文 長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 周國光

《全面推廣高速公路差異化收費實施方案》提出了分路段、分車型（類）、分時段、分出入口、分方向和分支付方式6種差異化收費方式。金偉忠 攝

高速公路差異化收費是近年來伴隨著收費公路的發(fā)展逐步形成的一項重要的政策導(dǎo)向。2016年交通運輸部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見》（交規(guī)劃發(fā)〔2016〕147號）中首次提出，探索高速公路分時段差異化收費政策。這意味著，最早提出差異化收費的政策導(dǎo)向，是將高速公路分時段差異化收費作為“降低物流成本”的一項有效舉措。

2021年6月2日，交通運輸部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部聯(lián)合印發(fā)的《全面推廣高速公路差異化收費實施方案》（交公路函〔2021〕228號，以下簡稱“方案”）中，提出各地應(yīng)在深入總結(jié)高速公路差異化收費試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持政府引導(dǎo)、合力推動，因地制宜、分類施策，改革創(chuàng)新、完善機(jī)制，在不削弱高速公路償債能力的基礎(chǔ)上，探索實施適合本地特點的差異化收費模式和配套政策措施，充分發(fā)揮調(diào)流、降費、提效的功能，努力實現(xiàn)多方共贏。

差異化收費的國內(nèi)探索

在國內(nèi)，作為試點省份的河南省采取的差異化收費舉措主要體現(xiàn)在三個方面：ETC用戶車主通行費打九五折；2類至6類貨車享受不同折扣優(yōu)惠；政府購買服務(wù)的區(qū)域性路段免費行駛，例如豫A、豫V號牌使用ETC的小客車，免費行駛鄭州繞城、鄭少及航空港高速公路。2021年1月至5月，僅貨車一項，河南省差異化收費共減免費用約11.93億元。

山西省作為試點省份，高速公路差異化收費試點工作在不斷推進(jìn)。按照晉政函2019年第126號文件的精神，山西省從2020年初開始，分別實施了分方向、分區(qū)域、環(huán)城路段、橋梁占比較高路段、分時段、特定車輛、客運班車包繳、ETC等八個方面的差異化優(yōu)惠政策。伴隨著山西安澤至陽城蟒河高速公路陽蟒段實施差異化收費，行駛該路段陽城至濟(jì)源方向和濟(jì)源至陽城方向的2類（含）及以上貨車，分別享受通行費30%和50%的優(yōu)惠，進(jìn)一步促進(jìn)晉豫兩省物流業(yè)降本增效。到2021年上半年，山西高速公路差異化收費路段達(dá)4000公里以上，超過山西高速公路總里程的70%。

作為試點省份的湖南省，從2019年2月1日開始在7條（3對）高速公路試點實行差異化收費。湖南省交通運輸廳、發(fā)展和改革委員會和財政廳通過聯(lián)合印發(fā)《湖南省高速公路貨車通行費按車型收費標(biāo)準(zhǔn)實施方案》，之后又在2020年4月進(jìn)一步聯(lián)合印發(fā)《湖南省高速公路貨車通行費差異化收費優(yōu)化調(diào)整方案》，側(cè)重于下調(diào)各類貨車的通行費標(biāo)準(zhǔn)，試點工作取得了新的成效。

同為試點省份的浙江省，高速公路差異化收費試點工作也有新的進(jìn)展。2021年3月26日，浙江省黃衢南高速公路率先推行分時段差異化收費政策，成為浙江省內(nèi)首條由高速公路業(yè)主單位主導(dǎo)分車型分時段實施差異化收費政策的高速公路。具體政策導(dǎo)向是對當(dāng)日22時至次日6時行駛黃衢南高速公路，安裝并使用ETC的5類、6類合法裝載貨車按4類貨車通行費標(biāo)準(zhǔn)收費，其余時間仍按浙江省政府批準(zhǔn)的原收費標(biāo)準(zhǔn)收費。自2021年3月26日起實施，實施期限暫定一年。

根據(jù)湖北省人民政府《湖北省促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展若干政策措施的通知》，湖北省發(fā)展和改革委員會、財政廳《關(guān)于對通行我省高速公路2類和3類ETC貨車實行差異化收費的通知》，湖北省交通運輸廳、發(fā)展和改革委員會《關(guān)于調(diào)整湖北省高速公路車輛通行費車型分類及貨車通行費計費方式的通知》的政策導(dǎo)向，湖北楚天智能交通股份有限公司在2020年對行駛在其管理的高速公路上的2類、3類、5類ETC貨車，分別給予應(yīng)交通行費50%、28%、10%的優(yōu)惠，含給予ETC貨車應(yīng)交通行費5%的無差別基本優(yōu)惠。

