金永花，權(quán)威，馬玉春

（1.中國(guó)信息通信研究院 信息化與工業(yè)化融合研究所，北京 110191；2.應(yīng)急管理部森林消防局，北京 100081）

安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是為自然災(zāi)害與事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生及社會(huì)安全事件等各類(lèi)突發(fā)事件提供安全防范、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、處置救援等專(zhuān)用產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。1980年以來(lái)，世界各地事故災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，給人類(lèi)帶來(lái)巨大的災(zāi)難，也給世界經(jīng)濟(jì)造成慘重?fù)p失。為防范和化解事故災(zāi)難，各國(guó)不斷構(gòu)建和完善應(yīng)急管理體系，帶動(dòng)安全應(yīng)急裝備、產(chǎn)品和服務(wù)需求增長(zhǎng)，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。中國(guó)自2003年SARS疫情以來(lái)，越來(lái)越關(guān)注應(yīng)急管理體系的建立，并正式提出發(fā)展安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷從無(wú)到有，進(jìn)入快速發(fā)展的階段。伴隨這一歷程，中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策逐步發(fā)展演變，初步形成了一定的政策框架。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆五中全會(huì)做出了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”的戰(zhàn)略部署，中國(guó)進(jìn)入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與安全統(tǒng)籌發(fā)展的新階段，同時(shí)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也迎來(lái)了新機(jī)遇，這對(duì)構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系提出了新的要求。在新發(fā)展階段，中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展與實(shí)踐需面向產(chǎn)業(yè)效率和應(yīng)急能力現(xiàn)代化雙重目標(biāo)，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的技術(shù)創(chuàng)新外部性等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，促進(jìn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、激發(fā)市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)健康、有序、快速發(fā)展。在這一過(guò)程中，需探究安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建的理論依據(jù)以及建立適用于中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐的產(chǎn)業(yè)政策體系。本研究以構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的理論基礎(chǔ)為切入點(diǎn)，對(duì)中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題進(jìn)行探討，并嘗試為構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系提供指引。

1 安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系建立的理論基礎(chǔ)

1.1 安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的目標(biāo)

產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施要有清晰的政策目標(biāo)，根據(jù)政策目標(biāo)選擇適宜的政策工具，通過(guò)一系列作用機(jī)制，產(chǎn)生相應(yīng)的政策效果。關(guān)于安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建的目標(biāo)，佘廉認(rèn)為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策就是通過(guò)政府的政策引導(dǎo)，使社會(huì)和企業(yè)的應(yīng)急救援能力公共化，除了滿(mǎn)足其自身應(yīng)急能力需求外，通過(guò)市場(chǎng)向社會(huì)提供應(yīng)急救援產(chǎn)品服務(wù)，獲得一定經(jīng)濟(jì)效益。在安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策工具方面，鐘宗炬等構(gòu)建“主體-工具-價(jià)值鏈”三維政策分析框架，提出中國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策在主體維度上呈現(xiàn)“簡(jiǎn)單”多元化特征，認(rèn)為中國(guó)供給型政策工具使用過(guò)度，需求型政策工具使用不足；在創(chuàng)新價(jià)值鏈維度上，研發(fā)階段政策供給過(guò)多，試驗(yàn)、產(chǎn)業(yè)化階段政策覆蓋不足[1]。

總體而言，構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系需要實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo)：一是堅(jiān)定不移地貫徹總體國(guó)家安全觀，為增強(qiáng)全社會(huì)安全防范與應(yīng)急處置能力而服務(wù)。二是解決“市場(chǎng)失靈”，破解成長(zhǎng)過(guò)程中“幼小化”的發(fā)展難題，滿(mǎn)足公共安全需求的同時(shí)，兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

具體而言，在微觀層面需要激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，提升創(chuàng)新水平，解決安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)公共性特征帶來(lái)的技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化動(dòng)力不足問(wèn)題；在產(chǎn)業(yè)層面聚焦于突出優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)短板，針對(duì)安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)多樣性、緊迫性等特征，促進(jìn)“平急轉(zhuǎn)換、急時(shí)擴(kuò)產(chǎn)”的產(chǎn)品供給，推進(jìn)市場(chǎng)需求釋放。

