姜威

（山東水利職業(yè)學院 山東 日照 276812）

我國職業(yè)技能等級認定制度的構建在很大程度上借鑒了英國、德國等國家的經驗做法，但由于我國獨特的國情決定了我們必須立足于我國實際去研究職業(yè)技能等級制度。在本質上，職業(yè)技能等級制度是我國長期以來技能人才培養(yǎng)評價機制改革創(chuàng)新的產物。從時間邏輯上來講，我國人才培養(yǎng)評價機制改革創(chuàng)新與行政體制改革、政府職能轉變相伴相生?！胺殴芊备母镒鳛檎毮苻D變的重大創(chuàng)新，對職業(yè)技能等級認定制度的建立和發(fā)展起到了催化作用。深入研究“放管服”改革這一背景，對于深刻理解職業(yè)技能等級認定制度產生的背景、目的和意義具有重要價值。

一、“放管服”改革：我國行政體制改革的必然、實然與應然分析

（一）行政體制改革是順應經濟體制改革的必然之舉

改革開放以來，伴隨著經濟體制改革和社會主義市場經濟體制的建立，我國先后進行了8 次行政體制改革，以適應社會發(fā)展及經濟體制改革的需求。改革開放初期，我國面臨的最重要的任務是建立并完善社會主義市場經濟體制，其核心是處理好政府與市場的關系。市場在資源配置中的重要作用的發(fā)揮離不開政府職能的轉變，政府職能的轉變有賴于行政體制改革。然而，“當時計劃經濟體制下所形成的政府組織機構已成為政府職能進一步轉變的組織障礙”[1]，因此，加快推進行政體制改革并實現政府職能的轉變，成為建立與完善社會主義市場經濟體制改革的必要條件。尤其是2003 年以來，我國經濟體制改革不斷深入，而政府機構的不適應愈發(fā)明顯，這就需要通過機構改革以適應市場經濟發(fā)展的需要，進而不斷推進行政體制改革。

（二）行政體制改革的實然之狀

改革開放以來，我國先后于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年 和2018年進行了8 次行政體制改革。從改革的重點來看，可以將這8 次改革劃分為三個階段，其中1982、1988、1993、1998、2003 年為第一階段。該階段以工業(yè)經濟管理部門行政體制改革為重心，以改變計劃經濟體制下的管理模式，為社會主義市場經濟體制的建立與完善創(chuàng)造良好的條件。該階段行政體制改革取得了一定成效，但是“效率低下、資源浪費、官僚主義等行政頑癥沒有真正解決，政府職能的轉變顯得步履艱難，行政審批制度的改革還不能說已經取得了實質性成效”[2]。2008 年、2013 年的改革為第二階段，該階段行政體制改革的重心是實施大部制并推進政府職能的轉變，政府公共服務職能日漸凸顯。在這一階段，“放管服”改革應運而生，也由此將行政體制改革推進到第三階段，即2018 年的改革，這一階段改革的重點是提升國家治理體系和治理能力的現代化水平。

（三）“放管服” 改革是新時期行政體制改革的應然之為

2015 年5 月，國務院首次提出了“放管服”改革的概念，即簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務。2018 年，李克強總理在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議講話中強調，“‘放管服’ 改革旨在推動政府職能深刻轉變，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關系、刀刃向內的政府自身革命”[3]。

通過橫向比較可以發(fā)現，“放管服”改革相較于歷次改革而言，在價值取向、改革動因、改革重心等方面均有顯著特征。在價值取向方面，“放管服”改革體現了行政機制改革由注重經濟效益向注重社會公平轉變，“人民至上”的價值取向日益凸顯。在改革動因方面，“放管服” 改革凸顯了行政體制改革的主動性，由被動“職能轉變”逐漸向主動“轉變職能”過渡，是行政體制內生的自我革命。在改革重心方面，“放管服”改革更加注重效能性而非結構性，政府的政治職能逐漸弱化，經濟職能、科技文化職能和社會事務管理職能逐漸強化，行政體制改革的實效性更加凸顯。