總體來看，國內(nèi)實行高速公路差異化收費試點省份采取的主要舉措，不同程度地降低了相關(guān)貨車車型的通行費標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)的是降低物流成本的效果。

差異化收費的國際案例

在美國，全長253公里的印第安納收費公路，從2020年7月1日開始施行的收費標(biāo)準(zhǔn)，除了分車型確定收費標(biāo)準(zhǔn)以外，主要區(qū)分現(xiàn)金和ETC電子支付方式施行差異化收費。例如，兩軸車型全程收費標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)金收費12美元、ETC收費12.04美元；七軸及以上車型全程收費標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)金收費141.7美元、ETC收費147.67美元。

全長12.5公里的美國芝加哥高架公路，在2021年7月施行的收費標(biāo)準(zhǔn)，除了分車型確定收費標(biāo)準(zhǔn)以外，三軸以上車輛主要是按照時段確定差異化收費標(biāo)準(zhǔn)。例如，三軸車型高峰期（4時至20時）的收費標(biāo)準(zhǔn)為20.4美元；其他時段（當(dāng)日20時至次日4時）的收費標(biāo)準(zhǔn)為14.6美元。七軸及以上車型高峰期的收費標(biāo)準(zhǔn)為47.6美元；其他時段的收費標(biāo)準(zhǔn)為34美元。兩軸車型未施行差異化收費，全天收費標(biāo)準(zhǔn)是一致的，均為5.8美元。

在加拿大，位于多倫多市全長108公里的H407ETR高速公路采取的是分方向、分區(qū)域、分時段按照車公里施行差異化收費的方式。以輕型車輛（小客車、面包車、豪華轎車、越野車，以及總重在5噸及以下的輕型貨車）在由西向東的行駛方向行駛H401高速公路至H427高速公路之間的區(qū)域為例，從2020年2月1日開始執(zhí)行的車公里收費標(biāo)準(zhǔn)為：工作日0時開始，25.29加分；6時開始，42.83加分；7時開始，50.89加分；9時30分開始，44.02加分；10時30分開始，39.07加分；14時30分開始，50.55加分；15時30分開始，55.45加分；18時開始，50.55加分；19時開始，25.29加分。周末和假日0時開始，25.29加分；11時開始，35.96加分；19時開始，25.29加分。

在澳大利亞昆士蘭州，只有個別高速公路針對四類車型（大型貨車）采取了錯峰差異化收費標(biāo)準(zhǔn)。高峰時段為5時開始至20時整。例如，四類車型在2021年7月要通行位于布里斯班市全長4.6公里、雙向四車道的遺跡路（Legacy Way）隧道，高峰期的收費標(biāo)準(zhǔn)為每車次17.38澳元；其他時段為每車次15.35澳元。

位于德國羅斯托克、全長2.1公里的沃諾隧道將收費車型劃分為5類，并劃分收費方式和季節(jié)施行差異性收費。例如，一類車型（大于或等于2軸、高度小于或等于2.05米的摩托車和小客車）在2021年7月的現(xiàn)金收費標(biāo)準(zhǔn)為11月1日至次年4月30日期間，每車次為3.60歐元；5月1日至10月31日的期間，每車次為4.40歐元。如果采取自動收費系統(tǒng)繳費，全年每車次的收費標(biāo)準(zhǔn)均為2.84歐元。

總體來看，國外有關(guān)高速公路橋梁隧道采取差異化收費的主要舉措，主要針對的是錯峰運行，似乎并不突出降低物流成本的需要，其他方面的效果也不明顯。

有關(guān)差異化收費的思考

科學(xué)規(guī)范高速公路差異化收費行為

筆者認(rèn)為，從2016年以來交通運輸部等政府部門的政策導(dǎo)向和試點探索中涉及的差異化收費，應(yīng)當(dāng)針對現(xiàn)行高速公路分車型收費方式調(diào)整。故分車型（類）和分支付方式的收費行為，不應(yīng)當(dāng)分別作為差異化收費的方式之一。

分車型（類）收費對車輛運行沒有本質(zhì)上的引導(dǎo)作用。按照一定的車型分類標(biāo)準(zhǔn)（例如，車輛軸數(shù)）和車輛類別（例如，國際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱運輸車輛、危險貨物運輸罐式車輛等專用運輸車輛，以及在綠色通道上運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛等），采取不同的收費標(biāo)準(zhǔn)并體現(xiàn)一定的政策性導(dǎo)向是必要的，但也許沒有必要采取“差異化收費”的稱謂并與現(xiàn)行收費方式相區(qū)別。

