李瓊 汪德華

摘 要：中小微企業(yè)是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。創(chuàng)新是推動中小微企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是提升國家創(chuàng)新活力的重要方面。本文從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購三個(gè)方面，梳理我國支持中小微企業(yè)創(chuàng)新的政策，同時(shí)與美國進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)我國支持中小微企業(yè)創(chuàng)新的政策呈如下特點(diǎn)：直接支持中小微企業(yè)創(chuàng)新的“專精特新”政策效果顯著;稅收優(yōu)惠政策雖全面但針對性不強(qiáng);不同類型財(cái)政補(bǔ)貼的政策效果差異較大;政府采購規(guī)定較為模糊。對此，提出如下建議：加大力度推行“專精特新”類直接補(bǔ)貼政策，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)適當(dāng)前移，財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購政策進(jìn)一步細(xì)化，同時(shí)要打造共性技術(shù)平臺，促進(jìn)大中小微企業(yè)資源共通。

關(guān)鍵詞：中小微企業(yè);創(chuàng)新;稅收優(yōu)惠;財(cái)政補(bǔ)貼;政府采購;專精特新

中圖分類號：F810.42? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）03-0072-11

在變革迅速和競爭日益激烈的全球市場中，中小微企業(yè) 在本文中，“中小微企業(yè)”泛指按照規(guī)模、雇傭人數(shù)、資產(chǎn)總額、應(yīng)納稅所得額等標(biāo)準(zhǔn)劃分處于較低標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，在此角度上，“中小微企業(yè)”與其他表述，如“小微企業(yè)”“中小企業(yè)”等是一個(gè)意思。

收稿日期：2021-10-14

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“中國積極財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)——基于1998年—2004年項(xiàng)目及長期建設(shè)國債投資數(shù)據(jù)的研究”（72073140）;中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度研究”（2018CJY01-A002）;教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“基于‘五維三標(biāo)’視角的中國居民財(cái)經(jīng)素養(yǎng)水平測度與人力資本效應(yīng)研究”（20YJC790065）

作為國民經(jīng)濟(jì)的重要力量，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵引擎[1]。黨中央國務(wù)院高度重視中小微企業(yè)發(fā)展，先后出臺了系列政策措施，不斷加大財(cái)稅政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)興業(yè)、服務(wù)體系建設(shè)等支持力度。中小微企業(yè)的發(fā)展取得了顯著成就，但整體創(chuàng)新競爭力不強(qiáng)。

從《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)來看，在過去十多年間，規(guī)模較小的企業(yè)創(chuàng)新投入增長較快，但波動較大，獲得的政府資金增長率低于大型企業(yè)。短期內(nèi)，企業(yè)創(chuàng)新活動的產(chǎn)出體現(xiàn)在新開發(fā)項(xiàng)目、申請專利上，最終體現(xiàn)在新產(chǎn)品的銷售收入上。比較來看，大型企業(yè)申請專利數(shù)增速較快，而中型企業(yè)新開發(fā)項(xiàng)目數(shù)和新產(chǎn)品銷售收入增速較快。大型企業(yè)申請的專利數(shù)從2011年的15.91萬項(xiàng)，增長至2019年的35.54萬項(xiàng)，增長了近1.23倍，中型企業(yè)申請的專利數(shù)相對增長較為緩慢，增長了1.05倍。在新開發(fā)項(xiàng)目數(shù)方面，2011—2019年間，大型企業(yè)僅從9.84萬項(xiàng)，增長至10.11萬項(xiàng)，而中型企業(yè)則從7.77萬項(xiàng)，增長至15.20萬項(xiàng)。對比更加明顯的是新產(chǎn)品銷售收入：2011—2019年，中型企業(yè)新產(chǎn)品銷售收入增長了1.75倍，大型企業(yè)僅增長了0.66倍。

除此之外，規(guī)模越大的企業(yè)產(chǎn)品或工藝創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)比例越高，微型企業(yè)面臨的失敗率越高：2016—2019年間，開展產(chǎn)品或工藝創(chuàng)新活動的微型企業(yè)年均10 904家，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品或工藝創(chuàng)新的微型企業(yè)年均8 576家，產(chǎn)品或工藝創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)率為78.64%，而對應(yīng)的小型企業(yè)、中型企業(yè)和大型企業(yè)的產(chǎn)品或工藝創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)率分別為82.81%、86.22%和88.96%。

可以看出，我國中小微企業(yè)確實(shí)是技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵引擎，在過去十多年間實(shí)現(xiàn)了突破性增長。但同時(shí)也面臨著一系列制約因素：開發(fā)新產(chǎn)品新工藝的失敗率更高，導(dǎo)致中小微企業(yè)創(chuàng)新投入波動大;較大型企業(yè)相比，政策扶持力度也比較低?；诖?，本文從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購三個(gè)方面梳理我國推動中小微企業(yè)創(chuàng)新的一系列政策，并對比借鑒美國激勵(lì)小企業(yè)創(chuàng)新的政策，對我國推動中小微企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅制度做出總體評價(jià)并提出完善建議。

一、我國促進(jìn)中小微企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政稅收政策

技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品一般具有公共產(chǎn)品的外部性，其成果會產(chǎn)生部分溢出效應(yīng)[2]而形成社會收益。因此，需要政府在一定程度上予以支持，降低企業(yè)尤其是中小微企業(yè)在創(chuàng)新過程中所面臨的各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。目前，為激勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新所普遍采用的公共政策工具包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼（直接資助）和政府采購（間接補(bǔ)貼）。

（一）稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠主要通過稅收遞延、稅收抵免及稅前扣除等方式間接影響企業(yè)的研發(fā)活動從而促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[3]。從20世紀(jì)90年代開始，我國為鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新出臺了一系列政策，涉及增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等多個(gè)稅種，涵蓋企業(yè)創(chuàng)新準(zhǔn)備、研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化等各個(gè)環(huán)節(jié)。

1.創(chuàng)新準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策偏重投資方，直接針對中小微企業(yè)的較少

在創(chuàng)新準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，中小微企業(yè)需持續(xù)投入大量資金，但相對于大企業(yè)，中小微企業(yè)的信息更不透明，并缺乏可資抵押的資產(chǎn)，因而融資也更為困難[4]。對此，國家出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、個(gè)人股東等為中小微企業(yè)提供融資支持，主要對象是投資方而非中小微企業(yè)。