二、職業(yè)技能等級認定制度：“放管服”改革背景下技能人才評價機制改革的產物

2015 年，國務院印發(fā)《2015 年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，為破解制約創(chuàng)新發(fā)展的堵點、干事創(chuàng)業(yè)的痛點和市場監(jiān)管的盲點，方案明確了簡政放權放管結合的8 個任務，其中包括“深入推進職業(yè)資格改革”和“深入推進教科文衛(wèi)體領域相關改革”，目的在于建成與我國經濟社會發(fā)展和人才隊伍建設相適應的人才評價機制，構建完善的職業(yè)資格框架體系。職業(yè)技能等級認定制度作為國家資格框架體系的重要組成部分，在本質上是技能人才培養(yǎng)評價機制改革創(chuàng)新的產物。

（一）技能人才評價機制改革：與行政體制改革同向而行

“放管服”改革的核心在于通過轉變政府職能進而激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。對于市場而言，其活力取決于人才的能力。因此，構建與社會主義市場經濟體制相適應的人才評價體制機制是影響“放管服”改革效能的關鍵因素。

我國現行的技能人才評價機制，是以建國初期工人技術等級考核制度為基礎不斷完善而來的。自1993 年以來，我國深入推進人才評價機制改革，為激發(fā)市場活力提供了充足的人才支撐?？蓪⑷瞬旁u價機制改革劃分為職業(yè)資格證書制度的形成、職業(yè)資格證書制度的完善、職業(yè)技能等級認定制度的建立三個階段[4]：

第一階段（1993—2006 年）：職業(yè)資格證書制度的形成。1993 年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出要建立職業(yè)資格證書制度，作為學歷文憑的重要補充。1994 年，原勞動部、人事部印發(fā)《關于頒發(fā)〈職業(yè)資格證書規(guī)定〉的通知》，明確了職業(yè)資格的兩個部分：從業(yè)資格和職業(yè)資格，該通知是我國職業(yè)資格證書制度的綱領性文件。1995 年，《中華人民共和國勞動法》首次為職業(yè)資格證書制度賦予了法律依據。1996 年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》在學歷證書和職業(yè)資格證書制度的基礎上增加了“培訓證書”。自此，我國職業(yè)資格證書制度初步成型，為職業(yè)技能等級認定制度的建立奠定了基礎。

第二階段（2007—2016 年）：職業(yè)資格證書制度的完善。職業(yè)資格證書制度的出現，在一定程度上促進了人力資源的開發(fā)、職業(yè)教育的發(fā)展，提高了技術人才的地位。但隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，職業(yè)資格證書制度的弊端不斷顯現：重數量輕質量、重發(fā)放輕監(jiān)管等問題嚴重擾亂了健康的市場秩序。對此，2007 年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關活動的通知》，開始對職業(yè)資格進行清理。2013 年，國務院進一步加大職業(yè)資格的清理力度，印發(fā)了《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》，職業(yè)資格證書制度不斷完善并日趨規(guī)范。

第三階段（2017 年至今）：職業(yè)技能等級認定制度的建立。國家層面加大對執(zhí)業(yè)資格的清理力度，在很大程度上規(guī)范了職業(yè)資格證書制度，但也衍生出另外一個新的問題：取消的職業(yè)資格所對應的職業(yè)、崗位人才使用與評價失去了抓手。而且隨著“放管服”改革的縱深推進，無論是政府職能的轉變還是市場活力的釋放對技術技能型人才的需求越來越明顯。在這樣的背景下，2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》，2019 年，人社部印發(fā)了《人力資源社會保障部關于改革完善技能人才評價制度的意見》，提出建立“職業(yè)技能等級認定制度”，初步建立了集職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定、專項職業(yè)能力考核的多元化技能人才評價方式。

