姜帆

緬甸地扼南亞次大陸、印支半島和中國，曾為英國殖民地，其“牽一發(fā)而動全身”的地緣戰(zhàn)略價值在二戰(zhàn)時期引起美國關注，并促使美國在冷戰(zhàn)初期啟動了對緬援助政策，英國、美國和緬甸三方之間因而圍繞援助問題展開了一場角力。目前，學術界圍繞美國對緬援助問題已有不少論述，但鮮少論及英國對緬援助及英國對于美緬關系發(fā)展的態(tài)度和影響①以往成果鮮少利用英國政府解密檔案，致使對英、美、緬三方互動了解不多，對美國實施對緬援助的政策反響缺乏立體化呈現(xiàn)。參見John F.Cady，A History of Modern Burma，Cornell University Press，1958；Hugh Tinker，The Union of Burma：A Study of the First Years of Independence，Oxford University Press，1967；Matthew Foley，The Cold War and National Assertion in Southeast Asia：Britain，the United States and Burma，1948-1962，New York：Routledge，2010；Kenton Clymer，A Delicate Relationship：The United States and Burma/Myanmar since 1945，Cornell University Press，2015。賀圣達：《緬甸史》，北京：人民出版社，1992年；李雪華：《吳努政府時期美國對緬援助探析》，《東南亞南亞研究》2016年第1期；梁志：《緬甸中立外交的緣起（1948—1955）》，《世界歷史》2018年第2期；郭朋弟：《冷戰(zhàn)初期（1948—1950）美緬關系的相互調適探析》，《學術探索》2021年第5期。。實際上，英國在緬甸獨立初期仍然保持對緬甸經(jīng)濟、軍事事務的壟斷性特權，并對試圖染指緬甸事務的美國態(tài)度復雜，以致緬甸成為英美大國博弈的競技場。本文利用英國國家檔案館所藏外交部解密檔案及美國政府解密檔案，揭示英國對美國援助緬甸動向的回應，借以剖析二戰(zhàn)后英美在國際事務上的合作與競爭，及其對新生民族國家的影響。

一、戰(zhàn)后亞洲形勢與英美對緬援助的啟動

二戰(zhàn)之后，英國等西方殖民宗主國遭到嚴重削弱，亞洲因此迎來一場非殖民化運動浪潮。以艾德禮（Clement R.Attlee）為首的英國工黨政府基于戰(zhàn)略收縮態(tài)勢和緬甸形勢危機，決定采取談判締約的方式結束對緬甸的統(tǒng)治，僅在緬甸保留少量商業(yè)利益和軍事特權。緬甸以暫時保留英國優(yōu)惠待遇為代價，換取了脫離英聯(lián)邦的獨立。但是，英緬談判中懸而未決的克倫人等少數(shù)族群的自治問題、緬甸共產(chǎn)黨及其他政黨的派系斗爭問題等，為獨立后的緬甸聯(lián)邦埋下了隱患。

1948年1月4日，緬甸聯(lián)邦正式宣告誕生。當年4月，緬甸紅旗共產(chǎn)黨發(fā)起叛亂①緬甸的共產(chǎn)黨分為兩支，一支名為“共產(chǎn)黨（緬甸）”［The Communist Party（Burma）］，由德欽梭（Thakin Soe）領導，俗稱“紅旗共產(chǎn)黨”；另一支名為“緬甸共產(chǎn)黨”（Burma Communist Party），由德欽丹東（Thakin Than Tun）領導，俗稱“白旗共產(chǎn)黨”。兩者相比，紅旗共產(chǎn)黨力量較小，但行事激進，慣于采用暴力手段；白旗共產(chǎn)黨力量較強，但行事相對溫和，在戰(zhàn)后緬甸非殖民化運動中首要采取和平交涉手段，曾是緬甸聯(lián)邦執(zhí)政黨反法西斯人民自由同盟（Anti-Fascist People’s Freedom League）的成員黨。；9月，一部分克倫人發(fā)起叛亂；11月，白旗共產(chǎn)黨也加入武裝叛亂之列②“Burma：Annual Review for 1948”，Paul Preston and Michael Partridge，British Documents on Foreign Affairs：Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print（《英國外交事務檔案》，以下簡稱BDFA），Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.11，University Publications of America，2003，pp.2-3.。緬甸甫一獨立便陷入內戰(zhàn)，既無暇發(fā)展經(jīng)濟，又無力生產(chǎn)武器，緬甸聯(lián)邦政府在經(jīng)濟、軍事、財政等方面皆面臨嚴重困難，唯有尋求外界支援。

緬甸聯(lián)邦政府的主要求援對象，是原殖民宗主國英國，以及曾經(jīng)支持緬甸非殖民化訴求的戰(zhàn)后“兩極”之一——美國。二戰(zhàn)之后，美國開始在銜接印度洋和太平洋的東南亞地區(qū)擴張政治影響力，緬甸亦是美國的搶占目標之一。從1945年到1947年，當英緬之間圍繞緬甸獨立問題展開交涉時，美國一方面積極支持緬甸獨立，力勸英國政府順應緬甸訴求；一方面不斷向緬甸示好，不僅率先與緬甸建立外交關系，而且承諾向獨立后的緬甸政府提供援助③姜帆：《英帝國的崩潰與緬甸模式：二戰(zhàn)后英國對緬甸的非殖民化決策考察》，北京：中國社會科學出版社，2020年。。因此，自1948年起，緬甸頻頻向英美雙方請求援助。

