朱慶躍

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 安徽 合肥 230036)

民主和權(quán)力作為一對(duì)矛盾體，兩者之間的關(guān)系如何處理始終是人類社會(huì)政治文明發(fā)展實(shí)踐中不可回避的問題。由此，也形成了不同的民主政治制度以及產(chǎn)生了不同的政治流派?！白詮娜祟惍a(chǎn)生了‘權(quán)力’，便圍繞著這種‘權(quán)威力量’的歸屬及其價(jià)值取向而出現(xiàn)了‘民主’?！薄?〕在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索和理論思考中，人們逐漸獲得了一個(gè)基本的常識(shí)，即盡管民主不是萬能的，沒有限制的民主權(quán)力也會(huì)走向民主的反面；但是民主總體而言是一個(gè)好東西，沒有民主規(guī)范的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。而在肯定這一共識(shí)的同時(shí)，不可否認(rèn)現(xiàn)實(shí)中所面臨的最大困境在于民主政治形式和路徑的設(shè)計(jì)乃至實(shí)踐中如何實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，而不至于偏于一端以致對(duì)權(quán)力的監(jiān)督達(dá)不到全鏈條、全方位、全覆蓋。毫無疑問，民主是全人類的共同價(jià)值，同樣也是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念。以馬克思主義民主觀為指導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨人，立足于國(guó)情，在汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及世界其他政治文明成果的基礎(chǔ)上，經(jīng)過百年的探索實(shí)踐提出了全過程人民民主的中國(guó)方案?！叭^程人民民主是人類政治文明史上最具自覺性、徹底性、革命性的民主，……是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民對(duì)人類政治文明發(fā)展作出的中國(guó)貢獻(xiàn)?！薄?〕為了清晰地展示這一方案的特色和優(yōu)勢(shì)，本文擬從構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督體系方面探討其價(jià)值，這對(duì)于堅(jiān)定自信用好這一中國(guó)方案具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)作為權(quán)力運(yùn)行這一大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，同樣由權(quán)力監(jiān)督主體、客體、方式、流程、機(jī)制等核心要素構(gòu)成。相應(yīng)地，全過程人民民主的價(jià)值也集中體現(xiàn)在對(duì)上述核心要素的構(gòu)建方面?！叭^程人民民主是全鏈條、全覆蓋、全方位的民主，其中蘊(yùn)含著民主主體、客體、程序等要素，形成完整的結(jié)構(gòu)?！薄?〕

一、在權(quán)力監(jiān)督主體上明確合一性，避免了權(quán)力所有者監(jiān)督缺位

政治權(quán)力的兩權(quán)即所有權(quán)和使用權(quán)的分離，是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。一定程度上說，它是資本主義相對(duì)于之前人類階級(jí)社會(huì)在民主政治上的一個(gè)重大進(jìn)步。資本主義之前的人類階級(jí)社會(huì)，權(quán)力的所有者表面上被認(rèn)定為“天”或“神”，但實(shí)質(zhì)上是君主；為了維護(hù)自己至高無上的權(quán)力，君主有時(shí)也強(qiáng)調(diào)民意，但畢竟這只是一種統(tǒng)治策略和手段。資本主義社會(huì)盡管也認(rèn)為權(quán)力的最終所有者為“天”或“神”，而現(xiàn)實(shí)中卻用“天賦人權(quán)”取代了“君權(quán)神授”，更多地將“民”視為權(quán)力的所有者，民眾將部分權(quán)利讓渡而形成公權(quán)力，并通過選舉等形式委托或收回后重新委托給相關(guān)的政治組織、集團(tuán)或人員來行使。不可否認(rèn)，兩權(quán)分離的出現(xiàn)“徹底地推翻了個(gè)人專制的政治制度，實(shí)現(xiàn)了人類社會(huì)政治制度的歷史性轉(zhuǎn)折，是人類政治制度的偉大革命”?！?〕在肯定兩權(quán)分離歷史功績(jī)的同時(shí)，也要看到其一個(gè)最大的弊端就是無法解決權(quán)能約束的問題，民眾的政治權(quán)力依然處于虛置狀態(tài)。畢竟其宣揚(yáng)的“民眾”是抽象性的概念，權(quán)力的使用權(quán)在現(xiàn)實(shí)中受資本的控制，即使民眾享受到一定的民主選舉權(quán)利，但也更多是“單向度參與”“熔斷式參與”“間歇性參與”“局部性參與”等。正是通過對(duì)資本主義民主政治的揚(yáng)棄，馬克思主義經(jīng)典作家們提出了社會(huì)主義民主政治理論并且在蘇俄(蘇聯(lián))、中國(guó)等社會(huì)主義國(guó)家進(jìn)行了實(shí)踐。社會(huì)主義民主政治剝離了權(quán)力所有權(quán)上的神秘色彩，強(qiáng)調(diào)權(quán)力屬于不再是抽象概念的“人民”而是具有鮮明階級(jí)性的包括無產(chǎn)階級(jí)在內(nèi)的廣大人民；認(rèn)為共產(chǎn)主義社會(huì)“國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治工具的職能將不復(fù)存在，作為管理公共事務(wù)的職能將回歸于社會(huì)，如此便實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)力向社會(huì)、向人民的真正復(fù)歸”；〔5〕指出社會(huì)主義時(shí)期應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地采取措施解決兩權(quán)分離所造成的民眾權(quán)力虛置，從而為共產(chǎn)主義社會(huì)最終推進(jìn)政治權(quán)力向社會(huì)和人民的真正復(fù)歸創(chuàng)造條件。

