范電勤（貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

2020 年 11 月召開的中央全面依法治國工作會議強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！盵1]習(xí)近平指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策”。[2]在新時代，黨內(nèi)法規(guī)在我國的政治和社會生活中有著越來越重要的作用。那么，在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系就擺在我們面前。目前較為流行的看法認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是處在憲法法律框架之下的具有獨(dú)立性的“軟法”規(guī)范。[3]如果說“黨內(nèi)法規(guī)”是“軟法”，這顯然與黨內(nèi)法規(guī)具有保證國家法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的功能不符，①《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018 年10 月1 日起實(shí)施）第1 條規(guī)定：“為了維護(hù)黨章……保證黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行……，制定本條例?！迸c反腐敗黨紀(jì)的約束性比刑事法律要求要多、標(biāo)準(zhǔn)要高的實(shí)踐不符，[4]也與全面從嚴(yán)治黨、將紀(jì)律挺在法律前面的社會現(xiàn)實(shí)不符。在新的監(jiān)察體制下，黨內(nèi)法規(guī)“帶電”“長牙”，具有反腐利器的功能，這既是社會事實(shí)，也是社會實(shí)踐的要求，更是法治的需要。因此，在新時代的背景下對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行憲法思考，厘清黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的基本關(guān)系，明確黨內(nèi)法規(guī)在憲法法律框架中的功能定位，對于我國的理論界和實(shí)務(wù)界無疑都具有重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)之爭

從語義的角度來看，黨內(nèi)法規(guī)既然稱為“法規(guī)”，那么必然具有“法”的屬性；然而從法學(xué)的角度來看，我國學(xué)界對“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”卻存在著極大的爭議。①從上世紀(jì)80 年代起，學(xué)界就開始對“黨法”提法進(jìn)行探討。參見李樹明著《以法治黨》，載于《學(xué)術(shù)交流》1986年第3 期；李茂管著《“以法治黨”的提法不妥》，載于《學(xué)術(shù)研究》1987 年第1 期。

目前學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)是不是“法”有多種不同的論說，大致可以分為7種：非法論、仿法論、憲法慣例與自治規(guī)范二元論、準(zhǔn)法律論、兼法論、與國家法律并行論、法論。②這里的分類是為了論述的方便，是不完全的，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)具有多元的性質(zhì)，很多學(xué)者都注意到了這一方面。如有學(xué)者依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對象將黨內(nèi)法規(guī)分為對黨內(nèi)自身活動的調(diào)整和黨對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)活動進(jìn)行調(diào)整兩個方面；有學(xué)者則認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有“政策”“道德”“軟法”三重屬性；有學(xué)者還從歷史發(fā)展的視角發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的“性質(zhì)之變”，經(jīng)歷了黨內(nèi)政策——政策和法律混合體——軟法三個不同的階段。參見劉茂林著《憲法體制視角下的黨內(nèi)法規(guī)體系化》，載于《中共中央黨校學(xué)報》，2018 年第2 期；徐信貴著《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，載于《探索》2017 年第2 期；廉睿、衛(wèi)躍寧著《發(fā)端于中國本土的“軟法”機(jī)制——中國共產(chǎn)黨“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)透析及其邏輯解構(gòu)》，載于《青海社會科學(xué)》2017 年第1 期。

1.非法論。該觀點(diǎn)認(rèn)為法與國家相聯(lián)系，是國家專屬的政權(quán)現(xiàn)象，政黨不具有立法權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)不具有法的特征，因此黨內(nèi)的制度規(guī)范不應(yīng)稱為“法規(guī)”。[5]

2.仿法論。該觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的“硬約束”是模仿國家法律對權(quán)力進(jìn)行限制而形成的，目的是為了管黨治黨，是一種權(quán)力自覺的自我約束。[6]

3.憲法慣例和自治規(guī)范二元論。該觀點(diǎn)認(rèn)為依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象的不同，調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的黨內(nèi)法規(guī)屬于憲法慣例，調(diào)整黨自身運(yùn)行行為的黨內(nèi)法規(guī)則屬于社會組織的自治規(guī)范。[7]

