尹靜汝，張裕坤

(1.寧夏大學(xué)法學(xué)院,寧夏銀川 750021；2.中共寧夏回族自治區(qū)黨校,寧夏銀川 750021)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，醫(yī)療技術(shù)的進步，人類平均壽命逐漸延長，人口老齡化正在成為全球人口發(fā)展的趨勢。1999年我國60周歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0%，標(biāo)志著我國已進入老齡化階段。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，至2020年末，我國65歲及以上人口已經(jīng)達(dá)19064萬人，老年撫養(yǎng)比19.7%[1]。人口老齡化加大了社會保障和公共服務(wù)的壓力，社會活力和創(chuàng)新動力受到持續(xù)影響，人口老齡化的巨大挑戰(zhàn)和壓力，考驗著政府規(guī)劃養(yǎng)老的能力。在此背景下，積極應(yīng)對人口老齡化，已成為舉國上下必須關(guān)注的社會問題，日益得到各級政府以及社會各界的關(guān)注與重視。各級政府面對養(yǎng)老公共服務(wù)需求增多，供給不足，供給主體與資金來源單一的實際國情，借鑒國際經(jīng)驗，將養(yǎng)老服務(wù)與PPP模式有機結(jié)合，積極探索PPP養(yǎng)老服務(wù)模式。

一、 PPP模式

PPP模式，也稱為3P模式，是Public-Private Partnership的縮寫，按照字面意思理解，即“公私合作”模式。PPP模式起源于20世紀(jì)80年代的英國，是由英國布萊爾政府提出的，政府與公民、社會以及市場之間構(gòu)建一種合作模式，有效發(fā)揮市場的作用，形成多元治理主體，以此推動公共服務(wù)質(zhì)量的提升[2]。由于不同國家和地區(qū)的經(jīng)濟形態(tài)不一，經(jīng)濟社會發(fā)展的程度不同，對于PPP模式的定義也不盡相同。比如，根據(jù)聯(lián)合國培訓(xùn)研究院的定義：“PPP模式是指政府部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由政府部門提供的公用事業(yè)”[3]；根據(jù)歐盟PPP委員會的定義：“PPP模式是政府部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由政府部門負(fù)責(zé)的公共項目或服務(wù)”[4]。PPP模式的提出，打破了完全由政府承擔(dān)公共服務(wù)的限制，將公共服務(wù)的“供給”和“生產(chǎn)”分開，分別由政府與社會資本負(fù)責(zé)，實現(xiàn)二者優(yōu)勢互補、合作共贏。

在我國，2015年2月25日，民政部、發(fā)改委等10部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》指出，降低養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)對社會資本開放，民間資本可通過PPP等模式參與養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]。政府公共部門與社會資本的合作有多種形式，但其最終目的都指向為公民提供更加有效、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從形式來看，PPP模式是一種新型的項目融資模式；從參與主體來看，PPP模式允許社會資本參與到項目之中，以提高運行效率；從項目收益來看，PPP模式在實現(xiàn)政府公共部門職能時，同樣會為民間資本帶來相應(yīng)收益。PPP模式的特征主要有三個：其一，伙伴關(guān)系，這是PPP模式最為重要的特征，即政府購買公共產(chǎn)品與服務(wù)、為社會資本授權(quán)、征收稅費及款項等，且政府與社會資本雙方目標(biāo)一致；其二，利益共享，利益共享是參與主體形成穩(wěn)定、長期的投資回報。但是利益共享并非是指雙方簡單的利潤分成，而是嚴(yán)格控制社會資本在公益項目中獲得的利潤，避免其獲取超額利潤；其三，風(fēng)險共擔(dān)，風(fēng)險與利益并存，在PPP模式中，伙伴關(guān)系的體現(xiàn)不僅是利益共享，還包括風(fēng)險共擔(dān)。如果不同風(fēng)險由最善于應(yīng)對風(fēng)險的參與主體來承擔(dān)，那么項目的成本就會隨之降低。另外，由于合作方式、項目運行、參與主體等內(nèi)容不同，PPP項目也具有不同的分類，比如BOT，即建造、運營、移交；PFI，即民間主動融資；BOOT，即建造、擁有、運營、移交；BTO，即建設(shè)、移交、運營等等[6]。

二、PPP模式養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢分析

目前，我國多地引入PPP模式推動養(yǎng)老公共服務(wù)項目建設(shè)。比如，寧夏搭建了智能化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺。該養(yǎng)老服務(wù)平臺按照PPP模式，遵循“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作、老人受益”的原則，建成了覆蓋范圍包括全區(qū)的養(yǎng)老公共服務(wù)平臺。在吸引社會資本方面，加盟養(yǎng)老公共服務(wù)的供給方多達(dá)1260家。養(yǎng)老公共服務(wù)供給方既包括各種生活服務(wù)大類，也包括為特殊老人提供的定制項目[7]。隨著新公共管理理論逐漸走向?qū)嵺`，PPP模式養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢也越發(fā)凸顯。