這種間接的稅收優(yōu)惠政策能夠在多大程度上惠及中小微企業(yè)需進(jìn)一步考量。而且，我國金融體系中“正規(guī)金融與民間金融”的二元結(jié)構(gòu)直接造成了金融資源分配機(jī)會和占用成本的嚴(yán)重失衡與不公，產(chǎn)生了對中小微企業(yè)等弱勢群體的金融排斥。當(dāng)前，中小微企業(yè)的資金來源仍以自有投入為主，直接融資渠道不暢通，融資比例低、核準(zhǔn)周期長[5]。給予中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和增值稅小規(guī)模納稅人的稅收優(yōu)惠政策，一方面沒有直接針對創(chuàng)新，屬于普惠性政策;另一方面，除了增值稅免稅政策之外，針對所得稅的稅收優(yōu)惠政策要求企業(yè)有正稅基為前提，這取決于納稅年度結(jié)束后企業(yè)的盈利情況，具有滯后性，無法給中小微企業(yè)帶來及時(shí)的資金支持，只在預(yù)期上進(jìn)行激勵(lì)。

2.研發(fā)環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策未對企業(yè)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分，大中小微企業(yè)同等享受

如表1所示，研發(fā)環(huán)節(jié)鼓勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新的政策主要有三類：一是加計(jì)扣除政策，允許企業(yè)將研發(fā)過程中發(fā)生的費(fèi)用在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，再按照一定比例加計(jì)扣除[6];二是當(dāng)用于研發(fā)的機(jī)器和設(shè)備超過一定價(jià)值，允許企業(yè)采取雙倍余額遞減法或年數(shù)總和法實(shí)行加速折舊;三是企業(yè)投資建設(shè)屬于國家鼓勵(lì)發(fā)展的內(nèi)外資項(xiàng)目，其投資總額內(nèi)進(jìn)口的自用設(shè)備，以及隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)和配套件、備件，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。就這些政策而言，除了科技型中小企業(yè)的加計(jì)扣除比例從2017年1月1日開始由50%提高到75%，其他企業(yè)從2018年1月1日開始。2021年1月1日開始實(shí)施的將加計(jì)扣除比例由75%提高至100%這一政策針對的是制造業(yè)行業(yè)，未對企業(yè)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分。

在研發(fā)后期的成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，針對納稅人的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，我國出臺了對應(yīng)的優(yōu)惠政策，一是自2015年10月1日起，全國范圍內(nèi)的居民企業(yè)轉(zhuǎn)讓5年以上非獨(dú)占許可使用權(quán)取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅，超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅（財(cái)稅〔2015〕116號）;二是納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)，免征增值稅（財(cái)稅〔2016〕36號）。這兩個(gè)政策亦是針對所有規(guī)模企業(yè)，規(guī)模越大的企業(yè)，產(chǎn)品或工藝創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)率越高，技術(shù)轉(zhuǎn)讓可能越多，也越容易從這兩類政策中獲益。但是，在這些稅收優(yōu)惠政策中，對中小微企業(yè)并無特殊優(yōu)惠。

3.產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠政策針對性較強(qiáng)，涉及的稅種較多

產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)是企業(yè)創(chuàng)新的后期環(huán)節(jié)，接近投資的“變現(xiàn)”。這一環(huán)節(jié)，中小微企業(yè)可能面臨如下三類問題：

第一類問題是關(guān)鍵原材料無法在國內(nèi)生產(chǎn)或國內(nèi)產(chǎn)品性能無法滿足需要，針對此問題，《關(guān)于國家中小企業(yè)公共技術(shù)服務(wù)示范平臺適用科技開發(fā)用品進(jìn)口稅收政策的通知》規(guī)定，2012年1月1日至2015年12月31日，在合理數(shù)量范圍內(nèi)進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)或國內(nèi)產(chǎn)品性能尚不能滿足需要的科技開發(fā)用品，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅，以鼓勵(lì)中小企業(yè)公共技術(shù)服務(wù)示范平臺向中小企業(yè)提供科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)類的公共服務(wù)：

第二類問題也是最重要的問題，創(chuàng)新活動可能會讓企業(yè)面臨虧損。鑒于此，《關(guān)于延長高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限的通知》規(guī)定，自2018年1月1日起，當(dāng)年具備高新技術(shù)企業(yè)或科技型中小企業(yè)資格的企業(yè)，其具備資格年度之前5個(gè)年度發(fā)生的尚未彌補(bǔ)完的虧損，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后年度彌補(bǔ)，最長結(jié)轉(zhuǎn)年限由5年延長至10年：

第三類問題是針對中小微企業(yè)技術(shù)人員的股權(quán)獎勵(lì)。自2016年1月1日起，全國范圍內(nèi)的中小高新技術(shù)企業(yè)以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個(gè)人股東轉(zhuǎn)增股本和全國范圍內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果，給予本企業(yè)相關(guān)技術(shù)人員的股權(quán)獎勵(lì)時(shí)，個(gè)人股東一次繳納個(gè)人所得稅確有困難的，可根據(jù)實(shí)際情況自行制定分期繳稅計(jì)劃，在不超過5個(gè)公歷年度內(nèi)（含）分期繳納?？偟膩碚f，在產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，專門針對中小微企業(yè)創(chuàng)新的政策較多，而且涉及了關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅五個(gè)稅種，比較全方位地解決了中小微企業(yè)在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的限制問題，對于企業(yè)生產(chǎn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、提供自主創(chuàng)新服務(wù)有較強(qiáng)的引導(dǎo)作用。

另外，分稅種來看，我國鼓勵(lì)中小微企業(yè)自主創(chuàng)新的政策主要針對兩個(gè)大稅種：企業(yè)所得稅和增值稅。就企業(yè)所得稅而言，國家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。符合條件的集成電路設(shè)計(jì)企業(yè)和軟件企業(yè)，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年到第五年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅。高新技術(shù)企業(yè)發(fā)生的職工教育經(jīng)費(fèi)支出，不超過工資薪金總額8%的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，超過部分在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除。就增值稅而言，增值稅一般納稅人銷售其自行開發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品，對其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分試行即征即退政策;中華人民共和國境內(nèi)的單位和個(gè)人提供的完全在境外消費(fèi)的研發(fā)服務(wù)、合同能源管理服務(wù)、設(shè)計(jì)服務(wù)等，適用增值稅零稅率。

除上述提及的政策外，還有一些針對中小微企業(yè)的普惠性政策。比如，在2021年《政府工作報(bào)告》中，將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額10萬元提高到了15萬元;對小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬元的部分，在減按25%計(jì)入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅的基礎(chǔ)上，再減半征收;對年應(yīng)納稅所得額超過100萬元但不超過300萬元的部分，減按50%計(jì)入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。這些政策在降低中小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)方面作用明顯，但并非直接激勵(lì)中小微企業(yè)的創(chuàng)新。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼

與稅收優(yōu)惠政策相比，財(cái)政補(bǔ)貼更具確定性和即時(shí)性，能夠直接降低企業(yè)的投資成本，作用效果最為明顯。財(cái)政補(bǔ)貼能夠直觀地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，可以起到引導(dǎo)社會資本流入、引領(lǐng)投資方向的作用。總的來說，我國的財(cái)政補(bǔ)貼類政策主要分為如下四類。