4.準(zhǔn)法律論。該觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)缺乏法律的幾個關(guān)鍵要素（明確的內(nèi)容、普遍的約束力和依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施），黨內(nèi)法規(guī)缺乏國家性和公共性的維度，因此黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)程度、效率范圍、強(qiáng)制措施等方面均與法律有明顯的差異，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力最多是“準(zhǔn)法律”權(quán)力，要堅(jiān)守“國家法律優(yōu)先”的原則。[8]從對黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力是“準(zhǔn)法律”權(quán)力的論斷來看，該觀點(diǎn)似乎認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有“準(zhǔn)法律”的性質(zhì)。

5.兼法論。該觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)兼有國家法律的屬性，可以分為四種看法：第一種，黨內(nèi)法規(guī)基本性質(zhì)屬于社會法和軟法，但同時也具有一定的國家法和硬法的因素，因此黨內(nèi)法規(guī)是軟法兼硬法。[9]第二種，黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨的行為規(guī)范，規(guī)范的是執(zhí)政權(quán)力和執(zhí)政行為，同國家法律一樣都是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，要靠強(qiáng)制力來保障實(shí)施，具有法的一些重要屬性，因此黨內(nèi)法規(guī)是黨的行為規(guī)范同時兼有法的屬性。[10]第三種，黨內(nèi)法規(guī)是具有法律和政策（“法政”）二重屬性特征的規(guī)范性文件，因此黨內(nèi)法規(guī)具有法律的屬性同時兼有政策的屬性。[11]第四種，黨內(nèi)法規(guī)包括黨法和黨規(guī)，黨法屬于國家法律的范疇，黨規(guī)則是廣義的黨內(nèi)規(guī)則，屬于社會組織的自治規(guī)則。[12]

6.與國家法律并存論。這種論斷又可細(xì)分為三種觀點(diǎn)：第一種，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并列于法治體系之下。憲法法律是國家制定的規(guī)范，具有唯一性，黨章及由此形成的黨內(nèi)法規(guī)體系不是憲法體系的一部分，而是與國家法律體系并列，同屬于國家法治體系。[13]第二種，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實(shí)踐中并存。我國黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在現(xiàn)實(shí)中并存是當(dāng)下的事實(shí)，但將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系則是我國法治建設(shè)的必然趨勢。[14]第三種，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在憲法和黨章的二元憲治體制中并行。目前黨內(nèi)法規(guī)中既存在由黨內(nèi)民主制定的對黨員和黨組織進(jìn)行規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，也存在對國家事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的黨導(dǎo)法規(guī)；另外，在我國還存在以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系，這些都處于黨導(dǎo)立憲制之下。[15]

7.法論。與從國家法律理論來理解黨內(nèi)法規(guī)得出黨內(nèi)法規(guī)不屬于法的范疇的結(jié)論不同，持法律多元主義的學(xué)者采用非國家法理論認(rèn)為：廣義的法可以理解為一種規(guī)范，不僅包括國家制定的法律規(guī)范，還包括習(xí)慣、自治規(guī)則等其他規(guī)范；政黨雖然不能制定法律，但卻可以制定在一定范圍內(nèi)有一定約束力的法規(guī)范，因此黨內(nèi)法規(guī)從屬于廣義上的法。[16]

法論又分為多種不同的看法，可以概括為社會法論、軟法論、高級法論、法律論、嚴(yán)于國法論。第一種，社會法論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，法律是法的一種，專指國家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，但是在社會中還有很多其他的法規(guī)范，如善良風(fēng)俗、道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、政黨章程、政治組織規(guī)范等，黨內(nèi)法規(guī)雖然不是國家法律，但屬于國家法律之外的其他法規(guī)范，屬于社會法。[17]第二種，軟法論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)是否可以運(yùn)用國家強(qiáng)制力保障實(shí)施為標(biāo)準(zhǔn)，可以將規(guī)范分為兩種，即硬法和軟法。中國共產(chǎn)黨作為一種政治組織，其所制定的黨規(guī)由于不能使用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，因此屬于軟法。[18]第三種，高級法論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，黨章是規(guī)范性憲章，是我國不成文憲法的組成部分，且在憲法體系中居于高級法的地位。[19]第四種，法律論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是法律主要源于憲法所確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，從實(shí)然角度來看，黨掌握著武裝暴力力量，可以保證黨內(nèi)法規(guī)成為具有強(qiáng)制約束力的法律。[20]第五種，嚴(yán)于國法論。盡管黨內(nèi)法規(guī)和國家法律存在顯著的區(qū)別，但都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)范和依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為要在維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，遵循國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的原則處理二者的關(guān)系。[21]