然而，從1948年到1949年初，美國杜魯門政府多次對緬甸聯(lián)邦政府的主動求助置之不理，美緬關系呈現(xiàn)出一派相當冷淡的局面。1948年4月，緬甸外交部通過美國駐緬甸大使赫德爾（Jerome K.Huddle）請求軍事援助，希望美國能提供6架戰(zhàn)斗轟炸機、400臺野戰(zhàn)無線電、1，000挺湯姆森沖鋒槍或輕機槍、30輛裝甲車，赫德爾卻回復，緬甸外交部應該“首先向英國軍事使團索取這些援助，而不是向美國求援”④“Appraisal of US National Interests in South Asia”，U.S.Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States（《美國對外關系文件集》，以下簡稱FRUS），1949，Vol.6，The Near East，South Asia，and Africa，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1977，p.26.。1948年9月，緬甸政府又一次正式聯(lián)絡美國駐仰光大使館，請求美國提供5，000支卡賓槍、2，250，000發(fā)子彈和50輛帶有兩年備用零件的吉普車，并聲稱這些物資“只能通過美國獲取”，其他絕大部分需求已經(jīng)由英國提供了，但美國仍然說“不”，聲稱“鑒于美國陸軍的沉重負擔及之前對其他地區(qū)的承諾，我們無法提供所需軍事裝備”⑤“Appraisal of US National Interests in South Asia”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.6，pp.26-27.。

美國在緬甸獨立前后的態(tài)度反差如此之大，究其原因，可歸結為三點：一是杜魯門政府此時尚無一套明晰的東南亞政策。冷戰(zhàn)伊始，美國全球戰(zhàn)略和海外政策的首要著眼點，是防范蘇聯(lián)“鐵幕”和助力西歐復興。對于東南亞、南亞等遠離蘇聯(lián)的區(qū)域，杜魯門政府對其在美國全球戰(zhàn)略中的地位和作用還沒有明確的定位。二是獨立初期的緬甸對美國切身利益暫時沒有構成直接影響。美國此時在緬甸沒有大規(guī)模的投資，緬甸的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定狀況主要對其國內的英國壟斷企業(yè)產(chǎn)生影響，與美國沒有明顯的經(jīng)濟利益糾葛。三是緬甸形勢動蕩，美國各方評估皆認為緬甸政府難以維持，不值得為它投入資源。1948年9月，美國中央情報局評估緬甸政府的狀態(tài)認為，“幾乎可以確信，它將很快就被推翻”，緬甸“持續(xù)存在走向最嚴重后果的可能性”①“Intelligence Highlights No.17-Week of 31 August-6 September 1948”，Digital National Security Archive（“數(shù)字化國家安全檔案”數(shù)據(jù)庫，以下簡稱DNSA），Document Number：CI00231.。1949年3月，由美國“冷戰(zhàn)設計師”凱南（George F.Kennan）領銜的美國國務院政策研究室（Policy Planning Staff，簡稱PPS）對陷入內戰(zhàn)的緬甸做出悲觀預判，認為緬甸政府“非常軟弱、不可預測、高度不穩(wěn)定”②“A Report to the National Security Council by the Secretary of State on U.S.Policy Toward Southeast Asia”，DNSA，Document Number：PD00145.，建議美國對緬甸局勢保持觀望。

美國的觀望態(tài)度與緬甸的窘境，恰好令英國獲得了與新生緬甸聯(lián)邦維系關系的絕佳機會。英國原本就不甘心徹底喪失對緬甸的影響力，并早早擔憂“美元帝國主義”向緬甸進行“滲透”③“US-Burma Trade Irks British M.P.’s”，The New York Times，May 3，1947，p.6.。因此，在緬甸聯(lián)邦成立的最初兩年，英國和英聯(lián)邦國家率先對緬甸實施了必要的援助。1948年，緬甸政府在向美國請求軍事援助遭到拒絕后，轉而成功從英國獲取了所需軍事裝備④“Appraisal of US National Interests in South Asia”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.6，p.26.。1949年5月，英國政府宣布，英聯(lián)邦將對陷于內亂的吳努（U Nu）政府提供物資援助，援助將包括“多種形式”；緬甸政府總理吳努隨后親自赴倫敦商談“重要事務”，承諾緬甸將以現(xiàn)金或大米、柚木、礦產(chǎn)等支付所有的援助物資⑤“Britain Ready to Announce Burma Aid Plans”，The Washington Post，May 7，1949；“Thakin Nu Coming to Britain：A Loan to Burma？”，The Manchester Guardian，May 18，1949.。1950年2月，英聯(lián)邦國家在科倫坡會議上圍繞援助緬甸問題達成一致，計劃對緬甸提供總額約600萬英鎊的貸款，具體由英國、澳大利亞、印度、巴基斯坦和錫蘭來分擔，緬甸政府隨后宣布，接受此筆貸款⑥“Burma’s Loan from Commonwealth：Likely to be￡6，000，000”，The Manchester Guardian，F(xiàn)ebruary18，1950；“Burma Gets Loan”，The Washington Post，March 25，1950.。

緬甸爭取美國援助的轉機，源于1949年中國政局和亞洲冷戰(zhàn)形勢的變化。隨著1949年國共內戰(zhàn)落幕、新中國誕生，對新中國的共同疑慮心態(tài)，促使美緬之間的外交接觸日漸頻繁。1949年7月，緬甸外交部長吳伊蒙（U E Maung）前往美國討論商業(yè)和航運條約，并“試探美國官員”對于向緬甸提供貸款的問題持何種態(tài)度⑦“Conversation between the Secretary of State and the Burmese Foreign Minister”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950.Series E，Asia，1949，Vol.9，p.39；“Economic Situation in Burma”，The National Archives，London，UK（英國國家檔案館所藏原始檔案，以下簡稱TNA），Document Number：FO371∕83142∕FB1102∕1.。1949年底，部分美國參議員和美國國務院助理國務卿麥吉（George C.McGhee）先后短期造訪仰光，透露了美國轉變對緬政策的信息，這使緬甸再度燃起對美國物資和財政援助的渴望⑧“Burma：Annual Review for 1949”，Paul Preston and Michael Partridge，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950.Series E，Asia，1950，Vol.11，University Publications of America，2003，p.7.。1949年12月30日，杜魯門總統(tǒng)批準了美國國家安全委員會的NSC 48∕2號文，制訂冷戰(zhàn)時期美國“亞洲政策”，指出美國在亞洲的基本安全目標是“在選定的亞洲非共產(chǎn)主義國家發(fā)展充足的軍事力量，以維持其內部安全，并防止共產(chǎn)主義的進一步侵犯”，包括采取措施強化東南亞地區(qū)的安全，以對抗“共產(chǎn)主義的外部入侵或內部顛覆”，而為了實現(xiàn)這一目標，美國將在必要時“提供政治、經(jīng)濟和軍事援助及建議”⑨“A Report to the President by the National Security Council”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.7，The Far East and Australasia，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1976，pp.1215-1218.。