1.2 安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的要素組成

政策主體是有為政府和有效市場(chǎng)。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系是有為政府和有效市場(chǎng)共同參與構(gòu)建的結(jié)果。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，具有不同于一般產(chǎn)業(yè)的公共性特征，發(fā)展特點(diǎn)和政策著力點(diǎn)不同，需要政府積極作為，通過(guò)職能動(dòng)態(tài)調(diào)整不斷適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府方面積極匯聚、調(diào)配資源，以滿(mǎn)足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和技術(shù)研發(fā)的各種需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的缺陷；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中后期，市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)作用，減少管制性和指令性的政策工具，加強(qiáng)指導(dǎo)性政策。

政策目標(biāo)兼具公共性和效率性。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的目標(biāo)既有效率主線(xiàn)，也具有公共性特征。一方面，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系和其他產(chǎn)業(yè)一樣，以追求經(jīng)濟(jì)效益為主線(xiàn)，挖掘安全應(yīng)急需求，促進(jìn)安全應(yīng)急新供給，培育地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。另一方面，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，需要實(shí)現(xiàn)滿(mǎn)足公共安全的特定社會(huì)目標(biāo)。將安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)用于防范和處置各類(lèi)突發(fā)事件，成為貫徹落實(shí)“弘揚(yáng)生命至上、安全第一思想”的重要舉措。

政策作用點(diǎn)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整特征。針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段目標(biāo)，政府往往采用不同的政策工具，而不同的政策工具的作用點(diǎn)會(huì)存在差異。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)初步構(gòu)建時(shí)期，為滿(mǎn)足國(guó)家公共安全需求，保障國(guó)家應(yīng)急處置能力提升，需要自上而下的行政命令式的政策，加大財(cái)政支持，推動(dòng)政府采購(gòu)，保障重大項(xiàng)目的實(shí)施。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展時(shí)期，政策著力點(diǎn)在于充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。政府通過(guò)推進(jìn)引領(lǐng)示范，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚及優(yōu)勢(shì)企業(yè)發(fā)展，通過(guò)強(qiáng)化稅收優(yōu)惠、加大研發(fā)投入，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用引導(dǎo)等。政府的政策局限在市場(chǎng)許可的范圍內(nèi)，按照市場(chǎng)要求，瞄準(zhǔn)短板弱項(xiàng)、精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)主體多方共贏的目標(biāo)。

1.3 安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建的基本原則

體現(xiàn)政府引導(dǎo)與市場(chǎng)高效發(fā)展融合的理念。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)以滿(mǎn)足整個(gè)社會(huì)的公共安全需求為基礎(chǔ)，在協(xié)調(diào)市場(chǎng)失靈、尋求最優(yōu)配置效率的同時(shí)推進(jìn)全社會(huì)的安全與發(fā)展。凱恩斯認(rèn)為，通過(guò)政府干預(yù)既可以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，同時(shí)又可使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保持自由和高效，使市場(chǎng)機(jī)制可以繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[2]。因此，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系在市場(chǎng)許可范圍內(nèi)，加大政府支持和引導(dǎo)力度，保障安全應(yīng)急產(chǎn)品的供給，滿(mǎn)足社會(huì)應(yīng)急處置需求。

政策著力點(diǎn)是建設(shè)和培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力。當(dāng)前，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)處于初步構(gòu)建時(shí)期，提升企業(yè)創(chuàng)新力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本。安全應(yīng)急技術(shù)創(chuàng)新需要較大的投入，具有高度不確定性，如自然災(zāi)害防范與應(yīng)急救援等裝備大部分攻克難度大、研發(fā)投入周期長(zhǎng)、需求量有限，對(duì)于以利潤(rùn)為導(dǎo)向的企業(yè)而言研發(fā)投入動(dòng)力不足。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系首先需要解決產(chǎn)品公共性特征帶來(lái)的技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化動(dòng)力不足等問(wèn)題，通過(guò)協(xié)調(diào)金融資本、技術(shù)等要素，分擔(dān)創(chuàng)新活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