新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央所提出的全過程人民民主這一中國(guó)方案，就如何解決現(xiàn)實(shí)中政治權(quán)力的兩權(quán)分離所造成的弊端，一方面，堅(jiān)持以馬克思主義民主理論為指導(dǎo)，繼承了之前我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的有益做法，如要求權(quán)力行使者牢固樹立正確權(quán)力觀為人民掌好權(quán)用好權(quán)，以及加強(qiáng)和完善人民群眾參與政權(quán)和社會(huì)治理的各項(xiàng)制度建設(shè)等；另一方面，根據(jù)新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，在權(quán)力主體包括權(quán)力監(jiān)督主體上突出了合一性，即人民在身份角色上既是權(quán)力的所有者，也是行使者之一(不同于共產(chǎn)主義社會(huì)人民是政治權(quán)力的唯一使用者)，以避免權(quán)力所有者在權(quán)力監(jiān)督上的缺位。具體來說，主要表現(xiàn)在：第一，指出人民群眾能否行使權(quán)力是衡量民主與否的重要標(biāo)志。例如習(xí)近平總書記提出了判定民主有無的“八個(gè)能否”標(biāo)準(zhǔn)，其中就包括“全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活”?！?〕“八個(gè)能否”既是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家政治制度的深刻反思，也是對(duì)西方自由民主的有力回應(yīng)，它充分反映和保證了人民群眾這一政治主體真實(shí)而有效地享有參與國(guó)家各方面事務(wù)的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)了政治參與的權(quán)利公平。〔7〕同樣，就是否真正做到了人民當(dāng)家作主，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”標(biāo)準(zhǔn)，即“要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約”?！?〕“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的自信和底氣，表明了全過程人民民主是最真實(shí)、最管用、最有效的民主。第二，強(qiáng)調(diào)行使權(quán)力的人民在范圍上具有全主體性即“一個(gè)都不能少”。因?yàn)槿嗣癫皇强斩吹母拍?，而是現(xiàn)實(shí)中一個(gè)個(gè)活生生的個(gè)人所構(gòu)成的集合體。正如習(xí)近平總書記所指出的，“人民不是抽象的符號(hào),而是一個(gè)一個(gè)具體的人，有血有肉，有情感，有愛恨，有夢(mèng)想,也有內(nèi)心的沖突和掙扎?！薄?〕這就規(guī)定了凡是符合條件的每個(gè)人包括弱勢(shì)群體、邊緣群體等都能享有行使權(quán)力的權(quán)利。相應(yīng)地，也就意味著人民是全過程人民民主的特質(zhì)和底色，全過程人民民主的精髓就是促進(jìn)人民群眾成為國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的最大受益者、最積極參與者和最終評(píng)判者。第三，明確人民群眾行使權(quán)力的職責(zé)內(nèi)容。盡管權(quán)力在運(yùn)行過程中并不是每一個(gè)環(huán)節(jié)和部分人民都可以參與，但至少“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國(guó)家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音”。〔10〕在這里人民群眾享受的選舉、知情、參與、表達(dá)等權(quán)利，一定程度上也是行使權(quán)力的職責(zé)內(nèi)容，畢竟權(quán)利是權(quán)力的本源、權(quán)力是權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而這明顯突破了傳統(tǒng)意義上兩權(quán)分離的模式，將部分權(quán)力行使權(quán)復(fù)歸給人民群眾，使其與黨政機(jī)關(guān)和干部、公務(wù)員等共同行使權(quán)力，一定程度上改變了過去權(quán)力運(yùn)行中的不對(duì)等和不平衡狀態(tài)。

