摘要：長期以來，壓力型體制被視為應對行政體制運轉難題的一種治理模式，上級政府以層層加壓的方式促使下級政府完成任務，造成了基層壓力過大的現(xiàn)象。在中央提出“基層減負”口號后，為何依舊難改地方政策執(zhí)行的壓力強化局面？文章從歷史路徑、經(jīng)濟路徑、組織路徑三個維度進行分析，研究發(fā)現(xiàn)，三種路徑共同構成壓力型體制的壓力來源，壓力來源為正反饋機制的形成提供制度基礎，正反饋機制在執(zhí)行層面具備“壓力有效”的實際效用，從而保障了壓力型體制的運轉。

關鍵詞：壓力型體制；正反饋機制；政策壓力；政策執(zhí)行

作者簡介：陳婧，福建師范大學公共管理學院（福建福州350007）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0129-04

一、問題的提出

壓力型體制是指上級政府將需要完成的行政任務轉化為數(shù)字指標的形式，層層傳遞給下級政府，并且以某種形式進行考核。隨著我國社會轉型和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會組織與公民個人對政府治理提出更高要求，國家治理面臨新一輪挑戰(zhàn)，某種程度上使壓力型體制得到強化。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出將2019年作為“基層減負年”，要求嚴格控制層層發(fā)文、層層開會，著力解決文山會海反彈回潮的問題；加強計劃管理和監(jiān)督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。多地積極采取措施，解決文山會海、過度留痕等問題，基層負擔開始減輕。但有些地方仍然存在“假減負”“以會議落實文件”“以文件落實文件”的問題[1]，基層面臨“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)實情況仍未得到較好解決，因此有必要對壓力型體制的壓力來源進行深入研究。

組織學派認為，政治發(fā)展進程是政治系統(tǒng)內(nèi)的行動者把控現(xiàn)有資源，自主作出符合現(xiàn)狀的解決方案的綜合生成[2]174。壓力來源于系統(tǒng)內(nèi)正式權力的施加，出于維護核心權威的需要，各級政府對政策壓力進行調(diào)控，使之成為有力的政策工具。值得指出的是，一種政治現(xiàn)象的形成和變化需要在一段長期的時間內(nèi)進行分析?？梢哉J為，一旦建立了正反饋機制，通過不斷累積正反饋效應，經(jīng)過特定路徑的循環(huán)反復之后，最終形成自我強化的周期[3]21

二、壓力型體制的壓力路徑形成

作為一個人口眾多、幅員遼闊的超大型國家，中國政府高度重視對風險危機的應對能力，因此，需要有效的制度安排維護治理格局的總體穩(wěn)定，在這一過程中，壓力路徑得以構建。筆者從歷史、經(jīng)濟、組織三方面闡釋壓力型體制的壓力來源。

（一）歷史路徑：壓力來自皇權的權威性

從歷史發(fā)展來看，壓力的產(chǎn)生以及存在是為了維護國家政治制度的權威。政治壓力來源于皇權對官僚機構的強制施壓，這在中國漫長的歷史發(fā)展中有跡可循。

