汪 濤,楊 劍
(1.中國(guó)刑事警察學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110035;2.中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院,北京 100038 )
隨著平安中國(guó)、智慧城市等建設(shè)項(xiàng)目的啟動(dòng)和深化,公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)得到了普遍重視和廣泛應(yīng)用。公安機(jī)關(guān)是公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設(shè)的主力軍,同時(shí)也是視頻圖像信息的主要管理者和使用者。正是在這樣的背景下,視頻偵查應(yīng)運(yùn)而生,一躍成為公安機(jī)關(guān)履行刑事司法職能的重要支撐,逐漸成為偵查人員偵辦刑事案件的“首選項(xiàng)”。
“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督?!惫矙C(jī)關(guān)偵查部門對(duì)視頻圖像信息的充分應(yīng)用和挖掘帶來(lái)了良好的工作成效,但是視頻圖像信息的管理問(wèn)題同樣不容忽視。近年來(lái)隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,視頻以其信息量大、內(nèi)容豐富、感染力強(qiáng)等因素成為媒體、網(wǎng)民的“新寵”,各類視頻分享平臺(tái)如雨后春筍般涌現(xiàn),一段奪人眼球的監(jiān)控視頻往往能在網(wǎng)絡(luò)上迅速傳播,并引發(fā)全民討論。而與之相對(duì)應(yīng)的,卻是公安機(jī)關(guān)對(duì)公共安全視頻圖像信息管理的缺位,這種缺位必然會(huì)滋生大量的問(wèn)題,導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在視頻圖像信息監(jiān)管方面處于被動(dòng)地位。
在信息管理過(guò)程中,信息公開(kāi)是重要一環(huán)。2019 年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》明確要“以公開(kāi)為原則,以不公開(kāi)為例外”,并對(duì)政府信息公開(kāi)的相關(guān)制度進(jìn)行了明確規(guī)定。偵查信息公開(kāi)所主要依據(jù)的《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》和《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》則相對(duì)粗疏。[1]對(duì)于具有復(fù)雜屬性的涉案公共安全視頻圖像信息而言,相關(guān)規(guī)定基本處于空白狀態(tài)。綜合以上背景,本文著眼于公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過(guò)程中所涉及到的公共安全視頻圖像信息,在明確概念、界定范圍的基礎(chǔ)上,綜合分析公開(kāi)與不公開(kāi)的利弊,思考其能否公開(kāi),以及如果公開(kāi),應(yīng)遵循怎樣的審查路徑。
信息公開(kāi)的前提是明確公開(kāi)的范圍。在2019 年《政府信息公開(kāi)條例》修訂之前,學(xué)界就曾因“政府信息”這一概念外延的模糊而產(chǎn)生爭(zhēng)論,從而造成在法律適用上的困境。因此,科學(xué)界定涉案公共安全視頻圖像信息這一概念,并在此基礎(chǔ)上明確該類信息的具體范圍,是信息公開(kāi)問(wèn)題研究的邏輯起點(diǎn)。
《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》第2 條(征求意見(jiàn)稿)將“公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)”定義為利用視頻圖像采集設(shè)備和其他相關(guān)設(shè)備,對(duì)涉及公共安全的區(qū)域或者場(chǎng)所進(jìn)行視頻圖像信息采集、傳輸、顯示、存儲(chǔ)和處理的系統(tǒng)。公共安全視頻圖像信息是該系統(tǒng)所存儲(chǔ)的內(nèi)容,涉案公共安全視頻圖像信息則在前者的基礎(chǔ)上內(nèi)涵更為豐富,外延也就相對(duì)限縮??茖W(xué)界定涉案公共安全視頻圖像信息的概念,不僅是為本文明確研究對(duì)象,也是為了避免在實(shí)際適用的過(guò)程中出現(xiàn)因?yàn)樾畔⒎秶:y以適用的情形。