基于美國對東南亞地區(qū)的援助意向，1950年2月8日，美國無任所大使杰賽普（Philip C.Jessup）訪問仰光，與吳努總理展開會談。杰賽普向來主張美國應在亞洲與蘇聯(lián)展開爭奪，認為遠東的形勢“威脅到美國的利益”，蘇聯(lián)和共產(chǎn)黨人“奪走了我們的主動權”⑩“Memorandum to the Secretary of State”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.7，pp.1193-1194.。吳努表達了對美國援助的熱切期盼，強調只有“外部援助”才能解決東南亞的問題①“Memorandum of Conversation，by the Ambassador at Large（Jessup）”，F(xiàn)RUS，1950，Vol.6，East Asia and the Pacific，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1976，pp.2231-2232.。緬甸的援助需求，終于在美國的亞洲冷戰(zhàn)思維下得到積極回應。

1950年2月13日，即杰賽普和吳努的會談結束幾天之后，美國國務院通知美國駐仰光大使館，計劃啟動以人員交流和技術援助為主的對緬援助項目：“國務卿已批準對緬政策，決定采取步驟，強化英國和英聯(lián)邦做出的穩(wěn)定緬甸、阻止共產(chǎn)主義顛覆的努力。政策的基點，是英國應該承擔援助緬甸的首要責任。美國的計劃主要限于人員交流和技術援助項目，旨在提高緬甸處理自身問題的能力，這將僅作為對英國財政和軍事援助的補充?！雹贜ote 4，F(xiàn)RUS，1950，Vol.6，p.233.自此，美國逐步展開對緬甸的援助。英國駐緬甸大使鮑克（Reginald J.Bowker）對此評論稱：“在過去幾個月間，美國對東南亞作為冷戰(zhàn)戰(zhàn)場的興趣獲得了極大的增長。”③“Situation in Burma”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950.Series E，Asia，1950，Vol.11，p.22.美國杜魯門政府對緬甸的援助政策，脫胎于美國以冷戰(zhàn)為出發(fā)點、逐步卷入東南亞事務的亞洲政策框架之下，給英國在東南亞的部署和緬甸形勢帶來了新的變量。

二、英國對美國援助緬甸的需求與合作

1950年初，英國工黨政府在剛一獲知美國杜魯門政府援助緬甸的意向時，雖對美國意圖保持一定的警惕，但整體上還是傾向于歡迎美國分擔援助緬甸的責任。一方面，二戰(zhàn)后英美在緬甸問題上基本保持著友好合作的態(tài)度，美國尊重英國在緬甸的地位，英國也尊重美國的知情權。比如，盡管美國首任駐緬甸聯(lián)邦大使赫德爾刻意避免插手緬甸事務，但英國駐緬甸大使鮑克還是隨時向赫德爾“通報英國和英聯(lián)邦對緬甸政策的主要進展”④“Burma：Heads of Foreign Missions”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.11，University Publications of America，2003，p.31.。另一方面，二戰(zhàn)之后，英國在維系龐大的殖民帝國方面已經(jīng)心有余而力不足，英國在亞洲“沒有足夠的經(jīng)濟或軍事資源來支援南亞國家”⑤“Appraisal of US National Interests in South Asia”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.6，pp.27-28.。在美國啟動對緬援助之前，英國盡管要求英聯(lián)邦國家共同開展對緬援助，但仍然倍感負擔沉重。

第一，在經(jīng)濟援助方面，工黨政府面臨重重困難和阻力。1950年，英國協(xié)同英聯(lián)邦國家向緬甸承諾了600萬英鎊的貸款，其中英國工黨政府獨自承擔375萬，占貸款總額的一大半。此事在英國議會辯論中遭到以丘吉爾為首的保守黨的詰難⑥“Conservative Doubts about the Loan to Burma”，The Manchester Guardian，May 10，1950.，而且貸款在公布之后遲遲不能落實，反而引起緬甸各界的不滿。因此，工黨政府對于援助緬甸之事頗感棘手。此時，杜魯門政府對緬甸事務的適度參與，正好有助于減輕英國負擔。1950年2月3日，英國駐緬甸大使鮑克在獲知美國欲向緬甸提供貸款后，提醒英國外交部稱：“我們不想打消美國對于向東南亞任何地方提供經(jīng)濟援助的興趣。”⑦“Economic Situation in Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83142∕FB1102∕1.

第二，在政治價值方面，工黨政府很快意識到，英國對緬援助不但不能將緬甸拉回英聯(lián)邦，反而像是個拖累英國的無底洞。緬甸被英國置于殖民統(tǒng)治下近一個世紀，這段經(jīng)歷令許多緬甸人對英國殖民者充滿憤恨，并將英國援助視作理所應當?shù)难a償。1949年5月，緬甸當?shù)貓蠹埧姆Q，緬甸的麻煩是英聯(lián)邦國家的錯，英聯(lián)邦從道德上有義務協(xié)助緬甸政府復興：“這些火是他們燒起來的，自然要由他們自己來撲滅?！雹唷癆ttitude of Burma towards the Commonwealth”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.9，p.13.英國駐緬甸大使鮑克對此無奈地抱怨，緬甸對英國舊政權的懷舊情緒主要存在于官員、富裕地主和中產(chǎn)階級中間，然而緬甸的實權目前掌握在持槍的年輕“流氓”手中，這些年輕人絕對沒有返回舊秩序下的意愿，而且緬甸人想當然地認為，向緬甸提供大規(guī)模、無條件的財政和軍事援助，是緬甸的權利和英聯(lián)邦欠緬甸的義務，只要英聯(lián)邦未能立即提供這些援助，他們的失望情緒就會導致他們“進一步遠離重新加入英聯(lián)邦的想法”①“Attitude of Burma towards the Commonwealth”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.9，p.13.。為此，工黨政府在援助緬甸的問題上多少有些氣餒。