王毓銓先生對中國皇權政體的運行曾作出這樣的描述：以皇帝為權力核心，以一個龐大的官僚機構為統(tǒng)治機器，在嚴格的等級制度上，它極力保持一種人為的平衡[4]374。中國的封建統(tǒng)治時期，“天下事無大小皆決于上”[5]39，皇權的至高性有賴于龐大且復雜的官僚體系的執(zhí)行來體現(xiàn)?；蕶鄬倭朋w系的政策執(zhí)行壓力主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，皇權通過常規(guī)機制向官僚施壓以達到控制作用。隋唐以來，中央政府設置了吏、禮、兵、刑、戶、工六部分管國家事務，以中央常設機構的形式對地方事務進行統(tǒng)籌。在微觀社會治理層面，“里治”經(jīng)歷了里長官任制、里長職役制和里治官僚化三個階段，使古代社區(qū)治理呈現(xiàn)“皇權控里、紳權輔里、民治于里”的結構，皇權借助紳權來實現(xiàn)中央對地方的控制，由此否定了“皇權不下縣”這一說法[6]。由此可見，封建帝制時期，皇權已經(jīng)全方位滲透到地方各級代理人，皇權高度控制官僚的政治前途，掌握基層社會的發(fā)展。在這種條件下，常規(guī)管理機制的建立和完善成為皇權政體統(tǒng)治國家的必然要求。另一方面，皇權還通過人格化或運動式的管理方式，突破等級制對官僚直接施壓。君主制是一種工具，也是一種制度，是以社會中的“事件”為原料推動制度內(nèi)部各種關系的運行，君主制的內(nèi)在機制對這些“事件”進行加工，使他們轉換為權力和地位[7]288-289。君主與官僚政府結構之間的復雜關系，很大程度上是通過官僚們參與的“事件”得到界定的，是否頂?shù)米　懊耖g事件”的壓力并成功化解社會危機，成為考驗官僚能否向上請功的關鍵要素。一般而言，事件是否啟動依據(jù)其社會影響的大小，關乎百姓安危的事件，地方官僚會直接向君主請示并尋求幫助，君主同樣需要具體的機會來強調(diào)其對官僚的支配。

長期以來，由這兩種不同的管理機制建立起來的皇權專制，統(tǒng)攝起封建政治系統(tǒng)的制度網(wǎng)絡，并逐漸形成路徑依賴，對官僚體系形成巨大的掣肘壓力。

（二）經(jīng)濟路徑：壓力來自社會轉型的推動力

改革開放以來，中國經(jīng)濟實現(xiàn)快速增長，創(chuàng)造出一系列“中國奇跡”。同時，經(jīng)濟社會轉型的巨大壓力也導致各級政府追逐經(jīng)濟趕超的局面。

黨的十八大確定了全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用。20世紀80年代之后，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨事實上的雙重轉型壓力，即從計劃經(jīng)濟體制轉向市場經(jīng)濟體制，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉向工業(yè)社會[8]2。一方面，中國經(jīng)濟并沒有完全摒棄高度集中的計劃經(jīng)濟體制遺留下來的不適應現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的落后部分；另一方面，中國在現(xiàn)代化進程中已開始顯露后現(xiàn)代化的弊端，如環(huán)境污染、產(chǎn)能過剩等等。因此，將體制轉型作為當前階段的關鍵矛盾，把推進改革放在實現(xiàn)整體國家戰(zhàn)略的優(yōu)先位置是必然的，其中首要的便是加速深化“放管服”改革，進一步簡政放權，大力放開束縛地方政府的手腳，給地方政府處理行政事務的自主性。

在這種前提下，市場競爭與官場競爭的相互嵌入注定其中[9]，市場經(jīng)濟的劇烈變動導致政府行為的非理性化。很長一段時間以來，受上級政府和同級政府經(jīng)濟壓力的推動，對經(jīng)濟數(shù)字的追求成為行政官員政治競爭的重要考核標準，成功者才有機會得到上級政府的青睞，進而獲得政治晉升的機會。換言之，行政官員在地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻價值，某種程度上相當于其在政治競爭中的晉升名次。舉個例子，官員在對外介紹屬地發(fā)展狀況和程度時，經(jīng)常以地區(qū)GDP、人均GDP等數(shù)值和排名來代表政績。這意味著市場邏輯與官場邏輯密不可分，行政官員要想加入政治競爭的“游戲圈”，需要憑借經(jīng)濟領域的卓越貢獻作為“入場券”。這種來自經(jīng)濟方面的壓力同時也意味著官員在經(jīng)濟追趕過程中為了政績可能會利用手中的權力進行與組織制度相悖的非理性化行動。

（三）組織路徑：壓力來自現(xiàn)代科層制的結構性

壓力型體制是在現(xiàn)代化和市場化壓力下形成的，是以趕超為目標的計劃經(jīng)濟中的動員體制的延伸，是中國經(jīng)濟轉軌過程中的產(chǎn)物[10]35?？茖又剖浅休d這一體制運行的顯著制度。