有學(xué)者則從黨紀(jì)與國法的關(guān)系的角度認(rèn)為國法高于黨紀(jì)、黨紀(jì)嚴(yán)于國法；[22]還有學(xué)者從世界各國治黨實(shí)踐得出黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。[23]

以上對黨內(nèi)法規(guī)眾多難以調(diào)和的觀點(diǎn)，一方面展現(xiàn)了理論界對黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識的寬視域、多視角，另一方面也揭示了黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的復(fù)雜性。其實(shí)，以上的分析都有一定的道理，但也存在難以解決的問題。

首先，自2018 年3 月憲法修改、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)和國家監(jiān)察法頒布以來，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，在實(shí)踐中已經(jīng)融為一體，將黨員違反黨內(nèi)法規(guī)的行為納入到國家監(jiān)察范圍之內(nèi)，從而使得黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)際中成為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察依據(jù)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中需要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)對具有黨員身份的公職人員的廉潔從政從業(yè)、道德操守、職務(wù)違法犯罪等進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，這使得黨內(nèi)法規(guī)的“國法”性質(zhì)在社會生活的運(yùn)用過程中被不斷揭示，因此，在這種情況下黨內(nèi)法規(guī)是具有國家強(qiáng)制力的法，而不是一般社會組織的內(nèi)部規(guī)范，也不是準(zhǔn)法律、軟法和社會法。從黨內(nèi)法規(guī)體系納入我國法治體系的社會事實(shí)來看，已經(jīng)否決了黨內(nèi)法規(guī)非法的論斷，[24]因此否定黨內(nèi)法規(guī)具有法的規(guī)范性顯然與事實(shí)不符。

其次，憲法和黨章都明確地劃定了黨的活動范圍——黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動。從憲制來看，黨內(nèi)法規(guī)的一切活動包括制定、實(shí)施、修改等都必須在憲法法律的范圍內(nèi)，需要與憲法法律保持一致，這是必須堅(jiān)守的法治原則，更是法治國家的基本要求。我國是單一制國家，從法治的基本精神來看，憲法具有最高權(quán)威性，因此黨內(nèi)法規(guī)體系不可以平行于國家法律體系，更不可以凌駕于憲法法律之上。從法教義學(xué)的角度來看，認(rèn)為黨章是高級法、黨章是與憲法平行的根本法、黨內(nèi)法規(guī)是憲法慣例、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是平行的體系、黨內(nèi)法規(guī)是法律、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律等這些論斷是很難成立的。

最后，二元論者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)兼有國法的屬性，或者具有法律與政策的二重性質(zhì)，或者與國家法律并存等，這些論斷并沒有指出黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的基本關(guān)系以及在憲法法律體系中的功能定位，因此這些論說并不符合我國的憲制及其實(shí)踐，同時也不具有建設(shè)意義。

綜上可知，目前對黨內(nèi)法規(guī)的眾多觀點(diǎn)與我國的憲制不相符，不僅與生動的法治實(shí)踐有巨大的落差，也無法合理解釋現(xiàn)實(shí)。

二、黨內(nèi)法規(guī)是在規(guī)范黨的權(quán)力中產(chǎn)生和發(fā)展的

從黨內(nèi)法規(guī)的歷史發(fā)展來看，黨內(nèi)法規(guī)并不是一成不變的，在不同歷史時期黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)有所不同，如中華人民共和國成立前的黨內(nèi)法規(guī)和中華人民共和國成立后的黨內(nèi)法規(guī)就有區(qū)別，1949 年《共同綱領(lǐng)》頒布尤其是1954 年《憲法》實(shí)施后，黨內(nèi)法規(guī)理當(dāng)受到憲制的約束。憲法法律是國家現(xiàn)象，而我們要揭示黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的基本關(guān)系，就要依據(jù)憲法頒布的時間節(jié)點(diǎn)來對黨內(nèi)法規(guī)的歷史發(fā)展進(jìn)行梳理，并提煉出黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)。