第三，在軍事援助方面，工黨政府發(fā)現(xiàn)，緬甸聯(lián)邦政府頻頻索取武器軍備，卻對英國援助的武器沒有加以妥善保管或使用，甚至疑似有囤積備用之意，因此不愿再向緬甸提供更多的軍事援助。

1950年3月，英國外交部統(tǒng)計了1948年至1949年、1949年至1950年兩個年度向緬甸提供武器的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)自1948年1月4日緬甸獨立以來，英國已經(jīng)向緬甸陸軍移交了價值400萬英鎊的軍事儲備，另外緬甸陸軍還通過英聯(lián)邦渠道購買了一些軍事設施。粗略計算下來，緬甸在這兩年內獲得了“相當于3個英國陸軍師所使用的基本裝備，和足以維持1個英國陸軍師在活躍狀態(tài)下大概6個月用量的充足彈藥”，這還沒計入緬甸在獨立時原有的足夠1個多英國陸軍師使用的裝備。然而，當前緬甸的常備軍數(shù)量僅“相當于1個英國陸軍師”。因此，根據(jù)推算，英國外交部認為，這兩年間已有相當于3個英國陸軍師使用的裝備“要么被轉交給非正規(guī)部隊，要么落入叛亂分子手中，要么被以其他方式弄丟了或存起來了”。同時，英國還向緬甸空軍提供了48架飛機，向緬甸海軍提供了一些艦艇，其中有13艘已沉沒、1艘已落入克倫人叛軍手中②“Supply of Arms to Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83163∕FB1192∕14.。1950年5月9日，英國駐緬甸大使鮑克向英國外交部發(fā)送密報，稱緬甸再次提出武器要求，然而“緬甸陸軍的統(tǒng)計制度、軍械庫和軍械員全都處于一片混亂”，所以他們自己也不清楚到底有多少武器庫存，但根據(jù)估算，緬甸明明已經(jīng)有大量的槍支彈藥，只是被奈溫扣留了而已③“From Rangoon to Foreign Office”，TNA，Document Number：FO371∕83164∕FB1192∕34.。1950年7月底，當英國外交部官員得知緬甸又打算派使團赴英國購買武器時，忍不住抱怨：“跟緬甸軍事關系的這種混亂局面，我們還能忍受多久？”④“Visit of Burmese Purchasing Mission to UK”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕62.為此，到1950年，英國開始頻頻拒絕或拖延緬甸的軍事援助要求。例如，當緬甸于1950年4月1日這個“不合時宜的日子”正式向英國提出裝甲車的申請后，英國遲遲沒有同意，待9月份緬甸方面催問英國外交部時，外交部才不緊不慢地回復稱，近期已經(jīng)在備忘錄里向首相提過這事了⑤“Policy Regarding Supply of Armored Cars to Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕73.。

當英國工黨政府援助緬甸的熱情陷入低谷之際，在冷戰(zhàn)背景下，工黨政府寧可讓美國分擔援助計劃，也不希望緬甸轉向美國之外的“另一極”——蘇聯(lián)。1950年初，英國接到緬甸政府內部的線報，指出緬甸正欲尋求蘇聯(lián)援助，英國駐緬甸大使鮑克為此建議英國外交部尋找機會“嚴肅提醒緬甸人”，如果他們存有“能夠不冒蘇聯(lián)干涉其內政的風險而接受蘇聯(lián)援助”的念頭，那他們就是“活在錯覺里”（此處檔案草稿原文為“極端的愚蠢”），而且如果緬甸建立起共產(chǎn)主義政權，那么根據(jù)以往經(jīng)驗，原緬甸領導人的下場就是“被干掉”⑥“Economic Situation in Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83142∕FB1102∕1.。對于英國來說，此時美國參與對緬援助，符合英美兩國共同領導西方政治秩序、以援助手段扶持非共產(chǎn)主義國家政權、對抗蘇聯(lián)領導下的社會主義陣營的整體冷戰(zhàn)策略。

與此同時，為了順利啟動對緬援助，美國杜魯門政府最初有意識地采取了尊重英國責任、重視英國意見的策略。1949年底，美國國家安全委員會分析英國在亞洲的商業(yè)和軍事地位，認為英國的商業(yè)和金融利益、英國的軍事顧問仍然在亞洲前殖民地發(fā)揮著重要作用，因此美國的援助工作不可操之過急，在經(jīng)濟方面要注意不應給英國人留下美國欲“限制其影響范圍或與英國瓜分市場”的印象，在軍事領域要“讓英國人盡可能多地承擔這一重負”⑦“Appraisal of US National Interests in South Asia”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.6，pp.27-28.。因此，美國國務院在構思對緬援助計劃時，非常注重借鑒英國殖民統(tǒng)治的經(jīng)驗教訓，經(jīng)常聽取英國工黨政府的意見和建議，并及時與英國工黨政府交換意見，力求避免引起英國的疑心和敵意。1950年3月，美國駐仰光大使館告知英國駐仰光大使館，考慮到英國的利益，美國樂意了解緬甸的軍事需求，但“這不意味著表示美國承諾提供這些需求”①“U.S.Arms for Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83170∕FB1195∕1.。1950年4月14日，美國駐緬甸大使基（David M.Key）通知英國駐仰光大使館，美國有意于向緬甸提供一些小型的海防艦艇，但這不會影響英美關系，而且他保證“迄今沒有察覺緬甸人有任何利用軍需問題挑唆美國人針對英國人的跡象”②“United States Arms for Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83170∕FB1195∕2.。