(一)資金來源多元化，緩解政府財政壓力

盡管從2015年至2020年，國家財政一般公共服務(wù)支出呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。但是，我國老年撫養(yǎng)比自2002年至2020年同樣基本保持逐年遞增的態(tài)勢[8]。政府的財政壓力負(fù)擔(dān)仍然較重，地方財政收支缺口較大，對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高。而養(yǎng)老公共服務(wù)一般投資周期長，前期需要大量資金投入。所以，在養(yǎng)老公共服務(wù)需求增多、供給壓力增大的情況下，吸收更多的社會資本進入養(yǎng)老公共服務(wù)領(lǐng)域，拓寬養(yǎng)老公共服務(wù)供給主體，既包括政府主體，也包括民營部門，同時吸納個體資本，使資金來源多元化，不僅在很大程度上緩解了政府的財政壓力，而且也能夠為地區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)提供強大的財力支持，進一步的將“輸血式”供給轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健币龑?dǎo)，從而形成良性循環(huán)。

(二)整合社會養(yǎng)老資源，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率

同樣的要素，進行不同的排列組合，會帶來完全不同的收益情況。如果能夠使各個要素出現(xiàn)在最合適的位置，加強各要素之間的聯(lián)合，那么，最后的整體收益一定會大于簡單排列堆積的效果。養(yǎng)老服務(wù)供給要素之間同樣面臨資源的協(xié)調(diào)問題。在以往傳統(tǒng)的養(yǎng)老公共服務(wù)供給方式中，部分養(yǎng)老服務(wù)項目出現(xiàn)了資源配置不合理、公共服務(wù)供給效率低下、資金利潤收益差等各種問題。但是，PPP模式養(yǎng)老服務(wù)項目通過政府引導(dǎo)，把國家政策資源與社會資金資源很好地調(diào)適起來，把社區(qū)人力資源與家庭情感資源進一步關(guān)聯(lián)起來，把政府宏觀監(jiān)管與社會資本有效流動結(jié)合起來，達(dá)到了二者長板補短板，優(yōu)勢互補的良好效果。

(三)專業(yè)人才聚集，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度高

物盡其用，人盡其才，是項目管理最理想的方式。在傳統(tǒng)的養(yǎng)老公共服務(wù)參與主體中，政府扮演了最為重要的角色，承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)供給的大部分工作，除了面臨資金短缺的壓力，同時還面臨著專業(yè)人員不足的困難。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民生活水平的提高，人們對養(yǎng)老服務(wù)不僅具有數(shù)量上的需求，還增加了質(zhì)量上的要求。在這種背景下，便凸顯了PPP模式養(yǎng)老服務(wù)項目的優(yōu)勢，社會資本擁有較為先進的管理經(jīng)驗，以及專業(yè)的人才培養(yǎng)體系，在各領(lǐng)域都具有優(yōu)秀的專業(yè)人才。比如，銀川市興慶區(qū)居家助殘養(yǎng)老政府購買服務(wù)項目，以及興慶區(qū)一級特困殘疾人家庭生活服務(wù)項目。該運營平臺針對特困老人及特困殘疾人，制定了滿足于個體需求的精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)，如助餐、助潔、助醫(yī)、助浴、助急[9]。這些大量精準(zhǔn)化服務(wù)的背后，離不開各領(lǐng)域人員的專業(yè)化操作，而養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度的提高，能夠最大限度的提升個體及家屬對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。

三、我國PPP模式養(yǎng)老服務(wù)的問題分析

我國自二十世紀(jì)引入PPP模式， PPP模式的實踐整體處于初期發(fā)展階段。自引入PPP模式以來，大多應(yīng)用領(lǐng)域集中在公共交通、公共水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，仍在不斷的探索中。國內(nèi)可借鑒的PPP模式養(yǎng)老服務(wù)項目相對較少，加之每個地區(qū)存在不同的經(jīng)濟與社會背景，可供直接引鑒的案例則更少。我國PPP模式養(yǎng)老公共服務(wù)存在以下問題。

