蔣紅珍

(上海交通大學凱原法學院，上海 200030)

2021年8月通過的《個人信息保護法》，專門在第70條設有公益訴訟條款，明確將公益訴訟制度納入個人信息保護領域。(1)胡衛(wèi)列，寧中平.明確公益訴訟辦案重點 形成個人信息保護合力[N].檢察日報，2021-09-27(3).但由于我國的檢察公益訴訟制度包含有民事和行政兩種類型，該條款并未明晰具體種類，因此，我國《個人信息保護法》所確立的公益訴訟制度是否同時包含了民事和行政這兩種類型，尤其是行政公益訴訟究竟是否適用于個人信息保護，引發(fā)了學界和實務界的認識分歧。(2)余凌云，鄭志行.個人信息保護行政公益訴訟的規(guī)范建構[J].人民檢察，2022(5)： 31-36.按照部分學者的理解，《個人信息保護法》第70條規(guī)定確立起的僅僅是民事公益訴訟制度，并不包含行政公益訴訟。(3)明確否認行政公益訴訟適用的觀點，可見程嘯.個人信息保護法理解與適用[M].北京： 中國法制出版社，2021： 531.(4)也有學者對《個人信息保護法》第70條的適用，回避了是否包含行政公益訴訟的設問，而是直接將之對等于民事公益訴訟條款，參見龍衛(wèi)球.個人信息保護法釋義[M].北京： 中國法制出版社，2021： 331.(5)張新寶，賴成宇.個人信息保護公益訴訟制度的理解與適用[J].國家檢察官學院學報，2021，29(5)： 55-74.主要理由有： 其一，行政公益訴訟根據(jù)《行政訴訟法》提起，但該法第25條對于可以提起行政公益訴訟的情形做了嚴格限制；其二，由于履行個人信息保護的行政部門非常多，幾乎所有行政管理機關都負有保護個人信息的職責，因此規(guī)定個人信息保護的行政公益訴訟顯然不合適。(6)程嘯.個人信息保護法理解與適用[M].北京： 中國法制出版社，2021： 531.本文針對上述論斷展開分析，試圖從規(guī)范層面回答行政公益訴訟對于《個人信息保護法》而言“是否被排除”和“能否被包容”的問題，主要探討可行性；從價值層面則回答行政公益訴訟制度對個人信息保護而言“為何有必要”，從而探討個人信息保護與行政公益訴訟之間的關系，試圖為厘清和完善當下我國個人信息保護領域的行政公益訴訟制度提供助力。

一、 是否被排除？

如果行政公益訴訟無法適用于個人信息保護領域，那么從規(guī)范角度看，最強有力的基礎可能來自兩種方式。其一，法律設置有明確的禁止性條款。比如，《個人信息保護法》有明確的禁止行政公益訴訟制度適用的條款，那么姑且不論其立法形成背后的正當性問題，至少具備了排除行政公益訴訟適用的直接規(guī)范依據(jù)。其二，雖然沒有明確的禁止性條款，但如果現(xiàn)有涉及個人信息保護領域的規(guī)范所支持或承認的公益訴訟制度，與行政公益訴訟存在實質(zhì)性沖突的話，那么按照法律沖突的原理，在承認《個人信息保護法》乃是新近頒布的、涉及基本個人信息保護的“領域法”的前提下，應當以新法和特別法優(yōu)先為原則，排除行政公益訴訟的適用。(7)《個人信息保護法》作為一部“領域法”而非“民事特別法”的定位，參見張翔.個人信息權的憲法(學)證成： 基于對區(qū)分保護論和支配權論的反思[J].環(huán)球法律評論，2022，44(1)： 53-68.那么，這兩種可能導致行政公益訴訟被排除的情形，是否存在于當下的個人信息保護領域呢？

(一) 沒有禁止性條款

根據(jù)《個人信息保護法》第70條的規(guī)定：“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！睆奈牧x角度看，該條款確立起個人信息保護公益訴訟制度的兩個要件。一方面，從主體角度看，它對有權提起個人信息保護公益訴訟的主體做了有限列舉，除了法定的消費者組織、由個人信息保護履責部門(國家網(wǎng)信部門)“確定的組織”之外，還包括人民檢察院。檢察公益訴訟本身既包含有民事公益訴訟，也包含行政公益訴訟。尤其是行政公益訴訟，目前在實定法上有依據(jù)的就只有人民檢察院作為原告的情形。(8)事實上，在《個人信息保護法》頒布之后，最高人民檢察院即發(fā)布《關于貫徹執(zhí)行個人信息保護法推進個人信息保護公益訴訟檢察工作的通知》，明確個人信息保護納入檢察公益訴訟體系。另一方面，該條款明確了公益訴訟起訴的兩個實質(zhì)要件。其一，個人信息處理者有違法處理個人信息的行為。這里的違法，指的是違反《個人信息保護法》的規(guī)定。其二，這種違法處理個人信息的活動，已經(jīng)達到“侵害眾多個人權益”的程度。

