趙靜

【摘要】黨中央多次提出，要構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制，全面提升對外開放水平，推進貿(mào)易和投資自由化便利化。制造業(yè)一直是吸引外商直接投資的主要方向和主要領域，其利用外商投資的規(guī)模與質(zhì)量，將對我國經(jīng)濟發(fā)展水平產(chǎn)生直接影響。當前，制造業(yè)利用外資既面臨外部風險：如全球經(jīng)濟下行風險仍十分嚴峻，各國間引資競爭激烈，國際自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署可能對我國吸引外資產(chǎn)生擠出效應等；也面臨內(nèi)部挑戰(zhàn)：如總體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上呈“去工業(yè)化”態(tài)勢、外資企業(yè)尚未嵌入我國本土產(chǎn)業(yè)鏈等。在未來一段時期，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為制造業(yè)利用外資的重點任務。

【關鍵詞】利用外資；政策；產(chǎn)業(yè)鏈；全球經(jīng)濟

【中圖分類號】F74

一、制造業(yè)利用外資外部風險和內(nèi)部挑戰(zhàn)并存

（一）全球經(jīng)濟復蘇面臨較大不確定性，制造業(yè)跨國投資面臨雙重不利因素

當前，全球經(jīng)濟下行風險仍十分嚴峻，包括疫情可能進一步加劇擴散、高債務水平和增長疲軟引發(fā)的財政壓力等，世界經(jīng)濟和跨國投資復蘇仍面臨較大不確定性。世行預計，受疫情對潛在經(jīng)濟增長的持久拖累效應，2021年全球經(jīng)濟產(chǎn)出仍比疫情前水平低5%以上，2022年全球經(jīng)濟增長將再度放緩至3.8%。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議報告指出，2020年全年外商直接投資（FDI）同比大幅度下跌42%，降至8590億美元，預計2021年將繼續(xù)下降5%～10%。截至2021年6月末，全球債務總量達到296萬億美元的歷史最高水平，較疫情暴發(fā)前上漲了36萬億美元，其中發(fā)達經(jīng)濟體債務總量達到204.5萬億美元。在此背景下，歐盟、美國、英國作為一直保持我國前十大外資主要來源地的國家和地區(qū)，當前開展制造業(yè)跨國投資面臨雙重不利因素。一是以上國家和地區(qū)經(jīng)濟下行風險較嚴峻。以美國為例，截至2021年9月，美國聯(lián)邦政府債務規(guī)模已超過28.4萬億美元的上限，超過其GDP的130%。IMF預測，2020年疫情沖擊導致的G7和歐元區(qū)經(jīng)濟衰退在2024—2025年才有可能得以修復。二是中美、中歐之間緊張局勢再度升溫。拜登政府積極修復美歐關系，促使歐盟以人權(quán)問題對我國發(fā)起制裁，引發(fā)中歐相互制裁、歐洲議會決定取消《中歐投資協(xié)定》（CAI）審議會議。雙重不利因素疊加，勢必影響部分跨國公司在我國的制造業(yè)投資布局。

（二）全球供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈加速調(diào)整，各國間制造業(yè)引資競爭激烈

近幾年，美國一方面鼓勵制造業(yè)回流，另一方面試圖推動跨國公司與中國脫鉤，不斷游說非美方供應商限制我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應鏈的發(fā)展和市場規(guī)模。長此以往，一些跨國公司為規(guī)避風險，可能會轉(zhuǎn)移制造業(yè)供應鏈及生產(chǎn)基地，進而影響我國外資吸納。日本為支持供應鏈回歸國內(nèi)、謀求供應鏈多元化，于2020年4月出臺供應鏈改革專項資金，總投入為2435億日元，并寫入2020年修正預算案中。其中支持制造業(yè)生產(chǎn)回歸日本的投入是2200億日元，支持制造業(yè)生產(chǎn)分散到其他國家，特別是東盟地區(qū)的是235億日元。越南已成立由副總理潘平明領導、計劃與投資部具體負責的吸引外資工作組，與外交機構(gòu)、商業(yè)協(xié)會、咨詢公司、銀行和投資基金積極合作，并出臺一系列特別激勵機制吸引外資。2021年1-6月，越南吸引外資共計152.7億美元，加工制造業(yè)為吸引外資第一大行業(yè)。