(一)PPP模式公共服務(wù)項目的法律規(guī)范尚不健全

目前，已經(jīng)有不少國家針對PPP模式或者PFI模式進行專門的立法，比如美國、英國、法國、日本等等。雖然我國各級政府出臺了相關(guān)PPP模式的政策與規(guī)范意見等，但是，大部分政策的依據(jù)來自國務(wù)院及相關(guān)部門的決策精神及制定的指導(dǎo)意見，以引導(dǎo)為主，規(guī)范條例較少。與PPP模式有關(guān)的法律法規(guī)有《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國預(yù)算法》，以及2015年發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，缺少有關(guān)PPP模式公共服務(wù)項目的立法規(guī)范。沒有明確定位PPP項目各參與主體的權(quán)責(zé)，政府主體與社會資本主體在提供PPP模式養(yǎng)老服務(wù)時缺少法律依據(jù)，沒有嚴(yán)格界定PPP項目中的違規(guī)違法操作，使PPP模式養(yǎng)老服務(wù)的受眾失去法律保障， PPP模式養(yǎng)老服務(wù)失去長效發(fā)展的法律根基，對PPP模式養(yǎng)老服務(wù)項目的可持續(xù)、規(guī)范化發(fā)展造成無法估量的損害。

(二)風(fēng)險承擔(dān)制度不完善，缺乏統(tǒng)一評估體制

PPP模式的特征之一便是風(fēng)險共擔(dān)，所以，風(fēng)險承擔(dān)是項目中的關(guān)鍵一環(huán)。由于PPP模式養(yǎng)老服務(wù)項目的參與主體較多，相互關(guān)系較為復(fù)雜，且項目本身具有多樣性的特征，比如，服務(wù)內(nèi)容從剛需服務(wù)到定制服務(wù)，服務(wù)范圍從城市社區(qū)到農(nóng)村社區(qū)，服務(wù)人員從網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員到基層護理人員。項目各個主體、各個環(huán)節(jié)之間都存在著密不可分的聯(lián)系，一旦某個主體或者環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險，帶來的風(fēng)險效果是牽一發(fā)而動全身的，加之風(fēng)險具有偶然性特征，這就使整個項目面臨著不可預(yù)知的風(fēng)險系數(shù)。而我國PPP項目的實踐經(jīng)歷尚不豐富，風(fēng)險承擔(dān)制度還不完善，如果沒有明確界定各個參與主體的責(zé)任與義務(wù)，在項目的投資、建設(shè)、運營、移交等各個階段都面臨著來自政策、環(huán)境、管理、法律等各種風(fēng)險要素。以寧夏為例，盡管寧夏回族自治區(qū)民政廳、老齡辦制定了《寧夏智能化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)管理辦法(試行)》(寧民辦發(fā)〔2015〕52號)，根據(jù)第七條規(guī)定：“各市、縣(區(qū))應(yīng)堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的原則”。 但是，與交通運輸、水利、電力等硬性的公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施項目不同，養(yǎng)老公共服務(wù)所提供的大多是一種軟性的服務(wù)方式，而且服務(wù)內(nèi)容繁雜，大到助醫(yī)，小到助急，其收費制度比較復(fù)雜，評判標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一，這都降低了寧夏養(yǎng)老公共服務(wù)提供的有效性。比如，根據(jù)2019年《關(guān)于銀川市養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)情況的通報》，多數(shù)機構(gòu)無環(huán)境設(shè)施管理、后勤管理，捐贈物品管理使用、投訴處理、保密制度、機構(gòu)人員信息、服務(wù)項目、收費標(biāo)準(zhǔn)等項目未按要求進行公示。

(三)養(yǎng)老公共服務(wù)項目“公益性”和資本“逐利性”的平衡問題

PPP模式養(yǎng)老服務(wù)項目大都投資回報周期較長，項目風(fēng)險存在于各個階段，從項目決策，到設(shè)計建設(shè)，再到運營管理，以及交付使用等，各種風(fēng)險的不確定性必然會影響項目的價值與收益，甚至造成養(yǎng)老公共服務(wù)職能的損害?；陴B(yǎng)老項目本身具有周期長、投資大、資本回收慢的特點，加之養(yǎng)老服務(wù)本身屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有有限的非競爭性或有限的非排他性，這種公益性項目與社會資源逐利性之間，必然存在著一定的不適。對于政府而言，需要利用有限的資源實現(xiàn)公共服務(wù)效益最大化，由政府引導(dǎo)的養(yǎng)老公共服務(wù)項目，旨在滿足老年人及其家庭的需求，保證其公共服務(wù)的性質(zhì)，這也就意味著PPP模式下的養(yǎng)老服務(wù)項目相較于純私營養(yǎng)老機構(gòu)的收費標(biāo)準(zhǔn)低。但是，對于社會資本而言，社會資本本身就具有追逐利益最大化的特征，這與政府的目標(biāo)在一定程度上是相互矛盾的。因此，如何平衡“公益性”與“逐利性”之間的不適，找到公共服務(wù)與資本逐利的最優(yōu)點，在滿足公眾對公共服務(wù)期待的同時，使社會資本有利可圖，獲得一定的利潤，成為推動養(yǎng)老公共服務(wù)與PPP模式對接的重點和難點。所以，這就需要政府有效發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能，在公眾需求與社會資本之間找準(zhǔn)發(fā)力點。