結(jié)合《民事訴訟法》第58條的規(guī)定看，(9)該條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！庇上嚓P主體代表多數(shù)人利益對“侵權者”提起訴訟，符合民事公益訴訟的制度機理。因此，《個人信息保護法》第70條確實可以視為是在《消費者權益保護法》(10)《消費者權益保護法》第47條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。”《環(huán)境保護法》(11)《環(huán)境保護法》第58條第1款規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟： (一) 依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二) 專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。”等專門法之后，又一個通過領域法的特別條款設置，來規(guī)定特定領域的民事公益訴訟適用機制的典型。但無論是從第70條的規(guī)定看，還是通觀整部《個人信息保護法》，都沒有明確禁止行政公益訴訟適用的規(guī)范基礎。換言之，民事公益訴訟機制可以以《個人信息保護法》第70條為直接依據(jù)，但行政公益訴訟也未被明確禁止?！秱€人信息保護法》第70條本身能否作為行政公益訴訟的依據(jù)，還可能存在解釋空間。

(二) 并無實質(zhì)性沖突

討論個人信息保護是否與行政公益訴訟有實質(zhì)性沖突的問題，就需要分析《行政訴訟法》第25條第4款，并梳理其與《個人信息保護法》第70條的關系。

作為行政公益訴訟制度的核心條款，《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)這一條款所確立的行政公益訴訟制度具有以下特點： 首先，原告資格的排他性。只有人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。其次，所涉領域的有限性。盡管可以通過“等”字的解釋和其他單行法的增擴，但《行政訴訟法》第25條第4款通過列舉的方式，對行政公益訴訟適用的領域進行了類型化的示例。(12)《行政訴訟法》第25條第4款列舉了“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域”。除了《個人信息保護法》之外，《英雄烈士保護法》《未成年人保護法》《安全生產(chǎn)法》和《軍人地位和權益保障法》也分別設置有公益訴訟條款。再次，被訴主體和啟動要件的有限性。在“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”存在“違法行使職權或者不作為”，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況下才啟動行政公益訴訟機制。(13)根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第22條規(guī)定，檢察機關提起行政公益訴訟時，需要提交“被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”的證明材料。最后，程序的必經(jīng)性。人民檢察院提起公益訴訟，必須經(jīng)過檢察建議程序。并且需要經(jīng)此程序，在認定行政機關“不依法履行職責”的前提下，方能提起訴訟。(14)學者歸納了實踐中“不依法履行職責”的多種情形，包含了拒絕履行、延遲履行、不予答復或者不正確履行、不完全履行等，參見李瑰華.行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定[J].行政法學研究，2021(5)： 33-40.(15)李明超.論行政公益訴訟中“不履行法定職責”的認定規(guī)則[J].社會科學戰(zhàn)線，2020(3)： 275-280.

反觀《個人信息保護法》第70條的法律結(jié)構，它僅僅確立起公益訴訟原告在符合法定要件的前提下，向人民法院起訴個人信息處理者的機制。《行政訴訟法》第25條第4款所要求的行政公益訴訟在主體、領域、要件和程序本身等方面的規(guī)定，并沒有在《個人信息保護法》第70條的框架中被明確排除。退一步說，即使承認《個人信息保護法》第70條確實只是確立起個人信息保護的民事公益訴訟保障機制，也不能完全排除基于《行政訴訟法》第25條第4款所確立的行政公益訴訟在個人信息保護領域的適用可能性。換言之，在沒有明確禁止性規(guī)定和實質(zhì)性沖突的前提下，《個人信息保護法》第70條和《行政訴訟法》第25條第4款能否作為并行不悖的兩個體系，為個人信息保護提供民事和行政公益訴訟的兩條制度渠道，本身是可待論證的問題。更何況，即使在這兩個條款內(nèi)部，還存在著包容性的可能。

二、 能否被包容？

如前文所述，《個人信息保護法》第70條主要確立個人信息保護公益訴訟在主體資格和起訴要件層面的規(guī)定；《行政訴訟法》第25條第4款則確立行政公益訴訟的主體資格、適用領域，以及啟動和程序要件。這兩個條款之間是否存在相容的余地？換言之，由《行政訴訟法》第25條第4款所確立的行政公益訴訟結(jié)構能否在《個人信息保護法》第70條中獲得解釋空間？

(一) 主體資格

主體資格包含原告和被告兩個方面。從原告資格角度看，人民檢察院已經(jīng)為《個人信息保護法》第70條所承認。但從順位角度看，《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟主體啟動順位應該是“行政機關/法定組織—檢察機關”。換言之，檢察機關只有在沒有法律規(guī)定的機關和組織或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院直接提起訴訟。(16)實踐中，檢察機關也通過“訴前公示”程序來確定是否有法律規(guī)定的機關和組織提起訴訟。即使在不作為原告的前提下，檢察機關也可以通過“支持起訴”的方式在民事公益訴訟中發(fā)揮作用。潘巧.重慶首例消費者個人信息保護民事公益訴訟案調(diào)解結(jié)案[N].民主與法制時報，2021-09-17(4).與《民事訴訟法》立法結(jié)構不同，《個人信息保護法》中的人民檢察院處于有權提起公益訴訟的首位，突顯人民檢察院作為法律監(jiān)督機關的憲法定位及在個人信息保護領域公益訴訟機制中的角色。(17)有學者從特別法優(yōu)于一般法的原則出發(fā)，認為《個人信息保護法》第70條是對《民事訴訟法》第58條關于人民檢察院提起公益訴訟順位優(yōu)先的特別規(guī)定。張成果.個人信息保護民事公益訴訟的程序邏輯與規(guī)范解釋： 兼論個人信息保護的“消費者化”[J].國家檢察官學院學報，2021，29(6)： 72-84.

