策開(kāi)始實(shí)施后的第5年?？梢钥吹剑邔?shí)施前第6年到前第3年，也就是式(2)變量d-6到變量d-3，其回歸系數(shù)的置信區(qū)間包含了“0”，意味著無(wú)法拒絕0假設(shè)，這也表明了在政策實(shí)施前實(shí)驗(yàn)組和控制組之間滿(mǎn)足平行趨勢(shì)假設(shè)。政策實(shí)施后的第2年(也就是變量d2)，其對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的負(fù)向影響最為明顯，隨著政策實(shí)施時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，其對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的負(fù)向作用雖然一直存在且顯著，但也越來(lái)越小(回歸系數(shù)逐漸接近于0)。由表4可以看到，高新區(qū)政策與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策的實(shí)施對(duì)創(chuàng)新投入利用效率并不顯著，在此不再對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析。

圖1 創(chuàng)新型城市政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率作用效果的動(dòng)態(tài)分析

綜上，三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)型政策主要通過(guò)促進(jìn)政策實(shí)施城市創(chuàng)新投入的增加帶來(lái)城市創(chuàng)新力的提高，并且政策實(shí)施時(shí)間越長(zhǎng)，作用越大。而對(duì)創(chuàng)新投入利用效率而言，高新區(qū)政策和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策并無(wú)顯著作用。盡管創(chuàng)新型城市政策對(duì)利用效率有著一定的抑制作用，但該作用也將隨著時(shí)間的推移而變得不明顯。

五、三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)城市之間創(chuàng)新投入配置效率的作用

基于前文的綜述，區(qū)域試點(diǎn)型政策仍是選擇性的政策，有些城市被選中實(shí)施試點(diǎn)政策，有些城市沒(méi)被選中。這樣選擇性的試點(diǎn)城市政策如何影響創(chuàng)新投入的配置效率？接下來(lái)本文就該問(wèn)題展開(kāi)分析?；谑?2)，實(shí)證結(jié)果如表6所示。

可以看到，創(chuàng)新投入利用效率變量A顯著為正，這表明創(chuàng)新投入利用效率高的城市，得到了更多的創(chuàng)新投入，生產(chǎn)了更多的創(chuàng)新產(chǎn)出，創(chuàng)新投入在城市間的配置具有一定的有效性。而交互項(xiàng)cxcs×A、gxq×A、jkfq×A的回歸系數(shù)也都顯著為正，這表明城市試點(diǎn)型政策加快了創(chuàng)新資源向利用效率更高城市的流入，也就是說(shuō)三類(lèi)政策都優(yōu)化了創(chuàng)新投入的配置效率。

表6 三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入配置效率的作用

(4)

(5)

(6)

(7)

為檢驗(yàn)區(qū)域試點(diǎn)型政策如何作用于研發(fā)投入配置效率，建立計(jì)量模型：

(8)

其中，被解釋變量包括了研發(fā)人員投入力度pl和研發(fā)資本投入力度pk。解釋變量中虛擬變量dl和dk刻畫(huà)了投入不足和過(guò)度兩種狀態(tài)。當(dāng)不足時(shí)，dl和dk等于0，當(dāng)過(guò)度時(shí)，dl和dk等于1。交互項(xiàng)did×d則刻畫(huà)了兩種狀態(tài)下，政策對(duì)投入力度影響的差異性。其中，系數(shù)β2為不足狀態(tài)下政策的效果，系數(shù)β2+β3則為過(guò)度狀態(tài)下政策的效果。

政策對(duì)研發(fā)資本投入力度影響的實(shí)證結(jié)果如表7所示。如列(1)—列(3)所示，對(duì)于研發(fā)資本而言，用以反映投入不足狀態(tài)下政策作用變量cxcs、gxq、jkfq都顯著為正，用以反映投入不足和過(guò)度狀態(tài)下政策作用差異的交互項(xiàng)jkfq×d顯著為負(fù)。進(jìn)一步從回歸系數(shù)的大小可以看到，投入不足狀態(tài)下，創(chuàng)新型城市政策(cxcs)對(duì)投入力度的作用系數(shù)為0.396 4，并且顯著為正，即創(chuàng)新城市政策緩解了城市投入的不足。投入不足狀態(tài)下，高新區(qū)政策(gxq)對(duì)投入力度的作用系數(shù)為0.790 2，即高新區(qū)政策緩解了城市投入的不足。這意味著創(chuàng)新型城市政策和高新區(qū)政策通過(guò)彌補(bǔ)研發(fā)資本投入的不足，優(yōu)化了城市間的研發(fā)資本配置。對(duì)于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策而言(jkfq)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策緩解了投入的不足(對(duì)投入力度的作用系數(shù)為0.554 3)，并減輕了投入的過(guò)度(對(duì)投入力度的作用系數(shù)為0.554 3～0.836 6)系數(shù)顯著，意味著政策優(yōu)化了研發(fā)資本配置效率。

