王保先，劉麗媛

（1.南京農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 210095；2.南京大學 法學院，江蘇 南京 210093）

歷經(jīng)清末、 民國和中華人民共和國3個時期，20世紀的中國開始由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。 在這一歷史階段，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，基層社會的治理方式也經(jīng)歷了從鄉(xiāng)村自治到單位治理的歷史變遷。 從社會結(jié)構(gòu)、地域空間和治理模式三個方面考察這一歷史變遷， 有助于深刻理解當下基層社會治理的歷史背景和經(jīng)驗， 有利于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

一、從鄉(xiāng)村社會到單位社會

中國古代基層社會基本上就是指廣大鄉(xiāng)村。 在“皇權(quán)不下縣”的制度框架下，鄉(xiāng)村社會基本上處于一種自治狀態(tài)。 傳統(tǒng)中國治理的特點是上下分治的雙軌制治理， 其治理體系由皇權(quán)控制的上層管制系統(tǒng)和地方族長或鄉(xiāng)紳控制的基層管制系統(tǒng)兩部分組成［1］。 在這一治理體系下，縣官只管本地的賦稅和司法糾紛， 其余的事務幾乎一概交給家族或士紳來管理。 因此，帝制時期的基層社會治理具有相當?shù)淖灾涡?，并且這種狀態(tài)一直延續(xù)到明清時期。

清代延續(xù)了傳統(tǒng)的基層社會治理模式， 鄉(xiāng)村自治以保甲為載體、以宗族為基礎、以士紳為紐帶［2］。清朝末年，在內(nèi)憂外患的統(tǒng)治危機下，清政府開始學習西方實行新政和預備立憲。 受西方自治思想的影響，基層社會治理隨之發(fā)生了變化， 清政府開始涉足鄉(xiāng)村自治領域。 1908年，清政府公布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，詳細規(guī)定了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治區(qū)域、自治范圍、自治機關、自治選舉、自治監(jiān)督等各項治理事宜［3］。 不過，在晚清統(tǒng)治者看來，推行地方自治只是鞏固自身統(tǒng)治的手段而不是目的。 清廷認為，自治團體在地方治理中僅僅發(fā)揮了“純粹的補充性作用”，它們管的只是地方政府沒工夫管的事情，因而這種地方自治就如同傳統(tǒng)社會士紳和官僚的分工與協(xié)作［4］366-367。 由此可見，晚清政府當時并不是要真正推行地方自治。

辛亥革命結(jié)束了中國的封建帝制， 創(chuàng)立了中華民國。民國第一任臨時大總統(tǒng)孫中山推崇地方自治，繼任的袁世凱在1913—1914年廢除省、 縣兩級的自治方案，采取區(qū)、村兩級的地方行政制度，即在縣下設置規(guī)模大體與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)相仿的行政單位——區(qū)作為基本行政單位［5］64。 這樣就突破了中國社會治理“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，首次在縣以下設置基層地方政權(quán)，“皇權(quán)”下縣了，區(qū)成為基層的正式行政機關，并且區(qū)的長官不是由本區(qū)自己選舉， 而是由縣一級政府委任［4］370。 區(qū)的下一級是村，國家權(quán)力逐漸延伸到村落，村中設置村民會、息訟會和監(jiān)察委員會等組織機構(gòu)，具體負責村里的行政、司法和監(jiān)察等事務的管理［5］64。 在這種治理模式下，村雖然名義上還具有自治權(quán)，但其實已經(jīng)被納入國家權(quán)力體系之中，國家權(quán)力開始介入鄉(xiāng)村社會治理。

南京國民政府宣布訓政后, 1928年通過了《縣組織法》。 該法主要仿照閻錫山在山西推行的村制，在縣以下設置區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰等組織，這些組織大多是行政性質(zhì)而不是所謂的自治組織［6］115。這種治理模式其實就是國家權(quán)力逐漸下沉到鄉(xiāng)村， 把自然村納入自己的控制之下。 后來南京國民政府用保甲組織取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 閭、 鄰等組織， 等于用官治代替自治［6］164。1934年， 國民黨當局頒布 《改進地方自治原則》，把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村劃為一級［5］66。 當時蔣介石提出“新縣制”，雖然國民政府1939年發(fā)布的《縣各級組織綱要》明確規(guī)定了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治團體的“法人”地位，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有變成自治團體， 而是徹底成為縣政府下面的一個“官治衙門”［6］231。 在這一時期，國民黨的基層社會控制不斷加強，鄉(xiāng)村自治組織幾乎沒有自主權(quán)，鄉(xiāng)村在國家權(quán)力的控制下漸漸喪失了自治性， 每一個村莊、家庭甚至每一個人都被網(wǎng)羅在政府可控的范圍之 內(nèi)［7］。