二、在權(quán)力監(jiān)督客體上突出全面性，避免了權(quán)力的“漏監(jiān)”“空監(jiān)”

權(quán)力監(jiān)督的客體，表面上看就是現(xiàn)實(shí)中權(quán)力的行使者，但實(shí)質(zhì)上卻是權(quán)力行使者與其手中的權(quán)力運(yùn)行方式、過程和結(jié)果等方面的結(jié)合，包括權(quán)力行使的合法性、合理性及掌權(quán)人遵紀(jì)守法情況三個(gè)方面的涵義。〔11〕之所以突出權(quán)力監(jiān)督客體，一方面在于權(quán)力監(jiān)督主體與權(quán)力監(jiān)督客體本質(zhì)上是一對(duì)矛盾體，沒有監(jiān)督客體也就無所謂監(jiān)督主體；另一方面，更重要的是由監(jiān)督客體的地位和作用所決定的，它的狀況如何關(guān)乎著黨和人民意志的實(shí)現(xiàn)與否，其職能“幾乎覆蓋了社會(huì)主義制度下社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域”，是“國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的載體和中樞”?！?2〕這就決定了要提升權(quán)力監(jiān)督的有效性和針對(duì)性，第一步就是明確監(jiān)督客體的范圍和邊界。而現(xiàn)實(shí)中在此方面滋生了大量“漏監(jiān)”和“空監(jiān)”現(xiàn)象，就是因監(jiān)督對(duì)象不確定和監(jiān)督范圍不明確所致。正是鑒于此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在所提出的全過程人民民主方案里突出了權(quán)力監(jiān)督客體的全面性，這既可以掃除對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的盲區(qū)和死角，使監(jiān)督觸角精準(zhǔn)到每一個(gè)客體；也可以強(qiáng)化監(jiān)督的震懾作用，讓每一個(gè)違規(guī)違紀(jì)違法行為如芒刺在背。

從權(quán)力監(jiān)督體系視域看，全過程人民民主方案中突出權(quán)力監(jiān)督客體的全面性，體現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行涉及的領(lǐng)域、權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)容以及權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)的形態(tài)三個(gè)方面。

其一，強(qiáng)調(diào)了權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域方面監(jiān)督的全覆蓋性。如在治國(guó)理政方面，權(quán)力運(yùn)行涉及國(guó)家治理和社會(huì)治理兩大領(lǐng)域，而每一個(gè)領(lǐng)域又關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)維度，無論是哪一個(gè)領(lǐng)域還是何種維度的權(quán)力方面，行使者及其手中權(quán)力運(yùn)行的合法性、合理性情況皆應(yīng)受監(jiān)督。“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”，〔13〕“我們要繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來”。〔14〕

其二，強(qiáng)調(diào)了權(quán)力運(yùn)行內(nèi)容方面監(jiān)督的全范圍性。例如全過程人民民主方案中賦予人民群眾在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)中的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上就是明確權(quán)力運(yùn)行中所觸及的“人、事、策、權(quán)”等要素事項(xiàng)都應(yīng)納入監(jiān)督的范圍之中，即人是怎么選、事是怎么議、策是怎么定、權(quán)是怎么用等，要最大限度地運(yùn)行在陽光之下，這鮮明彰顯了“全過程人民民主的‘全方位’特點(diǎn)”?！?5〕