（三）海外自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署或?qū)ξ覈圃鞓I(yè)吸引外資形成擠出效應

2019年2月，歐盟與日本簽署的自貿(mào)協(xié)定生效，日本在汽車及大部分汽車零部件等制造業(yè)領域可以零關稅出口歐洲。2020年7月，修訂后的《美墨加協(xié)定》（USMCA）正式生效，其中涉及一項被視為針對中國的“毒丸條款”，即若協(xié)議中任何一成員國與非市場經(jīng)濟國家談判簽署自貿(mào)協(xié)定，其他兩國可將其踢出協(xié)定。2021年6月，越南與歐盟簽訂的《越南-歐盟自由貿(mào)易協(xié)定（EVFTA）》和《越南-歐盟投資保護協(xié)定（EVIPA）》獲得越南國民議會批準。據(jù)越南官方媒體估計，兩大協(xié)定生效后，約有3.2萬個外資項目進入越南，總注冊資本超過3700億美元，包含不少制造業(yè)外資項目。其中來自歐洲地區(qū)的外資項目約有2500個，注冊資本約為275億美元。印度在退出RCEP之后有意與歐盟推進自貿(mào)協(xié)定談判，和美國的貿(mào)易協(xié)議有望達成。上述陸續(xù)簽署的自貿(mào)協(xié)定及針對我國的“毒丸條款”，勢必在我國與相關國家之間產(chǎn)生制造業(yè)投資轉(zhuǎn)移和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應。

（四）外商直接投資日益青睞服務業(yè)，總體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一定的“去工業(yè)化”傾向

從總量上看，我國服務業(yè)利用外資占吸引外資比重自2005年的1/3，躍升至2020年的77.7%。與之形成鮮明對比的是，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資中外資企業(yè)占比一直呈下降趨勢，從2000年接近20%的比重下降到2020年的7%以下。雖然服務業(yè)對外資吸引力增加的變化趨勢揭示出科研服務利用外資增長這一積極面，但制造業(yè)領域外資縮減、撤出尤為值得重視。究其原因：一是近幾年我國不斷釋放擴大服務業(yè)對外開放的積極信號，特別是在金融業(yè)等領域出臺了一系列放開準入的具體舉措，帶來服務業(yè)利用外資占比的提升，成為我國吸引外資的新增長點。二是與外商投資的輕資產(chǎn)化與服務化趨勢有關。

（五）外資企業(yè)尚未有效嵌入鏈接我國本土產(chǎn)業(yè)鏈，本土制造仍位于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端

有關研究表明，外資企業(yè)加工貿(mào)易進出口占我國加工貿(mào)易進出口總額的比重穩(wěn)定在75%以上，外資企業(yè)的供應鏈國際依存度仍然較高，尚未與我國產(chǎn)業(yè)鏈形成有效鏈接，本土制造仍位于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端位置。究其原因：一是原有外資及我國勞動密集型制造企業(yè)逐漸向成本更低的國家和地區(qū)外移；與此同時，剩下的技術(shù)密集型外資制造企業(yè)及其關聯(lián)企業(yè)，在中美貿(mào)易摩擦和發(fā)達國家核心技術(shù)保護策略的裹挾下，不得不被動與中國開始“經(jīng)濟脫鉤”“產(chǎn)業(yè)脫嵌”，對制造業(yè)的外資利用構(gòu)成了一定沖擊。二是我國本土制造業(yè)服務化水平不足。當前僅為30%左右，與德國（39%）、美國（32%）等世界制造業(yè)大國相比水平較低。再加之我國住宿和餐飲業(yè)、交通運輸、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)服務業(yè)仍占主導地位，生產(chǎn)性服務業(yè)占比不高，對制造業(yè)服務化轉(zhuǎn)型的支撐不足。三是部分外資項目與本地產(chǎn)業(yè)鏈關聯(lián)度不高。當前，部分地方招商引資仍然存在短期規(guī)模偏好，未能結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展思路加以統(tǒng)籌考量，出現(xiàn)“為招商而招商”的情況，說明創(chuàng)新驅(qū)動和效率導向的引資機制未能有效確立。致使個別地區(qū)的外資引進項目與本地產(chǎn)業(yè)鏈并無關聯(lián)，項目落地后也未針對該項目進行配套式招商，成為“孤島式”“高耗低出”外資項目。