自中國共產(chǎn)黨成立以來，黨的組織、工作、活動等就受到黨法的約束。其實(shí)在提出“黨內(nèi)法規(guī)”這個詞之前，1923 年黨就制定了《中央執(zhí)行委員會組織法》，對中央執(zhí)行委員會及其組成人數(shù)、本黨常年大會、中央局、委員長、秘書員、會計(jì)、會議之召集和表決等進(jìn)行了規(guī)定，在黨內(nèi)具有法的效力，其實(shí)質(zhì)就是對中央執(zhí)行委員會的權(quán)力進(jìn)行分配?！包h內(nèi)法規(guī)”一詞最早是由毛澤東在特定歷史時期針對特定歷史事件提出的，具有針對性，并且是在汲取了實(shí)踐中的深刻教訓(xùn)后提出來的。1938 年10 月，在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上，毛澤東作了《論新階段》的報告，認(rèn)為黨的紀(jì)律還是不夠具體，無法避免像張國燾那樣的分裂黨中央的現(xiàn)象出現(xiàn)，需要一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)將全黨統(tǒng)一起來，以避免惡意破壞黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和分裂黨中央的情形。[25]在該會議上劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報告》，指出制定黨規(guī)黨法的原因，并明確要求“以黨規(guī)與黨法去教育同志”[26]，以避免個別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。在這次會議上，黨中央還通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等幾部重要的黨內(nèi)法規(guī)。可見，黨內(nèi)法規(guī)在產(chǎn)生的時候主要是為了防止個別人惡意利用黨的權(quán)力破壞黨的團(tuán)結(jié)，其目的是規(guī)范黨的權(quán)力，保持黨的權(quán)力的運(yùn)行有規(guī)可循。1948 年毛澤東作了《在中共中央政治局會議上的報告和結(jié)論》，指出要加強(qiáng)黨的紀(jì)律性，認(rèn)為“村有殺人之權(quán)”的無紀(jì)律和無政府狀態(tài)在黨內(nèi)已經(jīng)到了“令人不能容忍的程度”。[27]1949年中共中央委員會發(fā)布的廢除“六法全書”的指示明確指出，在人民的新的法律還沒有系統(tǒng)發(fā)布前，人民司法工作應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)。[28]由此可以看出，當(dāng)時黨的政策和政府及軍隊(duì)的綱領(lǐng)、法律、命令、條例等都是司法的依據(jù)，都具有法律性質(zhì)，對黨的權(quán)力的行使起著規(guī)范作用。

1949 年《共同綱領(lǐng)》頒布后，隨著我國社會的發(fā)展，為應(yīng)對新情況黨中央制定了有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，如《中共中央關(guān)于建立農(nóng)村工作部的決定》（1952）對農(nóng)村工作部的設(shè)立原因、機(jī)構(gòu)配置、任務(wù)功能等進(jìn)行了規(guī)定，對黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的權(quán)力作了規(guī)范，這時的黨內(nèi)法規(guī)受到《共同綱領(lǐng)》的規(guī)制。1954 年《憲法》頒布后，黨內(nèi)法規(guī)依然在不斷制定中，這時的黨內(nèi)法規(guī)是處在憲法規(guī)范之下，受到我國憲制的約束，如1961 年通過的4 個條例（《連隊(duì)政治指導(dǎo)員工作條例》《連隊(duì)黨支部工作條例》《連隊(duì)共青團(tuán)支部工作條例》《連隊(duì)革命軍人委員會工作條例》），1963 年頒布的《政治工作條例》等。1978 年12 月13 日，鄧小平在中共中央工作會議報告中指出既要有國法，又要有黨法，黨法具有保障國法實(shí)現(xiàn)的功能。[29]與此同時，一系列新的黨內(nèi)法規(guī)被制定出來，如《關(guān)于在受理華僑捐獻(xiàn)中嚴(yán)禁違反政策和營私舞弊的若干規(guī)定》（1979）、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980）。

1982 年《憲法》頒布后，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)進(jìn)入新階段，因應(yīng)新形勢，一批新的黨內(nèi)法規(guī)被制定出來，如《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（1983）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（1986）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)問題的若干規(guī)定》（1988）等。1990 年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》發(fā)布，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，之后，其配套文件《黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》于2013 年發(fā)布，該條例及備案規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)具有重要意義，表明黨開始對黨內(nèi)法規(guī)的制定進(jìn)行規(guī)范，對各級黨組織制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定和分配，這實(shí)質(zhì)上是對黨的“立法權(quán)”進(jìn)行規(guī)范。1992 年10 月12 日召開的黨的十四大對黨章進(jìn)行了修改，將“黨內(nèi)法規(guī)”一詞正式寫入其中，明確指出維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行是各級紀(jì)委的主要任務(wù)。