自我強化機制可使政治結果變得“黏性”或持續(xù)。韋伯提出，官僚制組織具有“理性化”特征，對組織施以可預見性的概念界定和標準化的手段，能使科層組織理性化變得可能。權力來自組織的合法性，為組織所設定，而附著在權力要素上的壓力卻并不符合科層組織設計的初衷，反而作為非理性要素參與組織成員的互動之中，這一要素在組織的長期運行中逐漸與組織結構交融形成特定機制，具有極大的黏性特征，進而加速促進并鞏固組織的結構化。

事實上，正是壓力要素聯(lián)結了科層組織。中國的壓力型體制建立在科層制基礎之上，保留了組織的層級架構，通過行政發(fā)包的分配方式完成任務。為了保證行政發(fā)包能夠進行下去，需要對行政官員進行高強度激勵，這種強激勵作用于官員追求政績的結果導向之中，結果導向?qū)е碌母偁帀毫Υ碳す賳T超額完成行政任務，一步步走向整體內(nèi)卷的競爭格局。不僅如此，在中央與地方權力劃分問題上，朱光磊認為，當前的認識水平和制度框架決定中國形成“每一級政府都管理所有的事情”，共同構成五級政府之間“職責同構”加“條塊分割”的格局，與西方傳統(tǒng)的科層制有極大區(qū)別[11]206。在中國，一個行政單位通常同時隸屬于屬地政府和職能部門，接受屬地政府政策指令的同時，還必須承受來自職能部門的監(jiān)督和委托，由此構成了雙重權威的科層運轉結構。在此基礎之上，將政績結果作為考核標準，最終形成“職責同構”的政府職責體系。反觀科層制，明確的等級制、高度專業(yè)化、規(guī)則性強，是一種合理性與合法性相兼容的治理模式。換言之，超大型的國家規(guī)模使中國各組織結構之間的關聯(lián)更為復雜，維系組織的整體性運轉需要考慮更多復雜情況。

三、壓力型體制的正反饋機制的形成

上述三種路徑共同構成壓力型體制的壓力來源，來源的確定為正反饋機制的形成提供制度基礎，這種正反饋機制在執(zhí)行層面具備“壓力有效”的實際效用，在運行上呈現(xiàn)制度合法性與組織穩(wěn)定性的矛盾特征。

（一）“壓力有效”的構成

有學者指出，政策執(zhí)行具有波動起伏的特征，當政策壓力過大時，地方政府會開啟運動式治理模式對癥下藥[12]。而高度吸引領導注意力的政策，也會因為執(zhí)行過程中壓力的波動和不確定性，導致政策落地時出現(xiàn)與理論預設相悖的情形[13]。換言之，壓力波動成為影響政策執(zhí)行成效的重要因素，而壓力的形成路徑又要求政策執(zhí)行必須有效。因此在一定程度上，壓力型體制內(nèi)壓力與執(zhí)行形成了“壓力越大，執(zhí)行效用越大”的關系。如在壓力型體制下，由于基層政府治理資源有限，上級組織強調(diào)的中心工作、黨政同責等會成為政策執(zhí)行的重點。可以認為，“壓力有效”對于政策有序執(zhí)行意義重大。

在制度層面，構成“壓力有效”的兩大要素主要是激勵機制與問責機制，“壓力有效”的程度受激勵機制與問責機制之間張力的影響。就激勵機制而言，地方行政官員存在不同的政策執(zhí)行態(tài)度。一種是處于晉升錦標賽[14]軌道的行政官員，普遍追求超額完成各項指標，加速了同級別官員的內(nèi)卷化；另一種是面臨晉升天花板的行政官員，逐漸從增長錦標賽的“求勝”心態(tài)過渡到治理競賽的“求穩(wěn)”心態(tài)[15]，只希望在競賽中達標免責。就問責機制而言，問責源于政策失敗引發(fā)的不可控的系統(tǒng)性風險。換言之，只要沒有發(fā)生重大系統(tǒng)性風險，科層組織則不會輕易啟動問責機制。當問責風險加大時，地方政府也會傾向于通過選擇性問責來補漏。