在這種背景下，英美雙方在援助緬甸的問題上可謂一拍即合。經(jīng)過溝通，英美雙方基本上達成一致，即由美國來參與、協(xié)助英國對緬甸的援助任務，并補充英國的未及之處，而英國也為美國啟動對緬援助提供力所能及的幫助。1950年春，前美國駐中國經(jīng)濟援助使團副團長格里芬（Allen Griffin）在赴緬訪問之前，前往馬來亞仔細聽取了英國駐東南亞高級專員麥克唐納（Malcolm J.MacDonald）的意見。麥克唐納告訴格里芬，緬甸人不想接受英國的技術或軍事建議，駐扎在緬甸的英國陸軍使團從來不穿著軍裝出現(xiàn)在緬甸公眾面前。格里芬汲取了英國人的經(jīng)驗，提醒美國軍事人員應該遵從英國先例，“停止對美國軍裝不必要的展示”③“Record of an Interdepartmental Meeting on the Far East at the Department of State，May 11，1950，11：30 a.m”，F(xiàn)RUS，1950，Vol.6，p.89.。1950年夏，美國國務院派遣聯(lián)合防御調查使團訪問東南亞各國，摸查東南亞各國需要軍事援助的基本情況。英國戰(zhàn)爭部得知此事后，于7月15日向華盛頓發(fā)送了一份英國向緬甸提供武器的數(shù)據(jù)副本，作為對美國的協(xié)助④“Foreign Office to the Chancery”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕60.。

三、英國對美國援助緬甸的警惕與反制

英美雙方在對緬援助問題上的“合作”姿態(tài)并非表里如一。隨著美國對緬援助逐步展開，英美之間的分歧也逐漸浮出水面。雖然杜魯門政府實施對緬援助的基本原則之一，是讓英國工黨政府承擔對緬援助的主要責任，但主要責任與次要責任之間很難劃出一條涇渭分明的界限。比如，美國對緬援助的總體規(guī)模要控制到什么程度？可不可以向緬甸提供軍事援助？如果可以，控制在多少金額、多少數(shù)量、多少比例范圍內的軍事援助可以算作“少量”或“補充性”的援助？如果通過商業(yè)渠道向緬甸銷售軍火，算不算提供軍事援助？這些問題并無統(tǒng)一的標準答案。隨著1950年6月朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)和1950年10月中國人民志愿軍入朝參戰(zhàn)，美國對緬援助被賦予了更為強烈的冷戰(zhàn)反共功能意義。杜魯門政府為了游說緬甸加盟西方冷戰(zhàn)陣營、利用緬甸圍堵新中國，開始加大對緬甸的援助力度，并試圖向緬甸提供軍事援助，結果日漸逼近乃至觸及英國的底線。

1950年6月16日，在朝鮮半島形勢日益緊張的背景下，美國國務院制訂了第一份關于美國對緬援助政策的總體性文件，稱為《國務院政策聲明：緬甸》。文件以遏制共產(chǎn)主義擴張為由，展望美國擴大對緬援助的前景，并設想了美國取代英國對緬援助首要責任的兩種可能態(tài)勢：一是“如果英國人退出緬甸，美國將很可能不得不填補其留下的空白”；二是“如果中國共產(chǎn)黨向緬甸共產(chǎn)黨提供強力的軍事援助，且英國和英聯(lián)邦向緬甸政府軍提供的軍事援助不能相應跟進，那么美國很可能有必要擴大當前對緬甸的軍事援助計劃”⑤“Policy Statement Prepared in the Department of State”，F(xiàn)RUS，1950，Vol.6，pp.243-244.。相比于美國國務院在1950年2月設想的“人員交流和技術援助”計劃，6月份的對緬援助計劃明顯升級，為美國擴大對緬軍事援助預留了可操作性。隨后，6月25日，朝鮮戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。6月30日，美國國務院召開外國軍事援助協(xié)調委員會會議，國務院菲律賓及東南亞事務辦公室代理主任萊西（William Lacy）指出，東南亞“對西方具有最高的政治重要性”，理由是“挫敗共產(chǎn)黨控制東南亞的企圖，將有助于挫敗他們完全控制亞洲大陸的計劃”，因此美國應該“堅定地實施政治、經(jīng)濟和軍事計劃”，這是美國首次將東南亞的政治意義上升到最高層面①“Minutes of the Nineteenth Meeting of the Foreign Military Assistance Coordinating Committee，Department of State，June 30，1950，2：30 p.m.-5：00 p.m.”，F(xiàn)RUS，1950，Vol.6，pp.108-109.。1951年8月1日，美國中央情報局的NIE-36號報告評估了緬甸“非共產(chǎn)主義政權”的生存幾率，認為“中國共產(chǎn)黨有能力顛覆緬甸”，“除非能夠極大增強緬甸政府的政治和軍事實力，否則該政府不太可能生存得下去”②“Prospects for Survival of a non-Communist Regime in Burma”，U.S.Declassified Documents Online（“美國解密檔案在線”數(shù)據(jù)庫，簡稱USDDO），Document Number：CK3100294606.。

對于英國來說，向緬甸提供軍事援助，具有維系英緬關系和標識英國勢力范圍的政治意義。按照1947年《英緬條約》的約定，緬甸獨立后，由英國政府提供緬甸政府采購的合理戰(zhàn)爭物資，緬甸政府不能接受英聯(lián)邦以外的政府軍事使團③“Britain-Burma Defence Agreement”（PRO：PREM 8∕412 Pt 3），Hugh Tinker ed.，Burma，the Struggle for Independence：Documents from Official and Private Sources（簡稱BSI），Vol.2，London：Her Majesty’s Stationery Office，1983，pp.734-736.。然而，自1950年下半年起，緬甸從英國渠道獲取軍事援助受挫后，開始頻頻向美國索取軍事援助，而美國對此給予了積極的回應，這一動向引起了英國的警惕。當美國在1950年9月向緬甸提供兩艘機動巡邏艇時，英國表面上同意美國的舉措，背地里卻擔心“緬甸人將來很可能向美洲大陸尋求更多援助”④“Record of Conversation”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕74.。1950年12月16日，英國外交部與英聯(lián)邦關系部討論對緬武器輸送問題時強調，根據(jù)防御協(xié)議，英國才是“緬甸軍事裝備的主要供應者”，因此外交部真正需要做的是“確保英聯(lián)邦國家（以及我們已經(jīng)與之做出特別安排的美國）在回應緬甸的任何武器請求之前，均應與我們協(xié)商”⑤“Foreign Office to Commonwealth Relations Office”，TNA，Document Number：FO371∕83167∕FB1192∕121.。