在概念界定的過(guò)程中,“涉案”是關(guān)鍵。從視頻偵查的角度出發(fā),偵查人員使用公共安全圖像信息的方式主要有兩種。一種是通過(guò)監(jiān)控視頻直接記錄犯罪的主要過(guò)程,既包括通過(guò)對(duì)監(jiān)控視頻的巡查實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯罪,也包括在接到報(bào)案后調(diào)取犯罪現(xiàn)場(chǎng)周邊完整記錄犯罪過(guò)程的監(jiān)控視頻;另一種方式則是進(jìn)行視頻追蹤,通過(guò)排查監(jiān)控視頻中犯罪嫌疑人的軌跡信息實(shí)現(xiàn)順線追蹤。案件偵辦部門一般處于公安視頻業(yè)務(wù)流的末端,通過(guò)對(duì)視頻圖像進(jìn)行調(diào)取與分析,從中獲得反應(yīng)案件事實(shí)的線索信息,并將其運(yùn)用于偵查活動(dòng)之中。[2]視頻偵查過(guò)程中對(duì)于監(jiān)控視頻的使用同時(shí)也是公共安全視頻圖像信息的涉案方式。因此從這一角度出發(fā),涉案公共安全視頻圖像信息是指由圖像采集設(shè)備和其他相關(guān)設(shè)備對(duì)涉及公共安全的區(qū)域和場(chǎng)所所采集和存儲(chǔ)的,直接記錄犯罪的部分、全部過(guò)程或犯罪嫌疑人的形象及軌跡信息,從而為公安機(jī)關(guān)在履行刑事偵查職能過(guò)程中所使用的視頻圖像信息。
涉案公共安全視頻圖像信息的公開(kāi)問(wèn)題之所以成為一個(gè)難題,原因即在于該信息本身具有復(fù)雜屬性,不同屬性所涉及到的問(wèn)題也截然不同。作為視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)主體的公安機(jī)關(guān),既是治安行政力量,又是刑事司法力量,這種行政與刑事的二元性同時(shí)投射到涉案視頻圖像信息上來(lái),為其定性提出了難題。
1.涉案公共安全視頻圖像信息的行政屬性。公共視頻監(jiān)控的安裝在“雪亮工程”“天眼工程”等項(xiàng)目實(shí)施后取得了飛速的發(fā)展,其初衷在于建立完善的社會(huì)治安防控體系。從公共監(jiān)控建設(shè)、管理的角度出發(fā),公安機(jī)關(guān)是在履行行政管理職能,而由此產(chǎn)生的視頻圖像信息就符合《政府信息公開(kāi)條例》第2 條所定義的政府信息①《政府信息公開(kāi)條例》第2 條:本條例所稱政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。的概念。從這個(gè)角度看,視頻圖像信息具備行政屬性,其公開(kāi)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開(kāi)條例》加以解決。目前全國(guó)統(tǒng)一的視頻圖像信息管理辦法正在制定中,2018 年《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》第4 條明確公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)視頻圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)、管理工作,因而公安機(jī)關(guān)依照該行政法規(guī)授權(quán)而采集、傳輸、處理的視頻信息屬于政府信息。
2.涉案公共安全視頻圖像信息的司法屬性。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家的治安行政管理力量,同時(shí)又依據(jù)《刑事訴訟法》的授權(quán),履行刑事司法職能。對(duì)于司法程序中的相關(guān)信息,當(dāng)事人無(wú)法依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。公共安全視頻圖像信息的形成是依據(jù)行政管理法律法規(guī),但是在后續(xù)的使用過(guò)程中,一旦涉及刑事案件,公安機(jī)關(guān)依據(jù)刑事法律法規(guī)的授權(quán),制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的視頻圖像信息便超越行政屬性而具備一定的刑事屬性,屬于偵查信息的一部分。此時(shí)對(duì)涉案視頻圖像信息是否公開(kāi)問(wèn)題的探討就上升為偵查信息的公開(kāi)問(wèn)題。對(duì)此,理論界和實(shí)務(wù)界均存在截然不同的觀點(diǎn),即遵循偵查公開(kāi)原則還是偵查保密原則,這也就給涉案視頻信息的公開(kāi)帶來(lái)了困境。