從被告適格角度看，行政公益訴訟的對象必須是行政主體。當行政主體的行為(包含作為和不作為)侵害國家利益或者社會公共利益時，由法律規(guī)定的有權機關作為原告提起訴訟。從文義看，《個人信息保護法》第70條明確被告為“個人信息處理者”。根據(jù)《個人信息保護法》的規(guī)定，個人信息處理者包括任何組織和個人，國家機關本身就是一類特殊的個人信息處理者。這其中，必然包含著行政主體。(18)彭錞.論國家機關處理個人信息的合法性基礎[J].比較法研究，2022(2)： 162-176.當行政主體作為個人信息處理者，因為違法行使職權或者不作為而侵害國家利益或者社會公共利益時，就引發(fā)如何適用《個人信息保護法》第70條進行救濟的問題。

民事公益訴訟的結(jié)構注定了它無法針對行政主體作為被告方提起訴訟，導致對行政機關作為個人信息處理者時的救濟缺失。如果是行政主體在履職過程中，存在違反《個人信息保護法》的規(guī)定從而“侵害眾多個人權益”的情形，民事公益訴訟很難對應這種情景下的公益救濟需要。比如，最高檢發(fā)布的“江西省樂安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開行政公益訴訟案”，(19)中華人民共和國最高人民檢察院.最高檢發(fā)布檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210422_516357.shtml#1.正是針對行政機關在履行政府信息公開職能時泄露不應公開的公民個人信息的情形。該案明確，應當由“檢察機關通過制發(fā)訴前檢察建議，依法督促行政機關履職整改，保護公民個人信息安全”。雖然案件最終并未進入司法訴訟的程序，但最高人民檢察院以“個人信息保護典型公益訴訟案例”加以公布，就意味著針對行政機關侵害公民個人信息的違法行為，傾向于行政公益訴訟制度的適用。按照學者的歸納，“從個人信息保護法規(guī)定的責任主體以及《民法典》和《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定的個人信息保護方式看，個人信息保護公益訴訟的路徑應當既有民事公益訴訟亦有行政公益訴訟”。(20)薛天涵.個人信息保護公益訴訟制度的法理展開[J].法律適用，2021(8)： 155-164.如果承認《個人信息保護法》第70條和《行政訴訟法》第25條第4款在責任主體角度存在著包容性的關系，那么行政公益訴訟就能夠被《個人信息保護法》第70條涵蓋，所需要的是在適用的要件和流程上結(jié)合《行政訴訟法》第25條第4款加以增補。

(二) 適用領域

誠然，《行政訴訟法》第25條第4款對行政公益訴訟的適用領域做了列舉式規(guī)定，即“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域”。這一立法形式，也被學界和實務界普遍認為是立法有意對“行政公益訴訟限縮適用”的表現(xiàn)之一?？紤]到在2017年《行政訴訟法》修訂之時，行政公益訴訟在我國正處于探索階段，將立法和實踐資源率先投入在當時突出地需要行政公益訴訟介入的領域，有其合理性。但同時要看到，一方面，近年來我國行政公益訴訟制度已隨著實踐發(fā)展得到一定的經(jīng)驗積累，相應的學理和制度慢慢趨向成熟；另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構和社會形態(tài)的變化，亟須檢察機關介入從而有效代表公益對行政監(jiān)管提出訴求的典型領域也在不斷發(fā)生變化。個人信息保護正是隨著信息產(chǎn)業(yè)技術的發(fā)展，并在人工智能、大數(shù)據(jù)和算法控制的時代里被凸顯出來。(21)比如有學者認為在現(xiàn)代隱私權背景下討論隱私或者個人信息，必需緊緊針對計算機、現(xiàn)代科技以及與此相結(jié)合的權力對個人的威脅，這也是所謂“第二代隱私權”提出的背景。Westin A F. Privacy and Freedom[M]. New York： Atheneum， 1967： 346-355.大量行政機關既擔負著作為各自行業(yè)或產(chǎn)業(yè)領域的監(jiān)管機關的職責，同時本身在履職過程中又涉及大量個人信息處理。這種角色的多元性和耦合性，更是彰顯出在不對等的個人信息處理領域民事公益訴訟所無法企及的救濟需求。(22)蔣紅珍.《個人信息保護法》中的行政監(jiān)管[J].中國法律評論，2021(4)： 48-58

