□ 寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局 葛國(guó)斌

□ 寧波市鎮(zhèn)海規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 李本智 傅海波 葉揚(yáng)峰

站在高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和治理的新階段、新起點(diǎn)，面對(duì)突發(fā)疫情所暴露出來的城鄉(xiāng)建設(shè)短板，以寧波市鎮(zhèn)海區(qū)蛟川街道五里牌村為典型代表的城郊“非村非社”地區(qū)治理已成為寧波市現(xiàn)代化濱海大都市和共同富裕先行市建設(shè)不可或缺的重要組成部分，亟待加強(qiáng)對(duì)該類地區(qū)的關(guān)注聚焦。

2021 年12 月16 日，寧波市委主要領(lǐng)導(dǎo)在全市疫情防控視頻會(huì)議中發(fā)布集結(jié)令，提出“以五里牌村為例，全市舉一反三，三年消滅”的總要求，為貫徹落實(shí)好市級(jí)要求與戰(zhàn)略部署，需加快探索“非村非社”地區(qū)空間治理模式，全面實(shí)現(xiàn)該類地區(qū)由“臟亂差”向“宜居、樂業(yè)、善治”的華麗轉(zhuǎn)型。

本文以五里牌村為典型案例，深入剖析“非村非社”地區(qū)空間演進(jìn)和形成的動(dòng)力機(jī)制，梳理提煉該地區(qū)空間特征和存在問題，在把握“非村非社”地區(qū)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，圍繞“韌性發(fā)展”的理念，探索“非村非社”地區(qū)空間治理模式，嘗試提出“非村非社”地區(qū)整治改造保障措施，并以五里牌村為對(duì)象進(jìn)行實(shí)例應(yīng)用，確保整治改造工作可操作、有成效。

一、空間演進(jìn)與適配分析

（一）“非村非社”地區(qū)概念初探

“非村非社”地區(qū)是由村落演變過來，但與傳統(tǒng)村落相比又具備了部分城市屬性。因此，“非村非社”地區(qū)可以概括為傳統(tǒng)村落在工業(yè)化或城市化等發(fā)展外力與村莊自身發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力一起推動(dòng)下，并由此在大量人口導(dǎo)入、發(fā)展空間受限、城市社區(qū)管理等多重因素綜合作用下，所形成的“用鄉(xiāng)村空間來承載城市社區(qū)生活”的錯(cuò)配式特殊空間。這類地區(qū)往往分布在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)或其他城市功能區(qū)與村莊結(jié)合區(qū)域，呈現(xiàn)出兼具村落與城市社區(qū)特性，是處于村落與城市社區(qū)之間的獨(dú)特空間類型。

（二）空間演進(jìn)分析

與五里牌村類似的“非村非社”地區(qū)的空間演進(jìn)動(dòng)力機(jī)制主要分為兩個(gè)階段：第一階段主要借助工業(yè)化或城市化或者共同作用被動(dòng)推進(jìn)；第二階段則依托已形成的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，與工業(yè)化和城市化形成“推拉”合力主動(dòng)發(fā)展。以五里牌村空間演進(jìn)的具體歷程為例，大致可以分為兩個(gè)階段3 個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

第一階段主要依靠戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)建設(shè)帶動(dòng)。1992 年隨著省級(jí)鎮(zhèn)海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)布局建設(shè)以及鎮(zhèn)海民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速崛起，村莊北側(cè)和東側(cè)逐步被工業(yè)企業(yè)所圍合，同時(shí)1998 年借助浙江金甬晴綸廠建設(shè)及生活區(qū)配建以及臨江小區(qū)開發(fā)，村莊東側(cè)區(qū)域逐步城市化。

第二階段是“內(nèi)外”合力一起推動(dòng)。隨著鎮(zhèn)海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)趨于成熟，產(chǎn)業(yè)和人口逐步向村莊所在區(qū)域集聚，村莊東、西、北側(cè)三面圍繞城市干道等空間逐步布局商業(yè)、工業(yè)等城市功能并與周邊融合發(fā)展，在2005 年左右村莊空間格局基本形成并固定，呈現(xiàn)“非村非社”的空間形態(tài)，其中建設(shè)用地約20 公頃，包括約12 公頃的農(nóng)村居民點(diǎn)用地和約8 公頃的城鎮(zhèn)用地。