從1996 年開始，黨中央有關(guān)部門對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了編輯整理，形成了分年段的四部《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978—1996；1996—2000；2001—2007；2007—2012），選編依據(jù)一定的體例對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類，數(shù)量巨大。正是在這樣的背景下，2012 年黨中央開始系統(tǒng)性地清理黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)行有步驟的立、改、廢活動，并于2013 年8 月完成清理工作，同年發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，對黨內(nèi)法規(guī)未來幾年的制定工作進(jìn)行了規(guī)劃。2016 年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確了黨內(nèi)法規(guī)四大板塊（組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障）的制度建設(shè)規(guī)劃。[30]

截至目前，中央和地方層面的黨內(nèi)法規(guī)共有4 千余部，數(shù)量龐大，涉及對黨的各方面的權(quán)力的規(guī)范，如黨組織的工作和活動、黨員的行為等。

從黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生和發(fā)展來看，黨內(nèi)法規(guī)是在規(guī)范黨的權(quán)力中產(chǎn)生和發(fā)展的，具有規(guī)范黨的權(quán)力的功能，在黨成為執(zhí)政黨后，掌握著國家的執(zhí)政權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)與國家權(quán)力息息相關(guān)。對國家權(quán)力進(jìn)行規(guī)范是立憲主義的基本原理，國家權(quán)力的配置與運(yùn)行是憲法法律的重要功能，因此黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律有緊密的關(guān)系。

三、黨內(nèi)法規(guī)必須遵守憲法法律

憲法反映和體現(xiàn)的是人民根本利益，且與人民共同意志是同一的。[31]憲治是我國法治國家建設(shè)的核心目標(biāo)，依法治國和依法執(zhí)政必須首先要依憲治國和依憲執(zhí)政。[32]在中國，憲法是國家的根本大法，具有最高的效力，國家法律體系是以其為核心而建構(gòu)起來的；法律是由全國人民代表大會及其常委會制定的規(guī)范性文件，地位僅次于憲法。從憲制來看，憲法法律是最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的根本法和基本法，是最基本的骨架性規(guī)范。其他的規(guī)范是對憲法法律的細(xì)化和具體化，不得同憲法法律的規(guī)定相抵觸，也不得同它們的精神相違背。因此，要對黨內(nèi)法規(guī)形成正確認(rèn)識，首先必須要搞清楚黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律之間的基本關(guān)系，這是澄清有關(guān)認(rèn)識的關(guān)鍵。

我國憲法在序言中明確宣示，黨要以憲法為根本活動準(zhǔn)則，《憲法》第5 條規(guī)定了黨必須遵守憲法法律；《黨章》在總綱中明確規(guī)定黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動。這些規(guī)定為我們提供了認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律之間邏輯關(guān)系的規(guī)范依據(jù)，同時也劃定了黨內(nèi)法規(guī)作用的邊界。憲法和黨章的規(guī)定在《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中有具體的貫徹和體現(xiàn)，該條例對黨內(nèi)法規(guī)的合憲性和合法性具有制度約束性，是制定黨內(nèi)法規(guī)時必須遵守的規(guī)則?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第3 條所規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)均遵從了《立法法》第8 條、第9 條有關(guān)法律保留的規(guī)定；第7 條第3 款將“遵守黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”確定為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一；第21 條第2 款將“是否同憲法法律不一致”作為審核黨內(nèi)法規(guī)草案的主要內(nèi)容之一；第28 條規(guī)定對與憲法法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)，要責(zé)令改正或者予以撤銷。黨內(nèi)法規(guī)必須遵守憲法法律的規(guī)定還體現(xiàn)在一系列文件中。如2014 年黨的十八屆四中全會專門出臺關(guān)于依法治國的決定，明確指出黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，必須依照憲法法律行使權(quán)力。[33]在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017 年）》中提出了“憲法為上、黨章為本”的指導(dǎo)思想。憲法為上就是指在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，如果出現(xiàn)爭議，憲法是解決爭議的最高依據(jù)和最終標(biāo)準(zhǔn)。