從《行政訴訟法》第25條第4款看，行政公益訴訟的適用領域也通過“等”字保留著擴張解釋的可能性。有學者認為，我國目前對公益訴訟保護范圍實際上采用的是“列舉+開放”式的規(guī)定。(23)中華人民共和國最高人民檢察院.最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋[EB/OL]. (2020-12-30)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201230_504430.shtml#1.正如同《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽領域納入檢察民事公益訴訟可見《民事訴訟法》第55條的“等”乃是不完全列舉的有力證明一樣，《行政訴訟法》第25條第4款也同樣包含有“等”字，同樣以“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”作為兜底，為檢察機關提起超出生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國家財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓四類案件范圍之外的行政公益訴訟提供規(guī)范基礎。(24)薛天涵.個人信息保護公益訴訟制度的法理展開[J].法律適用，2021(8)： 155-164.從這個角度看，個人信息保護在適用《行政訴訟法》第25條第4款時，也存在著包含個人信息保護領域的解釋可能性。(25)《安全生產(chǎn)法》《軍人地位和權益保障法》等單行法明確對人民檢察院依據(jù)行政訴訟法相關規(guī)定提起公益訴訟做出授權。參見《安全生產(chǎn)法》第74條第2款、《軍人地位和權益保障法》第62條。未成年人保護領域的行政公益訴訟也被《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第67條第2項明確確立。

(三) 制度可行性： 啟動和程序要件

按照《行政訴訟法》的規(guī)定，行政公益訴訟在啟動要件和前置流程上有兩個要求。(26)這也被稱為“訴前程序+提起訴訟”的檢察行政公益訴訟雙軌模式。沈開舉，邢昕.檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究[J].行政法學研究，2017(5)： 39-51.第一，負有監(jiān)督管理職責的行政機關存在違法行使職權或者不作為的行為，從而引發(fā)的國家利益或者社會公共利益受損。第二，在向人民法院提起訴訟之前，須經(jīng)過檢察建議的程序。并且只有在檢察機關確認行政機關“不依法履行職責”的前提下，才能訴諸法院。

匹配到個人信息保護領域，需要區(qū)分行政機關的兩重身份屬性。

其一，如果是行政機關自身作為個人信息處理者有侵犯社會公共利益的行為，那么此時需要處理的是該行政機關是否屬于《行政訴訟法》第25條第4款所規(guī)定的“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”。對這一概念的認定，存在不同的觀點。從狹義角度看，有學者主張應該“依據(jù)實體法規(guī)定或者法律的明確授權確定對某一行政領域負有監(jiān)管職責”。(27)魏瓊，梁春程.行政公益訴訟中“行政機關不依法履行職責”的認定[J].人民檢察，2019(18)： 61-65.也有廣義觀點認為除了實體法規(guī)定或者法律授權之外，行政機關的先行行為、切實保護公益需求也可以作為確定“監(jiān)督管理職責”的來源。(28)梅艷.行政公益訴訟的裁判規(guī)則： 以行政機關“不依法履行職責”為視角[J].三峽大學學報，2020，42(1)： 93-98.從規(guī)范層面看，以憲法第85條和89條為頂點設置的整個行政機關體系已經(jīng)在組織法層面具有身負“監(jiān)督管理職責”的抽象身份。(29)這里還可以區(qū)分“監(jiān)督或管理”和“監(jiān)督+管理”的兩種職責形態(tài)。也有學者區(qū)分作為主管部門的所謂“支配型行政機關”和作為一級人民政府的所謂“管理型行政機關”。陳德敏，謝忠洲.論行政公益訴訟中“不履行法定職責”之認定[J].湖南師范大學社會科學學報，2020，49(1)： 54-62.而事實上，只要基于國家行政權行使來處理個人信息，就很難從監(jiān)督管理者的角色定位中完全脫離出來。(30)即使在意定的情形下通過簽訂行政協(xié)議的方式使用個人信息，行政機關的角色依然可以歸入“監(jiān)管機關”。實踐表明，我國行政公益訴訟的被告同時覆蓋了作為主管部門的“支配型行政機關”和作為一級人民政府的“管理型行政機關”，甚至還有同時作為被告的案例。(31)如“海南省人民檢察院第一分院督促瓊海市政府、省自然資源和規(guī)劃廳對海南省上溪、尖嶺自然保護區(qū)林地所有權依法履職案”。安徽省蕪湖市人民檢察院.2019年度十大檢察公益訴訟典型案例介紹與評析[EB/OL]. (2020-09-10)[2022-05-23]. www.wuhu.jcy.gov.cn/zyaj/202009/t20200910_2954258.shtml.