其三，強(qiáng)調(diào)了權(quán)力運(yùn)行形態(tài)方面監(jiān)督的全方位性。例如黨的權(quán)力體系主要分為以黨的組織體系為主要載體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力以及掌握、運(yùn)作政權(quán)的國(guó)家權(quán)力兩部分，如果再進(jìn)行細(xì)分前者又可以分為黨內(nèi)權(quán)力和黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的權(quán)力，后者又可以分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)等多種形態(tài)。而對(duì)于上述權(quán)力形態(tài)，中央明確強(qiáng)調(diào)織密監(jiān)督之網(wǎng)即健全完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系以對(duì)上上下下、條條塊塊的權(quán)力運(yùn)行狀況給予規(guī)范制約。例如黨的十九屆四中全會(huì)就提出必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。到目前為止，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督方面已經(jīng)形成了以黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的監(jiān)督體系；而對(duì)于國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督方面也已經(jīng)構(gòu)建了人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等大監(jiān)督格局。可見，伴隨著配置科學(xué)、權(quán)責(zé)協(xié)同、運(yùn)行高效的監(jiān)督網(wǎng)的形成，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督也逐步延伸到每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)角落?！熬涂腕w來看，中國(guó)的全過程監(jiān)督關(guān)系、監(jiān)督領(lǐng)域等方面基本上覆蓋了所有的權(quán)力主體和權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域，是全覆蓋監(jiān)督?！薄?6〕

三、在權(quán)力監(jiān)督方式上注重權(quán)利性，避免了因屈從性而造成的不愿監(jiān)不敢監(jiān)

權(quán)力監(jiān)督的方式，不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分，如果根據(jù)監(jiān)督活動(dòng)的力量來源可以將其分為權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利監(jiān)督、道德監(jiān)督、法制監(jiān)督等。由于國(guó)家權(quán)力最終來源于公民權(quán)利，同樣公民權(quán)利又具有廣泛性，這使得權(quán)利監(jiān)督相對(duì)于其他三種類型的監(jiān)督而言更具有終極和普遍性?！?7〕現(xiàn)實(shí)中對(duì)權(quán)力的監(jiān)督方面卻出現(xiàn)了權(quán)力的所有者即廣大民眾不愿監(jiān)、不敢監(jiān)這一奇怪現(xiàn)象，原因是多方面的，其中與對(duì)民眾監(jiān)督權(quán)利的不明確或沒有有效落實(shí)有很大關(guān)聯(lián)。自下而上的權(quán)利監(jiān)督，被中國(guó)共產(chǎn)黨人視為破解歷史周期律的民主新路，就其如何徹底而全面地貫徹也進(jìn)行了艱辛探索。新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在所提出的全過程人民民主方案中，就民眾監(jiān)督權(quán)利的精致化、實(shí)踐化、制度化等方面給予了思考和謀劃，希冀改變民眾在強(qiáng)勢(shì)權(quán)力面前的屈從性地位，以真正讓民眾敢于、樂于監(jiān)督權(quán)力。