張夢(mèng)夢(mèng)在《公共安全視頻圖像信息研究——從公開(kāi)的信息范圍視角》一文中對(duì)公共安全視頻圖像信息公開(kāi)訴訟情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,在其篩選的15 件典型案例中,有13 件未予公開(kāi),占比86.7%,僅有2 件進(jìn)行公開(kāi),占比13.3%。[3]公民在申請(qǐng)公開(kāi)公共安全視頻圖像信息的要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí),一般會(huì)訴諸于行政訴訟,但大多以原告敗訴告終。而當(dāng)公共安全視頻圖像信息涉及刑事案件時(shí),更無(wú)法通過(guò)行政訴訟的途徑獲得司法救濟(jì),公民意欲獲取相關(guān)信息仍處于尷尬境地。
在生活中,當(dāng)事人可能因?yàn)楦鞣N原因申請(qǐng)公開(kāi)公共安全視頻圖像信息,被申請(qǐng)人更愿意告知當(dāng)事人申請(qǐng)獲取的信息是公安機(jī)關(guān)履行刑事司法職能過(guò)程中制作或者獲取的信息,不屬于政府信息范圍,因而拒絕公開(kāi)。在2014 年最高人民法院公布的全國(guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例中,奚明強(qiáng)訴中華人民共和國(guó)公安部案具有典型意義。北京市高級(jí)人民法院認(rèn)為奚明強(qiáng)向公安部申請(qǐng)公開(kāi)三個(gè)文件①奚明強(qiáng)向公安部申請(qǐng)公開(kāi)《關(guān)于實(shí)行“破案追逃”新機(jī)制的通知》《關(guān)于完善“破案追逃”新機(jī)制有關(guān)工作的通知》《日常“網(wǎng)上追逃”工作考核評(píng)比辦法(修訂)》三個(gè)文件中關(guān)于網(wǎng)上追逃措施適用條件的政府信息。公安部告知其申請(qǐng)獲取的政府信息屬于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予公開(kāi)的其他情形,拒絕公開(kāi)。中關(guān)于網(wǎng)上追逃措施適用條件的信息是公安部作為刑事司法機(jī)關(guān)履行偵查犯罪職責(zé)時(shí)制作的信息,不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的政府信息。最高人民法院認(rèn)為本案的意義在于對(duì)公安機(jī)關(guān)具有的行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的雙重職能進(jìn)行區(qū)分,在此基礎(chǔ)上認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在履行刑事司法職能時(shí)制作的信息不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的政府信息。[4]由此在司法實(shí)踐中確立了公民無(wú)法依照《政府信息公開(kāi)條例》申請(qǐng)公開(kāi)公安機(jī)關(guān)在履行刑事司法職能時(shí)制作的信息。在2020 年新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中亦明確司法信息不屬于政府信息。②《公安機(jī)關(guān)辦理政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第7 條:申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否屬于政府信息,重點(diǎn)審查該信息是否在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取。司法信息、黨務(wù)信息不屬于政府信息。司法信息包括公安機(jī)關(guān)在履行刑事訴訟職能,以及參與行政訴訟、民事訴訟過(guò)程中制作或者獲取的信息。黨務(wù)信息包括黨組織制作或者獲取的信息。這意味著公民無(wú)法通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的方式獲得涉案公共安全視頻圖像信息,也無(wú)法采取行政訴訟的司法救濟(jì)途徑。
從司法實(shí)踐來(lái)看,偵查信息是否公開(kāi)的問(wèn)題,當(dāng)事人多選擇提起行政復(fù)議或行政訴訟的方式加以解決。一旦當(dāng)事人選擇行政復(fù)議或行政訴訟的方式,復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院大多會(huì)以偵查信息不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的政府信息,從而決定復(fù)議維持或者駁回起訴。法院判決駁回起訴,從程序上終結(jié)案件的審理,而從實(shí)體上看,案件尚未經(jīng)過(guò)處理,當(dāng)事人的訴求仍未解決。