除了國民黨政府管理的村莊外， 這一時期的鄉(xiāng)村還有中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的農(nóng)村革命根據(jù)地。當時，中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)進行了基層自治的實踐，比如實行供給制和允許機關從事生產(chǎn)活動， 并且允許軍政單位在中央財政體系下可以保有一部分自己的財權(quán)來籌劃單位的集體利益， 這些嘗試對后來新中國單位體制的建立具有重要影響［8］。 當時的生產(chǎn)單位被稱為“公家”，這種新的“公家”不同于傳統(tǒng)的家庭，雖然它們有類似的功能，但是前者提供的是福利保障和安全保衛(wèi)， 后者提供的是情感慰藉和安全保護［9］49。 單位和家庭的這種相似性并非偶然，反映了傳統(tǒng)家庭的功能對生產(chǎn)單位的極大影響， 就像一個家庭對待其成員一樣， 生產(chǎn)單位也承擔了照顧單位成員的職責［9］50。 中國共產(chǎn)黨領導的革命根據(jù)地的基層自治實踐， 極大地影響了1949年以后單位制度的正式建立。

單位是1949年后在中國普遍建立起來的一種組織和制度。 當時，經(jīng)濟、社會和政治生活都是通過單位這一組織進行的。在單位制下，所有的社會組織基本上都是單位，由此形成了“單位社會”［10］。國家的宏觀治理架構(gòu)表現(xiàn)為國家—單位—個人的三級結(jié)構(gòu)。作為國家和個人的中間組織的單位， 在城市表現(xiàn)為工作單位，在農(nóng)村表現(xiàn)為人民公社和生產(chǎn)大隊，它們都是單位體制的組成部分［11］128。 作為國家與個人的聯(lián)結(jié)點，單位在國家治理中起著重要作用。正是在這一意義上，當時整個社會的治理可以看作一種“單位治理”， 即單位作為治理主體對社會事務進行管理。中國的社會結(jié)構(gòu)也因此產(chǎn)生了變革， 由鄉(xiāng)村社會變?yōu)閱挝簧鐣?基層社會治理從鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)為單位治理。 改革開放之后，單位體制逐漸弱化，不過由于歷史慣性和路徑依賴， 單位治理模式依然潛移默化地影響著基層社會治理實踐。

二、從農(nóng)村到城市

清代地方治理已經(jīng)利用地方的非官方組織，如地緣社區(qū)、宗族或行會等［12］。19世紀末“地方政府授權(quán)傳統(tǒng)的城市組織承擔市政府的某些工作，其模式是從某種專門的職責過渡到一種普遍的責任”［4］362。這種城市組織發(fā)揮的作用類似一種半行政組織，可見地方政府依靠非正式行政組織進行基層治理早已有之。 在1949年前的城市社會中，不僅存在資本主義的經(jīng)濟關系， 還存在許多傳統(tǒng)的經(jīng)濟關系和社會力量，它們勾結(jié)官府，借助幫會、師徒和同鄉(xiāng)等傳統(tǒng)社會關系把持工廠企業(yè)［11］99。 民國時期，在城市工業(yè)化進程中出現(xiàn)了同鄉(xiāng)會、 幫會、 行會等非官方社會組織。同鄉(xiāng)會是由從農(nóng)村到城市的工人建立起來的，這些工人依靠幫派和行會等被安排到工作場所做工［9］60。當時， 中國共產(chǎn)黨領導的農(nóng)村革命根據(jù)地的單位同樣受傳統(tǒng)家族關系的影響， 這表明它無法拒絕傳統(tǒng)的強大力量， 單位體制的建立與中國自身的文化邏輯和社會邏輯是一致的［13］。

面對日本帝國主義侵華造成的民族危機， 把全國人民組織起來抵御侵略是當時的頭等大事。 在中國共產(chǎn)黨領導的農(nóng)村革命根據(jù)地， 正是單位治理模式起到了組織、發(fā)動民眾的有效作用。而單位制度之所以能夠在中華人民共和國建立后在城市社會中快速建立起來， 一方面是受國民黨在城市建立國營企業(yè)制度的影響， 另一方面不可避免地受到農(nóng)村革命根據(jù)地的單位治理模式的影響， 兩者共同為1949年后單位體制在城市的建立奠定了基礎［9］60-61。

