胡光志,茍學(xué)珍

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044;2.西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

一、引言

在以科技為顯著特征的時(shí)代，借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等的迅速發(fā)展，信息技術(shù)帶動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化，造就了一場(chǎng)“數(shù)字革命”[1]。如今，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已然成為后金融危機(jī)時(shí)代實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展、引領(lǐng)國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要力量[2]。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)、信息網(wǎng)絡(luò)以及數(shù)字技術(shù)的作用被重新定義，數(shù)據(jù)成了關(guān)鍵性生產(chǎn)要素、現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)成了主要載體，信息通信技術(shù)的融合應(yīng)用、全要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型則成了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要推動(dòng)力。所有這些變化，都對(duì)作為國家治理體系和治理能力重要依托的法治帶來了新的挑戰(zhàn)、產(chǎn)生了新的需求。面對(duì)正在進(jìn)行的“數(shù)字化”革命，及時(shí)提供優(yōu)質(zhì)的“法治產(chǎn)品”，構(gòu)建以科學(xué)、人本、公正、包容、共治為核心要素的法理型法律秩序，是破解“治理赤字”的當(dāng)務(wù)之急[3]。

對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治需求，由中央統(tǒng)一承擔(dān)法治的供給顯然是比較理想的狀態(tài)，且涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一些基礎(chǔ)性法律制度只能由中央統(tǒng)一供給。但問題是由中央“自上而下地推進(jìn)法治整體主義發(fā)展”[4]，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨著諸多挑戰(zhàn)：第一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為新生事物，許多未知領(lǐng)域及其治理規(guī)則需要不斷探索，但中央層面不會(huì)直接面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的各微觀市場(chǎng)主體，難以了解真實(shí)的法治需求；第二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)高度依賴科技創(chuàng)新，處于不斷創(chuàng)新、發(fā)展與變化之中，中央對(duì)待數(shù)字經(jīng)濟(jì)的態(tài)度為包容審慎，而法律的穩(wěn)定性與可預(yù)期性特點(diǎn)增加了中央層面進(jìn)行統(tǒng)一法治供給的難度；第三，參與數(shù)字資源(數(shù)據(jù))競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的潛在“收益”，對(duì)地方而言本身就是一種激勵(lì)，由中央壟斷數(shù)字經(jīng)濟(jì)的制度供給與治理設(shè)計(jì)，必然降低對(duì)地方發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，又會(huì)產(chǎn)生如何激發(fā)地方活力與創(chuàng)造性的難題；第四，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新性、跨界性、虛擬性以及平臺(tái)性等特征，決定了該領(lǐng)域多元協(xié)同共治的治理格局，地方政府在制度供給、治理設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)溝通中需要扮演重要角色。作為對(duì)這些挑戰(zhàn)的因應(yīng)，2019年10月中央通過了《國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》，選擇在部分?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型走在全國前列的地方進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展與治理的試驗(yàn)，“鼓勵(lì)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和地方性法規(guī)探索”。由此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治建設(shè)，除了由中央統(tǒng)一推動(dòng)基礎(chǔ)性法治的供給外，地方政府以法治試驗(yàn)的方式接入部分法治供給在理論層面何以可能，在現(xiàn)實(shí)層面如何可能，以及怎樣降低試驗(yàn)中產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)等，便成為一個(gè)不得不重視的問題。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)，是指在國家法制統(tǒng)一原則下，結(jié)合當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理的現(xiàn)狀，祛除法治的“路徑依賴”，將“治理”與“試驗(yàn)”有機(jī)融合的一種法治實(shí)踐方式[5]。作為方法論意義上的地方法制/法治[6]，已經(jīng)受到學(xué)術(shù)界的較多關(guān)注，包括對(duì)于認(rèn)真對(duì)待地方法治的呼吁[7]，對(duì)地方法治試驗(yàn)的動(dòng)力機(jī)制與制度前景的研究[8]，對(duì)地方法治實(shí)踐動(dòng)力機(jī)制的反思[9]，對(duì)中央與地方關(guān)系視角下法治中國建設(shè)的地方試驗(yàn)的研究[10]，對(duì)法治一體建設(shè)地方試驗(yàn)型模式的研究[11]，對(duì)當(dāng)下中國地方法治試驗(yàn)理想類型與實(shí)踐的反思[12]，對(duì)地方法治試驗(yàn)擴(kuò)散原理與類型的研究[13]等。這些既有的研究從宏觀層面將地方作為法治中的一個(gè)重要單元，分析了地方法治的動(dòng)力、發(fā)生、運(yùn)作機(jī)理、擴(kuò)散原理，以及在法治國家建設(shè)中的地位與作用，搭建起了研究地方法治的理論框架，為研究具體領(lǐng)域的地方法治試驗(yàn)提供了方法論的借鑒?；诖耍疚膶⒔Y(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)自身特點(diǎn)，探討數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)的理論邏輯與實(shí)踐路徑，以助益于數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)的理論解析