（三）空間適配性分析

通過比對(duì)30 年快速發(fā)展時(shí)期的空間，五里牌村莊主體空間格局演變幾乎處于停滯，其他“非村非社”地區(qū)由于建設(shè)用地受限，也都呈現(xiàn)相似特征，與因交通便捷、租金低廉、生活便利等因素所帶來的大量外來人口形成鮮明的反差。因此，村莊空間適配性隨著功能需求的改變逐步由適配到部分適配再到失配的轉(zhuǎn)變，對(duì)應(yīng)三個(gè)時(shí)期表現(xiàn)出3 大特征。

適配期：規(guī)模與社會(huì)基礎(chǔ)穩(wěn)定，設(shè)施完善。在1992 年鎮(zhèn)海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)未建設(shè)之前，五里牌村莊人口規(guī)模穩(wěn)定（約600 人），形成以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的設(shè)施配套與公共空間，村莊自治程度高。

過渡期：社會(huì)基礎(chǔ)逐步解體，設(shè)施配套出現(xiàn)缺口。1992 年至2005年期間，隨著產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)所帶來的產(chǎn)業(yè)人口導(dǎo)入，以便捷的區(qū)位和低廉租金，逐步吸引以產(chǎn)業(yè)工人為主體的外來人口的入住，人口結(jié)構(gòu)、比例以及生活方式等的改變，促使原有社會(huì)基礎(chǔ)的解體，相對(duì)應(yīng)的設(shè)施配套在規(guī)模與類型上都無法有效匹配，地域認(rèn)同感與人居環(huán)境維護(hù)積極性逐步降低。

消極期：社會(huì)基礎(chǔ)尚未重構(gòu)，設(shè)施配套超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。2005 年以后隨著村莊區(qū)位進(jìn)一步突顯，人口集聚規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大（約6100 人），戶籍人口與外來人口比達(dá)1 ∶9，因所處區(qū)域情況復(fù)雜，也遲遲未啟動(dòng)對(duì)村莊的整治改造，使現(xiàn)有設(shè)施配套無法支撐數(shù)倍增長(zhǎng)的人口規(guī)模，同時(shí)在地域認(rèn)同感缺失的條件下，村莊人居環(huán)境呈現(xiàn)“臟亂差”。

▲根據(jù)省市疫情防控部署，五里牌村正在對(duì)全村居住人員進(jìn)行封閉隔離。

二、問題研判與優(yōu)勢(shì)特征

（一）現(xiàn)狀問題研判

超負(fù)荷的空間承載在突發(fā)疫情的進(jìn)一步施壓下，現(xiàn)狀村莊存在的問題暴露得更加突出與全面，主要集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公服配套、空間組織、人居環(huán)境四個(gè)方面。

一是基礎(chǔ)設(shè)施不成體系。雖從2013年起“五水共治”工作持續(xù)推進(jìn)，城市區(qū)域得到了全域覆蓋，但是對(duì)于“非村非社”地區(qū)，因整治難度大，一直未對(duì)其市政管網(wǎng)進(jìn)行系統(tǒng)的改造提升。目前該村莊區(qū)域尚未建設(shè)污水、雨水等完備的市政體系，現(xiàn)狀條件存在疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在落實(shí)習(xí)近平總書記“廁所革命”指示要求，破解鄉(xiāng)村治理難題行動(dòng)中，仍因其整治難度大、空間受限等因素，在公廁環(huán)境改善、數(shù)量增加、布局優(yōu)化等方面都未得到解決，在外來人口使用公廁頻次較高的“非村非社”地區(qū)，公廁成為了疫情傳播的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

二是公服配套不夠完善。在村民住宅“接近滿鋪”的村莊空間環(huán)境下，一方面現(xiàn)有的衛(wèi)生室、幼兒園、快遞投放點(diǎn)等公服設(shè)施規(guī)模擴(kuò)展條件受限，現(xiàn)有規(guī)模無法滿足超6000 人的服務(wù)需求且布局相對(duì)不合理，尤其是衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施對(duì)疫情防控的作用未得到顯現(xiàn)；另一方面，因新增或改建空間緊缺，體育健身、休閑公園等公共服務(wù)設(shè)施存在缺位。