對(duì)于涉及刑事案件的公共安全視頻圖像信息,公安機(jī)關(guān)依據(jù)刑事法律法規(guī)的授權(quán)制作或者獲取,從而超越行政屬性而具備一定的刑事屬性,成為偵查信息的一部分。對(duì)于偵查信息是否公開(kāi)的問(wèn)題,偵查保密與偵查公開(kāi)兩種截然不同的觀點(diǎn)各有其理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)支撐,如何平衡偵查保密與公開(kāi)的利弊遂成為涉案公共安全視頻圖像信息公開(kāi)的關(guān)鍵。
1.偵查目的的正當(dāng)性是偵查保密原則的理論依據(jù)。偵查保密原則是保障偵查活動(dòng)順利進(jìn)行的基礎(chǔ),要求偵查機(jī)關(guān)對(duì)于偵查過(guò)程中可能影響偵查目的實(shí)現(xiàn)的相關(guān)事項(xiàng)在一定期限內(nèi)對(duì)當(dāng)事人和社會(huì)公眾不予公開(kāi)。[5]偵查目的之實(shí)現(xiàn),既要查明案件事實(shí),保護(hù)受害人,修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系,又要保障犯罪嫌疑人得到公平公正的對(duì)待。偵查保密原則的價(jià)值主要有兩個(gè)方面:一是查明案件事實(shí),準(zhǔn)確追訴犯罪。偵查活動(dòng)是代表國(guó)家的偵查機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)與犯罪嫌疑人進(jìn)行對(duì)抗的過(guò)程,為了逃避法律懲罰,犯罪嫌疑人一般會(huì)采用各種方式湮滅痕跡,妨礙偵查。依據(jù)偵查保密原則,對(duì)于可能影響查明案件事實(shí)、準(zhǔn)確追訴犯罪的相關(guān)事項(xiàng),偵查機(jī)關(guān)無(wú)需對(duì)當(dāng)事人和社會(huì)公眾公開(kāi)。以隱蔽性證據(jù)為例,往往只有作案人才熟悉案件的具體細(xì)節(jié),如果在偵查階段即將此類信息對(duì)外公布,成為眾所周知的信息,便為犯罪嫌疑人翻供提供可乘之機(jī)。偵查保密原則的另一價(jià)值在于公平公正地對(duì)待犯罪嫌疑人。違反刑事法律的犯罪嫌疑人也必然違背了社會(huì)道德,常常會(huì)遭到社會(huì)的譴責(zé),引發(fā)社會(huì)輿論。社會(huì)輿論在一定程度上起到了監(jiān)督司法、制約國(guó)家公權(quán)力的作用,卻也有干預(yù)司法之隱憂。在偵查階段將案件詳細(xì)信息公布,極易引發(fā)社會(huì)關(guān)注,形成“未審先判”的有罪推定。
2.偵查公開(kāi)是制約偵查權(quán)的重要一環(huán)。絕對(duì)的權(quán)力帶來(lái)絕對(duì)的腐敗,關(guān)系公共利益的國(guó)家權(quán)力需要受到制約?!缎淌略V訟法》賦予偵查機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使偵查權(quán),同時(shí)也對(duì)偵查權(quán)的制約進(jìn)行了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì),如上級(jí)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民檢察院的監(jiān)督,以避免偵查權(quán)之恣意。此外,社會(huì)公眾的監(jiān)督也是制約偵查權(quán)的重要一環(huán)。犯罪是侵害國(guó)家、社會(huì)和公民個(gè)人法益的行為,關(guān)系到每一個(gè)公民的安全感和幸福感,公民有權(quán)監(jiān)督司法權(quán)的運(yùn)作,代表國(guó)家追訴犯罪的偵查權(quán)也自然需要接受監(jiān)督。對(duì)于偵查權(quán)制約的方式,有兩種基本思路:一種是用權(quán)力制約偵查權(quán),如偵查權(quán)受到法院的司法權(quán)、人大立法權(quán)的制約;另一種方式是用權(quán)利制約偵查權(quán),建立偵查公開(kāi)原則,確保公民的知情權(quán),在此基礎(chǔ)上可以通過(guò)公民的知情權(quán)利監(jiān)督偵查權(quán)的運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)控制。