就人民群眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督事項(xiàng)上，在明確其享有選舉權(quán)(被選舉權(quán))、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等基本權(quán)利的同時(shí)，基于現(xiàn)實(shí)中權(quán)力本身的運(yùn)行領(lǐng)域是豐富的以及過程是復(fù)雜的，為了更好地體現(xiàn)和保障這些基本權(quán)利，全過程人民民主方案在實(shí)踐中還通過細(xì)化、擴(kuò)充等方式來促使監(jiān)督權(quán)利精致化。如2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》中，就如何保障民眾的立法參與權(quán)和表達(dá)權(quán)從法律立項(xiàng)、草案起草、草案公布等三個(gè)階段進(jìn)行了具體化的規(guī)定。2019年9月起施行的《重大行政決策程序暫行條例》中，明確強(qiáng)調(diào)在決策啟動(dòng)環(huán)節(jié)人民享有倡議權(quán)，在決策研究制定環(huán)節(jié)人民享有決策參與權(quán)，在決策草案公示環(huán)節(jié)人民享有知情權(quán)，在政策評(píng)估環(huán)節(jié)人民享有評(píng)估參與權(quán)、意見表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。即使在涉及民眾自我教育、自我管理的基層社會(huì)治理方面，2018年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》《居民委員會(huì)組織法》就如何保障民眾的選舉權(quán)與罷免權(quán)、決策參與權(quán)與通過權(quán)、管理知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)等都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?？偠灾?，全過程人民民主“涉及五個(gè)過程，即政治過程、政策過程、城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程、企事業(yè)單位管理過程、國(guó)際交往過程。各個(gè)過程包括不同的環(huán)節(jié)，涉及不同的民主權(quán)利”?！?8〕同時(shí)，在明確規(guī)定民眾監(jiān)督的消極權(quán)利之外，為了避免民眾權(quán)利的形式化或虛擬化，全過程人民民主方案還要求各權(quán)力形式主體積極創(chuàng)造條件來推進(jìn)公民的政治參與即給予民眾更多的積極權(quán)利，從而讓民眾的監(jiān)督權(quán)利得以真正的實(shí)踐。“如果將公民權(quán)利歸結(jié)為政治參與，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在很大程度上是公民政治的參與。……虛假公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心直指其公民性或者民主性不足，或者在很大程度上就是形式主義政治的操控?！薄?9〕例如，在民眾的民主選舉權(quán)利方面，強(qiáng)調(diào)“選舉工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事，保障人民選舉權(quán)和被選舉權(quán)。要加強(qiáng)對(duì)選舉工作的監(jiān)督，對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法問題‘零容忍’，確保選舉工作風(fēng)清氣正”，〔20〕“無論是黨委換屆還是人大、政府、政協(xié)換屆，都要體現(xiàn)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國(guó)體，要保證基本群眾代表比例，黨政干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人不要擠占應(yīng)該給基本群眾的名額，不得搞偷天換日、移花接木的欺騙手段”?！?1〕在民眾的民主協(xié)商權(quán)利方面，明確“把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容”；提出“在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”；要求“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道”等?！?2〕在民眾的民主決策權(quán)利方面，明確“可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道”，從而“有效克服不同政治力量為了維護(hù)和爭(zhēng)取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端”?！?3〕在民眾的民主管理權(quán)利方面，指出“通過依法選舉、讓人民的代表來參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理也是十分重要的”；〔24〕提出“廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機(jī)制”，從而“有效克服人民群眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端”?！?5〕在民眾的民主監(jiān)督權(quán)利方面，強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化公開，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，……讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督，保證權(quán)力正確行使”等?！?6〕另外，全過程人民民主方案還注重制度構(gòu)建，既為民眾享受監(jiān)督權(quán)利提供平臺(tái)載體，也為其實(shí)現(xiàn)提供制度保障。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏?！耙訌?qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。〔27〕新時(shí)代以來，包括人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度不斷地制度化、規(guī)范化、程序化，通過民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等形式從各個(gè)層次各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)、保障著民眾基本乃至具體權(quán)利的享受?！巴ㄟ^人民民主的價(jià)值與制度框架和‘全過程民主’的運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的全面對(duì)接與有機(jī)互動(dòng)，創(chuàng)造出了比西式民主更為多樣、更為有效、更為靈敏的人民民主新型發(fā)展之路，確保人民民主的性質(zhì)始終是……建立在人民本位觀的基礎(chǔ)和價(jià)值之上?！薄?8〕

四、在權(quán)力監(jiān)督流程上強(qiáng)調(diào)閉環(huán)性，避免了監(jiān)督的脫節(jié)和中斷

在社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐中，曾一度出現(xiàn)過批判資本主義民主是形式上或過程中的民主，而強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主才是實(shí)質(zhì)上或真正內(nèi)容上的民主這樣的現(xiàn)象。不可否認(rèn)，這種現(xiàn)象認(rèn)識(shí)到了社會(huì)主義民主的本質(zhì)特征，但是卻往往將過程民主(或形式、程序民主)與實(shí)質(zhì)民主(或內(nèi)容、結(jié)果民主)截然二分，忽視乃至輕視了過程民主的積極作用。因?yàn)?，一方面，一定意義上講，過程民主和實(shí)質(zhì)民主是民主的一體兩面，是手段(工具)和目的(價(jià)值)的關(guān)系，無論是資本主義社會(huì)的民主還是社會(huì)主義社會(huì)的民主都是過程民主和實(shí)質(zhì)民主的結(jié)合體，只是內(nèi)在的結(jié)合程度和表現(xiàn)形式不同而已，資本主義民主所表現(xiàn)出的過程民主是從根本上體現(xiàn)和服務(wù)乃至服從于維護(hù)資本的統(tǒng)治這一實(shí)質(zhì)民主的；另一方面，過程民主和實(shí)質(zhì)民主各有利弊。以過程民主而言，它對(duì)于民主過程中的程序和規(guī)則等的強(qiáng)調(diào)可以彌補(bǔ)實(shí)質(zhì)民主“忽略了民主的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)民主的具體形式和可操作規(guī)程”的不足，〔29〕同樣因強(qiáng)調(diào)公民控制和抑制權(quán)力從而或多或少避免了實(shí)質(zhì)民主過分關(guān)注國(guó)家權(quán)力的歸屬而忽視國(guó)家性質(zhì)和國(guó)家權(quán)力界限所帶來的消極作用。〔30〕黨中央在全過程人民民主方案中，明確地宣布其是過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一，并且這種過程民主或程序民主更不同于資本主義民主的熔斷式、間歇性的過程，而是實(shí)實(shí)在在的全過程、全鏈條的。