三是空間組織缺乏彈性。因村莊建設(shè)的無序性、高密度，功能混雜，村莊肌理和交通組織不成體系，再加之公共停車場(chǎng)、公共活動(dòng)空間等場(chǎng)所不足，在疫情突發(fā)情況下，無法通過交通組織的調(diào)整和公共空間的“功能角色”轉(zhuǎn)換來更好的應(yīng)對(duì)疫情管控、隔離、檢測(cè)等需要。

四是人居環(huán)境品質(zhì)不佳。目前五里牌村人均居住面積較少，高密度的居住環(huán)境、違建亂搭且破舊的居住條件以及缺乏綠化景觀分隔疏解的空間布局，也使五里牌村成為此次疫情防控的薄弱環(huán)節(jié)。

（二）優(yōu)勢(shì)特征分析

五里牌村與“非村非社”其他地區(qū)類似，因其“非村非社”的獨(dú)特屬性，使其既享受城市要素集聚的紅利，又擁有鄉(xiāng)村生態(tài)良好的優(yōu)美環(huán)境。這也成推動(dòng)村莊整治改造的強(qiáng)勁動(dòng)力，主要體現(xiàn)在突出的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和優(yōu)越的資源稟賦。

一是區(qū)位優(yōu)勢(shì)。從區(qū)域發(fā)展來看，五里牌村位于甬江科創(chuàng)大走廊和甬江兩岸市級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)的核心功能板塊，同時(shí)又地處蛟川街道城市核心，并緊鄰城市主干道，交通便捷，整體戰(zhàn)略價(jià)值極高。

二是資源優(yōu)勢(shì)。村莊緊鄰軌道2 號(hào)線五里牌站，隨著甬江兩岸地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，將布局建設(shè)國(guó)際藝術(shù)交流中心、國(guó)際醫(yī)療中心等高端設(shè)施配套以及步行可達(dá)的濱江水岸，整體開發(fā)建設(shè)價(jià)值極大。

三、治理思路與模式思考

借助五里牌村空間演變與適配、優(yōu)勢(shì)特征與問題分析，聚焦“鄉(xiāng)村空間與城市社區(qū)生活錯(cuò)配”的特殊空間形態(tài)與演進(jìn)規(guī)律，挖掘激發(fā)“非村非社”地區(qū)“區(qū)位+資源”的優(yōu)勢(shì)與價(jià)值，圍繞“謀劃、發(fā)展、治理”關(guān)鍵詞，在應(yīng)對(duì)疫災(zāi)大語(yǔ)境下，系統(tǒng)探索研究破除“非村非社”地區(qū)空間治理癥結(jié)的模式與路徑。

（一）“一加三”空間治理構(gòu)想

對(duì)“非村非社”地區(qū)的空間治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要考慮提升應(yīng)對(duì)疫情、災(zāi)害等突發(fā)事件的能力，又要兼顧滿足人們對(duì)美好生活追求的需要，因此需要以新的理念與視角重新審視“非村非社”空間治理。基于此提出“一大治理理念+三級(jí)思考維度”的“非村非社”空間治理構(gòu)想。

“一大治理理念”，即在公共衛(wèi)生事件突發(fā)及極端災(zāi)害頻發(fā)趨于常態(tài)化的當(dāng)下，以“韌性社區(qū)”理念為引領(lǐng)，融入“未來社區(qū)”“三化九場(chǎng)景”建設(shè)，在創(chuàng)造美好生活的同時(shí)，提升“非村非社”空間應(yīng)對(duì)疫災(zāi)的穩(wěn)定能力、恢復(fù)能力和適應(yīng)能力，將其打造成對(duì)突發(fā)疫災(zāi)“防、控、治”的示范標(biāo)桿。

“三級(jí)思考維度”，即從區(qū)域統(tǒng)籌、空間布局、治理運(yùn)行3 級(jí)維度，按照“一體謀劃+融合發(fā)展+系統(tǒng)智治”空間治理原則，全生命周期推進(jìn)“非村非社”空間治理。一是一體謀劃原則。以區(qū)域視角統(tǒng)籌謀劃“非村非社”地區(qū)發(fā)展定位與整體功能，聚焦特色化、品質(zhì)化發(fā)展，以更高的站位激發(fā)區(qū)塊價(jià)值。二是融合發(fā)展原則。在注重與外部功能空間聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)“非村非社”內(nèi)部空間功能布局與設(shè)施配套，并借助公共空間與綠地景觀，提升空間組織能力與彈性容量，營(yíng)造優(yōu)美融洽的人居環(huán)境。三是系統(tǒng)智治原則。對(duì)于“非村非社”空間治理不僅需要前期高質(zhì)量的“建”，更需要后期高效率的“治”，應(yīng)借助數(shù)據(jù)賦能，加快智慧化管理建設(shè)，精準(zhǔn)實(shí)時(shí)收集民意需求，動(dòng)態(tài)推進(jìn)區(qū)塊更新提升與管控。