正當英國擔憂美國試圖染指對緬軍事援助之際，1951年10月，英國保守黨大選獲勝，工黨下臺，一貫主張維持“帝國榮光”的丘吉爾第二次出任英國首相。英國保守黨政府在緬甸事務上采取了更加積極的態(tài)度，決定設法改善英緬軍事關系。1952年4月，保守黨政府新任命的英國駐緬甸軍事使團團長沃德（E.L.S.Ward）就職，奉命修復英緬關系和博取緬甸陸軍領袖奈溫的好感。保守黨政府的計劃獲得了暫時性的成功，此后英緬軍事關系一度緩和。奈溫向沃德表示，他跟之前的英國軍事使團團長合不來，但他已經(jīng)準備好要“從頭開始”，以后會將緬甸的武器儲備情況向英國坦誠相告，而且沃德可以親自查看緬甸政府的武器倉庫⑥“Record of Conversation between Ward and Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101024∕FB1201∕17.。1952年7月25日，美國駐緬甸大使西博爾德（William J.Sebald）詢問吳努，在通過英國軍事使團獲取武器方面是否還存在困難。吳努答曰，以前存在困難，但現(xiàn)在沃德準將已經(jīng)專程趕赴倫敦，向當局提交緬甸對更多武器和支持的迫切需要，他很有希望“能夠滿足緬甸陸軍的需求”⑦“Memorandum of Conversation，by the Ambassador in Burma（Sebald）”，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.12，East Asia and the Pacific，Part 2，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1987，pp.26-27.。幾天后，沃德帶著英國當局的承諾返回仰光，表示英國將向緬甸陸軍提供大批武器，其中緊急物資將趕在季風到來之前送達仰光，不太緊急的將稍后提供⑧“British Weapons for Burma：Head of Mission Returns”，The Manchester Guardian，July 30，1952.。

與此同時，從1951年至1952年，杜魯門政府欲向緬甸提供軍事物資的意圖日益明顯，這種做法突破了英國的“舒適區(qū)”，挑戰(zhàn)了英國的敏感神經(jīng)，引發(fā)了英國保守黨政府的反制措施。1951年9月12日，美國副助理國務卿默錢特（Livingston T.Merchant）向緬甸駐美國大使巴靈頓（James Barrington）“指點迷津”稱，美國政府要想向緬甸提供武器和戰(zhàn)爭物資，必須先根據(jù)《共同防御協(xié)助法》的條款與緬甸簽署協(xié)議，但如果緬甸從美國商業(yè)渠道獲取武器，則不需要達成協(xié)議⑨Note 1，F(xiàn)RUS，1951，Vol.6，Asia and the Pacific，Part 1，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1977，p.294.。于是，緬甸開始設法聯(lián)絡美國的商業(yè)渠道采購軍火。1952年8月，英國獲知緬甸有意向一家美國公司采購108輛布倫炮車，立即做出激烈反應。英國軍事使團一方面建議美國大使館，不要在緬甸沒有充分理由的情況下出口這些裝備；一方面勸說緬甸，不要在已經(jīng)擁有大量武器且維修設施有限的情況下添置額外裝備。英國國防部表示要阻止緬甸“花費美元”來采購這批裝備，稱即便緬甸真有需求，也應該由英國來提供訂單，甚至還憤怒地譴責這家美國公司“違反了我們的出口審查規(guī)定”，要求建議美國政府吊銷其出口許可①“Ministry of Defense to War Office”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕53.。9月30日，英國國防部指示英國駐緬甸軍事使團，建議緬甸向英國的公司購買所需炮車，并再度強調“我們希望緬甸人向我們尋求一切我們所能提供的武器”②“Ministry of Defense，London to British Services Mission，Rangoon”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕62.。最終，在英國政府的強烈反應下，緬甸取消了向美國公司采購炮車的計劃，而美國國務院也應英方要求，告知這家美國公司不得向緬甸出口炮車③“British Services Mission，Rangoon to Ministry of Defense，London”，“American Embassy，London to Foreign Office，London”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕62.。

在杜魯門政府的刺激下，英國保守黨政府在對緬軍事援助問題上明顯變得更加主動，其目標處處指向阻止緬甸接受美國軍事援助。1952年9月15日，英國國防部在接到緬甸的軍火需求清單后，決定立即從戰(zhàn)爭部庫存中調取緬甸所需武器，并認為“從政治和經(jīng)濟的角度來看，在這個時候，我們應該竭盡所能來幫助緬甸，這是很重要的事”④“Supply of Ammunition to the Burmese：Note by the Secretary”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕48.。英國外交部贊成國防部“迅速發(fā)放這批軍火”，認為這樣做有兩個好處，一是能立即協(xié)助緬甸政府鎮(zhèn)壓叛亂，二是如果英國“能夠趕在緬甸人與美國人圍繞軍事物資供應展開嚴肅談判之前發(fā)放這些武器”，將有助于讓緬甸人“遠離美元來源”，避免緬甸向美國尋求軍事援助⑤“Note on Supply of Ammunition to the Burmese”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕48.。英國財政部在援助緬甸的問題上也與外交部和國防部達成一致，認為緬甸正試圖通過接近美國來獲取軍事物資，此時英國“應該盡一切努力滿足緬甸目前的武器意圖，使他們沒有必要轉向美國，而他們現(xiàn)在正在這么做”⑥“Arms Exports to Burma”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕49.。最后，這批軍火僅用了不到一個月便送達緬甸手中。相比于英國工黨政府在1950年用半年多的時間尚未落實緬甸的武器請求，保守黨政府在1952年的執(zhí)行力可謂令人刮目相看，其中最大的區(qū)別，莫過于切實感受到了美國欲插手對緬軍事援助的威脅。