數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)的理論邏輯在于：通過制度設(shè)計(jì)建立有效的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理的積極性與創(chuàng)造性，在局部試錯(cuò)與經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)中央整體法治條件與能力的不足，將“自上而下”和“自下而上”的有機(jī)結(jié)合作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)路徑選擇，從中央和地方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理中各自所代表的利益及其所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，構(gòu)建符合中國特色治理需求的法治路徑。

(一)地方視角：數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方法治試驗(yàn)的動(dòng)力來源

以地方政府為觀察視角，地方政府之所以愿意通過法治建設(shè)，在促進(jìn)和保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，將自身的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，核心的動(dòng)力體現(xiàn)為源自競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力學(xué)理論的競(jìng)爭(zhēng)壓力，以及源自制度變革所產(chǎn)生收益的激勵(lì)。

第一，源自競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力學(xué)的地方法治競(jìng)爭(zhēng)壓力，是地方數(shù)字法治試驗(yàn)的外在動(dòng)力。競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)中買者的行為會(huì)對(duì)賣者產(chǎn)生一定的影響，如果買者對(duì)市場(chǎng)和產(chǎn)品投入較多的關(guān)注度(交易成本)，掌握足夠的信息，就會(huì)促使賣者之間展開競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而刺激產(chǎn)品和技術(shù)的創(chuàng)新[14]。由于法治這類公共產(chǎn)品和服務(wù)被國家合法“壟斷”，市場(chǎng)主體只能通過比較選擇對(duì)其最有利的法治環(huán)境[15]。而公民通過在法律市場(chǎng)上選擇對(duì)自己有利的法律，其個(gè)體行為可以對(duì)立法者產(chǎn)生激勵(lì)作用，從而使立法者制定出適合社會(huì)需要的法律來[16]。阿爾伯特·布雷頓競(jìng)爭(zhēng)型政府理論[17]進(jìn)一步指出：“政府會(huì)迫于選民、經(jīng)濟(jì)主體、非經(jīng)濟(jì)主體等的壓力，供給當(dāng)?shù)鼐用窈弦獾摹鞘袌?chǎng)提供的產(chǎn)品與服務(wù)’，以滿足當(dāng)?shù)鼐用窈徒M織的各種需求?！盵18]