對(duì)于被解釋變量為研發(fā)人員投入力度pl而言，如表7列(4)—列(6)所示，三類(lèi)政策變量cxcs、gxq、jkfq的回歸系數(shù)都不顯著，同時(shí)交互項(xiàng)cxcs×dk、gxq×dk、jkfq×dk也不顯著。這意味著三類(lèi)政策并沒(méi)有對(duì)研發(fā)人員投入產(chǎn)生明顯影響。這與前文分析相符，區(qū)域試點(diǎn)型政策既沒(méi)有帶來(lái)研發(fā)人員投入規(guī)模的變化，也沒(méi)有帶來(lái)研發(fā)人員配置效率的變化。

綜上，區(qū)域試點(diǎn)政策(尤其是高新區(qū)政策和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策)總體上優(yōu)化了創(chuàng)新投入的配置，而且這樣的優(yōu)化作用主要是通過(guò)優(yōu)化研發(fā)資本的配置而實(shí)現(xiàn)。

表7 三類(lèi)區(qū)域創(chuàng)新政策對(duì)研發(fā)資本與研發(fā)人員配置效率的作用

六、異質(zhì)性分析

參考已有研究以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域間存在明顯的地理位置與政治地位的不平衡發(fā)展問(wèn)題。東部地區(qū)相對(duì)于中西部地區(qū)，有著較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化程度，這正是區(qū)域政策發(fā)揮作用的軟環(huán)境。東部地區(qū)軟環(huán)境的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是否會(huì)使區(qū)域政策對(duì)創(chuàng)新成果、創(chuàng)新投入，及其利用效率和配置效率的作用更加明顯？省會(huì)城市或副省級(jí)城市相對(duì)于一般城市有著更高的政治地位資源獲取能力，那么區(qū)域政策向這類(lèi)城市的傾斜是否會(huì)降低政策的邊際作用？本文通過(guò)將所有城市劃分為東部地區(qū)和中西部地區(qū)，以及省會(huì)或副省級(jí)城市和一般城市，展開(kāi)分組回歸以回答上述問(wèn)題，實(shí)證結(jié)果如表8和表9所示。

分地區(qū)來(lái)看，表8顯示，在東部地區(qū)三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新成果的作用顯著為正，而中西部或者不顯著(如創(chuàng)新型城市政策變量cxcs和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策變量jkfq的回歸系數(shù))，或者回歸系數(shù)相對(duì)較小(如高新區(qū)政策變量gxq的回歸系數(shù))。從三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新資本投入的影響系數(shù)看，東部地區(qū)也都要大于中西部地區(qū)。表9顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和市場(chǎng)化程度較高的東部地區(qū)，三類(lèi)政策都顯著促進(jìn)創(chuàng)新資源向高生產(chǎn)率城市的流入，進(jìn)而優(yōu)化資源配置效率，并且東部地區(qū)優(yōu)化資源配置的能力要高于中西部地區(qū)(由變量cxcs×A、gxq×A、jkfq×A的回歸系數(shù)的顯著性及大小可以看出)。三類(lèi)政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的負(fù)向作用更多體現(xiàn)在中西部地區(qū)。由變量cxcs、gxq、jkfq的回歸系數(shù)可以看出，中西部地區(qū)更多依賴(lài)政策帶來(lái)的投入增加以提高創(chuàng)新力，而忽視創(chuàng)新投入利用效率的提高。

分政治地位來(lái)看，表8顯示，在省會(huì)或副省級(jí)城市，三類(lèi)政策并沒(méi)有促進(jìn)創(chuàng)新成果的增長(zhǎng)，而一般的城市其作用卻顯著為正。而且對(duì)于創(chuàng)新資本投入的作用效果，一般城市要遠(yuǎn)高于省會(huì)或副省級(jí)城市。而表9顯示，省會(huì)或副省級(jí)城市三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)資源配置效率的作用都顯著為正，且系數(shù)大小也都要高于一般城市。然而，省會(huì)或副省級(jí)城市的政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的作用卻顯著為負(fù)，或負(fù)值絕對(duì)值大于一般城市。