1952年的奈溫訪美事件，充分體現(xiàn)了英美兩國在對緬軍事援助問題上的競爭關系。1952年9月下旬，奈溫主動公開宣布，計劃帶一個小型使團訪問美國，以參觀美國軍事設施，并“調查獲取英國無法提供的軍事設備的可能性”。英國駐緬甸大使斯佩特（Richard Speaight）得知此事后，第一時間力勸奈溫在途經(jīng)倫敦時逗留幾天，并建議英國政府借機正式邀請奈溫訪問倫敦⑦“From Rangoon to Foreign Office”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕50.。英國外交部贊同斯佩特的建議，決定要搶在奈溫到訪美國之前促成奈溫訪問倫敦。英國國防大臣和國務大臣均積極支持外交部邀請奈溫訪問倫敦，表示“我們急于將緬甸向美國采購的武器控制在最低限度”，而奈溫訪問倫敦則為英國提供了“一個非常有用的機會”，使英國得以勸說奈溫，英國對緬甸的武器供應前景“已經(jīng)極大改善”，“緬甸沒有必要轉向其他的供應來源”⑧“Visit of General Ne Win to London”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕50.。10月16日至20日，奈溫在赴美訪問途中首先應邀訪問倫敦。英國政府認為“奈溫是在緬甸擁有極大的影響力的人物，他的善意對維系良好的英緬關系至關重要”⑨“Visit of General Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕64.，因而對奈溫盡力款待。鑒于奈溫要去美國參觀軍事設施，英國政府本欲搶先讓奈溫參觀倫敦的軍事設施，奈何奈溫訪問倫敦的最大心愿，是要觀看足球比賽！因球賽時間可遇不可求，英國外交部只好退而求其次，安排奈溫觀看賽跑①“From Rangoon to Foreign Office”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕64.。所幸奈溫對英國的款待甚為滿意，尤其喜歡觀看賽跑的環(huán)節(jié)②“Note on Conversation with General Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕66.。關于緬甸所需要的軍事物資問題，英國借機向奈溫保證，英國將在接下來兩年內“滿足緬甸的一切武器或彈藥需求”。奈溫對此顯得十分滿意，絲毫未提向美國購買軍火之事。英國外交部的斯科特（P.H.Scott）樂觀地建議向美國透露這一信息，認為這樣“應該有助于阻止美國人過于積極地向緬甸提供武器”③“General Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕67.。

然而，英國保守黨政府“攔截”奈溫使其首先到訪倫敦的行為，并沒能阻止奈溫在訪問美國時非正式地提出軍事物資要求。1952年10月21日至11月4日，奈溫訪問美國，參觀了美國陸軍的訓練基地，并與美國國防部就軍需問題進行了試探性的會談。奈溫表示，他計劃再組建4個師，希望能在美國獲得其中一個師的約50%的設備。奈溫還向杜魯門政府提交了一份非正式的設備要求清單，美國方面則回復了一份關于成本和可行性的備忘錄④“Foreign Office to Ministry of Defense”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕68.。

不過，美國和緬甸這場關于軍需問題的接觸最終止于試探。一方面，美國此時沒有必要為了援助緬甸而破壞英美關系。幾番試探下來，英國對自身主導性地位的明確堅持，令美國不便公然挑戰(zhàn)英國權威。美國不得不在多個場合透露，美國政府將英國視為“向緬甸提供軍事物資的主要來源”，美國不想在這方面與英國競爭，并向緬甸方面也表明了同樣的觀點⑤“Foreign Office to Bancroft”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕71.。另一方面，美緬雙方對彼此都懷有戒心。1952年12月18日，奈溫向美國駐緬甸大使西博爾德表示，緬甸政府內部和他本人心里都“對此時請求從美國采購武器是否明智產(chǎn)生了懷疑”，因為此時艾森豪威爾已經(jīng)贏得總統(tǒng)大選，待他上任之后，可能對緬甸改變態(tài)度。奈溫稱，除非美國能夠提前向他保證答應他的請求，否則他不想向美國采購武器⑥“Memorandum of Conversation，by the Ambassador in Burma（Sebald）”，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.40.。杜魯門政府則察覺了緬甸在英美雙方之間“要價”以從中漁利的可能性，“意識到了緬甸挑唆英國針對美國、美國針對英國的危險”⑦“The Ambassador in Burma（Sebald）to the Department of State”，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.123，p.74.，于是放緩了向緬甸提供武器的計劃。

與此同時，美國在緬北國民黨軍⑧自1950年起，潰逃至緬北的國民黨殘余軍隊問題引發(fā)緬甸的安全危機。緬甸認為，緬北國民黨軍不僅擾亂緬甸邊境治安，而且可能招致追繳國民黨軍的中共軍隊入緬，因而頻頻敦促美國勸說臺灣當局撤軍。但美國政府內部一度各自為政，國務院向臺灣當局施壓無果，杜魯門總統(tǒng)卻于1951年秘密批準實施援助緬北國民黨軍的“白紙計劃”，企圖利用國民黨軍侵襲新中國。美國對緬北國民黨軍的援助曝光后，引發(fā)緬甸政府對美國的強烈不滿。問題上表里不一、遷延不決的表現(xiàn)，日益令緬甸政府對美國失望。1952年11月28日，吳努在記者招待會上宣布，緬甸政府已經(jīng)“絕對下定決心，請求蘇聯(lián)援助”，只要這種援助不附帶政治條件即可，現(xiàn)在緬甸政府正在研究請求蘇聯(lián)援助的內容。至于如何處理美國援助，吳努表示，“提供幫助的動議”原本就來自美國，緬甸“沒有主動請求援助！”⑨“Political Situation”，TNA，Document Number：FO307∕101003∕FB1015∕78.緬甸一度對美國援助翹首期盼的姿態(tài)蕩然無存，令美國國務院頗為尷尬。1953年3月17日，緬甸外交部長通知美國駐緬大使西博爾德，由于緬北國民黨軍問題長期無法解決，自1953年6月30日起，停止接受美國援助⑩“The Ambassador in Burma（Sebald）to the Department of State”，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.123，p.74.。至此，美國對緬甸的援助項目暫時告一段落，英國亦暫時保住了在緬甸事務上的主導性地位。