1. 中央政府設(shè)立的政府專項(xiàng)資金和基金

政府專項(xiàng)資金或基金以貸款貼息、無償資助和資本金投入等方式支持中小微企業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目。表2統(tǒng)計(jì)了我國目前成立的六支支持中小企業(yè)創(chuàng)新的專項(xiàng)資金或基金情況。

這些基金服務(wù)于中小企業(yè)創(chuàng)新的各個(gè)方面，資金規(guī)模從幾億元到幾百億元不等，涉及優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境、給予中小企業(yè)各類補(bǔ)貼、支持中小企業(yè)走出去等各個(gè)方面。其中資金規(guī)模最大的是國家中小企業(yè)發(fā)展基金，該基金是按照《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》的要求，于2015年9月經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立，定位于充分發(fā)揮中央財(cái)政資金的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，吸引社會資本投入，共同擴(kuò)大對中小企業(yè)的股權(quán)投資規(guī)模，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。截至2021年5月，已設(shè)立完成四支直投子基金實(shí)體，認(rèn)繳出資總規(guī)模195億元。2020年5月，為貫徹落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，中央財(cái)政出資150億元，與上海國盛、中國煙草等社會出資人發(fā)起成立了國家中小企業(yè)發(fā)展基金有限公司（母基金），主要通過投資設(shè)立子基金等方式，基金總規(guī)模達(dá)到1 000億元以上，重點(diǎn)解決創(chuàng)新型中小企業(yè)的中長期股權(quán)融資問題，促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金是較早成立的支持中小微企業(yè)創(chuàng)新的基金。科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金財(cái)政撥款的金額波動非常大，1999—2008年，年撥款均在10億元左右，從2009年突然增長至近35億元，后逐年上升至2013年的51.21億元，2014年未公布相關(guān)數(shù)據(jù)，2015年又驟減至11.36億元。從金額變化來看，我國支持中小企業(yè)創(chuàng)新的基金還需更強(qiáng)的確定性和延續(xù)性。

2. 中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市

2015年開始，為解決財(cái)政資金使用分散、支持政策傳遞距離長的問題，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，我國開始開展小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范工作，致力于發(fā)揮中央財(cái)政資金引導(dǎo)作用，整合政策資源聚集服務(wù)要素，縮短政策流程，探索建立政府扶持小微企業(yè)發(fā)展的新機(jī)制。《關(guān)于支持開展小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范工作的通知》規(guī)定，中央財(cái)政通過中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金給予示范城市獎勵(lì)支持，由示范城市統(tǒng)籌使用，資金用于強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地建設(shè)，對小微企業(yè)入駐適當(dāng)減免。2020年，為應(yīng)對新冠肺炎疫情的影響，加大對中小微企業(yè)的支持，《關(guān)于提升大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新示范基地帶動作用 進(jìn)一步促改革穩(wěn)就業(yè)強(qiáng)動能的實(shí)施意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮雙創(chuàng)示范基地大企業(yè)帶動作用。

從效果來看，2019年7月，財(cái)政部公布了第一批15個(gè)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地示范城市績效評價(jià)結(jié)果，小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范成效顯著?？冃гu價(jià)結(jié)果排第一的杭州市2018年小微企業(yè)營業(yè)收入達(dá)到31 978億元，同比增長13.56%;小微企業(yè)新增授權(quán)專利30 351件，同比增長45.71%;小微企業(yè)技術(shù)合同成交額254.78億元，同比增長93.32%;小微企業(yè)新增就業(yè)人數(shù)137.9萬人，同比增長106.43%。

3.共性技術(shù)平臺

2018年開始，在總結(jié)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，財(cái)政部會同工業(yè)和信息化部、科技部聯(lián)合制定了《關(guān)于支持打造特色載體推動中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)升級實(shí)施方案》，通過支持一批實(shí)體經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)打造專業(yè)資本集聚型、大中小企業(yè)融通型、科技資源支撐型、高端人才引領(lǐng)型等不同類型的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特色載體，推動各類載體向市場化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化發(fā)展。在具體做法上，一是中小企業(yè)經(jīng)營管理領(lǐng)軍人才培訓(xùn)項(xiàng)目開設(shè)促進(jìn)大中小企業(yè)融通發(fā)展主題班，提升企業(yè)經(jīng)營管理人才素質(zhì);二是鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮資源匯集優(yōu)勢，搭建行業(yè)資源與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特色載體對接機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)資源要素在產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)間高效流動;三是各地方中小企業(yè)主管部門充分調(diào)動各方面資源、政策，推動省級國有企業(yè)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特色載體建立互動機(jī)制，促進(jìn)大中小企業(yè)融通發(fā)展。

4. 專門支持“專精特新”中小企業(yè)的政策

我國“專精特新小巨人”企業(yè)培育工作自2018年開始，是工業(yè)和信息化部按照《工業(yè)強(qiáng)基工程實(shí)施指南（2016—2020年）》《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)“專精特新”發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展專精特新“小巨人”企業(yè)培育工作的通知》等文件的要求，在各省級中小企業(yè)主管部門認(rèn)定的“專精特新”中小企業(yè)及產(chǎn)品基礎(chǔ)上，培育一批專精特新“小巨人”企業(yè)。2021年，獎勵(lì)力度進(jìn)一步加大?！蛾P(guān)于支持“專精特新”中小企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的通知》涉及的獎補(bǔ)資金則達(dá)到了100億元以上。這類政策效果顯著：截至2021年2月，全國范圍內(nèi)已認(rèn)定省級“專精特新”中小企業(yè)2.6萬家，國家級“專精特新小巨人”企業(yè)1 832家。

從各地文件看，地方層面也積極響應(yīng)中央政策，發(fā)展目標(biāo)和政策扶持力度也很大。如2021年3月廣東省提出，“力爭未來五年推動300家‘專精特新’中小企業(yè)登陸滬深交易所主板、創(chuàng)業(yè)板、科創(chuàng)板、新三板等資本市場，助力廣東制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”;2021年2月陜西省提出，積極開展陜西省“專精特新”中小企業(yè)上市及掛牌培育，積極組織“專精特新”中小企業(yè)集中入庫，推薦優(yōu)秀“專精特新”企業(yè)成為省級重點(diǎn)上市后備企業(yè)。同月，深圳市啟動“2022年民營及中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展培育扶持計(jì)劃”，重點(diǎn)支持民營及中小企業(yè)改制上市并為其提供融資擔(dān)保。