3.公民權(quán)利保障與國(guó)家追訴犯罪的衡量。為了能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家追訴犯罪的目標(biāo),偵查機(jī)關(guān)需要奉行偵查不公開(kāi)的原則。而隨著時(shí)代的發(fā)展,人權(quán)理論研究愈加深入,保護(hù)公民權(quán)利成為現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展的主旋律。國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開(kāi)條例》提高了政府工作的透明度,為公民獲取政府信息提供了保障。公安機(jī)關(guān)也大力推行警務(wù)公開(kāi),《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》采用列舉的方式規(guī)定了執(zhí)法辦案和行政管理工作的公開(kāi)內(nèi)容,遺憾的是其中刑事執(zhí)法的公開(kāi)內(nèi)容較為粗疏,無(wú)法滿足公民獲取相關(guān)信息的需求。公民享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)利要求在偵查階段的權(quán)力運(yùn)行保持公開(kāi)透明,接受監(jiān)督,避免偵查權(quán)恣意。與之相對(duì)應(yīng)地為了更好地行使偵查權(quán),追訴犯罪,則需要做到偵查保密。在偵查階段,一方面是為保障公民基本權(quán)利而要求偵查公開(kāi),另一方面基于偵查目的實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)性考量,奉行偵查不公開(kāi)。在偵查公開(kāi)的公民呼吁與偵查不公開(kāi)的黃金準(zhǔn)則中,如何統(tǒng)籌兼顧公民權(quán)利與國(guó)家追訴犯罪權(quán)力,適度公開(kāi)偵查信息,成為實(shí)踐中的難點(diǎn)。
公開(kāi)與保密是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,它們彼此既相對(duì)立又緊密聯(lián)系,在一定條件下還可以相互轉(zhuǎn)化。[6]涉案公共安全視頻圖像信息的保密與公開(kāi)各有利弊,互為補(bǔ)充。信息不予公開(kāi)的價(jià)值恰好是信息公開(kāi)的缺陷,不予公開(kāi)的弊端亦需信息公開(kāi)的價(jià)值來(lái)彌補(bǔ)。為便于敘述,下文將從涉案公共安全視頻圖像信息保密的視角考察其利弊。
1.涉案公共安全視頻圖像信息保密的價(jià)值
第一,有效推進(jìn)偵查活動(dòng),便于追訴犯罪。偵查活動(dòng)是偵查機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人之間的一場(chǎng)博弈。知己知彼,百戰(zhàn)不殆,偵查機(jī)關(guān)需要憑借國(guó)家強(qiáng)制力與人民群眾相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)查明案件事實(shí),收集犯罪證據(jù),查獲犯罪嫌疑人。相應(yīng)地,犯罪嫌疑人也會(huì)做出一系列反偵查行為,毀滅犯罪證據(jù)以對(duì)抗偵查機(jī)關(guān)。在這場(chǎng)博弈中,哪一方能夠最大限度地掌握對(duì)方信息,便能在對(duì)抗中取得優(yōu)勢(shì)。因而偵查信息需要保密,立法者對(duì)此也持支持態(tài)度,《刑事訴訟法》中規(guī)定律師在偵查階段可以會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人、提供法律咨詢、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施,但是不得向犯罪嫌疑人核實(shí)有關(guān)證據(jù)。偵查階段是偵查機(jī)關(guān)收集證據(jù)的關(guān)鍵階段,此時(shí)偵查機(jī)關(guān)掌握的信息一旦公開(kāi),會(huì)給犯罪嫌疑人毀滅證據(jù)的機(jī)會(huì),有礙偵查甚至案件會(huì)因?yàn)樽C據(jù)不足無(wú)法起訴。