（二）“疏堵結(jié)合，分類實(shí)施”的空間治理模式探索

以五里牌村現(xiàn)狀空間特征以及典型問題為研究基礎(chǔ)，在“非村非社”空間治理策略選取上，既要主動(dòng)推進(jìn)“非村非社”空間整治改造，又要加強(qiáng)整治重點(diǎn)統(tǒng)籌與難點(diǎn)攻克，“疏堵結(jié)合”有序推進(jìn)空間治理工作。

在此基礎(chǔ)上，根據(jù)“非村非社”不同空間的治理?xiàng)l件，堅(jiān)持“應(yīng)拆盡拆、一拆到底，宜整則整、一步到位”，圍繞“拆除重建、綜合整治、拆整結(jié)合”三類空間治理模式，因地制宜推進(jìn)“非村非社”空間分類治理與實(shí)施。

1.“三類”模式應(yīng)用場(chǎng)景

一是拆除重建模式。按照城市建設(shè)和有關(guān)規(guī)劃要求，對(duì)“非村非社”地區(qū)實(shí)施整體拆遷與開發(fā)，并通過調(diào)產(chǎn)或貨幣化方式對(duì)被征收人進(jìn)行安置。主要適用于城市重點(diǎn)功能區(qū)以及對(duì)完善城市功能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市面貌有較大影響地區(qū)。

二是綜合整治模式。主要針對(duì)農(nóng)居建造時(shí)間較短、基礎(chǔ)配套相對(duì)完善、建筑風(fēng)貌較整齊或有重要?dú)v史文化價(jià)值的“非村非社”地區(qū)，在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過拆除違法建筑、完善配套設(shè)施、整治房屋立面、提升環(huán)境品質(zhì)、挖掘打造特色等方式，進(jìn)行綜合整治改造。主要適用于建成區(qū)中建筑質(zhì)量較好，具有保留價(jià)值，對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能存在不完善、人居環(huán)境有待提升的區(qū)域。

三是拆整結(jié)合模式。對(duì)非村非社”地區(qū)部分區(qū)域?qū)嵤┎鸪亟?、部分區(qū)域?qū)嵤┚C合整治。主要適用于整村不同區(qū)域適合拆除和整治等不同方式。

2.“三類”模式空間治理路徑

一是拆除重建模式空間治理路徑。主要針對(duì)村民住宅就地或異地安置空間的營(yíng)造路徑思考，在落實(shí)和匹配區(qū)域發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，充分考慮現(xiàn)有“非村非社”空間多類社會(huì)階層混居的需求以及應(yīng)對(duì)疫災(zāi)防控要求，按照未來社區(qū)“鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)、治理”九大場(chǎng)景進(jìn)行系統(tǒng)打造，采用“大混合，小集中”的居住空間布局和“中心集聚，組團(tuán)環(huán)繞”的空間組織方式，其中“大混合，小集中”的居住空間布局，充分考慮各個(gè)階層生活方式、需求與后期治理，采用相對(duì)集中布局的方式將村民住區(qū)布置在符合原有村民生活場(chǎng)景區(qū)域，將追求品質(zhì)的階層居民住區(qū)布置在環(huán)境較好的區(qū)塊中部或?yàn)I水臨園區(qū)塊，將工薪階層或創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新青年等需要便捷設(shè)施的人群住區(qū)布置在臨近地鐵或城市干道區(qū)域；“中心集聚，組團(tuán)并聯(lián)”的空間組織方式，主要彌補(bǔ)現(xiàn)有地域認(rèn)同感缺失的弊端，將公共服務(wù)設(shè)施布局在中心區(qū)域，最大程度提升設(shè)施配套的服務(wù)能力與效率，確保設(shè)施使用的公平以及對(duì)各類階層的尊重。同時(shí)組團(tuán)并聯(lián)的空間組織將增大空間彈性容量，同步集成智慧化數(shù)字平臺(tái)，將實(shí)現(xiàn)高效的服務(wù)管理與疫災(zāi)防控。