形成明確的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)需求路徑。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)從滿(mǎn)足國(guó)家應(yīng)急救援需求到行業(yè)生產(chǎn)安全及事故救援、大眾型市場(chǎng)需求開(kāi)發(fā)，要形成有效的擴(kuò)大市場(chǎng)需求路徑。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)為政府提供城市安全基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急處置救援等產(chǎn)品及服務(wù)，但是使用頻率低、需求量有限。面向交通、能源、化工等高危行業(yè)的安全應(yīng)急產(chǎn)品種類(lèi)繁多、技術(shù)要求高，隨著行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和安全管理趨嚴(yán)，呈現(xiàn)需求增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。面向個(gè)人和家庭安全應(yīng)急需求，由于民眾安全應(yīng)急意識(shí)還不高，加上風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低產(chǎn)生的僥幸心理，需求尚未充分釋放。需要基于安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展及需求增長(zhǎng)規(guī)律，營(yíng)造安全應(yīng)急文化氛圍、加大教育宣傳等，多路徑擴(kuò)大安全應(yīng)急需求。

2 中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐分析

政策工具是以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以達(dá)成政策效果為標(biāo)準(zhǔn)而采用的系列措施。邁克爾·豪利特與M.拉米什基于政策的強(qiáng)制程度，提出強(qiáng)制型政策工具、混合型政策工具、資源型政策工具[3]；Rothwell和Zegveld提出供給、環(huán)境和需求政策工具[4]等。本研究基于安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)當(dāng)前發(fā)展瓶頸與問(wèn)題，圍繞創(chuàng)新、需求、制度構(gòu)建，分析供給型、環(huán)境型、需求型政策工具在安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)。

供給型政策工具表現(xiàn)為政府對(duì)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要資源要素的直接投入與支持，包括財(cái)政支持、科技信息支持、教育培訓(xùn)等[5]，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。在?cái)政支持方面，中國(guó)對(duì)安全應(yīng)急裝備的研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用加大了資金投入。技術(shù)研發(fā)方向的財(cái)政支持有科技部等部門(mén)實(shí)施的公共安全專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，聚焦社會(huì)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警與控制、生產(chǎn)安全保障與重大事故防控、應(yīng)急救援等關(guān)鍵科技領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用領(lǐng)域的財(cái)政支持有應(yīng)急部等部門(mén)開(kāi)展的防汛搶險(xiǎn)急需技術(shù)裝備揭榜攻關(guān)工作，以財(cái)政資金為引導(dǎo)，加大社會(huì)聚焦堤防險(xiǎn)情巡查、決口潰堤封堵等技術(shù)裝備技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化攻關(guān)。同時(shí)，工信部等實(shí)施的“首臺(tái)套重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償政策”支持安全應(yīng)急裝備補(bǔ)償，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。教育培訓(xùn)方面，應(yīng)急部等印發(fā)《加強(qiáng)新時(shí)代防震減災(zāi)科普工作的意見(jiàn)》，倡導(dǎo)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的推廣和普及；工信部等實(shí)施的安全應(yīng)急裝備應(yīng)用試點(diǎn)示范工程，鼓勵(lì)利用新技術(shù)新模式加大安全應(yīng)急教育和服務(wù)等。供給型政策在中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策中，占據(jù)較大的比重，為45.3%[1]。

需求型產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)政府采購(gòu)、消費(fèi)者補(bǔ)貼等形式激勵(lì)產(chǎn)品與服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)需求總量增加，是驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在拉力。政府采購(gòu)方面，工信部等部門(mén)編制了《政府采購(gòu)目錄》，并將安全應(yīng)急裝備及產(chǎn)品納入采購(gòu)目錄，促進(jìn)目錄內(nèi)產(chǎn)品采購(gòu)力度不斷增大。應(yīng)急部等修訂《安全生產(chǎn)專(zhuān)用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2018版）》，涵蓋煤礦、石油及危險(xiǎn)化學(xué)品、民爆及煙花爆竹、交通、應(yīng)急救援8個(gè)方面，共計(jì)89類(lèi)產(chǎn)品。企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用目錄中的安全生產(chǎn)專(zhuān)用設(shè)備，可以按設(shè)備采購(gòu)費(fèi)的10%抵免企業(yè)所得稅。目前，還需加大在個(gè)人、家庭逃生自救方面的需求型政策工具的激勵(lì)，以釋放安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)更廣闊的市場(chǎng)空間。

環(huán)境型政策通過(guò)法律法規(guī)、頂層規(guī)劃、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等規(guī)范安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，從間接層面為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持[6]。法律法規(guī)工具使用比例較高，國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法（2021年修正）》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等將機(jī)構(gòu)和企業(yè)安全生產(chǎn)所配備的安全產(chǎn)品納入法律的框架之中。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，中國(guó)在安全應(yīng)急領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策較少，部分裝備及產(chǎn)品仿造現(xiàn)象嚴(yán)重，影響企業(yè)創(chuàng)新積極性[7]。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建應(yīng)注意的問(wèn)題將分為以下幾點(diǎn)展開(kāi)討論。