從上述規(guī)定和實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施、修改等都是以憲法法律為依據(jù)，且必須遵守憲法法律，不得與憲法法律相抵觸。可見憲法法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)是處在憲法法律的框架下。換言之，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的一切活動都要接受憲法法律的審視、調(diào)整和規(guī)制，憲法法律規(guī)范是判定黨內(nèi)法規(guī)合憲性與合法性的確定且惟一的尺度，違背憲法法律規(guī)定的任何黨內(nèi)法規(guī)都是違憲或違法的。

當(dāng)然黨內(nèi)法規(guī)必須遵守憲法法律，這并不等于說黨內(nèi)法規(guī)就沒有獨(dú)立性。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是由憲法規(guī)定的，而憲法法律不可能對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為規(guī)定得那么詳細(xì)具體，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)的運(yùn)行的具體細(xì)節(jié)需要黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，這就為黨內(nèi)法規(guī)的相對獨(dú)立性提供了空間，要求黨內(nèi)法規(guī)在保持同憲法法律的同一性的同時還要有具體性和針對性。從應(yīng)然層面來看，在內(nèi)在價值上黨內(nèi)法規(guī)需要與憲法法律保持同質(zhì)性，同時，在制度層面上黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該具有相對獨(dú)立性。具體而言，就制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力來源來看，該權(quán)力是由憲法法律賦予的，因此其行使不得超越憲法法律確定的范圍；[34]就黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容來看，該內(nèi)容是對憲法法律規(guī)定的細(xì)化與補(bǔ)充，因此必須與憲法法律規(guī)定保持協(xié)調(diào)一致，不得與憲法法律相抵觸；就黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)要統(tǒng)一于憲法法律，[35]當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律在實(shí)踐中出現(xiàn)邊界不清、有爭議的時候，要以憲法法律作為判斷、解決爭議的最終標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

四、黨內(nèi)法規(guī)具有落實(shí)憲法法律的作用

黨內(nèi)法規(guī)必須遵守憲法法律，處在憲法法律之下，不得突破它們的邊界，這是法治國家的基本要求。同時，由于憲法法律本身的局限性無法滿足實(shí)踐，因此需要黨內(nèi)法規(guī)對它們進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充，從而在功能上對憲法法律進(jìn)行具體落實(shí)。

黨內(nèi)法規(guī)對憲法法律的落實(shí)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，有些黨內(nèi)法規(guī)本身就規(guī)定了依據(jù)憲法法律制定，是對憲法法律某一方面的具體落實(shí)。如《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（2010）第1 條規(guī)定根據(jù)憲法制定，其目的是提高黨的執(zhí)政能力，保持黨的先進(jìn)性；《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》（1999）第1 條規(guī)定依據(jù)審計(jì)法和其他有關(guān)法律法規(guī)制定，目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉潔。第二，有些黨內(nèi)法規(guī)具有行政法規(guī)或部委規(guī)章的雙重屬性，本身具有國家法規(guī)的性質(zhì)，是對某一方面國家法律制度的具體落實(shí)。在實(shí)踐中，很多黨內(nèi)法規(guī)采取黨政聯(lián)合行文的形式，在性質(zhì)上這種黨政聯(lián)合行文的黨內(nèi)法規(guī)既具有黨內(nèi)法規(guī)的一面，也具有行政法規(guī)或規(guī)章的一面。如制定主體有中共中央和國務(wù)院、中共中央紀(jì)委和監(jiān)察部等；①這種黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的法規(guī)很多，如中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（2010），中共中央紀(jì)委、國家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財政部關(guān)于印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件涉案財物價格認(rèn)定工作暫行辦法》的通知（2011）。表現(xiàn)形式有《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（2010）、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》（2013）等。這些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對象涉及黨組織和黨員，同時還包括國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)公職人員，因此它們具有雙重屬性。①有學(xué)者甚至認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)在基本性質(zhì)、思維模式、調(diào)整范圍、規(guī)范對象、權(quán)益配置和基本原則等方面均體現(xiàn)出雙重特性。參見歐愛民著《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載于《湖湘論壇》2018 年第3 期。第三，有些黨內(nèi)法規(guī)細(xì)化了法律的具體規(guī)定，具有落實(shí)國家法律的功能。例如，《公務(wù)員法》（2005）頒布實(shí)施后，在公務(wù)員錄用、獎勵、調(diào)任、任免、申訴等方面仍缺乏具體的規(guī)定，于是，中組部發(fā)布了一系列文件對《公務(wù)員法》進(jìn)行補(bǔ)充。②這些文件包括《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》（2007）、《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》（2008）、《公務(wù)員調(diào)任（試行）》（2008）、《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》（2008）、《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》（2008）、《新錄用公務(wù)員任職定級規(guī)定》（2008）等。該法于2017 年修改后，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》也于2019 年作了修改，在某些地方同《公務(wù)員法》進(jìn)行了銜接。第四，有些黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定直接或間接涉及對國家權(quán)力的規(guī)范，具有彌補(bǔ)國家法律不足的功能。如《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（2017）第23 條規(guī)定核查組可以采取具有國家權(quán)力功能的收集證據(jù)的措施，必要時可以對被核查人采取一定的措施；《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》（2013）第18 條規(guī)定，財政部門和審計(jì)部門對黨的機(jī)關(guān)公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)開支和使用情況進(jìn)行檢查、審計(jì)和監(jiān)督；《廉潔自律準(zhǔn)則》（2015）第42 條規(guī)定對受處分的黨員應(yīng)當(dāng)建議黨外組織撤銷或調(diào)整其黨外職務(wù)。