二、政策建議

當前制造業(yè)利用外資外部風險和內(nèi)部挑戰(zhàn)并存，在未來一段時期，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為利用外資的重點任務。需科學研判制造業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的變化趨勢，充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，在雙循環(huán)新發(fā)展格局中實現(xiàn)高水平利用外資。

（一）在市場準入方面持續(xù)擴大，落實好新版負面清單，適時推出穩(wěn)外資新舉措

進一步清理負面清單之外的外資準入限制措施，全方位開放一般制造業(yè)，循序放寬電信領域外商投資準入限制，激勵外資高端制造業(yè)項目更多落地。發(fā)揮引資鼓勵政策活力，促使外資更多流向新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、先進制造業(yè)等領域。放開外資研發(fā)中心政策門檻，引導外資企業(yè)加大在華技術(shù)創(chuàng)新投入。提高國內(nèi)制造業(yè)服務化水平，提高生產(chǎn)性服務業(yè)供給能力，鼓勵有實力的國內(nèi)企業(yè)提高國際化經(jīng)營水平。不斷優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)揮開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)等重點開放平臺作為地方產(chǎn)業(yè)集聚平臺和創(chuàng)新載體的作用。政策支持上持續(xù)加碼發(fā)力，加速《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》等已有政策落地，針對外資企業(yè)的共性需求，及時出臺穩(wěn)外資新舉措。

（二）積極推動有關貿(mào)易協(xié)定落地和制造業(yè)外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全水平

在全球供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈加速調(diào)整時期和新冠肺炎疫情尚未得到有效控制的情形下，一是要推動更多元的雙邊和多邊貿(mào)易及投資協(xié)定落地。積極推進RCEP、CAI落地生效。加快推進中日韓自貿(mào)區(qū)協(xié)定談判和CPTPP談判。二是要推動制造業(yè)外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈國際合作安全水平。保持主要投資來源地穩(wěn)定的基礎上，積極吸引東盟、中南美洲等新興經(jīng)濟體外資。

（三）引導地方招商引資轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新引資方式，增加當?shù)刂圃鞓I(yè)產(chǎn)業(yè)鏈嵌入度

引導地方政府在招商引資方面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，關注引資項目與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈嵌入度和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶動力，重視產(chǎn)業(yè)鏈招商引資及本土產(chǎn)業(yè)支撐體系建設。構(gòu)建科學合理的引資質(zhì)量評價機制，嚴防引入空殼項目或“高耗低出”項目。針對引資質(zhì)量評價良好的項目，可以差別化電價、水價等形式給予優(yōu)惠。鼓勵地方政府創(chuàng)新多樣化引資模式，靈活采用“以商引商”“以內(nèi)引外”“以外引外”等多種形式，引導優(yōu)質(zhì)外資項目落地，嫁接國際化優(yōu)質(zhì)資源，融入全球經(jīng)濟大循環(huán)。

（四）健全制造業(yè)外商投資安全審查制度，為進一步擴大開放提供制度保障

盡快推進外商投資安全審查制度的細化和落地，加大對危及中國產(chǎn)業(yè)鏈安全和重大經(jīng)濟利益的投資項目審核，對各領域的開放方向、重點任務、事中事后監(jiān)管措施做出制度性安排，為推進醫(yī)療、電信和互聯(lián)網(wǎng)等服務業(yè)擴大開放，進一步提高制造業(yè)開放水平提供制度保障。

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