2.1 兼顧公益性與經(jīng)濟(jì)性

安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策不是簡(jiǎn)單的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、追求利潤(rùn)最大化，應(yīng)兼顧國(guó)家公共安全需求。政策目標(biāo)多元，如何權(quán)衡取舍，會(huì)影響政策效果。第一，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策并非是單純的效率提升手段。政策作用點(diǎn)如果僅在于產(chǎn)業(yè)規(guī)模，促進(jìn)企業(yè)追求利潤(rùn)最大化，可能將無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家安全生產(chǎn)與應(yīng)急救援災(zāi)害所必需的產(chǎn)品。如應(yīng)急指揮車(chē)、全地形車(chē)、排水車(chē)、模塊化裝備運(yùn)轉(zhuǎn)車(chē)、超高層消防車(chē)等需求量有限，研發(fā)投入大，利潤(rùn)空間較小，企業(yè)沒(méi)有意愿研發(fā)并生產(chǎn)。如國(guó)家的政策僅關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)模及效率，部分安全應(yīng)急產(chǎn)品將缺位，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共安全功能發(fā)揮。第二，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策也并非僅是滿(mǎn)足國(guó)家公共安全需求，而忽略產(chǎn)業(yè)效率。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，需要提升效率、增大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，讓更多企業(yè)進(jìn)入安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)逐漸成為支柱產(chǎn)業(yè)，成為地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，才能更好地服務(wù)國(guó)家公共安全需求。因此，從政策設(shè)計(jì)的角度來(lái)講，需要以合理的方式在公益性和經(jīng)濟(jì)性之間尋求平衡點(diǎn)以滿(mǎn)足國(guó)家公共安全需求，在企業(yè)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用積極性不強(qiáng)的領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，在市場(chǎng)需求廣泛的領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。

2.2 促進(jìn)技術(shù)與需求銜接

激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)市場(chǎng)形成是產(chǎn)業(yè)構(gòu)建初期的政策目標(biāo)，因此要促進(jìn)以需求促技術(shù)、以技術(shù)創(chuàng)市場(chǎng)的政策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與需求有效銜接。第一，由于技術(shù)創(chuàng)新不足，未形成有效的市場(chǎng)需求。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)存在安全應(yīng)急裝備高端技術(shù)不足的問(wèn)題，尤其在航空滅火救援、高端城市救援、高端安全監(jiān)測(cè)檢測(cè)儀器以及深海應(yīng)急救援等裝備發(fā)展方面相對(duì)滯后甚至處于空白，在自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警以及新型城市安全設(shè)施等領(lǐng)域缺乏核心技術(shù)。目前，由于關(guān)鍵技術(shù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)趕超和突破，相關(guān)裝備和領(lǐng)域的市場(chǎng)被發(fā)達(dá)國(guó)家占領(lǐng)[8]。第二，市場(chǎng)需求不足，導(dǎo)致成熟技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用不夠。中國(guó)很多技術(shù)由于市場(chǎng)的培育不足或供需對(duì)接的不暢而停留在實(shí)驗(yàn)室階段，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。因此，擴(kuò)大有效市場(chǎng)需求、培育企業(yè)自身能力成為現(xiàn)階段中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。以市場(chǎng)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化是新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)期的主要政策手段，重點(diǎn)是提升市場(chǎng)需求和完善市場(chǎng)服務(wù)。