縱觀發(fā)展歷史可以看出，我國技能人才評價機制改革呈現以下顯著特點：一是與國家行政體制改革同向而行；二是與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略同頻共振。技能人才評價機制現已成為人才強國和教育強國建設的重要組成。

（二）職業(yè)技能等級認定制度：“放管服”改革的順勢而為

我國于2015 年首次提出要推進“放管服”改革，于2018 年首次提出要建立職業(yè)技能等級認定制度，從時間上來看，職業(yè)技能等級認定制度是在“放管服”改革的大背景下建立并完善的。正因為如此，幾乎所有關于“職業(yè)技能等級認定制度”的文件都會提到“放管服”改革，同時肯定職業(yè)技能等級認定制度在“放管服”背景下促進人才成長和發(fā)揮作用的重要地位。

長期以來，我國技能人才評價機制存在諸多問題：首先是評價主體單一化，主要以政府部門為主；其次是證書監(jiān)管直接化，市場、組織等社會化力量參與監(jiān)管不夠；再次是服務對象模糊化，技能人才評價重在為國家培養(yǎng)和選拔高素質的技術技能人才，而輕于對用人單位、職業(yè)院校和人才自身的服務。在問題導向的驅動下，職業(yè)技能等級證書制度產生并發(fā)揮著應有作用。

三、方向與舉措：“放管服”改革之于職業(yè)技能等級認定制度

從本質上看，職業(yè)技能等級認定是技能人才評價機制領域“放管服”改革的產物，也從不同層面推進人才評價機制的“放管服”改革，兼具“結果”與“動力”雙重屬性。同時，職業(yè)技能等級認定制度在推進人才培養(yǎng)評價機制改革方面呈現獨特表征。

（一）認定主體呈現市場化、社會化特征

“簡政放權”是“放管服”改革的重要前提，涉及到“為何放”“放什么”“放給誰”三重問題。弄清這三重問題的關鍵在于，縱向比較職業(yè)技能等級證書制度產生之前的技能人才評價機制存在的“主體”表征。

“為何放”涉及到主體單一問題。原有的技能人才評價主體包括評價標準的制定、評價工具的實施和評價效度的檢驗均以政府部門為主，市場、組織、院校等社會力量參與不足，而且技能人才評價的方式主要以“資格審批”為主，直接導致評價的效率和效度雙低問題。職業(yè)技能等級認定制度在參與主體上則呈現出市場化、社會化的顯著特征。《關于改革完善技能人才評價制度的意見》明確規(guī)定，由用人單位和社會培訓評價組織按照有關規(guī)定開展職業(yè)技能等級認定。而且，相比于職業(yè)資格評價以國家職業(yè)技能標準為單一標準，職業(yè)技能等級認定則兼顧國家職業(yè)技能等級標準和行業(yè)企業(yè)評價規(guī)范，行業(yè)企業(yè)評價規(guī)范的制定主體則是行業(yè)企業(yè)。

“放什么”涉及到職責邊界問題?！胺殴芊备母锏年P鍵在于轉變政府職能，使政府職能由以政治職能為主向社會公共服務職能轉變?！蛾P于改革完善技能人才評價制度的意見》明確指出，要進一步明確政府、市場、用人單位、社會組織等在人才評價中的職能定位，建立權責清晰、管理科學、協調高效的人才評價管理體制。職業(yè)技能等級認定制度的主體主要有以人社部門為主的政府部門、用人單位和社會培訓評價組織，各主體之間職責邊界清晰，其中人社部門為國家職業(yè)技能標準的制定者與頒布者，主要發(fā)揮人才評價宏觀管理、政策法規(guī)制定等作用。用人單位和社會培訓評價組織是職業(yè)技能等級認定的具體實施者以及行業(yè)企業(yè)評價規(guī)范的開發(fā)者。以上舉措規(guī)避了多元化主體之間權責模糊化的問題，體現了政府人才管理職能的轉變，消除過度干預，強化服務指導，切實保障用人主體的自主權，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定作用。