有學者將單位制度廣義地界定為 “占據(jù)主導地位的行政體制”，并在此意義上將單位制度追溯到抗日戰(zhàn)爭時期［14］232。 抗日戰(zhàn)爭時期，國家面臨的嚴重危機迫使國民黨政府創(chuàng)立了一種國營企業(yè)制度， 工廠管理社區(qū)的現(xiàn)象出現(xiàn)了。 這種“工廠辦社會”的模式可以說是后來“單位辦社會”的早期形式［14］285。 當時，國民黨政府將這些國營企業(yè)統(tǒng)稱為單位， 這些單位為其職工提供社會服務與福利設施［14］244-245。 這種 國營企業(yè)制度， 為1949年后的城市單位制的建立打下了一定的基礎。

民國時期城市的工廠企業(yè)與農(nóng)村革命根據(jù)地的經(jīng)濟單位，雖然是在不一樣的環(huán)境下產(chǎn)生的，但是二者有很多相似之處。它們都屬于一種社會組織形式，并且都以生產(chǎn)為存在基礎，以集體主義為思想基礎，以家庭倫理為社會關系基礎［9］61。 這也是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的革命根據(jù)地的單位模式能夠在接管城市后迅速運作的重要原因，因為它們“都以對以勞動組織為中心的社會集體的強烈認同為前提， 而且都試圖供養(yǎng)和照顧集體成員”［9］105。 雖然1949年前的工廠企業(yè)和1949年后的工廠企業(yè)提供的具體福利有所不同，但是 “舊體制下由工作場所負責滿足工人各種各樣的需求延續(xù)到了新的體制下”［9］104。

作為新的社會基層組織， 新中國建立的單位取代了1949年前城市中的行會、同鄉(xiāng)會等社會組織。 當時建立單位制度的目的在于把全國大多數(shù)人都安排到各種政治、經(jīng)濟、軍事和文化組織中，把人們組織起來實現(xiàn)工業(yè)化［15］。1956年社會主義改造完成之后，“由單一工廠制、條塊分割為主要特征的中央計劃經(jīng)濟體制初步形成”［16］103，單位制度在城市基本建立起來。 1958年全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》 第十條對從農(nóng)村到城市的遷徙提出了很高的要求，即公民只有有了3種單位證明中的一種才能遷入城市， 一是城市勞動部門的錄用證明，二是學校的錄取證明，三是城市戶口登記機關準予遷入的證明。這種戶籍制度，妨礙了農(nóng)村人口向城市的流動，使得城市單位制度愈加固化。在農(nóng)村，人口基本歸屬于人民公社制度下的生產(chǎn)隊。由此，全國絕大多數(shù)人都被納入單位之中。20世紀70年代，單位開始全面負責其成員的生活，甚至職工家屬也同樣享受單位福利，相當于家庭也被單位吸納了，幾乎每個人都處在單位的庇護之下， 由此造成了單位人對單位的全面 依賴［16］69-70。

總之，為了組織民眾實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，新中國通過“組織起來”和“包下來”的政策，在社會主義改造完成后的城市和農(nóng)村分別建立了單位制度和人民公社制度。這些單位具有雙重身份，一方面要維護單位成員的利益，另一方面要承擔許多政府職能。因此，單位成為基層社會的基本單元，發(fā)揮著聯(lián)結(jié)國家和個人的重要作用。伴隨著國家權(quán)力的不斷下沉，中國基層治理的重心在地域空間上由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。 20世紀中國的基層社會治理由此發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變， 經(jīng)歷了從清末的鄉(xiāng)村自治到新中國成立后的單位治理的歷史變革。

三、從“家國同構(gòu)”到“單位—國家同構(gòu)”

傳統(tǒng)社會的基本組成單元是家庭， 大的家庭構(gòu)成家族。家族構(gòu)成中國古代地方治理的基本單元，在某種程度上就是一種自治組織。 家長或族長擁有司法權(quán)、主婚權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等家族內(nèi)部事務的決定權(quán)，族長權(quán)是父權(quán)的延伸［17］。 在家族中，最注重的道德是孝，即要孝敬長輩、尊敬兄長。 封建統(tǒng)治者把約束家族的規(guī)范——孝轉(zhuǎn)移到國家就成為忠。 皇帝就是國家的大家長，國家就是一個放大版的家庭。在家庭中子女要對父母盡孝道， 同樣在統(tǒng)治秩序下臣民要對君主守忠道， 這就是中國傳統(tǒng)社會的典型結(jié)構(gòu)——“家國同構(gòu)”。