（三）政府采購

作為一種需求導(dǎo)向的政策手段，政府采購已經(jīng)成為國際上通行的激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的做法。2011年，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的各部門在滿足機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。2020年，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》進(jìn)一步加大了面向中小微企業(yè)采購的比例。然而，這些政策雖然目標(biāo)是支持企業(yè)自主創(chuàng)新，但僅規(guī)定一個(gè)最低采購比例，無法最大程度刺激企業(yè)的創(chuàng)新行為?！蛾P(guān)于支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的若干政策的通知》給出了“政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄”，但只是說中小企業(yè)優(yōu)先采購，并未形成硬約束。目前各省公布的中小微企業(yè)政府采購數(shù)據(jù)只有總金額，其中企業(yè)創(chuàng)新占多大比例尚沒有公開數(shù)據(jù)。

二、對支持我國中小微企業(yè)創(chuàng)新財(cái)政稅收政策的總體評價(jià)

（一）稅收優(yōu)惠政策需直面中小微企業(yè)創(chuàng)新的重難點(diǎn)

我國推動中小微企業(yè)創(chuàng)新的政策豐富而全面，涵蓋中小微企業(yè)創(chuàng)新的各個(gè)環(huán)節(jié)，稅收減免力度持續(xù)增加。但是，這些政策仍存在如下問題：一是繁多冗雜的政策法規(guī)對于中小微企業(yè)而言有可能是壓力而不是便利，因?yàn)橹行∥⑵髽I(yè)的組織機(jī)構(gòu)相對簡單，其中不乏家族企業(yè)和個(gè)體工商戶，財(cái)務(wù)會計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力偏低，對政策的接受度和操作性相對較差，會對政策的實(shí)施效果產(chǎn)生一定影響;二是對于中小微企業(yè)創(chuàng)新的前端環(huán)節(jié)、也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)——創(chuàng)新準(zhǔn)備環(huán)節(jié)而言，支持政策的針對性較弱，稅收優(yōu)惠政策要么是針對中小微企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，要么是投資者，這些優(yōu)惠政策在多大程度上能夠傳導(dǎo)至中小微企業(yè)的創(chuàng)新行動，需要進(jìn)一步衡量;三是中小微企業(yè)創(chuàng)新的終端環(huán)節(jié)——研發(fā)環(huán)節(jié)，中小微企業(yè)并沒有比大型企業(yè)獲得更多的稅收優(yōu)惠政策;四是在最后產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的優(yōu)惠政策大都是時(shí)間性的優(yōu)惠，如虧損彌補(bǔ)和個(gè)人所得稅的延期繳納，政策力度需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼投資規(guī)模逐年增加但需進(jìn)一步細(xì)化

自1999年設(shè)立科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金開始，我國出臺了各類財(cái)政補(bǔ)貼政策以鼓勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新。這些政策大都是指導(dǎo)性的，需要進(jìn)一步細(xì)化明確。比如，2021年《關(guān)于實(shí)施專利轉(zhuǎn)化專項(xiàng)計(jì)劃助力中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的通知》中的實(shí)施辦法，專利轉(zhuǎn)化機(jī)制的評價(jià)指標(biāo)僅包含了一定時(shí)期內(nèi)（每年上半年開展一次評價(jià)，總計(jì)三年）專利轉(zhuǎn)化數(shù)量、成交金額、項(xiàng)目數(shù)和就業(yè)人數(shù)增長幅度，并沒有考慮到專利轉(zhuǎn)化難度和挖掘潛在專利并促成成交所需要的時(shí)間長度，這可能造成評價(jià)機(jī)制不公平，忽略了真正需要資助的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)，最終打擊中小微企業(yè)創(chuàng)新的積極性。因此，只有通過地方調(diào)研和現(xiàn)實(shí)考察進(jìn)一步完善評價(jià)機(jī)制和評價(jià)指標(biāo)，才能確保政策真正落地有效。而且，設(shè)立的各項(xiàng)基金資助規(guī)模不穩(wěn)定、延續(xù)性較差，這無法給中小微企業(yè)形成一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，會給中小微企業(yè)申請這些基金資助造成負(fù)面激勵(lì)，影響財(cái)政補(bǔ)貼的效果。

財(cái)政補(bǔ)貼又可以細(xì)分為中央直接補(bǔ)貼和中央轉(zhuǎn)移支付通過地方政府補(bǔ)貼。通常來講，享受中央直接補(bǔ)貼有較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，資金偏向基礎(chǔ)研究，而基礎(chǔ)研究的投入周期長、前景十分不確定、變現(xiàn)能力差，這是中小微企業(yè)創(chuàng)新方面的較大挑戰(zhàn)，能夠享受這種激勵(lì)的中小微企業(yè)可謂鳳毛麟角。而轉(zhuǎn)移支付通過地方政府專項(xiàng)資金補(bǔ)貼又要考慮在地方政府負(fù)債率較高的情況下資金是否能發(fā)揮其設(shè)立初衷的問題，同時(shí)我國設(shè)立了幫扶中小微企業(yè)創(chuàng)新的基金，但針對基金的投資對象首先要符合一定的遴選標(biāo)準(zhǔn)。此外，能夠有資格參加國家科研計(jì)劃的中小微企業(yè)也是少之又少。因此，從具體的實(shí)施效果上，我國針對中小微企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)作用較為有限。

（三）政府采購政策條例的具體規(guī)定較為模糊

在最新出臺的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》中明確規(guī)定了中小企業(yè)采購的物品份額占政府總采購量的比例，但文件中“適宜由中小企業(yè)提供”這一標(biāo)準(zhǔn)界定模糊。此外，我國目前沒有完善的政府采購機(jī)制，政府采購由代理機(jī)構(gòu)唯一代理，缺乏監(jiān)督和管理。因此，在利用政府采購?fù)苿又行∥⑵髽I(yè)創(chuàng)新方面，我國還需要進(jìn)一步從法律依據(jù)、政策制定和采購機(jī)制等進(jìn)行完善。

概覽我國的政府采購政策，一部分政策只從定性角度鼓勵(lì)地方政府和大企業(yè)加大對中小微企業(yè)創(chuàng)新成果的采購力度，并沒有做出定量的規(guī)定和引導(dǎo)，政策的可行性較差;另一部分政策雖有規(guī)定政府對中小微企業(yè)的采購比例，但對采購方向、評價(jià)方法方面的說明非常模糊。比如，2020年《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》中提出“適宜由中小企業(yè)提供”，2011年《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》提出“在滿足機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下”，這些表述為政策的落實(shí)制造了灰色地帶。