其二，如果是非國家機關的個人和組織違法侵害眾多個人信息權益，人民檢察院如果能夠針對這些侵權領域找到負有監(jiān)督管理職責的行政機關，就可以匹配行政公益訴訟的相關程序機制展開法律監(jiān)督工作。這種行政公益訴訟的啟動路徑，已經(jīng)被最高檢所公布的多個典型案例所印證。并且，《個人信息保護法》確立有“履行個人信息保護職責的部門”，(32)參見《個人信息保護法》第60條：“國家網(wǎng)信部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個人信息保護工作和相關監(jiān)督管理工作。國務院有關部門依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)負責個人信息保護和監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府有關部門的個人信息保護和監(jiān)督管理職責，按照國家有關規(guī)定確定?！薄秱€人信息保護法》還專門設置了針對履職部門的法律責任條款。當這些專門負有履行個人信息保護職責的部門因為“違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”時，也應當納入行政公益訴訟制度的監(jiān)督和救濟中來。

從程序角度看，檢察機關如若依照《個人信息保護法》第70條提起民事公益訴訟，需要匹配《民事訴訟法》的規(guī)定，在沒有適格主體或適格主體不起訴的前提下方能起訴；(33)從這個角度看，檢察機關即使根據(jù)《個人信息保護法》第70條啟動民事公益訴訟程序，也必須匹配《民事訴訟法》關于民事公益訴訟的程序要件。同樣，檢察機關提起行政公益訴訟，也必須匹配《行政訴訟法》中的程序規(guī)定。一方面，檢察建議是必經(jīng)程序，它不僅因為有司法訴訟作為后盾從而對行政機關具有一定客觀威懾力；并且將一部分行政公益訴訟案件通過訴前程序解決也有助于節(jié)約司法成本。另一方面，只有在檢察建議下達后依然認定行政機關“不依法履行職責”的前提下，方才提起行政公益的司法訴訟。(34)具體可參見《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第81、82條之規(guī)定。從這個角度看，無論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，人民檢察院根據(jù)《個人信息保護法》第70條提起，都需要根據(jù)訴訟法增補一定程序要件。

三、 為何有必要？

事實上，早在《個人信息保護法》正式出臺之前，涉及個人信息保護的行政公益訴訟機制就已經(jīng)在檢察公益實踐中得到探索。2020年，最高人民檢察院出臺《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確將個人信息保護納入公益訴訟檢察新領域。2021年4月，最高人民檢察院發(fā)布了11起檢察機關提起個人信息保護公益訴訟的典型案例，包含了行政公益訴訟、民事公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟。從最高檢新近發(fā)布的信息看，“聚焦網(wǎng)絡時代公民個人信息保護更高需求，依法履行公益訴訟檢察職能更是未來檢察職能的重要方向”。(35)2021年，檢察機關共辦理個人信息保護領域公益訴訟案件2 000余件，同比上升近3倍。張昊.檢察機關積極維護個人信息安全[N].法制日報，2022-02-28(3).可以說，在大數(shù)據(jù)時代涉眾型個人信息事件頻發(fā)的當下，檢察行政公益訴訟的確立有其獨特價值。(36)張希平.推進個人信息保護公益訴訟正當其時[J].人民檢察，2021(8)： 76.

(一) 行政公益訴訟的制度優(yōu)勢

盡管檢察公益訴訟本身從類型上可以分為行政公益訴訟和民事公益訴訟，但在實踐中的選擇偏好上，無論是基于司法權與行政權的關系，還是基于辦案難度的考慮，檢察機關往往更容易優(yōu)先適用行政公益訴訟程序。(37)屠春含，馬方飛.檢察公益訴訟保護公民個人信息若干問題探析[J].中國檢察官，2020(4)： 68-71.從近年來的實際數(shù)據(jù)看，行政公益訴訟的體量也遠遠大于民事公益訴訟。(38)檢察機關2018年全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件；2019年辦理民事公益訴訟 7 125 件、行政公益訴訟119 787件；2020年立案辦理民事公益訴訟1.4萬件，行政公益訴訟13.7萬件。張軍.最高人民檢察院工作報告[EB/OL]. (2019-03-19)[2022-07-15]. www.12309.gov.cn/12309/dbwyll/201903/t20190319_2479001.shtml.這可以歸因于行政公益訴訟所具有的制度優(yōu)勢。

首先，行政公益訴訟在啟動要件上較之民事公益訴訟更具確定性。對于民事公益訴訟而言，檢察機關即使發(fā)現(xiàn)有損害社會公共利益的行為，也不能徑行啟動。而必須在缺乏法定機關和組織或者相應機關和組織不提起訴訟的前提下，才可以起訴。(39)參見《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第96條。盡管實踐中檢察機關可以通過發(fā)布訴前公告，敦促其他適格主體起訴；但只要有關機關和組織介入，檢察機關的職能就從核心參與者的“原告”轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助性的“支持起訴”。而在行政公益訴訟中，無論是訴前程序還是提起訴訟，主導權始終掌握在檢察機關手里。