第二，源自數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治供給潛在收益的激勵(lì)，是地方法治試驗(yàn)的內(nèi)在動(dòng)力。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為，制度變遷的主要誘因在于，通過制度的改變而獲取的潛在收益大于成本[19]。法治的核心要素之一就是控制和限制公權(quán)力，因此地方政府法治建設(shè)事實(shí)上是一種“自我革命”。那么，是什么促使地方政府主動(dòng)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子？筆者認(rèn)為，當(dāng)新的法律制度帶來的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本時(shí)，作為具有理性預(yù)設(shè)的地方政府，自然會(huì)進(jìn)行成本收益的分析，進(jìn)而趨利避害。當(dāng)然，這種收益不僅僅是指經(jīng)濟(jì)效益，還包括政治性收益(如上級(jí)肯定、人事任免等)、社會(huì)性收益(如獲得社會(huì)稱贊)等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方政府之所以要法治創(chuàng)新，核心動(dòng)力還在于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的潛在收益。從近年來我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)年均增長速度，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在各省GDP的占比，以及各地頻頻出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃、指導(dǎo)意見、行動(dòng)計(jì)劃等政策中可窺得一斑。尤其是部分省份將數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為其“一號(hào)工程”，并為之制定相應(yīng)的政策措施，更加凸顯了發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的潛在收益。在承認(rèn)“法治是最好的營商環(huán)境”這一既定前提下，地方政府發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛在收益的激勵(lì)，使其具有了法治試驗(yàn)的動(dòng)力。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布《2020年中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中所占的比重逐年提升，由2005年的14.2%提升至2019年的36.2%。從地方視角看，其中北京、上海數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中的占比已然超過50%，廣東、浙江、江蘇、福建數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中的比重超過40%，重慶、河北、四川等數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中的比重超過30%[20]。

(二)中央視角：數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治的試錯(cuò)策略與成本節(jié)約

以中央為認(rèn)知視角，觀察數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方法治試驗(yàn)，國家試錯(cuò)策略理論與成本節(jié)約對(duì)這種法治進(jìn)路具有較強(qiáng)的解釋力。中央層面選擇在部分地方進(jìn)行法治試驗(yàn)，然后吸收成功經(jīng)驗(yàn)，反思失敗教訓(xùn)，進(jìn)而在全國推廣、擴(kuò)散，不僅可以降低試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)，還可以節(jié)約成本，提高收益。

其一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特殊性決定了法治建設(shè)不可能一蹴而就，反而通過地方試驗(yàn)的試錯(cuò)策略或許是一種有效的方式。馬克思主義認(rèn)識(shí)論視閾下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中技術(shù)、組織和制度相互作用過程中的宏觀涌現(xiàn)，本質(zhì)是以技術(shù)進(jìn)行資源配置優(yōu)化為導(dǎo)向的人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在高度協(xié)調(diào)和互動(dòng)中所塑造的新生產(chǎn)組織方式不斷演化[21]。這就決定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著技術(shù)的轉(zhuǎn)變、組織和制度也需要作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展需求。而數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)等又處在快速的變化和不確定當(dāng)中，無疑增加了中央層面整體法治主義的困難。與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“空間的多元化”“主體的平臺(tái)化”“行為的信息化”等特征[1]，使該領(lǐng)域?qū)Ψㄖ蔚男枨蟪尸F(xiàn)出多元化特征，除了基礎(chǔ)性法律外，還需要因地、因時(shí)針對(duì)發(fā)展與治理中的法治需求作出回應(yīng)。同時(shí)，地方才是國家法治與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體承載主體，不管是法治國家建設(shè)，還是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，離開了地方這一具體單元，無異于空中樓閣。國家試錯(cuò)策略在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)在于：首先，地方的法治試驗(yàn)是在中央有效控制下的試錯(cuò)，試驗(yàn)的目標(biāo)、范圍、領(lǐng)域等都受制于國家戰(zhàn)略與中央整體規(guī)劃，可以最大程度為中央整體主義法治積累經(jīng)驗(yàn)。其次，允許地方因地制宜進(jìn)行法治試驗(yàn)，在賦予地方權(quán)力的同時(shí)，也會(huì)激活其發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的積極性。最后，地方法治試驗(yàn)?zāi)軌驅(qū)⒃囧e(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)，提高法治建設(shè)的容錯(cuò)率，降低法治變革可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