四、完善我國PPP模式養(yǎng)老服務(wù)的策略

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)又被人們稱為“銀色產(chǎn)業(yè)”，其可發(fā)展的市場前景巨大，但是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在我國尚在發(fā)展階段，服務(wù)供給尚不成熟，行業(yè)市場存在一定的金融風(fēng)險。所以，在缺乏養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，以及缺乏PPP模式養(yǎng)老公共服務(wù)項目經(jīng)驗的情況下，如何探索養(yǎng)老公共服務(wù)的市場化運作，亟待進行研究。

(一)完善法律法規(guī)，為PPP模式提供法律保障

在法治社會，法律的重要性不言而喻，法律既具有預(yù)防與警示的作用，同時也具有懲罰與矯正的作用。由于PPP模式涉及領(lǐng)域廣泛、涉及主體復(fù)雜。因此，PPP模式的法律體系建設(shè)既不是照搬別國經(jīng)驗，也不是閉門造車的過程，而是一個循序漸進、不斷論證、不斷完善的過程。所以，各級政府之間、各部門之間，需要加強溝通與聯(lián)合，共同為PPP模式提供法律依據(jù)。因此，明確各部門之間、各級政府之間、項目各參與主體之間的職責(zé)范圍，明確PPP模式下公共服務(wù)項目的流程細(xì)節(jié)，明確社會資本進入PPP模式公共服務(wù)項目的資質(zhì)與條件，明確PPP模式公共服務(wù)項目的評估方法與監(jiān)管方式。比如，日本結(jié)合自身的經(jīng)濟與社會發(fā)展情況，構(gòu)建了特色化的PFI體系，專門頒布了《民間融資社會資本整備(PFI)法》，日本也成為亞洲第一個通過立法來推動PPP模式發(fā)展的國家[10]。既能保證PPP模式養(yǎng)老公共服務(wù)項目的平穩(wěn)運行，又能在發(fā)生項目糾紛時，維護各方的合法權(quán)益。

(二)轉(zhuǎn)變政府治理思維，完善體制機制改革

在傳統(tǒng)治理方式中，公共服務(wù)全部由政府生產(chǎn)與供應(yīng)，政府既要提供強大的財政來源，又要提供專業(yè)的人力保障，政府的角色貫穿公共服務(wù)的全流程。而在PPP模式下，政府的角色與職能都發(fā)生了改變：從“無限”的政府理念，到“有限”的政府理念；從全流程貫穿，到主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)與監(jiān)管；從提供財政支持，到專注于提供政策支持等。具體來說，一方面促進政府治理理念的轉(zhuǎn)變，即需要確立執(zhí)政為民的思想，形成“有限”的政府，同時樹立服務(wù)政府、法治政府的理念，致力于為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；另一方面不斷完善體制機制改革，即堅持中國制度特色，構(gòu)建民主化決策路徑，同時，建立健全市場競爭機制，建立公平有效的項目評估機制[11]。總之，政府需要將自身置于“伙伴關(guān)系”之中，真正與社會資本之間建立一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作機制。

(三)健全監(jiān)督體系，完善信息公開制度

隨著PPP模式公共服務(wù)項目的推廣，公眾對PPP模式的認(rèn)知度越來越高。盡管在PPP模式中，政府的職能與角色發(fā)生了改變，但是其最終目的仍然是向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這也是政府的基本職責(zé)之一?，F(xiàn)階段，由于PPP模式公共服務(wù)項目并不成熟，在實際運營與實踐操作中，必然存在著不科學(xué)、不規(guī)范的問題，如果缺乏監(jiān)管體系與公開制度，不僅會造成公眾對公共服務(wù)不滿意，同時會引發(fā)公眾的信任危機。所以，為了確保公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，需要健全監(jiān)督體系，完善信息公開制度。其中，既包括政府自身對項目的監(jiān)督，也要加強第三方機構(gòu)監(jiān)管，并確保公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。一方面，形成聯(lián)審機制，即由與PPP模式公共服務(wù)項目相關(guān)的各個部門，如財政、城建、民政等，對PPP模式養(yǎng)老公共服務(wù)項目各流程進行聯(lián)合審查與監(jiān)督，以確保項目的規(guī)范性；另一方面，政府積極發(fā)揮PPP模式信息平臺的作用，確保項目的公開與透明。比如，建立PPP項目庫，在公布的項目中，將行業(yè)性質(zhì)、項目地、內(nèi)容規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式等信息主動向社會公開發(fā)布。