綜合表8和表9可以看到，由于更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和市場(chǎng)化程度，東部地區(qū)無(wú)論是在創(chuàng)新投入規(guī)模還是創(chuàng)新投入配置效率上，三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策的正向作用都高于中西部地區(qū)；政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的負(fù)向作用主要體現(xiàn)在中西部地區(qū)。相對(duì)于一般城市，省會(huì)或副省級(jí)城市具有較高的資源獲取能力，再增加一個(gè)“園區(qū)”的頭銜，并不能為其帶來(lái)更多的創(chuàng)新投入，也無(wú)法提高其利用創(chuàng)新投入的效率；但是三類(lèi)試點(diǎn)政策增加了資源利用效率更高城市的創(chuàng)新投入，優(yōu)化了創(chuàng)新投入的配置效率。

表8 對(duì)創(chuàng)新成果和投入的異質(zhì)性分析

表9 對(duì)創(chuàng)新投入配置效率和利用效率的異質(zhì)性分析

七、結(jié)論與啟示

本文主要研究了創(chuàng)新型城市、高新區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)中國(guó)創(chuàng)新的影響及其作用途徑。通過(guò)將創(chuàng)新成果分解為創(chuàng)新投入規(guī)模和利用效率，從試點(diǎn)城市自身的角度展開(kāi)了分析，結(jié)果表明，三類(lèi)政策主要通過(guò)促進(jìn)試點(diǎn)城市創(chuàng)新投入增加而帶來(lái)了創(chuàng)新成果的提高，并且隨著試點(diǎn)政策實(shí)施時(shí)間越長(zhǎng)，作用越大；對(duì)創(chuàng)新投入利用效率而言，高新區(qū)政策和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策并無(wú)顯著作用，甚至創(chuàng)新型城市政策對(duì)利用效率有著抑制作用，不過(guò)該作用將隨時(shí)間推移變得越來(lái)越不明顯。區(qū)域試點(diǎn)政策是選擇性政策，成為政策試點(diǎn)城市將帶來(lái)創(chuàng)新投入的增加，城市之間的創(chuàng)新投入配置效率。本文發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)政策通過(guò)彌補(bǔ)試點(diǎn)城市研發(fā)資本投入的不足，減輕研發(fā)資本投入的過(guò)度，優(yōu)化了城市之間創(chuàng)新資源的配置效率。異質(zhì)性分析表明，三類(lèi)區(qū)域試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入規(guī)模和配置效率的正向作用在東部地區(qū)要比中西部地區(qū)明顯；政策對(duì)創(chuàng)新投入利用效率的負(fù)向作用主要體現(xiàn)在中西部地區(qū)。試點(diǎn)政策對(duì)創(chuàng)新投入和利用效率的作用在省會(huì)或副省級(jí)城市要明顯低于一般城市；但是試點(diǎn)政策更能優(yōu)化創(chuàng)新投入的配置效率。

本文的研究結(jié)論提供了如下啟示：第一，區(qū)域試點(diǎn)政策有效地提高了城市創(chuàng)新投入，增加了創(chuàng)新成果，為未來(lái)政策試點(diǎn)的有序鋪開(kāi)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。第二，在選擇哪些城市進(jìn)行政策試點(diǎn)時(shí)，應(yīng)繼續(xù)向那些創(chuàng)新投入不足的城市傾斜，以保證政策既能促進(jìn)試點(diǎn)城市自身創(chuàng)新投入的增長(zhǎng)，又能優(yōu)化城市之間創(chuàng)新投入的配置，進(jìn)而發(fā)揮政策對(duì)中國(guó)整體創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用。第三，轉(zhuǎn)變?cè)圏c(diǎn)城市自身的發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)高度依賴(lài)投入的粗放式創(chuàng)新向集約式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，以提高創(chuàng)新投入的利用效率。通過(guò)優(yōu)化城市內(nèi)部創(chuàng)新機(jī)構(gòu)、提高產(chǎn)學(xué)研結(jié)合密度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化并促進(jìn)高質(zhì)量創(chuàng)新成果，進(jìn)而提高研發(fā)成果轉(zhuǎn)化效率。第四，在政策試點(diǎn)推廣的過(guò)程中，要根據(jù)城市的自身特征，如發(fā)展程度和政治地位等，實(shí)現(xiàn)政策有序推進(jìn)。同時(shí)，也要充分考慮不同城市對(duì)政策的需求，避免政策資源的浪費(fèi)。