（四）從“獎項(xiàng)目”到“獎城市、獎開發(fā)區(qū)”的政策效果顯著

小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范政策實(shí)施六年以來，效果顯著，極大地促進(jìn)了小微企業(yè)提高營業(yè)收入、吸收就業(yè)人數(shù)、專利發(fā)明和技術(shù)合同轉(zhuǎn)讓等創(chuàng)新行為，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)新“三個(gè)高增長”。分析其原因，一是地方政府能夠利用其信息優(yōu)勢，解決部分信息不對稱問題;二是這種以獎代補(bǔ)的政策，能夠極大地調(diào)動地方政府的積極性，并在此基礎(chǔ)上開展針對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的特色載體建設(shè)。需要注意的是，此類政策的評價(jià)體系建設(shè)是關(guān)鍵，需注意評價(jià)結(jié)果的細(xì)化。比如，第一批小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地示范城市績效評價(jià)只考核“雙創(chuàng)示范”相關(guān)指標(biāo)的增速或比值，對于一些本身體量較大的城市來說，這種單一的指標(biāo)設(shè)計(jì)是否合理尚需討論。其他推動各類資源整合的政策，如產(chǎn)業(yè)鏈上下游、大中小微企業(yè)融通的政策剛開始起步，目前尚未有公開數(shù)據(jù)公布其效果。

三、支持小企業(yè)創(chuàng)新的美國經(jīng)驗(yàn)

美國小企業(yè)美國沒有中型企業(yè)之說，只區(qū)分了大企業(yè)和小企業(yè)。在二戰(zhàn)后獲得迅速發(fā)展。1947年，美國小企業(yè)總數(shù)不到806萬家，1985年便達(dá)到1 500萬家，到2018年，小企業(yè)數(shù)量占美國企業(yè)總數(shù)達(dá)99.9%以上[7]。20世紀(jì)80年代開始，美國小企業(yè)完成的科技發(fā)展項(xiàng)目占全國約70%，小企業(yè)的人均創(chuàng)新發(fā)明是大企業(yè)的兩倍。美國小企業(yè)管理局（Small Business Administration，SBA）曾收集20世紀(jì)對美國和世界有過巨大影響的65項(xiàng)發(fā)明和創(chuàng)新，總結(jié)發(fā)現(xiàn)：這些發(fā)明和創(chuàng)新基本上都先由個(gè)人完成，取得專利后創(chuàng)辦自己的小企業(yè)，生產(chǎn)和銷售這種新產(chǎn)品，最后再發(fā)展成為大公司[8]。正因如此，也為了更有針對性地為小企業(yè)服務(wù)，1953年設(shè)立的美國小企業(yè)管理局為小企業(yè)提供了各種類型的服務(wù)：貸款支持、創(chuàng)新指導(dǎo)和資源共通等。此外，美國制定了眾多法規(guī)政策扶持小企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展。

（一）稅收優(yōu)惠

高新技術(shù)企業(yè)從創(chuàng)辦到成熟大體可以分為：播種期、創(chuàng)建期、成長期和成熟期。投資強(qiáng)度逐級遞增，而投資風(fēng)險(xiǎn)卻呈逐級下降的態(tài)勢。美國在播種期和創(chuàng)建期，稅收優(yōu)惠側(cè)重于事前扶持;而在成長期和成熟期，稅收優(yōu)惠的重點(diǎn)則更傾向事后鼓勵(lì)[9]。

1.對向小企業(yè)的投資給予稅收減免

在美國，私有企業(yè)的投資2/3以上來自私人投資者。美國鼓勵(lì)向小企業(yè)投資，降低投資所得稅率。對投入符合一定條件的小企業(yè)，股本所獲得資本收益實(shí)行為期至少5年的5%稅收豁免。對收入不足500萬美元的最小企業(yè)實(shí)行長期投資稅減免。對投資500萬美元以下的小企業(yè)永久性減免投資稅。對跨國的研究開發(fā)型小企業(yè)，在稅制上采取優(yōu)惠措施。美國2001年《減稅法案》規(guī)定逐步提高遺產(chǎn)稅的免稅額，降低稅率，2010年完全取消遺產(chǎn)稅，這有利于減輕小企業(yè)繼承人的稅收負(fù)擔(dān)。另外，對風(fēng)險(xiǎn)投資收益的60%免稅[10]。

2.加速折舊和虧損彌補(bǔ)

美國的加速折舊政策主要有兩個(gè)：第179條款（Section 179）和加速折舊（Bonus Depreciation）政策。這兩類加速折扣政策針對不同類別的公司。其中，第179條款主要針對投資較少的小公司，對應(yīng)的是小公司購買的有形動產(chǎn)、某些計(jì)算機(jī)軟件等固定資產(chǎn)支出，允許企業(yè)在應(yīng)稅收入中扣除一定限額的固定資產(chǎn)折舊，這屬于法定的長期實(shí)施政策。加速折舊政策稍有區(qū)別，針對的是除上述固定資產(chǎn)之外的其他類型的固定資產(chǎn)，屬于短期政策，實(shí)施期間是2017年9月27日至2023年1月1日。在該政策下，企業(yè)可以在一年內(nèi)扣除資產(chǎn)的所有成本。另外，按照美國的新稅改政策，企業(yè)的虧損結(jié)轉(zhuǎn)由稅改前的20年變?yōu)榭蔁o限期結(jié)轉(zhuǎn)[11]。這些事前扶持政策，都體現(xiàn)了政府與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有利于最大限度地降低小企業(yè)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，為小企業(yè)創(chuàng)新營造友好的環(huán)境和氛圍。

3.小企業(yè)免予征收可替代最低稅

美國對于企業(yè)的創(chuàng)新行為采取了稅收抵免的制度。但是，為防止取得重大經(jīng)濟(jì)收益的企業(yè)利用稅前扣除、不予征稅和稅收優(yōu)惠來大幅降低或免除納稅義務(wù)，美國對超過40 000美元免稅款額的可替代最低應(yīng)稅所得（AMTI）征收20%的可替代最低稅（AMT），小企業(yè)則可以免予征收。這樣就保證了符合條件的小企業(yè)能夠不因可替代最低稅負(fù)制的實(shí)行而難以享受稅收優(yōu)惠政策。2015年12月18日，奧巴馬政府簽署《防止稅收過快增長法案》，規(guī)定總收入低于5 000萬美元、獲得研發(fā)稅收優(yōu)惠的企業(yè)免予征收可替代最低稅，由此通過提高小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步擴(kuò)大了受惠小企業(yè)的范圍[12]。這種事后鼓勵(lì)的政策體現(xiàn)了政府對企業(yè)所得的分割與讓渡。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼

1.初創(chuàng)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼

在初創(chuàng)環(huán)節(jié)，小企業(yè)的最大困難在于獲得融資。基于此，美國小企業(yè)管理局制定了一系列扶持計(jì)劃和貸款項(xiàng)目。小企業(yè)管理局為這些貸款項(xiàng)目充當(dāng)擔(dān)保的角色，如7（a）貸款計(jì)劃、504貸款計(jì)劃和小額貸款計(jì)劃，以此鼓勵(lì)第三方貸款機(jī)構(gòu)和各企業(yè)合作，引入其資金為不同需求的小企業(yè)提供貸款服務(wù)。7（a）貸款計(jì)劃面向無法取得信用貸款的小企業(yè)，小企業(yè)管理局會擔(dān)保貸款金額的50%—90%，根據(jù)7（a）貸款計(jì)劃內(nèi)對不同貸款方向的劃分，最高貸款額度可以達(dá)到500萬美元。504貸款計(jì)劃主要為企業(yè)的固定資產(chǎn)投資提供服務(wù)，最高貸款金額可達(dá)550萬，貸款時(shí)長可以選擇10年、20年或25年。小額貸款計(jì)劃向?yàn)樾∑髽I(yè)提供資金、經(jīng)營培訓(xùn)和技術(shù)支持的第三方非營利機(jī)構(gòu)提供貸款，通過與第三方貸款機(jī)構(gòu)的緊密連接，以及對為小企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)、經(jīng)營培訓(xùn)的第三方機(jī)構(gòu)的獎勵(lì)，小額貸款計(jì)劃間接培育了小企業(yè)的生存技能，降低了企業(yè)經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

7（a）貸款和504貸款的主要服務(wù)對象是女性、少數(shù)民族和來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)家所創(chuàng)立的小企業(yè)。而且，在決定是否核發(fā)貸款時(shí)，并不是根據(jù)抵押品、信用歷史或是過去企業(yè)的成功紀(jì)錄，而是根據(jù)貸款者的正直程度及創(chuàng)業(yè)構(gòu)思的可行性[13]，這樣就保證了具有創(chuàng)新潛力但資金不足的企業(yè)能夠順利獲得貸款，有利于政策的落地。

從2020年美國各類小企業(yè)貸款計(jì)劃的規(guī)模來看，規(guī)模最大的是7（a）貸款計(jì)劃，該計(jì)劃在2020年財(cái)政支出9 587.1萬美元，惠及62 500家小企業(yè)。貸款者監(jiān)督審查、履約保證和科技援助的財(cái)政支出也超過了4 000萬美元。從小企業(yè)管理局對貸款者監(jiān)督審查、履約保證、科技援助的財(cái)政支出額度、立法的完善性及風(fēng)險(xiǎn)管理分類全面細(xì)化等方面可以看出，小企業(yè)管理局非常重視引入第三方機(jī)構(gòu)貸款計(jì)劃的有效性和透明性。

2.研發(fā)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼項(xiàng)目

美國針對小企業(yè)研發(fā)環(huán)節(jié)的扶持政策主要體現(xiàn)在兩個(gè)項(xiàng)目：小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃（STTR）。20世紀(jì)80年代開始，美國政府就通過這兩個(gè)項(xiàng)目幫助小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新研究和技術(shù)轉(zhuǎn)移。小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃根據(jù)美國1982年《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》建立，主要目標(biāo)群體是那些難以有效獲得研發(fā)資金，但具有商業(yè)化潛質(zhì)的小企業(yè)，因而對已經(jīng)能夠吸引外部投資的小企業(yè)，如風(fēng)投公司、對沖基金等小企業(yè)的申請資格做出了嚴(yán)格規(guī)定，以防止公共研發(fā)資金的無效、低效使用。另外，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃資助的最大特點(diǎn)是階段性，從可行性研究到研發(fā)、再到商業(yè)化，根據(jù)前一階段的資助效果決定下一階段的資助對象，而非“一通到底”的一攬子資助。通過合理的獎勵(lì)機(jī)制設(shè)置，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃促使企業(yè)發(fā)掘自己的研發(fā)潛力，同時(shí)激勵(lì)企業(yè)將研發(fā)項(xiàng)目商業(yè)化。

在小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃創(chuàng)立10年后，1992年，美國政府推出了小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃以小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃為藍(lán)本，旨在刺激技術(shù)創(chuàng)新，通過推動公私合作促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，推動聯(lián)邦研發(fā)創(chuàng)新的商業(yè)化。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃要求擁有超過10億美元非本單位使用的研發(fā)預(yù)算資金的聯(lián)邦部門，為小企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)保留一定比例的研發(fā)資金，美國國防部、能源部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金會等機(jī)構(gòu)都參與了小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃。按照小企業(yè)管理局公布的數(shù)據(jù)，2021年這兩個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃數(shù)高達(dá)30億美元，聯(lián)邦政府對小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃投資的比例也在逐年增加，2021年計(jì)劃比例分別為3.2%和0.45%。

3.成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼

在成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，聯(lián)邦政府與州政府科技合作計(jì)劃（FAST）的目標(biāo)是幫助小企業(yè)拓展服務(wù)、提供資金融通及技術(shù)支持等;國家貿(mào)易擴(kuò)張計(jì)劃（STEP）的目標(biāo)是幫助小企業(yè)出口。這些政策不僅注重培育現(xiàn)有的小企業(yè)，還通過各類培訓(xùn)項(xiàng)目為小企業(yè)引進(jìn)資源，培育更多的潛力企業(yè)，形成了一個(gè)面向未來、面向革新的正反饋機(jī)制。

具體來說，科技合作計(jì)劃為實(shí)施小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃/小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的州或地區(qū)項(xiàng)目提供為期一年的資助，旨在提高小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃/小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的獲資助企業(yè)數(shù)、增加小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃/小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃每階段的資助數(shù)，以及更好地實(shí)現(xiàn)最終成果的商業(yè)化。另外，據(jù)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國出口商的97%是小規(guī)模企業(yè)，占出口總額的1/3。為解決小企業(yè)獲得融資和進(jìn)行出口所面臨的困難，小企業(yè)管理局聯(lián)合美國出口援助中心（USEACs）、小企業(yè)管理局區(qū)域國際貿(mào)易管理局（DITOs）、小企業(yè)發(fā)展中心（SBDCs）和小企業(yè)發(fā)展中心協(xié)會（ASBDCs）為小企業(yè)的貿(mào)易活動提供了一系列貸款，并制定了國際貿(mào)易擴(kuò)張計(jì)劃（STEP），以幫助小企業(yè)獲得進(jìn)入國際市場的公平機(jī)會。按照小企業(yè)管理局公布的數(shù)據(jù)，國際貿(mào)易擴(kuò)張計(jì)劃每年培訓(xùn)幾千家小企業(yè)，接受幾千家企業(yè)的出口咨詢，此計(jì)劃每年的財(cái)政支出也達(dá)到了3 000萬美元左右。