全過程人民民主方案中，為了真正地體現(xiàn)和反映人民民主的本質(zhì)，不僅從權(quán)力運(yùn)行的主體、客體和方式上進(jìn)行了相關(guān)明確和實(shí)踐，而且在權(quán)力運(yùn)行的程序上就其所應(yīng)遵循的理性的技術(shù)規(guī)程和線路給予了規(guī)范和要求，因?yàn)椤皺?quán)力運(yùn)行過程混亂、步驟無序、時(shí)限失范，必然導(dǎo)致權(quán)力越軌和濫用，最終偏離運(yùn)行目標(biāo)”。〔31〕從權(quán)力監(jiān)督的流程來看，主要表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)了流程管理的閉環(huán)性、環(huán)節(jié)內(nèi)部組件的完整性、環(huán)節(jié)之間的相融性，從而避免權(quán)力監(jiān)督過程中的脫節(jié)和中斷。首先，流程管理的閉環(huán)性。例如，在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記就擴(kuò)大人民有序政治參與的實(shí)踐方面，明確要求“保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”?！?2〕實(shí)質(zhì)上，這就是將人民群眾參與權(quán)力運(yùn)行(包括監(jiān)督權(quán)力)的實(shí)踐全流程視為由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個(gè)完整閉環(huán)。權(quán)力運(yùn)行的過程以時(shí)間段可以劃分為事前、事中和事后。相對(duì)而言，民主選舉、民主協(xié)商屬于“事前”，涉及權(quán)力運(yùn)行前“人”和“事”的準(zhǔn)備，人民群眾的參與也是對(duì)權(quán)力形式主體和運(yùn)行客體的事前監(jiān)督；民主決策、民主管理屬于“事中”，人民群眾的參與實(shí)踐涉及對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的關(guān)注和監(jiān)督；這里的民主監(jiān)督屬于“事后”(當(dāng)然民主監(jiān)督又不僅僅是事后，事前、事中都有)，人民群眾的參與實(shí)踐涉及對(duì)權(quán)力運(yùn)行效果的評(píng)估和監(jiān)督。“實(shí)現(xiàn)民主始終存在，就要將民主貫穿到?jīng)Q策的全流程中，即‘事前’‘事中’‘事后’三個(gè)階段，構(gòu)筑一個(gè)流程閉環(huán)的民主運(yùn)作流程?！虑啊轮小潞蟆齻€(gè)階段恰好同民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這五個(gè)環(huán)節(jié)耦合，環(huán)環(huán)相扣中體現(xiàn)出中國(guó)全過程人民民主的人民性、完整性、持續(xù)性。”〔33〕其次，環(huán)節(jié)內(nèi)部組件的完整性。上述五個(gè)環(huán)節(jié)每一個(gè)在運(yùn)行實(shí)踐時(shí)，站在管理學(xué)的角度觀察，都嵌套著一系列復(fù)雜的邏輯縝密的組件。例如，以民主選舉環(huán)節(jié)為例，既有選舉前推薦介紹、詢問答復(fù)，也有選舉時(shí)投票、談話和選舉后的公示、監(jiān)督甚至罷免等；既有直接選舉，也有間接選舉；既有人大的選舉、黨內(nèi)的選舉，也有基層的選舉等?！拔覀円獔?jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，……切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象”，〔34〕“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”?！?5〕以民主協(xié)商環(huán)節(jié)為例，協(xié)商內(nèi)容上既涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題，也涉及群眾切身利益的實(shí)際問題；協(xié)商渠道上有國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類智庫的協(xié)商；協(xié)商類型上有立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商；協(xié)商形式上有專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等。同樣，以民主決策環(huán)節(jié)為例，決策渠道上既有人民群眾間接參加決策的方式(如選出代表人民意志的人進(jìn)入決策機(jī)關(guān)，參與、審議、監(jiān)督、制定決策)，也有直接參加決策的方式(如社情民意反映制度、專家咨詢制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、社會(huì)聽證制度)；決策事項(xiàng)上“有決策前的調(diào)研、起草、議題設(shè)定，有決策中的協(xié)商、對(duì)話、方案比較，還有決策后的實(shí)施、評(píng)估、執(zhí)行調(diào)整等，從而形成環(huán)環(huán)相扣、不可分割的閉路循環(huán)、全鏈條式?jīng)Q策民主”?！?6〕以民主管理環(huán)節(jié)為例，管理內(nèi)容涉及國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)等；形式上有參與國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的管理、城鄉(xiāng)社區(qū)民主管理、企事業(yè)單位民主管理、社會(huì)組織民主管理等。以民主監(jiān)督環(huán)節(jié)為例，有信訪舉報(bào)制度、人大代表政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度、輿論監(jiān)督、監(jiān)督聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、網(wǎng)上評(píng)議政府等多種渠道。最后，環(huán)節(jié)之間的相融性。每一個(gè)環(huán)節(jié)之間不是孤立的而是處于相互聯(lián)系之中，這也表明人民群眾參與權(quán)力運(yùn)行(包括監(jiān)督權(quán)力)的實(shí)踐全流程不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)的閉環(huán)。例如民主選舉環(huán)節(jié)和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)之間相融，“各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督；各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督”；〔37〕民主協(xié)商環(huán)節(jié)與民主監(jiān)督環(huán)節(jié)之間相融，“人民政協(xié)以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，……集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道”；〔38〕民主協(xié)商環(huán)節(jié)與民主決策環(huán)節(jié)之間相融，“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際”?！?9〕可見，權(quán)力監(jiān)督流程的各環(huán)節(jié)“更因?yàn)楣蚕砼c合作的理念使得全過程人民民主呈現(xiàn)出全鏈條的特點(diǎn)”?！?0〕