第二,避免輿論侵?jǐn)_,帶來(lái)“未審先判”之隱憂。在自媒體時(shí)代,信息傳播更加迅速,每個(gè)人都可以通過(guò)自媒體發(fā)表自己的觀點(diǎn)。相較于其他新聞,公民對(duì)于刑事案件的關(guān)注度普遍高漲,一起刑事案件經(jīng)過(guò)自媒體傳播很快便可引起公眾廣泛關(guān)注,若有別有用心之人炒作,會(huì)很快形成社會(huì)輿論,給案件處理帶來(lái)巨大壓力。在藥家鑫故意殺人案中,網(wǎng)絡(luò)中一度流傳著藥家鑫是“官二代”“富二代”,藥家操作媒體想讓藥家鑫免死等種種錯(cuò)誤信息,一時(shí)間群情激憤,國(guó)人皆曰可殺?!赌戏街苣吩涊d最高人民法院一位法官的評(píng)價(jià):“藥家鑫是非預(yù)謀犯罪,一個(gè)大學(xué)生,心智還不太成熟,撞人以后失去控制。而且他由父母帶著來(lái)自首,按照最高法院的標(biāo)準(zhǔn)可以不殺的,但是輿論太厲害,還是殺了。以后碰到類似案件,判起來(lái)會(huì)很被動(dòng)?!盵7]偵查階段保守信息,對(duì)于犯罪嫌疑人而言也是一種保護(hù),避免個(gè)人及整個(gè)家庭受到法律之外的懲罰,也確保案件得到公正處理。
第三,保護(hù)隱私權(quán)。涉案公共安全視頻圖像信息保密的前兩項(xiàng)價(jià)值是就偵查活動(dòng)本身而言,有利于案件的公正處理,然而涉案公共安全視頻圖像信息有其特殊性,其所涉及的信息并非僅有本案的當(dāng)事人,更包含了數(shù)量眾多的第三人。遍布大街小巷的視頻監(jiān)控設(shè)備在維護(hù)公共安全的同時(shí),不可避免地記錄過(guò)往人員的行蹤軌跡。個(gè)人不僅面臨著被監(jiān)控,個(gè)人信息的安全還時(shí)刻面臨著信息隱私的泄露和自由的喪失、敏感隱私信息的更多識(shí)別和暴露等倫理危機(jī)。[8]如果不加規(guī)制,任由視頻圖像信息傳播,無(wú)異于侵犯第三人的隱私權(quán),甚至觸犯刑法。在張愛(ài)蘭訴南通市公安局交通警察支隊(duì)案中,張愛(ài)蘭申請(qǐng)交警支隊(duì)公開(kāi)十字路口監(jiān)控視頻,法院認(rèn)為監(jiān)控視頻信息覆蓋面廣且涉及不特定多數(shù)人的個(gè)人信息,公開(kāi)以后還可能會(huì)侵犯不特定第三人的隱私權(quán)益,要公開(kāi)監(jiān)控設(shè)備所形成的視頻資料理應(yīng)具有更為嚴(yán)格的程序及范圍。在法律、法規(guī)和規(guī)章尚未明確規(guī)定獲取形式的前提下,目前尚不應(yīng)當(dāng)公開(kāi),以免不當(dāng)外傳,引發(fā)更多的社會(huì)糾紛。①江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院《張愛(ài)蘭與南通市公安局交通警察支隊(duì)一審行政判決書》[(2017)蘇0611 行初273 號(hào)]
2.涉案公共安全視頻圖像信息保密的弊端
第一,知情權(quán)無(wú)法保障。知情權(quán)作為一項(xiàng)擴(kuò)大人民民主,保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利,要求凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的,行政機(jī)關(guān)都要主動(dòng)公開(kāi)。[9]保障公民的知情權(quán),一方面是回應(yīng)公民知悉與其生產(chǎn)、生活密切相關(guān)信息的需求,另一方面則是對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。偵查階段處于訴訟時(shí)間軸的前端,社會(huì)關(guān)注度極高,對(duì)后續(xù)司法程序影響極大,但“法藏官府、威嚴(yán)莫測(cè)”的司法神秘主義殘余頗為嚴(yán)重,偵查秘密性觀念根深蒂固,基于此種理念,對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)涉案公共安全視頻圖像信息的要求,被申請(qǐng)人大多以該信息不屬于政府信息為由拒絕公開(kāi),且申請(qǐng)人無(wú)法通過(guò)行政訴訟的方式獲得救濟(jì),其知情權(quán)無(wú)法保障。
第二,偵查程序不公開(kāi)、不透明。波斯納將刑事審判比作“黑箱子”,放進(jìn)去的是證據(jù)和論點(diǎn),最后出來(lái)個(gè)決定,但似乎沒(méi)人知道,也沒(méi)有人告訴人們,這期間到底發(fā)生了什么。偵查不公開(kāi)也容易讓人聯(lián)想到“黑箱子”,當(dāng)事人和社會(huì)公眾無(wú)法想象偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是如何進(jìn)行的,又會(huì)從“黑箱子”中取出何種證據(jù)和事實(shí)。涉案公共安全視頻圖像信息不予公開(kāi)是偵查程序不透明的一種具體表現(xiàn)方式,偵查程序不公開(kāi)、不透明可能會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)拘、錯(cuò)捕,甚至于產(chǎn)生冤假錯(cuò)案,對(duì)于犯罪嫌疑人而言無(wú)法保障其權(quán)利。“偵查不公開(kāi)原則”不僅不能有效規(guī)制特權(quán)人員的失范行為,反而時(shí)時(shí)作為偵查人員拒絕信息公開(kāi)、逃避監(jiān)督的“保護(hù)傘”。[10]因此,立法需以防范權(quán)力濫用為出發(fā)點(diǎn),設(shè)計(jì)一套公開(kāi)透明的司法程序,否則不足以防范偵查人員濫用偵查權(quán)之隱憂。