“放給誰”涉及到放權承接問題?！胺艡唷笔恰昂喺钡闹匾e措，“放權”意味著政府部門將部分權力下放以實現“瘦身”，進而整合資源、集中精力強化政治職能之外的其他職能。但是“放權”僅是第一步，誰來承接以及能否“接得住”“接得好”則直接決定著政府職能轉變的效能。2020 年，人社部印發(fā)的《職業(yè)技能等級認定工作規(guī)程（試行）》指出，要發(fā)揮市場、社會等多元評價主體的作用，積極培育發(fā)展各類人才評價社會組織和專業(yè)機構，逐步有序承接政府轉移的人才評價職能。具體而言，人社部門是“放權”者，除保留國家職業(yè)技能標準的制定等宏觀職能外，其他具體工作則由用人單位和社會培訓評價組織等“受權” 單位承擔。“誰來接”的問題得以解決，至于能否“接得住”“接得好”，則有賴于政府部門的監(jiān)管與服務力度和水平。

（二）監(jiān)管方式呈現后置化、信息化特征

“放管結合”是“放管服”改革的重要支撐，涉及到“誰來管”“管什么”“怎么管”三重問題。“放管服”改革是以構建服務型政府為價值導向的，與服務型政府相對的是管制型政府，二者在監(jiān)管理念、監(jiān)管手段、監(jiān)管效果等方面均有本質差別。相比于管制型政府的“弱監(jiān)管”和“小監(jiān)管”，服務型政府更加注重事中事后的“強監(jiān)管”[5]?？傮w來看，職業(yè)技能等級認定制度領域的監(jiān)管呈現后置化和信息化特征，即注重事中事后監(jiān)管以及“互聯網+”的監(jiān)管方式占比越來越大。

“誰來管”涉及到監(jiān)管主體問題。《關于改革完善技能人才評價制度的意見》等文件對職業(yè)技能等級認定制度的監(jiān)管主體進行了明確規(guī)定。由原先注重政府部門的外在監(jiān)管轉變?yōu)閺娀萌藛挝缓蜕鐣嘤栐u價組織通過評估的形式進行自我監(jiān)管，結果及時向社會公開，接受社會的輿論監(jiān)督。當然，人社部門等依然發(fā)揮主要監(jiān)管作用，只是由監(jiān)管前置轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管。由此，職業(yè)技能等級認定制度便形成以人社等政府部門、用人單位、第三方組織等聯動監(jiān)管機制，有利于整合監(jiān)管資源、提高監(jiān)管效能。

“管什么”涉及到監(jiān)管事項問題?！胺殴芊备母锏贡票O(jiān)管前置轉變?yōu)閺娀轮惺潞蟊O(jiān)管，決定了監(jiān)管主體對職業(yè)技能等級制度的監(jiān)管范圍和事項也隨之發(fā)生變化。監(jiān)管前置主要是指將審批事項前置，不利于降低準入門檻進而營造良好的營商環(huán)境。強化對職業(yè)技能等級認定制度的事中事后監(jiān)管主要體現在對技能人才評價工作目錄的動態(tài)調整，并及時向社會公開。同時，嚴格治理“亂收費、濫發(fā)證”等問題，確保“寬進嚴出”。

“如何管”涉及到監(jiān)管方式問題。職業(yè)技能等級認定涉及到的主體較多而且操作復雜，因此采取現場督察、同行監(jiān)督和社會監(jiān)督相結合的方式。在采取“雙隨機、一公開”等傳統監(jiān)管方式的基礎上，提高監(jiān)管的網絡化、信息化、智能化水平，以“互聯網+監(jiān)管”的方式提高監(jiān)管效能，逐步建立起職業(yè)技能等級認定工作質量監(jiān)控體系。