除此之外，為了幫助小企業(yè)對接資源，美國建立了小企業(yè)發(fā)展中心（SBDC）項(xiàng)目、區(qū)域創(chuàng)新集群項(xiàng)目（RIC）、美國最大的志愿企業(yè)指導(dǎo)項(xiàng)目（SCORE）、女性商業(yè)中心項(xiàng)目（WBC）、美國原住民援助計(jì)劃、小企業(yè)導(dǎo)師項(xiàng)目（ASMPP），通過導(dǎo)師—學(xué)徒（Mentor-Protégé）協(xié)議等，幫助小企業(yè)和經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)建立合作關(guān)系。據(jù)美國2021財(cái)年的數(shù)據(jù)，2020年小企業(yè)導(dǎo)師項(xiàng)目財(cái)政支出209.1萬美元，通過的協(xié)議合作數(shù)345個(gè)，小企業(yè)中標(biāo)概率50%，2020年小企業(yè)發(fā)展中心財(cái)政支出14 572.2萬美元，區(qū)域創(chuàng)新集群項(xiàng)目財(cái)政支出446.6萬美元。

（三）政府采購

1.美國對采購主體、采購對象的金額和比例有明確的法律規(guī)定

1953年，艾森豪威爾總統(tǒng)簽署了《小企業(yè)法》，授權(quán)小企業(yè)管理局服務(wù)小企業(yè)的合法性。美國設(shè)立了小企業(yè)合同計(jì)劃，來保證小企業(yè)在政府采購的競爭中能獲得“公平的份額”。具體來說，該計(jì)劃要求聯(lián)邦各部門在一定情形下，將金額價(jià)值在1萬美元—25萬美元之間的合同留給小企業(yè);如果某些合同只適合小企業(yè)，則需給與小企業(yè)單一來源采購權(quán)[14]。另外，法律規(guī)定聯(lián)邦部門要為特殊類型的小企業(yè)留出一定的合同份額，并對聯(lián)邦政府和各個(gè)聯(lián)邦部門的采購比例都做出了詳細(xì)明確的規(guī)定。比如，要為滿足小型弱勢企業(yè)（SDBs）、歷史性未充分利用的商業(yè)區(qū)小企業(yè)（HUBZone）、女性擁有的小企業(yè)（WOSBs）、傷殘退伍軍人開辦的小企業(yè)（SDVOSBs）分別留出至少5%、3%、5%、3%的合同份額，小企業(yè)總采購份額不低于23%，同時(shí)要求小企業(yè)管理局和其他聯(lián)邦部門及時(shí)審查和修改提出的采購法案以最大化小企業(yè)參與政府采購的機(jī)會。

2.機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置較為完善

一方面，每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都設(shè)有小企業(yè)和弱勢企業(yè)辦公室，主要任務(wù)是促進(jìn)聯(lián)邦政府與小企業(yè)簽訂合同，審查監(jiān)督各聯(lián)邦采購官員的工作，包括采購中心代表、商業(yè)市場代表、商業(yè)機(jī)會專家，以增加小企業(yè)的簽約機(jī)會，將小企業(yè)的采購份額最大化。另一方面，小企業(yè)管理局有權(quán)在任何一個(gè)采購管理辦公室設(shè)立一個(gè)或多個(gè)采購中心代表，采購中心代表的任務(wù)主要是監(jiān)督采購人員的活動和采購信息的公布。2021年，小企業(yè)管理局在六個(gè)區(qū)域辦公室共設(shè)立了47個(gè)采購中心代表[15]。除此之外，在機(jī)構(gòu)人員層面，采購部門主管（高級采購主管）負(fù)責(zé)在其機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)施小企業(yè)項(xiàng)目，采購部門員工（小企業(yè)專家）與小企業(yè)和弱勢企業(yè)辦公室主管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的小企業(yè)項(xiàng)目，采購主任負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的采購工作，包括監(jiān)測和評估機(jī)構(gòu)的采購活動、充分利用公開競爭的方式來實(shí)現(xiàn)部門對小企業(yè)的采購目標(biāo)[16]。

3.以“主包項(xiàng)目—分包項(xiàng)目—其他援助”為主體的政府采購體系

小企業(yè)管理局設(shè)立了一系列扶持小企業(yè)獲得和執(zhí)行聯(lián)邦政府采購計(jì)劃合同的項(xiàng)目，包括主包項(xiàng)目、分包項(xiàng)目和其他援助。其中，主包項(xiàng)目有兩種途徑：一是通過預(yù)留機(jī)制，允許小企業(yè)只和相同類型的而不是更大的或更有經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)競爭采購合同;二是在單一來源采購權(quán)的基礎(chǔ)上，采購合同無其他來源時(shí)只從特定的小企業(yè)采購，免于競爭。

主包項(xiàng)目主要包括四類：8（a）項(xiàng)目、面向經(jīng)濟(jì)弱勢地區(qū)的HUBZone項(xiàng)目、面向退伍軍人的SDVOSB項(xiàng)目和面向女性的WOSB項(xiàng)目。8（a）計(jì)劃內(nèi)的企業(yè)還有機(jī)會接受小企業(yè)管理局提供的技術(shù)援助和培訓(xùn)，企業(yè)參與計(jì)劃的時(shí)期規(guī)定不超過9年，在新冠肺炎疫情期間，小企業(yè)管理局為在2020年9月9日前參與項(xiàng)目的小企業(yè)提供了延長一年參與期的選擇。HUBZone項(xiàng)目要求企業(yè)35%以上的雇員必須居住在HUB地區(qū)。SDVOSB項(xiàng)目為殘疾退伍軍人建立的企業(yè)提供幫扶。WOSB項(xiàng)目的幫助對象是女性創(chuàng)立的小企業(yè)，聯(lián)邦政府通過預(yù)留政府購買份額或指定單一來源對該企業(yè)進(jìn)行采購。表4對部分主包項(xiàng)目的財(cái)政支出情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，從8（a）、7（j）、HUBZone項(xiàng)目幫助的小企業(yè)合計(jì)數(shù)變化可以看出，美國政府采購政策的實(shí)施越來越有效，目標(biāo)制定也逐年提高，政府采購已經(jīng)強(qiáng)勁地推動小企業(yè)發(fā)展。

為提高小企業(yè)獲得政府采購項(xiàng)目的機(jī)會，聯(lián)邦部門還會將金額較大的項(xiàng)目拆分為分包項(xiàng)目。分包項(xiàng)目主要由小企業(yè)管理局下設(shè)的機(jī)構(gòu)采購中心代表協(xié)助承包人完成，采購中心代表有責(zé)任向小企業(yè)管理局定期及時(shí)匯報(bào)分包項(xiàng)目的一切情況，小企業(yè)管理局的商業(yè)市場代表將負(fù)責(zé)幫助承包人尋找合適的小企業(yè)并與之建立連接，最大化小企業(yè)獲得采購分包項(xiàng)目的機(jī)會并推動采購合同的執(zhí)行，商業(yè)市場代表必須定期進(jìn)行回訪并與采購中心代表密切對接，承包人（聯(lián)邦政府）將會以分配更多分包項(xiàng)目的形式對合格的小企業(yè)進(jìn)行獎勵(lì)。