在我國，憲法法律具有原則性和抽象性，對社會生活的規(guī)范不可能面面俱到，也不可能規(guī)定得那么詳細(xì)，這樣憲法法律在運(yùn)行中就有很大的模糊性和不確定性。對于憲法法律規(guī)定不清晰甚至沒有涉及到的地方，需要黨內(nèi)法規(guī)通過具體、細(xì)化而有效的制度在實(shí)踐中落實(shí)。憲法法律重在搭建國家權(quán)力運(yùn)行基本架構(gòu)，具有粗線條、原則性的特征；黨內(nèi)法規(guī)重在規(guī)范黨的權(quán)力的具體運(yùn)行，其形式和內(nèi)容著眼于黨組織的工作、活動和黨員的行為，具有細(xì)密化、具體性的特點(diǎn)。

五、黨內(nèi)法規(guī)在新時代側(cè)重規(guī)范執(zhí)政權(quán)

要想對黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的基本關(guān)系有更清晰的認(rèn)識，還需要對黨內(nèi)法規(guī)的時代發(fā)展走向進(jìn)行探究。在不同的時代，因應(yīng)社會實(shí)踐的需要，黨內(nèi)法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)有一定的區(qū)別。

綜合來看，黨內(nèi)法規(guī)不僅表現(xiàn)形式多樣，而且數(shù)量眾多，我們似乎無法看出黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)的四大板塊均在不同程度上涉及對黨的執(zhí)政權(quán)的規(guī)范。早在2004 年，黨的十六屆四中全會就通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，決定明確指出在新的歷史條件下治國必先治黨，依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式。2012 年黨的十八大召開，新的領(lǐng)導(dǎo)集體將黨的執(zhí)政能力建設(shè)提到了一個新的歷史高度，尤其強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，通過法治來推進(jìn)執(zhí)政方式的現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。2014 年，黨的十八屆四中全會專門通過全面推進(jìn)依法治國的決定，指出依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，是依法治國的關(guān)鍵。[33]2017年黨的十九大召開，黨中央宣布我國進(jìn)入新時代，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出新的要求，再次指出依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式，要求把制度貫穿于黨的政治、思想、組織、作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)之中，從而“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。[36]2020 年 11月召開的中央全面依法治國工作會議提出了“習(xí)近平法治思想”這一概念，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。[1]

黨內(nèi)法規(guī)對執(zhí)政權(quán)的規(guī)范表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，對國家執(zhí)政事務(wù)的總體規(guī)定，如黨章中有大量關(guān)于國家執(zhí)政事務(wù)（領(lǐng)導(dǎo)核心、指導(dǎo)思想、發(fā)展道路、武裝力量、外交政策、奮斗目標(biāo)等）的規(guī)定。第二，直接對執(zhí)政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（2004）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）等。第三，間接對執(zhí)政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，如《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（2015）第3條規(guī)定了適用的領(lǐng)導(dǎo)干部范圍和調(diào)整的事項(xiàng)，《干部教育培訓(xùn)工作條例》（2015）第3 條規(guī)定干部的教育培訓(xùn)的范圍。第四，通過與國家機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的方式對執(zhí)政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，如黨政軍聯(lián)合發(fā)布的《民兵政治工作規(guī)定》（2011）、黨政聯(lián)合發(fā)布的《公務(wù)員申訴規(guī)定》（2008）等。第五，通過細(xì)化法律的方式對執(zhí)政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009）、《公務(wù)員錄用考試違紀(jì)違規(guī)行為處理辦法（試行）》（2009）等。第六，對黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)定中涉及對執(zhí)政權(quán)的規(guī)范，如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）第8 條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重大問題，《中共中央關(guān)于地方黨委向地方國家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》（1990）第1 條規(guī)定地方黨委向地方國家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部。在新時代，隨著我國的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)正在朝著對黨的執(zhí)政權(quán)進(jìn)行全面規(guī)范的方向發(fā)展，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨與國家的關(guān)系、黨與軍隊(duì)的關(guān)系、黨與外交國防的關(guān)系等各個方面。