3.價(jià)值權(quán)衡
偵查需要與人權(quán)保障的平衡是法治社會(huì)偵查程序的基本價(jià)值追求。[11]涉案公共安全視頻圖像信息不予公開(kāi)的價(jià)值不僅在于傳統(tǒng)意義上的追訴犯罪,也考慮到涉案視頻圖像信息牽涉面廣,涉及人員多,不予公開(kāi)是兼顧保護(hù)第三人隱私。保密的弊端多從人權(quán)保障的視角考察,不僅僅是保障某個(gè)嫌疑人權(quán)利不受侵害,更是為了貫徹正當(dāng)程序之司法理念,建立起一種持久穩(wěn)定并為公權(quán)力機(jī)關(guān)所遵守的制度。制度的建立是基于公權(quán)力濫用的假設(shè),因而需要一套行之有效、持久穩(wěn)定的規(guī)則對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制。在偵查活動(dòng)中,偵查機(jī)關(guān)掌握了國(guó)家強(qiáng)制力的巨大優(yōu)勢(shì),為了保護(hù)公民權(quán)利,需要建立涉案公共安全視頻圖像信息的公開(kāi)制度,讓偵查機(jī)關(guān)的行為受到依法行政原則、比例原則和正當(dāng)程序原則的約束。[12]
近年來(lái),立法公開(kāi)、行政公開(kāi)和司法公開(kāi)等信息公開(kāi)領(lǐng)域的理論與實(shí)踐并進(jìn),“公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”已經(jīng)被奉為圭臬。[13]公開(kāi)透明是對(duì)于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本要求,偵查權(quán)作為影響公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的國(guó)家權(quán)力,其運(yùn)行過(guò)程也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明,接受社會(huì)監(jiān)督??紤]到偵查活動(dòng)本身具有特殊性,偵查活動(dòng)是收集證據(jù)的關(guān)鍵階段,應(yīng)當(dāng)允許偵查機(jī)關(guān)將涉及到有礙偵查的信息在偵查階段不予公開(kāi)。因此,就涉案公共安全視頻圖像信息而言,確立以公開(kāi)為原則,以不公開(kāi)為例外的規(guī)則,對(duì)于構(gòu)建公開(kāi)制度具有指導(dǎo)性意義。這就要求偵查機(jī)關(guān)對(duì)于公民公開(kāi)涉案公共安全視頻圖像信息的申請(qǐng),不得以有礙偵查為由一律加以拒絕,而是需要具體問(wèn)題具體分析,綜合案件的情況判斷是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。
國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明是歷史趨勢(shì)。公安部刑偵局推行辦案公開(kāi)制度,進(jìn)一步明確在執(zhí)法辦案過(guò)程中應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容,包括在立案、破案后要向群眾回告;在辦案中要向犯罪嫌疑人和證人告知其權(quán)利和義務(wù);辦案的程序、時(shí)限、主要進(jìn)展和結(jié)果要公開(kāi),接受群眾查詢等。辦案公開(kāi)制度一定程度上滿足了當(dāng)事人對(duì)于案件辦理情況知悉的需求,但是其公開(kāi)范圍僅限于當(dāng)事人,公開(kāi)內(nèi)容也以程序性事項(xiàng)為主,不涉及實(shí)體性事實(shí),難以滿足群眾日益多樣的生產(chǎn)、生活需求。視頻圖像信息是生活中最常見(jiàn)的一種信息,辦案公開(kāi)制度未對(duì)涉案公共安全視頻圖像信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、如何公開(kāi)等事項(xiàng)作出規(guī)定,為各地公安機(jī)關(guān)自主決策留下了空間。加強(qiáng)頂層涉及,需要最高公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一涉案公共安全視頻圖像信息公開(kāi)的事項(xiàng),避免地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)各行其是。