（三）服務對象呈現多元化、精準化特征

“優(yōu)化服務”是“放管服”改革的重要目的，涉及到“宏觀”“中觀”“微觀”三重服務對象?！胺拧薄肮堋薄胺笨此谱猿审w系，實則密不可分，其中“服”是“在我國政府部門的‘放’與‘管’更加深入以后的管理理念，‘服’的目的就是為了建設公共服務型政府”[6]。職業(yè)技能等級認定制度的服務屬性主要體現在以下三個方面。

宏觀層面，服務于人才強國的戰(zhàn)略目標。我國是人口資源大國同時也是人力資源大國，一直以來，我們始終堅持人才強國戰(zhàn)略，致力于將我國由人力資源大國發(fā)展為人力資源強國。實施人才強國戰(zhàn)略首先要樹立科學的人才觀，“人才” 既包括基礎研發(fā)人才，也包括技術技能人才，職業(yè)技能等級認定制度從評價的角度來提升技能人才的地位。實施人才強國戰(zhàn)略還要依靠體制機制創(chuàng)新，要“遵循人才資源開發(fā)規(guī)律，堅持市場配置人才資源的改革取向，加強和改善宏觀調控，建立充滿生機與活力的人才工作機制”[7]。職業(yè)技能等級制度注重對人才的過程評價、能力評價和綜合素質評價，是人才工作體制的重大創(chuàng)新。

中觀層面，服務于人才培養(yǎng)使用的有效銜接。職業(yè)技能等級認定一端連著培養(yǎng)單位，一端連著用人單位，其中培養(yǎng)單位主要是職業(yè)院校，尤其是高等職業(yè)院校，用人單位則是企業(yè)等。職業(yè)技能等級認定是人才評價機制，而職業(yè)院校不僅是人才培養(yǎng)主體，同時也承擔著人才評價的責任，只是職業(yè)院校對人才的培養(yǎng)和評價均需對接企業(yè)的崗位標準、用人標準等。2019 年1 月，國務院印發(fā)《職業(yè)教育改革實施方案》，首次提出要啟動1+X 證書制度試點工作，探索實現學歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接。1+X 證書制度促進了學校人才培養(yǎng)標準與企業(yè)崗位標準的有效對接，深化了產教融合、校企合作，推進了人才培養(yǎng)供給測結構改革，提升了人才培養(yǎng)與人才需求的適配度。

微觀層面，服務于人才終身成長的現實需求。職業(yè)技能等級認定制度的最終指向是“人才”，這里的“人才”既包括在讀的職業(yè)院校學生，也包括已經就業(yè)的人才。職業(yè)院校的職責不僅在于“育人”，更在于強化對學生的“職前”教育。2019 年4 月，教育部等四部門印發(fā)了《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書制度試點方案》的通知，提出要以學生為中心，通過改革培養(yǎng)與評價模式培養(yǎng)復合型技術技能人才，拓展學生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領。此外，職業(yè)技能等級認定制度對“職后”人員技術技能的提升具有重要的促進作用。從“職前”培養(yǎng)到“職后”培訓，職業(yè)技能等級認定制度對于構建終身教育體系和學習體系具有不可替代的作用。

總而言之，“放管服”改革背景下，職業(yè)技能等級認定制度的產生是人才評價機制改革的必然之舉、應然之為，并且隨著“放管服”改革的縱向推進不斷完善。職業(yè)技能等級認定制度不僅是“放管服”改革的產物，更是“放管服”改革的驅動。通過提高人才培養(yǎng)質量，暢通技術技能人才成長通道，不斷提升技術技能人才的社會地位，為轉變政府職能、激發(fā)市場活力注入源源不斷的人才動力。誠然，職業(yè)技能等級認定制度不僅存在“放管服”改革的一些共性問題，也存在著其特有問題，如職業(yè)技能等級職前認定與職后認定的標準尚不統一、渠道尚未暢通等，需要在理論研究、實踐探索等層面不斷解決。