二是綜合整治模式空間治理路徑。重點(diǎn)圍繞“人居環(huán)境改善與地域認(rèn)同感的培育”對(duì)“非村非社”空間進(jìn)行治理，加強(qiáng)區(qū)域空間肌理的梳理。建議采用“環(huán)式并聯(lián)”的空間組織方式，提升區(qū)域空間彈性與韌性，完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，結(jié)合村莊歷史文化、特色資源等挖掘，營(yíng)造“集散結(jié)合，大小相宜”的公共空間與景觀綠化，滿足各類人群休閑需求。對(duì)“違法亂搭”的空間進(jìn)行清除，改善居住建筑質(zhì)量與風(fēng)貌，適當(dāng)疏解居住人口規(guī)模，同步建立匹配村莊空間特征的數(shù)字化治理平臺(tái)，整體打造“特色、境美、活力、有序、健康”的魅力空間與社區(qū)。

▲系統(tǒng)智治模式圖

三是拆整結(jié)合模式空間治理路徑。主要結(jié)合拆除重建和綜合整治模式空間治理方式，分類分路徑推進(jìn)空間治理。在充分梳理“非村非社”空間的基礎(chǔ)上，疏解拆除部分建構(gòu)物，利用拆除空間重點(diǎn)完善優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共開發(fā)空間以及景觀綠地，盡量居中布局，同時(shí)根據(jù)需要適當(dāng)布局為村民安置以及其他社會(huì)階層所需的居住空間。對(duì)保留空間重點(diǎn)進(jìn)行梳理式改造，提升人居環(huán)境與區(qū)域特色塑造，并運(yùn)用數(shù)字化管理平臺(tái)，強(qiáng)化空間與社會(huì)治理的適配，整體形成“新舊協(xié)調(diào)、混合有序”的獨(dú)特宜居空間。

四、保障舉措與實(shí)施建議

（一）建立“市-區(qū)-鎮(zhèn)（街）”聯(lián)動(dòng)的機(jī)制體制

結(jié)合市級(jí)“城中村改造、鄉(xiāng)村振興”等任務(wù)要求與組織保障，建立由“市級(jí)統(tǒng)籌部署，區(qū)級(jí)統(tǒng)一制定，鎮(zhèn)街具體實(shí)施”的“非村非社”空間治理機(jī)制體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市品質(zhì)提升與城鄉(xiāng)一體發(fā)展的各項(xiàng)工作，系統(tǒng)推進(jìn)“非村非社”空間治理工作開展。

（二）拓展多主體多元化的資金籌措渠道

積極將“非村非社”空間治理納入或借助“城中村改造”“鄉(xiāng)村振興”等行動(dòng)，積極爭(zhēng)取中央有關(guān)補(bǔ)助資金，大力爭(zhēng)取國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)周期長(zhǎng)、利率低、免抵押的優(yōu)質(zhì)貸款。支持國(guó)有企業(yè)參與，構(gòu)建多渠道多主體投融資體系。加強(qiáng)與土地儲(chǔ)備出讓聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮資金拼盤優(yōu)勢(shì)，提高資金周轉(zhuǎn)率。

（三）加強(qiáng)用地供給、指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)等方面保障

建議耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)要優(yōu)先保障“非村非社”空間治理工作，并在市級(jí)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、年度土地儲(chǔ)備和建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃等方面向“非村非社”空間治理區(qū)域傾斜。同時(shí)建議對(duì)涉及改善民生類項(xiàng)目，鼓勵(lì)其提高地塊容積率，實(shí)現(xiàn)土地集約高效利用。

（四）鼓勵(lì)支持創(chuàng)新性、實(shí)驗(yàn)性政策優(yōu)先實(shí)踐

帶動(dòng)“非村非社”地區(qū)跨越式發(fā)展，需要政策的創(chuàng)新突破。建議鼓勵(lì)支持“非村非社”地區(qū)在推進(jìn)空間治理方面的政策創(chuàng)新與試驗(yàn)，為空間治理創(chuàng)新性工作開展?fàn)I造良好的創(chuàng)新實(shí)踐環(huán)境。