古代中國是“家國同構(gòu)”，當代中國則是“單位—國家同構(gòu)”，國家、單位與個人三者的關系表現(xiàn)為單位依附國家、個人依附單位，同時國家也要依賴單位來整合社會。 個人、單位、國家三者間的這種依附格局，正是傳統(tǒng)“個人—家庭—國家”連帶結(jié)構(gòu)的當代變種。 也就是說，這種單位與國家的關系結(jié)構(gòu)，基本上是傳統(tǒng)家國同構(gòu)的翻版［13］。 人們把單位稱為“公家”， 其實是把傳統(tǒng)的家庭私人領域拉入公共領域，在私人生活基礎上組織公共生活， 傳統(tǒng)社會的結(jié)構(gòu)及其功能并沒有變， 單位和家族一開始就緊密地關聯(lián)著。 20世紀中國社會的基本構(gòu)成單元由家族共同體變?yōu)閱挝还餐w， 社會結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)村社會變?yōu)閱挝簧鐣?，基層治理模式也相應地由“家國同?gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝弧獓彝瑯?gòu)”。

關于“單位—國家同構(gòu)”的基層治理模式，大多數(shù)學者把單位看作家族的延續(xù)和變體，因為它們的邊界在很大程度上是不確定的。比如，家庭中父為子綱的倫理在單位有所體現(xiàn)， 單位領導身上也有家族族長的影子［18］67-70。 單位吸收了家族的生產(chǎn)、分配、教育、撫育和贍養(yǎng)等職能，家族組織被單位取代了［19］。也就是說，單位組織仍然遵從鄉(xiāng)土社會的行動邏輯，單位逐漸地成為一種新的家族［20］。

單位和家族的聯(lián)系不僅體現(xiàn)在宏觀的社會結(jié)構(gòu)上，也體現(xiàn)在微觀的行動上。單位治理和家族管理都具有封閉性， 當單位被賦予維系個人生活的種種權(quán)力之后， 在封閉的單位中就不可避免地出現(xiàn)家長制作風， 從而單位領導就像家長一樣擁有了很多無形的權(quán)力。 因而，單位就像一個微型社會，單位人的行動策略仍然保持著強烈的關系取向， 單位內(nèi)部有著復雜的關系運作。 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的人際交往模式并沒有完全消失，依然存在于單位社會之中，甚至形成了一種單位文化，即“‘鄉(xiāng)土中國’的‘差序格局’依然是‘單位社會’中的基本結(jié)構(gòu)”［18］354。 單位和家族在責任承擔方面也具有某種相似性。 古代家族制度中家長或族長對外要承擔無限連帶責任， 在單位制下國家對單位、單位對個人也有一種無限責任［21］。 另外，單位和家族內(nèi)部都存在上下級關系。血緣關系在家族中是第一位的，由血緣關系產(chǎn)生了差等關系，人與人的等級關系隨著血緣親疏的不同而不同。 在單位里上下級關系是擬定的， 即根據(jù)職位安排上下級關系。 因而單位與單位人之間不是真正平等的契約關系，而是一種單位對其成員負責、成員全面依賴單位的復雜關系， 并且這種關系不是雙方中的任何一方可以隨便中斷的， 即單位人對單位的依賴具有一種制度上的剛性。

單位不僅與傳統(tǒng)的家族具有密切的關系， 而且與鄉(xiāng)村自治的各種治理要素有某些歷史聯(lián)系。 典型的鄉(xiāng)村就是“由同質(zhì)個人、核心家庭、家族以及一個或多個家族組成的村落”，它承擔了聯(lián)結(jié)國家與社會的功能［22］。鄉(xiāng)村自治的要素包括家族、士紳和保甲三個方面。 單位替代自然村落成為國家和社會的聯(lián)結(jié)點之后，同樣發(fā)揮了這三個方面的功能。單位除了經(jīng)濟職能與古代家族相似，還承接了家族的婚姻管理、維護社會治安等職能。就此而言，單位在官民之間起到了中介作用，充當了國家和個人的中介，聯(lián)結(jié)起了國家與個人?？傊瑔挝恢卫砦{傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的有效要素， 同時又把它們嚴格限制在國家權(quán)力的管控之下，這也是單位治理與鄉(xiāng)村自治的區(qū)別所在。20世紀中國基層社會治理從鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝恢卫淼难葑冞^程，反映了當時整個社會結(jié)構(gòu)的變化。中國的基層社會由以家庭為基本單元變?yōu)橐怨ぷ鲉挝粸榛締卧?，社會結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)村社會變?yōu)閱挝簧鐣鶎又卫淼闹匦挠舌l(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，基層治理的模式由“家國同構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝弧獓彝瑯?gòu)”。 這種轉(zhuǎn)變，是國家權(quán)力下沉到基層社會直至完全覆蓋的過程。 這個巨大的變化并非偶然， 而是在中國特殊的社會環(huán)境下從“鄉(xiāng)土中國”到“單位中國”的歷史性轉(zhuǎn)變。