其二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治建設(shè)并不是沒有成本的，而局部試驗(yàn)，然后推廣是一種以較低成本獲得較高收益的法治方式?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》(國發(fā)〔2004〕10號(hào))明確提出要“積極探索對(duì)經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度”，因此，成本收益的分析本身就是中央層面在法治建設(shè)中的要求。成本收益分析的優(yōu)勢(shì)在于，可以確保政府不會(huì)因一時(shí)興起而出臺(tái)法律和政策；當(dāng)然，成本收益分析還可以幫助政府更好地管理風(fēng)險(xiǎn)[22]。在成本方面，由中央統(tǒng)一進(jìn)行整體主義的數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，主要有立法本身的成本，法治推廣的成本，整體試錯(cuò)的成本。如果由地方進(jìn)行法治試驗(yàn)，則立法本身的成本會(huì)因?yàn)槭堑胤降木植吭囼?yàn)而大大降低；法治推廣的成本因?yàn)榈胤介g的制度競(jìng)爭(zhēng)和制度學(xué)習(xí)等途徑，可能會(huì)出現(xiàn)顯著降低；試錯(cuò)的成本從國家整體限縮到部分地方，必然會(huì)降低。在收益方面，相較于中央政府，地方各級(jí)政府是與數(shù)字經(jīng)濟(jì)各微觀市場(chǎng)主體的直接接觸者，且是各類流動(dòng)要素(如數(shù)據(jù)、數(shù)字技術(shù)、資本、勞動(dòng)等)的潛在競(jìng)爭(zhēng)者，因此賦予其部分法治創(chuàng)新的自主權(quán)，將有助于激活其發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的活力，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與制度效益，也要高于中央層面統(tǒng)一進(jìn)行制度供給與治理設(shè)計(jì)的收益。由于地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及文化等的不同，各地制度之間的差異有著不同的制度收益和成本，事實(shí)上就是蘇力教授所說的，“分權(quán)不僅可以分擔(dān)治理的責(zé)任，而且有收益”[23]。

(三)雙重視角：中央數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治條件的欠缺與地方彌補(bǔ)

以中央和地方共同作為觀察視角，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方法治試驗(yàn)，是一種中央與地方間實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的回應(yīng)與互動(dòng)機(jī)制。一方面，地方法治建設(shè)的作用應(yīng)該是對(duì)中央法治的完善和補(bǔ)充，“地方治理的‘能’，應(yīng)當(dāng)從中央治理的‘不能’開始，即中央治理能力存在欠缺的地方才是地方治理能力發(fā)揮作用的場(chǎng)所”[5]。另一方面，地方法治是國家法治的基礎(chǔ)，國家法治是由地方法治作為其基本單元而存在，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治也概莫能外。

第一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中央法治供給條件存在不足，需要地方予以彌補(bǔ)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)以數(shù)據(jù)資源為核心生產(chǎn)要素，以數(shù)字技術(shù)進(jìn)步為動(dòng)力，以多元協(xié)同數(shù)據(jù)治理為核心治理方式的速度型經(jīng)濟(jì)、持續(xù)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)等特征[24]，使得中央統(tǒng)一法治供給面臨治理資源的有限性與數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)治理需求之間的矛盾、制度供給速度與技術(shù)創(chuàng)新速度間的矛盾、維護(hù)中央權(quán)威與調(diào)動(dòng)地方發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)積極性之間的矛盾等諸多困境。特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)科技創(chuàng)新具有很強(qiáng)的依賴，而市場(chǎng)和技術(shù)創(chuàng)新的頻率高，隨時(shí)都在變革，當(dāng)制度供給的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式和技術(shù)創(chuàng)新時(shí)，既有的制度很可能阻礙創(chuàng)新。對(duì)此，地方政府有必要接入法治供給，進(jìn)而彌補(bǔ)中央法治條件的欠缺，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理的法治需求。地方法治試驗(yàn)對(duì)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的彌補(bǔ)，呈現(xiàn)出兩種不同的路徑依賴：第一種整體表現(xiàn)為“中央—地方—中央”的趨勢(shì)。即先由中央啟動(dòng)試驗(yàn)程序，授權(quán)部分?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)先發(fā)地進(jìn)行法治試驗(yàn)，獲得中央明確授權(quán)的地方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展與治理中積極探索，總結(jié)出可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，再由中央憑借科層權(quán)威，將部分具有普遍適用性的成果在全國性立法中予以吸收，以彌補(bǔ)中央法治能力的不足。如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第一次在法律中明確了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的概念，這對(duì)于之后全國性數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法，無疑是一種經(jīng)驗(yàn)借鑒。第二種整體表現(xiàn)為“地方—中央”的趨勢(shì)。即部分未獲得中央授權(quán)的地方，積極主動(dòng)進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治探索，對(duì)其成功的經(jīng)驗(yàn)，通過塑造典型，借助媒體或者其他宣傳手段，引起中央層面的關(guān)注，進(jìn)而獲得中央的事后認(rèn)可，而后再由中央憑借科層權(quán)威主導(dǎo)這些經(jīng)驗(yàn)的吸收與擴(kuò)散[13]。當(dāng)然，地方法治試驗(yàn)的成果除了自下而上的擴(kuò)散外，也會(huì)以制度競(jìng)爭(zhēng)、制度學(xué)習(xí)等方式出現(xiàn)橫向的外溢。