其次，行政公益訴訟的“雙軌制”優(yōu)勢。檢察行政公益訴訟的訴前程序和司法訴訟程序本質(zhì)上代表著不同國家機關之間的權能關系。憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督權，由檢察機關依法監(jiān)督行政執(zhí)法機關是否正確實施法律，是對立法機關監(jiān)督法律實施職能的延伸。(40)劉藝.檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索[J].國家檢察官學院學報，2017，25(2)： 3-18.訴前階段，檢察建議直接對象為行政機關。一方面，互聯(lián)網(wǎng)時代，個人信息的侵權主體往往兼具專業(yè)性和規(guī)模性，而侵權形態(tài)則富有高度隱蔽性和復雜性，這些特點都使得平等的、分散的權利救濟機制難以發(fā)揮真正的時效。(41)薛天涵.個人信息保護公益訴訟制度的法理展開[J].法律適用，2021(8)： 155-164.另一方面，在現(xiàn)代監(jiān)管治理體系下，幾乎所有行業(yè)和產(chǎn)業(yè)都有各自的行政監(jiān)督管理部門。盡管檢察建議的法律性質(zhì)還有爭議，但是訴前程序就相當于針對特定的個人信息侵權事件明確了具體的義務主體。事實上，受制于現(xiàn)代行政的專業(yè)性，檢察機關并不見得熟悉所有被監(jiān)督的法律領域，為發(fā)生在不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)領域的個人信息侵害事件匹配特定的監(jiān)管部門，有助于調(diào)動行政資源，減輕自身壓力。

再次，通向司法程序的震懾性和解釋裁量。與訴前階段調(diào)整檢察機關與行政機關的關系不同，司法程序則涉及檢察權、行政權和司法權三者之間的關系。(42)檢察公益訴訟涉及檢察權與行政權、審判權、立法權和公民權的關系問題，應在不同網(wǎng)狀結(jié)構中明確不同主體的權能定位，從而實現(xiàn)檢察公益訴訟的治理效能提升。劉藝.論國家治理體系下的檢察公益訴訟[J].中國法學，2020(2)： 149-167.行政公益訴訟在試點時就堅持將大量的行政違法行為通過訴前檢察建議機制予以解決的思路，進入實質(zhì)的訴訟過程本身并不被提倡。(43)盧超.從司法過程到組織激勵： 行政公益訴訟的中國試驗[J].法商研究，2018，35(5)： 25-35.但不可否認，經(jīng)由檢察機關判斷行政機關是否“依法履行職責”從而進入司法程序，也為檢察建議機制提供了震懾效果。換言之，通過雙軌制的機制配置，既通過監(jiān)督行政機關履職來實現(xiàn)制度目標，又同時起到節(jié)省檢察資源和司法成本的效果，最大程度實現(xiàn)對個人權益和社會公益的維護。(44)黃忠順.公益性訴訟實施權配置論[M].北京： 社會科學文獻出版社，2018： 41.

(二) 個人信息保護行政公益訴訟的既有實踐

如果說最高人民檢察院于2021年4月發(fā)布的個人信息保護公益訴訟的典型案例，還在《個人信息保護法》出臺之前，那么到2022年3月最高人民檢察院發(fā)布第三十五批指導性案例時，已經(jīng)正式迎來了《個人信息保護法》的生效。其中，檢察機關在“浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院對北京某公司提起民事公益訴訟、北京市人民檢察院敦促保護兒童個人信息權益行政公益訴訟案”(45)參見最高人民檢察院指導案例第141號。中，分別通過民事公益訴訟和行政公益訴訟的兩條路徑共同作用于兒童個人信息權益保護，具有啟發(fā)性。在最高人民檢察院所公布的行政公益訴訟指導性案例或者典型性案例中，以被告來源作為區(qū)分標準，至少已經(jīng)涉及三種類型。

1. 行政機關作為個人信息處理者被提起行政公益訴訟

由于行政機關在履行法定職責過程中，往往需要處理自然人的個人信息，因此行政機關本身就與自然人之間形成個人信息處理的行政法律關系。在《個人信息保護法》出臺之前，已經(jīng)有不少立法針對行政機關履職過程中獲得的個人信息，提出明確的禁止性義務或者設置法律責任。以職能形態(tài)區(qū)分來看，包括針對作為核心履職內(nèi)容的信息處理行為，比如《居民身份證法》第6條第3款、(46)該條規(guī)定：“公安機關及其人民警察對因制作、發(fā)放、查驗、扣押居民身份證而知悉的公民的個人信息，應當予以保密?！薄蹲o照法》第12條第3款；(47)該條規(guī)定：“護照簽發(fā)機關及其工作人員對因制作、簽發(fā)護照而知悉的公民個人信息，應當予以保密?！贬槍σ蚵男蟹ǘ毮芏匀猾@取的信息處理行為，比如《契稅法》第13條第2款、(48)該條規(guī)定：“稅務機關及其工作人員對稅收征收管理過程中知悉的納稅人的個人信息，應當依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。”《出境入境管理法》第85條、(49)該條第3款規(guī)定：“履行出境入境管理職責的工作人員，有下列行為之一的，依法給予處分： ……(三) 泄露在出境入境管理工作中知悉的個人信息，侵害當事人合法權益的”?！渡鐣ｋU法》第92條(50)該條規(guī)定：“社會保險行政部門和其他有關行政部門、社會保險經(jīng)辦機構、社會保險費征收機構及其工作人員泄露用人單位和個人信息的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；給用人單位或者個人造成損失的，應當承擔賠償責任?！?；針對特定調(diào)查或監(jiān)督檢查職能處理個人信息行為，比如《出口管制法》第29條第3款、(51)該條規(guī)定：“有關國家機關及其工作人員對調(diào)查中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和個人信息依法負有保密義務?！薄堵糜畏ā返?6條第2款(52)該條規(guī)定：“監(jiān)督檢查人員對在監(jiān)督檢查中知悉的被檢查單位的商業(yè)秘密和個人信息應當依法保密。”參見中華人民共和國旅游法[EB/OL]. (2018-11-05)[2022-07-12]http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201811/0c84f02fb5b84a648fa0b801bd88d8cb.shtml.。如果說這些規(guī)定僅僅提供了特定領域中的個人信息保護要求，那么《個人信息保護法》的出臺，則提供了一般意義上的個人信息保護規(guī)范基礎。