五、在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上彰顯長(zhǎng)效性，避免了監(jiān)督的“一陣風(fēng)”“走過場(chǎng)”

所謂的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，指的是權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中各要素之間相互聯(lián)系和相互作用的模式及其運(yùn)作方式?！?1〕良好的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，具有“自動(dòng)穩(wěn)定器”和“快速反應(yīng)劑”功能，即前者表現(xiàn)為能夠推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)和運(yùn)轉(zhuǎn)，從而使其形成動(dòng)態(tài)的平衡；后者體現(xiàn)為能夠及時(shí)調(diào)節(jié)系統(tǒng)本身從而適應(yīng)外部環(huán)境的變化。正是鑒于機(jī)制的重要性，2014年1月在第十八屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)上習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，以深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)?！耙獜?qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！薄?2〕

作為讓人民監(jiān)督權(quán)力、保障人民充分享有民主權(quán)利的全過程人民民主方案，也非常重視權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，尤其在其長(zhǎng)效性上下足功夫，以避免人民監(jiān)督權(quán)力成為“一陣風(fēng)”“走過場(chǎng)”。例如，通過強(qiáng)化價(jià)值引導(dǎo)機(jī)制，要求權(quán)力監(jiān)督客體正確行使人民所賦予的權(quán)力，自覺接受權(quán)力監(jiān)督主體的監(jiān)督。這種價(jià)值引導(dǎo)，就是通過大力培育和弘揚(yáng)中國(guó)共產(chǎn)黨人的價(jià)值觀，充分發(fā)揮價(jià)值觀對(duì)權(quán)力行使者的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和自我管理功能，使其堅(jiān)定馬克思主義信仰和共產(chǎn)主義信念、踐行群眾路線和全心全意為人民服務(wù)的宗旨以及成為帶頭遵紀(jì)守法的模范。“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須牢固樹立人民公仆意識(shí)，把人民放在心中最高位置，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民意見和建議，接受人民監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄?3〕強(qiáng)化政治保障機(jī)制，既發(fā)揮了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以充分調(diào)動(dòng)人民這一監(jiān)督主體的積極性、主動(dòng)性，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。我們要堅(jiān)持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，切實(shí)防止出現(xiàn)群龍無首、一盤散沙的現(xiàn)象”；〔44〕也為人民監(jiān)督權(quán)力提供了正確的政治方向指導(dǎo)和堅(jiān)實(shí)的組織保障，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主，實(shí)施好依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法治化才能有序推進(jìn)”。〔45〕強(qiáng)化法制支撐機(jī)制，明確了人民監(jiān)督權(quán)力具有法律和制度的保障，從而使其不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！拔覀円獔?jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，通過各種途徑和形式管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人”，〔46〕“發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化”。〔47〕強(qiáng)化共識(shí)凝聚機(jī)制，在于統(tǒng)一人民這一監(jiān)督主體中的不同階級(jí)、階層的思想認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮他們的聰明才智，從而形成監(jiān)督的合力。“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！薄?8〕可見，上述四種機(jī)制就是要使權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中各要素之間以及要素內(nèi)部達(dá)到一種協(xié)調(diào)和平衡，從而使權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)行具有穩(wěn)定和持久性。具體來說，價(jià)值引導(dǎo)機(jī)制、政治保障機(jī)制，更多地是處理權(quán)力監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間的關(guān)系；法制支撐機(jī)制，更多涉及權(quán)力監(jiān)督主體與監(jiān)督方式、監(jiān)督流程之間的關(guān)系；而共識(shí)凝聚機(jī)制更多地關(guān)聯(lián)權(quán)力監(jiān)督主體內(nèi)部之間的關(guān)系。