確定涉案公共安全視頻圖像信息的公開(kāi)范圍,是公開(kāi)的基礎(chǔ)。在保障公眾知情權(quán)、堅(jiān)持“公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外”的原則下,公開(kāi)范圍的確定應(yīng)當(dāng)考慮如下因素:維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序,保護(hù)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密,不過(guò)度披露、防止輿論審判和法官預(yù)斷,保障公安行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法的順利進(jìn)行等。[14]涉案公共安全視頻圖像信息內(nèi)容龐雜,豐富多樣,依據(jù)其有無(wú)變動(dòng),可以分為原始信息和經(jīng)過(guò)偵查機(jī)關(guān)處理的信息。原始視頻圖像信息是由設(shè)備直接記錄,未經(jīng)偵查機(jī)關(guān)獲取、制作的信息,是該信息最為原始的表現(xiàn)形式。經(jīng)過(guò)偵查機(jī)關(guān)處理的信息則體現(xiàn)了偵查機(jī)關(guān)依法行使刑事司法職權(quán)的意圖,往往與本案的案件事實(shí)有密切聯(lián)系,甚至直接作為證據(jù)使用,如果將此視頻圖像信息一律公開(kāi),毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)阻礙偵查活動(dòng)的順利進(jìn)行。為了平衡公民的知情權(quán)與偵查機(jī)關(guān)打擊犯罪的利益,公開(kāi)涉案公共安全視頻圖像信息時(shí),可公開(kāi)原始信息,經(jīng)過(guò)偵查機(jī)關(guān)加工處理的部分不予公開(kāi)。
選擇適宜的公開(kāi)時(shí)間在公開(kāi)制度中至關(guān)重要。《政府信息公開(kāi)條例》要求對(duì)于申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的,能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的應(yīng)當(dāng)場(chǎng)答復(fù),否則應(yīng)于20 個(gè)工作日內(nèi)答復(fù),特殊情況可延長(zhǎng)20個(gè)工作日?!墩畔⒐_(kāi)條例》對(duì)于行政信息的公開(kāi)時(shí)間做出了嚴(yán)格限制,原則上以當(dāng)場(chǎng)答復(fù)為主。不同于行政信息,涉案公共安全視頻圖像信息因?yàn)榭赡苌婕胺缸锱c刑罰、第三人的隱私權(quán),牽涉利益廣,無(wú)法當(dāng)場(chǎng)答復(fù)。為保障公民的知情權(quán),接受社會(huì)監(jiān)督,相關(guān)的涉案公共安全視頻圖像信息需要公開(kāi),而偵查活動(dòng)又要收集證據(jù),防止過(guò)度泄露案件的實(shí)體性信息,有礙偵查。如何選擇公開(kāi)的時(shí)間是平衡偵查公開(kāi)與偵查保密的重要一環(huán)。一般而言,以結(jié)案后公開(kāi)為主,既滿足了公民知悉相關(guān)信息的要求,接受公民事后監(jiān)督,又能在案件偵辦過(guò)程中最大限度地保守偵查信息,避免犯罪嫌疑人毀滅證據(jù),逃避偵查。
公共安全視頻圖像信息是生產(chǎn)生活中常見(jiàn)的一類信息,與公民個(gè)人利益息息相關(guān)。目前,對(duì)于涉案公共安全視頻圖像信息的公開(kāi)問(wèn)題缺乏統(tǒng)一的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn),各地在實(shí)踐中做法不一,公民的知情權(quán)難以保障。究其原因,在于涉案公共安全視頻圖像信息具有行政性與司法性雙重屬性,在探究其是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)以及如何公開(kāi)的過(guò)程中必須兼顧保障公民的知情權(quán)與偵查機(jī)關(guān)打擊犯罪的現(xiàn)實(shí)需求。鑒于目前并無(wú)統(tǒng)一的涉案公共安全視頻圖像信息公開(kāi)制度,本文初步探索了建立該制度的幾個(gè)方面,為進(jìn)一步研究偵查信息公開(kāi)問(wèn)題提供借鑒。