第二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方具有法治供給的優(yōu)勢(shì)?！胺ㄖ伟l(fā)展的主要推動(dòng)力包括政府、民間力量和法律職業(yè)階層”[25]，是一種多元主體參與的活動(dòng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治發(fā)展，理應(yīng)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各參與者，在非組織化狀態(tài)下的一種“集體行動(dòng)”的結(jié)果。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)參與主體看，宏觀主體包括各級(jí)政府、市場(chǎng)與社會(huì)中間組織等，微觀主體包括各類數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)、消費(fèi)者(等)[26]。對(duì)于政府而言，治理數(shù)字經(jīng)濟(jì)需要一定的規(guī)則；對(duì)于平臺(tái)企業(yè)、數(shù)據(jù)權(quán)利人、消費(fèi)者等微觀主體而言，需要法律確認(rèn)與保障其權(quán)利，為之提供公平公正的市場(chǎng)環(huán)境與監(jiān)管環(huán)境。在這些具有多元利益訴求的主體中，地方政府恰恰處在一個(gè)中間的位置，既能夠直接面對(duì)數(shù)字企業(yè)和消費(fèi)者，也能夠直接面對(duì)上級(jí)政府。這就決定了地方政府既了解市場(chǎng)真正的法治需求，也具有組織和協(xié)調(diào)多元主體的優(yōu)勢(shì)。地方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行法治試驗(yàn)的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于，從社會(huì)學(xué)、法學(xué)的實(shí)用性出發(fā)，通過更加切近地觀察法律、經(jīng)濟(jì)和實(shí)際生活交往，可為得到體系性規(guī)定的實(shí)踐提供指南[27]。將法律視為一種“地方性知識(shí)”[28]，是對(duì)法律與事實(shí)的一種比較與透視，也是對(duì)法律的一種人類學(xué)和社會(huì)學(xué)觀察。作為一種治理的邏輯，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治及其形態(tài)，根植于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)生與發(fā)展的土壤，受到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)生與發(fā)展?fàn)顩r的影響。數(shù)字經(jīng)濟(jì)先發(fā)地，促進(jìn)、保障與規(guī)范其運(yùn)行的法治建設(shè)，自然走在后發(fā)地前面。這種情形在不同地區(qū)之間均有著較為明顯的體現(xiàn)。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治建設(shè)，除了基礎(chǔ)性法律制度外，應(yīng)該發(fā)揮“地方性知識(shí)”的優(yōu)勢(shì)，允許地方結(jié)合當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及法治需求，因地制宜進(jìn)行法治供給。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