2.3 統(tǒng)籌完備性與協(xié)調(diào)性

安全應(yīng)急政策體系既要重視整體性、完備性，也不能忽視對(duì)政策內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)性。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系在遵循市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制的前提下，服務(wù)于市場(chǎng)而非駕馭、主導(dǎo)市場(chǎng)。政府與市場(chǎng)主體相協(xié)同的作用機(jī)制傾向于權(quán)利更加分散、協(xié)同推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)共享，要充分認(rèn)識(shí)自上而下的部署、各自分散的產(chǎn)業(yè)推進(jìn)將會(huì)影響市場(chǎng)秩序的構(gòu)建。第一，政府主導(dǎo)或長(zhǎng)期包攬無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的部分領(lǐng)域及環(huán)節(jié)需要讓市場(chǎng)、社會(huì)和公眾發(fā)揮基礎(chǔ)協(xié)同作用，政府承擔(dān)補(bǔ)充推進(jìn)角色。為提高應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化水平，政府在較短的時(shí)間內(nèi)加快發(fā)展安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)并引導(dǎo)地方加大對(duì)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的投入。如果缺乏對(duì)市場(chǎng)主體利益的刺激和社會(huì)力量長(zhǎng)期性的激活、培訓(xùn)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[9]。第二，上下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同推進(jìn)政策不足。例如為發(fā)展滅火大飛機(jī)行業(yè)，在技術(shù)推進(jìn)和成果轉(zhuǎn)化方面實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，政策重點(diǎn)在于推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)配套支撐行業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)考慮不足。由于滅火大飛機(jī)配套的吊桶、飛機(jī)場(chǎng)等配套設(shè)施不完備，企業(yè)對(duì)滅火大飛機(jī)技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化動(dòng)力不足。上下游配套行業(yè)的遲緩發(fā)展會(huì)在較大程度上影響目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至?xí)e(cuò)配一定程度資源，因此，提高政策協(xié)調(diào)性對(duì)政策效果具有重要意義[10]。第三，政策主體的協(xié)同性需進(jìn)一步加強(qiáng)。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政策主體以工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、科技部為主，2018年應(yīng)急部成立后，應(yīng)急部也成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量，形成多部門(mén)協(xié)同格局。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)分散于安全生產(chǎn)、災(zāi)害救援、防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，從多年的政策實(shí)施效果來(lái)看，這些涉及的領(lǐng)域和部門(mén)之間合力仍不足，還需要更多的相關(guān)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，政策內(nèi)容的聯(lián)動(dòng)也需要進(jìn)一步提高。

3 構(gòu)建中國(guó)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的建議

3.1 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)與方向性規(guī)劃，合理兼顧效率與公共需求

應(yīng)當(dāng)更加明確安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策支持的范疇，協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)的公益性和經(jīng)濟(jì)性關(guān)系，做好方向性規(guī)劃，合理利用市場(chǎng)機(jī)制和政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的基本理念為：一是兼顧企業(yè)安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)提供的考核方式，加大支持和補(bǔ)貼力度。將國(guó)家亟需的安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)供給企業(yè)指定為安全應(yīng)急產(chǎn)品產(chǎn)能儲(chǔ)備企業(yè)，在資金扶持、企業(yè)績(jī)效考核、稅收等方面給予優(yōu)惠。要實(shí)現(xiàn)安全應(yīng)急裝備的“平急轉(zhuǎn)換”，同時(shí)兼顧公益性和經(jīng)濟(jì)性。二是以技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)政府和企業(yè)需求，以需求引導(dǎo)帶動(dòng)大眾市場(chǎng)。不斷促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)安全應(yīng)急裝備及產(chǎn)品融合，創(chuàng)造新產(chǎn)品、新模式和新服務(wù)，帶動(dòng)政府和企業(yè)安全應(yīng)急產(chǎn)品新需求。如在自然災(zāi)害領(lǐng)域，加快堤防險(xiǎn)情巡查、決口潰堤封堵等防汛高端裝備、森林火源防控的高效智能火險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)及裝備等亟需的裝備研發(fā)，帶動(dòng)政府安全應(yīng)急裝備的更新?lián)Q代和新產(chǎn)品的采購(gòu)；在礦山、?；返阮I(lǐng)域，促進(jìn)自動(dòng)化、無(wú)人化偵檢系統(tǒng)及操作系統(tǒng)等新技術(shù)，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)安全應(yīng)急裝備的新需求。在大眾市場(chǎng)領(lǐng)域，人們的安全應(yīng)急意識(shí)有待提升，對(duì)安全應(yīng)急產(chǎn)品的重要性及認(rèn)識(shí)還不足，需要通過(guò)宣傳、教育及引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)需求的釋放。

3.2 促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，激發(fā)市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與需求的有效銜接