注釋：

〔1〕周志文、周志鈞：《民主的終極問題：正確認(rèn)識(shí)和處理權(quán)力源與流的關(guān)系》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。

〔2〕田鵬穎：《全過程人民民主標(biāo)注人類民主共同價(jià)值新高度》，《河南社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。

〔3〕〔40〕佟德志、王旭：《全過程人民民主的要素與結(jié)構(gòu)》，《探索》2022年第3期。

〔4〕趙厚釗：《政治權(quán)力的兩權(quán)分離及其權(quán)能約束》，《福州黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。

〔5〕〔19〕桑玉成等：《全過程人民民主理論探析》，上海：上海人民出版社，2021年，第17、252頁。

〔6〕〔9〕〔13〕《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第287、317、294頁。

〔7〕孫一平、董曉倩：《現(xiàn)代民主政治的“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”與實(shí)踐——對(duì)“八個(gè)能否”的一種解讀》，《理論探討》2015年第2期。

〔8〕〔10〕〔14〕〔43〕《習(xí)近平談治國(guó)理政》第四卷，北京：外文出版社，2022年，第259、261、261、255頁。

〔11〕肖和華、肖艷輝：《黨內(nèi)民主監(jiān)督客體論——兼與石柏林教授、徐能毅博士等專家商榷》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期。

〔12〕王元俊：《中國(guó)監(jiān)督學(xué)》，北京：東方出版社，1992年，第73頁。

〔15〕黃壽松、賀冬冬：《習(xí)近平關(guān)于全過程人民民主的五個(gè)重要論斷》，《黨的文獻(xiàn)》2022年第1期。

〔16〕佟德志、張朝霞：《全過程監(jiān)督：主體、客體與程序》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。

〔17〕莫負(fù)春：《論權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第3期。

〔18〕常健、李婷婷：《全過程人民民主中的過程及權(quán)利研究》，《人權(quán)》2022年第1期。

〔20〕〔21〕〔22〕〔23〕〔24〕〔25〕〔26〕〔34〕〔35〕〔37〕〔38〕〔39〕〔45〕〔46〕〔47〕〔48〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第48-49、49、53-54、69、65-66、69、115、17、66、44、59、71、26、39、43、65頁。

〔27〕〔42〕《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年，第388、395頁。

〔28〕唐亞林：《“全過程民主”：運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《江淮論壇》2021年第1期。

〔29〕楊升祥、楊睿、徐穎：《程序民主：實(shí)質(zhì)民主的保障》，《理論與現(xiàn)代化》2011年第6期。

〔30〕周志偉：《西方民主的弊端——以實(shí)質(zhì)民主與程序民主為視角》，天津師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年。

〔31〕〔41〕楊連專、張新民：《權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)分析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

〔32〕習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

〔33〕李瓔珞：《全過程人民民主論析：結(jié)構(gòu)、流程與功能》，《云南社會(huì)科學(xué)》2022年第4期。

〔36〕肖光榮：《全過程人民民主：人民民主特質(zhì)的準(zhǔn)確表達(dá)》，《湖湘論壇》2022年第2期。

〔44〕《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第63頁。