分支付方式收費對車輛運行也沒有本質(zhì)上的引導(dǎo)作用。與現(xiàn)金付費相比，由于ETC付費更加便捷準(zhǔn)確，客貨車輛通過收費站（點）繳費具有更高的通行效率，也在很大程度上具有減少收費人員、降低收費管理費用的優(yōu)勢，故對ETC收費給予一定的折扣優(yōu)惠，有助于利用價格杠桿引導(dǎo)更多的車輛使用ETC繳費。對ETC收費方式給予一定的價格優(yōu)惠是必要的，但也沒有必要采取“差異化收費”的稱謂。

筆者認(rèn)為，高速公路差異化收費的本質(zhì)要求，應(yīng)當(dāng)是運用通行費價格杠桿來引導(dǎo)客貨車輛錯峰運行，以達(dá)到減少道路擁堵、提高道路通行效率的目的。引導(dǎo)錯峰的具體舉措，可以采取分時段差異化收費、分路段差異化收費、分進(jìn)出口差異化收費和分運行方向差異化收費。

分時段差異性收費的主要目的，是需要將高峰時段的交通量合理分流到非高峰時段。故適當(dāng)提高高峰時段的收費標(biāo)準(zhǔn)并適當(dāng)降低非高峰時段的收費標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮理想的削峰調(diào)流作用。一些地區(qū)準(zhǔn)備對高峰時段的小客車免費通行的設(shè)想，初衷也許是考慮緩解收費站的擁堵，但免費政策的結(jié)果將造成更多的小客車在該時段通行，不僅無助于削峰，而且很有可能導(dǎo)致本來就擁堵的路段雪上加霜。

降低物流成本也許屬于相關(guān)部門出臺“差異化收費”政策的初衷，但也許不應(yīng)當(dāng)作為施行“差異化收費”的主要目的。考慮到控制與降低物流成本的需要適當(dāng)降低貨車通行費的標(biāo)準(zhǔn)也許是必要的，但沒有必要采取“差異化收費”的稱謂，“降費”也最好不作為差異化收費追求的目標(biāo)。

差異化收費不應(yīng)當(dāng)削弱高速公路的償債能力

《方案》提出，差異化收費不應(yīng)當(dāng)削弱高速公路的償債能力，應(yīng)當(dāng)針對的是政府收費高速公路。對經(jīng)營性高速公路而言，差異化收費應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在不影響在現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)下高速公路的盈利能力上。

鑒于現(xiàn)行《收費公路管理條例》中仍具有對政府收費公路最長收費年限的限定，并且政府收費公路在建成通車交付使用時，是按照其約定的收費年限內(nèi)償還全部債務(wù)本息或約定盈利水平的要求，來確定通行費標(biāo)準(zhǔn)的，如不削弱政府收費高速公路的償債能力，不影響經(jīng)營性高速公路的盈利能力，真正做到“多方共贏”，“差異化收費”只能采取“有降必有增”的策略確定實施方案，以確?？傮w收費水平不變，使得收取的車輛通行費能夠滿足按期還本付息或達(dá)到預(yù)期盈利目標(biāo)的需要。故施行差異化收費后，貨車可選擇錯峰行駛非高峰時段或路段，并獲得減少通行費支出、降低物流成本的效益，但仍在高峰時段或路段行駛高速公路的貨車也想要少繳納通行費，降低物流成本，也許并不現(xiàn)實。

從試點省份出臺的高速公路差異化收費實施方案來看，基本體現(xiàn)的均是降費的要求，缺少在需要削峰的路段、時段等提高費率的安排。這就有可能影響高速公路的償債能力。筆者認(rèn)為，這一問題值得關(guān)注。

目前，美國的收費公路大多數(shù)屬于沒有規(guī)定期限的政府收費公路。在這種狀況下，差異化收費可以更多地體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向。修訂后的《收費公路管理條例》如果能夠取消政府收費公路的最長收費年限，并按照“統(tǒng)借統(tǒng)還”的思路統(tǒng)籌安排省級行政區(qū)域內(nèi)政府收費高速公路的債務(wù)本息償還事項，則可更好地發(fā)揮差異化收費調(diào)流、降費、提效的功能，努力達(dá)到差異化收費的總體要求。