除上述項(xiàng)目外，美國還有一些其他的政府采購項(xiàng)目，如7（j）項(xiàng)目和小企業(yè)采購目標(biāo)計(jì)劃。7（j）項(xiàng)目也稱為管理和技術(shù)支援項(xiàng)目，目標(biāo)是為符合條件的處于劣勢地位的小企業(yè)提供培訓(xùn)、高管教育、一對一咨詢等服務(wù)，可以應(yīng)用在市場營銷、會計(jì)、商業(yè)機(jī)會開發(fā)、合同管理、合作和財(cái)務(wù)分析等領(lǐng)域，8（a）項(xiàng)目、SDB項(xiàng)目和部分HUBZone項(xiàng)目的合格企業(yè)都有機(jī)會參與7（j）計(jì)劃[17]。2019年，共有8 032個(gè)小企業(yè)通過7（j）項(xiàng)目獲得援助。每個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都要在每個(gè)財(cái)年結(jié)束時(shí)，向小企業(yè)管理局匯報(bào)采購目標(biāo)的完成情況。從公布的2019年政策執(zhí)行效果來看，聯(lián)邦政府采購目標(biāo)的完成較為有效，除了針對高貧困地區(qū)小企業(yè)的采購比例沒有達(dá)到目標(biāo)3%，其余采購目標(biāo)均能實(shí)現(xiàn)。其中，對小型弱勢企業(yè)的實(shí)際采購比例超過目標(biāo)的200%，對退役傷殘軍人設(shè)立企業(yè)的采購比例也實(shí)現(xiàn)接近目標(biāo)的150%。

四、進(jìn)一步完善促進(jìn)中小微企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政稅收政策的建議

第一，稅收優(yōu)惠政策適當(dāng)前移。

在創(chuàng)新準(zhǔn)備環(huán)節(jié)和研發(fā)環(huán)節(jié)增加專門針對中小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。我國促進(jìn)中小微企業(yè)創(chuàng)新的大部分稅收優(yōu)惠都是針對擔(dān)保機(jī)構(gòu)或投資者，直接針對中小微企業(yè)的政策有限。特別是，缺乏在研發(fā)環(huán)節(jié)專門針對中小微企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。美國的事前扶持稅收優(yōu)惠政策能夠引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，從而更具針對性。建議我國的稅收優(yōu)惠政策也適當(dāng)前移，在研發(fā)環(huán)節(jié)和成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，將大企業(yè)和中小微企業(yè)區(qū)別開來，給予中小微企業(yè)更多的優(yōu)惠政策，比如，對中小微企業(yè)制定更高的加計(jì)扣除比例，更長的虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限等。在事后的產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，則以鼓勵(lì)性政策為主。另外，要增強(qiáng)企業(yè)的獲得感，營造良好的政策環(huán)境，可參考美國經(jīng)驗(yàn)，不是以抵押品的價(jià)值作為中小微企業(yè)創(chuàng)新類貸款的審核標(biāo)準(zhǔn)，而是注重創(chuàng)新項(xiàng)目的可行性。

第二，擴(kuò)大針對中小微企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，全面細(xì)化財(cái)政補(bǔ)貼制度。

雖然我國針對中小微企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼總額巨大，但相對于我國總體財(cái)政支出水平和中小微企業(yè)數(shù)量的占比，以及其較多的稅收貢獻(xiàn)和費(fèi)用繳納貢獻(xiàn)而言，“僧多粥少”的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。我國需要進(jìn)一步加大對中小微企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼力度，相關(guān)制度需全面細(xì)化。可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，對企業(yè)分階段分環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，初創(chuàng)環(huán)節(jié)應(yīng)投入力度最大，政策制定者的主要工作是挑選出最具有創(chuàng)新前景和商業(yè)潛力的中小微企業(yè)，而且應(yīng)注重公共資金的有效性，避免將資金投給已經(jīng)獲得其他渠道支持的企業(yè)。財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該分階段，而不是“一通到底”，基于每一階段的表現(xiàn)再決定下一階段的資助規(guī)模。除此之外，還要注重企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的營造，以培育出更多未來具有創(chuàng)新潛力的中小微企業(yè)。可參考美國的各類志愿者項(xiàng)目和導(dǎo)師項(xiàng)目，將大企業(yè)資源和中小微企業(yè)資金進(jìn)行對接。最后，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督審查，對政策實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面細(xì)化控制，確保政策的有效性和透明性。

第三，以政府采購支持中小微企業(yè)創(chuàng)新的政策需落到實(shí)處。

雖然我國已經(jīng)設(shè)立了若干面向中小微企業(yè)創(chuàng)新的政府采購政策，也規(guī)定了部分采購額度和標(biāo)準(zhǔn)，但政策較為粗略。一方面，需要在已有政策基礎(chǔ)上對中小微企業(yè)的采購份額做出更加清晰的限定。另一方面，要完善政府部門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，為符合資格的中小微企業(yè)提供公平的采購機(jī)會。與此同時(shí)，優(yōu)化、簡化申報(bào)流程，加強(qiáng)對中小微企業(yè)的指導(dǎo)，提高中小微企業(yè)獲得政府訂單的可能性。此外，還需提高中小微企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，對此，可組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍χ行∥⑵髽I(yè)進(jìn)行定期培訓(xùn)、提供商業(yè)輔導(dǎo)等。

第四，打造共性技術(shù)平臺，促進(jìn)大中小微企業(yè)資源對接。

目前，我國的中小微企業(yè)和大型企業(yè)之間相對割裂，2018年開始實(shí)施的《關(guān)于支持打造特色載體推動中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)升級實(shí)施方案》在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)融通、大中小企業(yè)之間融通走出了關(guān)鍵一步，但具體實(shí)施都在地方層面，如各省中小企業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會等，中央層面的具體政策較少。地方政府在解決信息不對稱方面較中央政府有優(yōu)勢，但在統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、企業(yè)間合作方面，需要中央層面出臺更能夠統(tǒng)籌全行業(yè)、更具約束力的相關(guān)政策?？蓞⒖济绹母黝悓禹?xiàng)目，如小企業(yè)發(fā)展中心項(xiàng)目、志愿企業(yè)指導(dǎo)項(xiàng)目、小企業(yè)導(dǎo)師項(xiàng)目等，通過簽訂具有法律約束力的導(dǎo)師—學(xué)徒協(xié)議，將大企業(yè)與中小微企業(yè)之間的融通常規(guī)化，以形成各類規(guī)模企業(yè)之間的深度良性互動機(jī)制，充分發(fā)揮大中小微企業(yè)比較優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)大中小微企業(yè)的融通創(chuàng)新。

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（責(zé)任編輯：鄧 菁）