依法執(zhí)政中的法既包括國法體系中的憲法、法律、法規(guī)、自治條例等，也包括黨內(nèi)法規(guī)體系中的黨章、準(zhǔn)則、條例等。依法執(zhí)政當(dāng)然強(qiáng)調(diào)黨的執(zhí)政權(quán)要通過國法來規(guī)范，但國法相對粗略，不可能面面俱到，實(shí)踐中存在很多模糊或不確定的地方，為執(zhí)政權(quán)的運(yùn)行留下人為操作的空間，從而為權(quán)力尋租埋下了隱患。黨內(nèi)法規(guī)可以有效彌補(bǔ)國法對執(zhí)政權(quán)規(guī)范的不足，對國法中未詳細(xì)規(guī)定的執(zhí)政事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充，從而為執(zhí)政權(quán)的規(guī)范運(yùn)行提供良好的細(xì)化規(guī)則。更為重要的是，同國法制定和修改程序的嚴(yán)格性相比，黨內(nèi)法規(guī)的靈活性和及時性能夠有效應(yīng)對執(zhí)政權(quán)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新情況。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其屬性和地位決定了黨內(nèi)法規(guī)要對執(zhí)政權(quán)進(jìn)行規(guī)范。在執(zhí)政權(quán)運(yùn)行所應(yīng)遵循的各類制度中，憲法法律側(cè)重于劃出底線，提供骨架規(guī)范和共性要求；黨內(nèi)法規(guī)則重在對執(zhí)政權(quán)進(jìn)行具體調(diào)整，對執(zhí)政權(quán)日常具體運(yùn)行提出要求，重在規(guī)范執(zhí)政黨組織的職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、違規(guī)違紀(jì)的處理等，這些小微制度側(cè)重落實(shí)憲法法律并進(jìn)行細(xì)化配套，從而為執(zhí)政權(quán)運(yùn)行定規(guī)矩、明方圓。從法治來看，憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)對執(zhí)政權(quán)的規(guī)范在本質(zhì)上具有同一性，二者在現(xiàn)實(shí)中相互支撐、融合和補(bǔ)充，共同保證執(zhí)政權(quán)在憲制的范圍內(nèi)有效運(yùn)行。從我國的歷史和現(xiàn)實(shí)來看，如果沒有黨內(nèi)法規(guī)對執(zhí)政權(quán)的細(xì)密規(guī)范，執(zhí)政權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中就會出現(xiàn)無規(guī)可循的現(xiàn)象，這樣就可能脫離憲法法律的軌道，背離法治。

六、結(jié)語

我國學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)爭論極大，之所以有這么多不同看法，一個很重要的原因是脫離我國的憲制；另一個則是對法的理解形式化，忽視現(xiàn)實(shí)。其實(shí)，從黨內(nèi)法規(guī)的歷史演化來看，黨內(nèi)法規(guī)是在對黨的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范中產(chǎn)生和發(fā)展的，與憲法關(guān)系緊密。從憲法基本原理來看，黨內(nèi)法規(guī)必須遵守憲法法律，在現(xiàn)實(shí)中具有落實(shí)憲法法律的作用。隨著新時代的演進(jìn)、社會治理的轉(zhuǎn)型，依法治國、依法執(zhí)政成為時代要求，黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)為重在對黨的執(zhí)政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，確保黨的執(zhí)政權(quán)在法的規(guī)范下運(yùn)行，達(dá)到依法執(zhí)政的目的，因此在新時代黨內(nèi)法規(guī)具有“執(zhí)政法規(guī)”的鮮明特點(diǎn)。