從技術(shù)創(chuàng)新的政策扶持來(lái)看，第一，政府要加強(qiáng)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)的前期投入，尤其是要高度重視產(chǎn)業(yè)共性和關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)發(fā)的協(xié)作和聯(lián)合，并建立相應(yīng)的合作以及研究制度。要關(guān)注“軍民融合、軍轉(zhuǎn)民技術(shù)”在安全應(yīng)急領(lǐng)域的應(yīng)用，要研發(fā)“平急轉(zhuǎn)換”技術(shù)，讓安全應(yīng)急裝備可在平時(shí)和應(yīng)急期隨時(shí)切換使用，提高使用頻率和效率。鼓勵(lì)新一代信息技術(shù)與安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的深度融合，創(chuàng)造新產(chǎn)品、新服務(wù)、新需求。第二，匯集高端人才，支持并引導(dǎo)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園區(qū)匯聚國(guó)內(nèi)外高端科研機(jī)構(gòu)人才。建立安全應(yīng)急科技創(chuàng)新中心，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作與風(fēng)險(xiǎn)投資，扶持初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。組織安全應(yīng)急裝備研發(fā)揭榜掛帥技術(shù)攻關(guān)，推動(dòng)多種救援裝備的核心技術(shù)攻關(guān)。組建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，打造政產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合的創(chuàng)新鏈。第三，為了提高資源的適配程度，需要通過(guò)加大財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等舉措，在支持企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的同時(shí)分析政策效果的成本效益。針對(duì)不同扶持對(duì)象設(shè)置差異化激勵(lì)措施，同時(shí)需要制定力度更大的激勵(lì)方案以解決中小企業(yè)融資難等問(wèn)題，從而鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與到技術(shù)研發(fā)活動(dòng)中。第四，鼓勵(lì)國(guó)際技術(shù)合作，建立公平公正的合作投資機(jī)制。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系和健全安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)創(chuàng)新主體的合法權(quán)益，營(yíng)造公平良好的創(chuàng)新環(huán)境。

從激發(fā)市場(chǎng)需求的政策扶持來(lái)看，第一，完善政府采購(gòu)政策。進(jìn)一步加大對(duì)安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的大宗采購(gòu)等手段，帶動(dòng)安全應(yīng)急產(chǎn)品的大規(guī)模需求。第二，促進(jìn)將安全發(fā)展內(nèi)化于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)中。如在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，充分考慮城市安全監(jiān)測(cè)及預(yù)警設(shè)施，建筑中考慮防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)及裝備。第三，開(kāi)展應(yīng)用試點(diǎn)示范，加強(qiáng)供需對(duì)接，擴(kuò)大國(guó)產(chǎn)裝備需求。為營(yíng)造安全應(yīng)急新興消費(fèi)的良好環(huán)境，出臺(tái)鼓勵(lì)指導(dǎo)目錄，用于引導(dǎo)家庭購(gòu)置安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)。建立供需對(duì)接，以促進(jìn)經(jīng)過(guò)試點(diǎn)檢驗(yàn)產(chǎn)品的應(yīng)用。第四，加強(qiáng)宣傳教育，提升全民安全應(yīng)急意識(shí)。提高全社會(huì)的安全應(yīng)急意識(shí)，促進(jìn)個(gè)人和家庭的安全應(yīng)急消費(fèi)，國(guó)家對(duì)體驗(yàn)式安全應(yīng)急教育培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的支持[11]。

3.3 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)部門(mén)間的合作，促進(jìn)政策工具類(lèi)型組合的協(xié)調(diào)性

安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是以公共安全為主的交叉行業(yè)，單一部門(mén)、單一領(lǐng)域支撐不了安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)建立起跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)與原材料、消費(fèi)品、電子、信發(fā)等行業(yè)間的緊密合作，協(xié)同組織產(chǎn)業(yè)基地創(chuàng)建、技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用試點(diǎn)示范等工作。為提升產(chǎn)業(yè)政策對(duì)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)的效能，需要將供給型、需求型和環(huán)境型這3種決策工具結(jié)合起來(lái)。合理分配3種政策工具的使用，根據(jù)不同階段選取合理的政策工具?，F(xiàn)階段需要不斷增加需求型政策工具的制定和使用，適當(dāng)增加環(huán)境型政策工具，在一定程度上控制供給型政策工具的使用。建立相應(yīng)的政策評(píng)估體系，解決政策落實(shí)存在的問(wèn)題，提高產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效力、驅(qū)動(dòng)效應(yīng)。制定詳細(xì)的研發(fā)、生產(chǎn)激勵(lì)措施和合理的消費(fèi)政策，同時(shí)，要制定相應(yīng)的配套政策，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的發(fā)展。