行政機關違法處理個人信息被提起行政公益訴訟，在最高檢公布的“江西省樂安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開行政公益訴訟案”中得以體現(xiàn)。(53)江西省樂安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開行政公益訴訟案，參見檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210422_516357.shtml#2.該案中，樂安縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為農(nóng)機購置補貼政府信息的制發(fā)單位，未依法履行對擬公開的政府信息進行審查的責任，致使大量公民個人信息處于泄露狀態(tài)，侵害了社會公共利益。(54)根據(jù)《居民身份證法》《政府信息公開條例》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《涉農(nóng)補貼領域基層政務公開標準指引》等相關法律法規(guī)和文件規(guī)定，涉及居民身份證號碼、銀行賬號等個人信息的政府信息屬于依法不予公開的內(nèi)容。檢察機關通過制發(fā)訴前檢察建議的方式，督促行政機關履職整改。其典型意義被歸納為：“檢察機關在履職中發(fā)現(xiàn)行政機關公開政府信息工作中存在的公民個人信息泄露風險，可以通過履行公益訴訟檢察職能督促行政機關進行整改，實現(xiàn)保護公民個人信息安全和依法公開政府信息職能的‘雙贏多贏共贏’?！睆姆蛇m用角度看，該案跟進了《行政訴訟法》第25條第4款中關于行政公益訴訟被告(“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”)和適用領域(“等領域”)的解釋空間，也為后續(xù)頒布的《個人信息保護法》第70條中“個人信息處理者”，提供了行政機關這一類型的注腳。

2. 行政機關作為相關產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的監(jiān)管部門被提起行政公益訴訟

在行政機關作為相關產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的監(jiān)管部門被提起行政公益訴訟的情形下，確定相關領域的直接監(jiān)管部門是檢察機關啟動行政公益訴訟程序的重要前提。從最高檢公布的典型案例看，針對商事主體非法獲取就診者個人信息用于商業(yè)營銷的市場亂象，檢察機關督促市場監(jiān)督管理部門依法履職。(55)浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護就診者個人信息行政公益訴訟案，參見最高檢發(fā)布檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例[EB/OL]. (2021-06-28)[2022-07-12]. http：//www.zjph.jcy.gov.cn/html/phjcy/news/show-1534.html.針對轄區(qū)內(nèi)快遞企業(yè)的快遞單未對用戶個人信息采取隱匿化等有效保護措施，存在泄露公民個人信息重大隱患時，檢察機關向市郵政局發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法全面履行快遞市場安全監(jiān)督管理職責，督促快遞企業(yè)采取有效手段保護用戶信息安全。(56)甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院督促整治快遞單泄露公民個人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-05-18) [2022- 07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/dxwlzp2021/202105/t20210518_518485.shtml.針對校外培訓機構非法獲取學生個人信息用于營銷招生、侵害學生合法權益的行為，檢察機關通過訴前磋商和檢察建議等方式督促教育行政部門依法履職，保護學生個人信息安全。(57)江蘇省無錫市人民檢察院督促保護學生個人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/jcgyssljgrxxbh/202104/t20210422_527818.shtml.針對房地產(chǎn)及裝飾裝修等行業(yè)泄露消費者個人信息、導致大量騷擾電話短信推銷的行為，檢察機關根據(jù)個案情形確定房地產(chǎn)管理中心、市場監(jiān)督管理局、裝飾裝修行業(yè)管理辦公室、住房和建設局分別對本案中的違法個人信息處理承擔相關職責，通過訴前檢察建議督促有關部門依法履行監(jiān)管職責，推動行業(yè)治理，切實加強公民個人信息保護。(58)河南省濮陽市華龍區(qū)人民檢察院督促整治裝飾裝修行業(yè)泄露公民個人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/jcgyssljgrxxbh/202104/t20210422_527820.shtml.這種涉及行政機關作為相關產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的監(jiān)管部門被提起行政公益訴訟的方式，較為貼合行政公益訴訟的制度優(yōu)勢，也是目前個人信息保護行政公益訴訟的典型類型。從法律適用角度看，這種類型的行政公益訴訟并不以“個人信息處理者”為訴訟對象，可以視為根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款對個人信息保護補充提供的行政公益訴訟的救濟途徑。