余論

二戰(zhàn)之后，英美密切合作的“特殊關系”可謂舉世皆知，卻并非牢不可破。在非殖民化與冷戰(zhàn)交織的語境下，英美兩國的亞洲政策呈現(xiàn)收縮與進取兩種不同趨向，即英國立足于“帝國第一，冷戰(zhàn)第二”，而美國則追求“冷戰(zhàn)第一，盟友第二”。英國雖然認同援助是穩(wěn)定資本主義政權、防范共產(chǎn)主義顛覆的有效手段，并積極參與實施以冷戰(zhàn)為目標導向的經(jīng)濟援助活動，但是，囿于實力，英國首要政策關注點是維護核心國家利益、平穩(wěn)推進英帝國向英聯(lián)邦的轉型、延續(xù)英國在前殖民地的主導性地位，冷戰(zhàn)在英國國家利益視野下的優(yōu)先度只能屈居第二。相比之下，作為新晉超級大國之一，美國在二元對立的冷戰(zhàn)思維和美蘇競爭心理作用下，儼然將冷戰(zhàn)前沿地帶視作美國國家安全邊界，將美國國家利益空間擴展到太平洋西岸，全力“防范亞洲國家關系導致其他國家或聯(lián)盟威脅美國安全”①“A Report to the President by the National Security Council”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.6，p.1216，p.1220.，為此不惜設法“吸引所有的英聯(lián)邦成員國與美國一起在亞洲發(fā)揮更積極的作用”②“A Report to the President by the National Security Council”，F(xiàn)RUS，1949，Vol.6，p.1216，p.1220.，哪怕此舉意味著侵蝕盟友英國的傳統(tǒng)勢力范圍，從而為英美之間的齟齬埋下伏筆。

從1948年至1953年，英美兩國圍繞對緬援助的責任和界限問題發(fā)生的競爭，即是雙方國家利益規(guī)劃“錯位”的體現(xiàn)。英國實施對緬援助的初衷，是穩(wěn)定緬甸秩序、維護英國在緬利益，但美國為了將緬甸變成安插在新中國南部的棋子，幾欲挑戰(zhàn)英國緊緊把持的對緬軍事援助底線。英國對此做出激烈反應，尤其是1951年再度上臺執(zhí)政的英國保守黨政府積極采取反制措施，英美之間的矛盾從若隱若現(xiàn)走向表面化。雖然英美關系終究并沒有因為緬甸一隅之地而走向公開破裂，但雙方在緬甸的合作實有貌合神離之態(tài)。

英美在緬甸的合作與競爭，客觀上成為緬甸在冷戰(zhàn)夾縫中尋求國家利益最大化的機遇。緬甸在英美之間左右逢源，先利用美國對共產(chǎn)主義運動的恐慌心理爭取美國援助，再利用英國對美國援助的忌憚心理重獲英國援助。同時，殖民主義的深刻傷痛，令緬甸無法信任西方國家，尤其是美國在緬北國民黨軍問題上的表現(xiàn)恰恰印證了西方援助的功利性，促使緬甸又轉而向社會主義陣營尋求援助。緬甸在大國博弈中謀取國家利益的經(jīng)驗，逐漸發(fā)展成冷戰(zhàn)時期的“中立主義”外交政策，導致美國借援助拉攏緬甸加入西方陣營的目標落空。

若以緬甸一地觀之，英美在緬甸的合作與競爭，最終以英國影響力逐漸衰微為結局。在緬甸聯(lián)邦民族國家建構進程中，美國援助的可行性削弱了緬甸對英國的依賴，加劇了緬甸對英國的離心力。1953年1月，原1947年簽訂的《英緬國防協(xié)定》臨近到期，緬甸宣布拒絕續(xù)約，改為重新談判，這令英國政府備感震驚。美國駐緬甸大使西博爾德對此評論稱：“很顯然，緬甸政府渴望在陸軍訓練和物資供應方面擺脫對英國的依賴，并非常愿意在這方面與美國建立親密的合作?！北M管西博爾德表面上贊同美國要“避免顯得在挖英國墻角，或在鼓勵緬甸人廢除英國軍事使團”，實際上卻積極勸說美國國務院加大對緬軍事援助力度③“The Ambassador in Burma（Sebald）to the Department of State”，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.123.。1954年1月，英國駐緬甸軍事使團被迫終止，英國對緬甸的掌控能力大為削弱。美國在冷戰(zhàn)思維下向東南亞強勢滲透，不可避免地動搖了英國在緬甸的壟斷性地位，蠶食了英國在東南亞的勢力范圍，加速了英國國際影響力的衰退。

然而，若以亞洲整體觀之，英國堅守“帝國第一，冷戰(zhàn)第二”的政策特征，亦對美國亞洲冷戰(zhàn)政策的實施產(chǎn)生了“雙刃劍”式的影響，也就是既為美國充當了輔助性的“副手”角色，又暴露了美國冷戰(zhàn)部署的薄弱環(huán)節(jié)。當美國竭力欲借援助手段將緬甸打造成圍堵新中國的鏈條南端時，英國為了維護在華利益，始終對新中國留有余地，并未盲目附和美國立場。1950年1月，英國成為第一個承認新中國的西方國家。英國的國家利益優(yōu)先原則，使新中國意識到西方陣營并非鐵板一塊，為新中國抓住英美特殊關系縫隙、突破以美國為首的西方封鎖提供了契機。1954年6月，中英雙方在談判后宣布建立代辦級外交關系，實現(xiàn)了新中國外交工作的重大突破，亦進一步佐證了英美“特殊關系”表象下利益分歧的實質。