（二）“壓力有效”的邏輯

當前，地方政府處于應對上級制度安排、維護管轄區(qū)域穩(wěn)定的組織情境，進而衍生出行為的制度合法性與組織穩(wěn)定性的矛盾。實踐表明，壓力成為貫穿兩者的重要工具，壓力不僅為制度合法性提供保障，又符合維護組織穩(wěn)定的現(xiàn)實需求，從而為壓力正反饋機制提供動力來源。

一方面，壓力是制度合法性的有效保障。制度合法性是指組織行為符合并得到組織內(nèi)部制度規(guī)范肯定（包含正式制度與非正式制度）。正式制度對政策執(zhí)行起到約束規(guī)范作用，從制度上嚴格規(guī)定各級政府的職能以及各級官員的行政事務范疇，要求屬地政府運用官方賦予的正式治理資源，按照程序在管轄區(qū)內(nèi)有效完成中央和上級政府下達的政策指令，具有強壓力特性。非正式制度作為正式制度的補充，為打破僵化的科層制提供可能，是在行政官員人際關系網(wǎng)絡的推動下發(fā)展起來的，具有弱壓力特性?？傮w上看，這兩種制度的有效運行依賴壓力的推動，壓力貫穿于制度制定到政策執(zhí)行，維系著壓力型體制的有序運行。

另一方面，壓力是組織穩(wěn)定的現(xiàn)實需求。組織穩(wěn)定是指屬地政府需要維護中央權威，維護管轄區(qū)域政治穩(wěn)定。首先，屬地政府要維護中央政府的核心權威，遵循中央政府對屬地政府的領導和要求，以此保障全國一盤棋這一整體戰(zhàn)略的實現(xiàn)。其次，地區(qū)穩(wěn)定是整體穩(wěn)定的首要前提，屬地政府作為在地的政府機構，維護所管轄地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展是應有之義，也是屬地政府的組織責任。但是，由于中央與地方存在信息不對稱問題，中央政府的決策出于具體情境原因有時會導致政策對象的非適用性，行政官員一味追求政績也會導致地區(qū)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生。這些因素同樣會給區(qū)域治理帶來壓力。

因此，基于“壓力有效”邏輯，壓力在三種路徑的基礎上反過來成為制約政治系統(tǒng)內(nèi)行動者的條件，最終塑造壓力型體制的制度鐵籠，促使行動者遵循同一規(guī)則，壓力型體制的正反饋機制由此得以構建，這種正向表現(xiàn)使壓力要素在行政發(fā)包過程中形成“只增不減”的特征。

綜上所述，從歷史路徑來看，封建帝國時期的管理手段在治理超大型國家時仍然有效，壓力的適度調(diào)控被視為保障核心權威穩(wěn)定的重要手段。從經(jīng)濟路徑來看，對壓力型體制的需求是經(jīng)濟發(fā)展轉軌壓力的表現(xiàn)，必須依賴政治系統(tǒng)內(nèi)壓力型體制的運轉才能有力應對現(xiàn)代社會復雜多變的環(huán)境。從組織路徑來看，中國特有的壓力型體制縱向上增強了各層級政府間的聯(lián)結，對促進行政組織結構化起到至關重要的作用。由此，壓力型體制的壓力路徑與其正反饋效應共同建構起壓力型體制的組織場域。張靜將這種在壓力型體制背景下的政策執(zhí)行反應稱之為“反應性治理”，這種反應性治理的特點是，各級決策者的決定作用較大，他們根據(jù)面臨的社會問題作出反應，在穩(wěn)固政權的考量下加強掌控，同時根據(jù)社會需要不斷調(diào)整有效的辦法[16]254。

未來的國家治理需要進一步關注壓力型體制背后的運轉難題，及時疏通政策執(zhí)行的梗阻，以此完善和優(yōu)化制度安排，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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責任編輯：趙春燕