3. 行政機關作為履行個人信息保護職能的部門被提起行政公益訴訟

《個人信息保護法》專門規(guī)定了“履行個人信息保護職能的部門”。其中，國家網(wǎng)信部門負責協(xié)調(diào)統(tǒng)籌個人信息保護工作和相關監(jiān)督管理工作；國務院有關部門、縣級以上地方人民政府有關部門根據(jù)相關規(guī)定負責個人信息保護和監(jiān)督管理工作。(59)參見《個人信息保護法》第60條。從目前相關典型案例看，存在針對特定履行個人信息保護職能部門提起的行政公益訴訟程序。

與前述行政機關作為狹義的“監(jiān)管部門”，就各自監(jiān)督管理產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)中的違法個人信息處理提起行政公益訴訟不同，針對特定履行個人信息保護職能的部門提起行政公益訴訟，則是將個人信息保護本身作為獨特監(jiān)管領域。按照《個人信息保護法》的規(guī)定，履行個人信息保護職責的部門分為直接負責的有關部門和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的網(wǎng)信部門兩類，(60)蔣紅珍.《個人信息保護法》中的行政監(jiān)管[J].中國法律評論，2021(5)： 48-58.就此而言，以網(wǎng)信部門為訴訟對象，可以視作行政公益訴訟的一種獨特類型。目前，從最高檢公布的案例看，既存在單獨針對網(wǎng)信部門提起公益訴訟的例子，也存在結(jié)合其他監(jiān)管部門共同要求履行個人信息保護監(jiān)管職責的行政公益訴訟案件。前者如最高檢2022年公布的檢例第141號“北京市人民檢察院督促保護兒童個人信息權益行政公益訴訟案”。網(wǎng)絡運營者未依法履行網(wǎng)絡保護義務，相關行政機關監(jiān)管不到位，侵犯兒童個人信息權益的，檢察機關可以依法綜合開展民事公益訴訟和行政公益訴訟。后者如最高檢于2021年公布的江西省南昌市人民檢察院督促整治手機APP侵害公民個人信息行政公益訴訟案，針對手機APP等互聯(lián)網(wǎng)軟件侵害公民個人信息損害社會公共利益的情形，檢察機關確定通信管理局、公安局和市網(wǎng)信辦未履行個人信息保護監(jiān)督管理職責。(61)江西省南昌市人民檢察院督促整治手機APP侵害公民個人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-05-18)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/dxwlzp2021/202105/t20210518_518484.shtml.從制度完善角度看，對網(wǎng)信部門提起行政公益訴訟，突破了針對個人信息保護履職機構進行內(nèi)部法律責任追究的界限，能夠彌補我國當下個人信息保護制度中國家機關救濟機制和法律責任配置的缺失。(62)余凌云，鄭志行.個人信息保護行政公益訴訟的規(guī)范建構[J].人民檢察，2022(5)： 31-36.

四、 結(jié) 語

個人信息的保護方式需要強調(diào)公法和私法路徑并重，這已經(jīng)成為當下學理界和實務界的普遍共識。(63)王錫鋅.個人信息國家保護義務及展開[J].中國法學，2021(1)： 145-166.(64)周漢華.《個人信息保護法(草案)》： 立足國情與借鑒國際經(jīng)驗的有益探索[J].探索與爭鳴，2020(11)： 9-11.(65)趙宏.《民法典》時代個人信息權的國家保護義務[J].經(jīng)貿(mào)法律評論，2021(1)： 1-20.國家機關等公主體與經(jīng)營者等私主體在處理個人信息的目的、方式、效果等方面存在顯著差異，由此引發(fā)的公益訴訟路徑也不盡相同。檢察公益訴訟涉及檢察權與行政權、審判權、立法權和公民權的關系問題，在不同網(wǎng)狀結(jié)構中明確不同主體的權能定位，能夠有效助益于提升檢察公益訴訟的治理效能。(66)劉藝.論國家治理體系下的檢察公益訴訟[J].中國法學，2020(2)： 149-167.雖然《個人信息保護法》第70條沒有就檢察公益訴訟進行類型化區(qū)分，但結(jié)合現(xiàn)有的規(guī)范基礎，根據(jù)責任主體制度機制的差異，區(qū)分個人信息保護公益訴訟的公法和私法路徑，應當成為發(fā)揮檢察公益訴訟獨特優(yōu)勢的重要指引。(67)張希平.推進個人信息保護公益訴訟正當其時[J].人民檢察，2021(8)： 76.從這個角度看，在《個人信息保護法》生效之后，結(jié)合個人信息保護領域已有的檢察公益訴訟的制度實踐，立足于解釋論的視角彌合《個人信息保護法》第70條和《行政訴訟法》第25條第4款之間的規(guī)范適用，探索行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的多重路徑來回應個人利益、國家利益和社會公共利益保護的復雜性，已經(jīng)成為現(xiàn)代個人數(shù)據(jù)治理和隱私保護亟需直面的迫切命題。(68)邵俊.個人信息的檢察公益訴訟保護路徑研究[J].法治研究，2021(5)： 55-64.