地方參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，除了理論的邏輯自洽外，還需要具備一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而憲法及其相關(guān)法律授予的地方法治創(chuàng)設(shè)權(quán)，中央以明示授權(quán)、默示許可等方式允許地方進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治試驗(yàn)并提供相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法“先行先試”的經(jīng)驗(yàn)也為之提供了現(xiàn)實(shí)可能。

(一)法律之維：憲法及相關(guān)法律授予的地方法治創(chuàng)設(shè)權(quán)

在“法治體系論”[29]這一新范式下，法治不僅僅是簡(jiǎn)單的法律創(chuàng)制，還在于如何運(yùn)用業(yè)已創(chuàng)制的“良法”進(jìn)行“善治”[30]。這就決定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方法治試驗(yàn)，既需要治理體系層面的制度創(chuàng)設(shè)，也需要治理能力層面的創(chuàng)新與探索。而地方能否參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治試驗(yàn)，首要因素取決于其是否具有制度創(chuàng)設(shè)以及自主治理的權(quán)力。而地方是否具有相應(yīng)的法定權(quán)限，就需要從《憲法》以及《立法法》等法律中尋找答案。

從治理體系層面的制度創(chuàng)設(shè)，即“法”的維度看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)，具有源自《憲法》及《立法法》賦予的合法性?！稇椃ā返?00條規(guī)定了各級(jí)地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，《立法法》在《憲法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了地方立法權(quán)限?！读⒎ǚā返?條規(guī)定了全國人大的法律保留，第72至75條規(guī)定和細(xì)化了地方性法規(guī)的具體領(lǐng)域和范圍。回到數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管正在快速改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、發(fā)展方式，重塑政府經(jīng)濟(jì)治理的格局，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)所帶來的經(jīng)濟(jì)形態(tài)變化，并未撼動(dòng)市場(chǎng)資源配置作用，市場(chǎng)機(jī)制仍是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力源泉[31]；此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)也依舊無法克服市場(chǎng)失靈的問題，且又引發(fā)了一些新的諸如數(shù)字寡頭和平臺(tái)壟斷等問題，依然需要政府的干預(yù)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)并不會(huì)改變基本經(jīng)濟(jì)制度。據(jù)此可知，因?yàn)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)的法律制度，不屬于《立法法》第8條第9款規(guī)定的“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”。所以，地方具有數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治的創(chuàng)設(shè)權(quán)限。

從治理能力層面的創(chuàng)新與探索，即“治”的維度看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)可以成為地方治理能力提升的試驗(yàn)場(chǎng)域。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治，除了制度供給，還須具備將制度“變現(xiàn)”的能力。這就需要地方結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行自主探索和治理創(chuàng)新。地方法治的規(guī)范性含義在于，地方進(jìn)行法治試驗(yàn)應(yīng)當(dāng)具備自主性權(quán)力，并且這種自主性權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到中央的尊重和保障[32]。理論上，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的探索與創(chuàng)新中，中央和地方之間各自積極性的發(fā)揮，勝過任何單方面的努力。事實(shí)上，《憲法》第3條規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。這就為地方的自主探索和治理創(chuàng)新留下了較大的空間。同時(shí)，《憲法》第99條賦予了地方人大經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃的決定權(quán)，第107條賦予了地方政府在轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、財(cái)政、司法行政等的管理權(quán)限。概言之，既有的憲法框架下，地方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與治理中，具有較大的主動(dòng)權(quán)。在不違背憲法及其相關(guān)法的前提下，地方可以在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治試驗(yàn)中，積極探索符合自身實(shí)際的、原創(chuàng)的、具有實(shí)踐價(jià)值和擴(kuò)散價(jià)值的法治方式。

(二)政策之維：中央對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治試驗(yàn)的授權(quán)與激勵(lì)

地方法治試驗(yàn)的主動(dòng)權(quán)在中央。有研究者用“承包型法治”[33]來刻畫法治領(lǐng)域中央和地方的關(guān)系，在這種關(guān)系中，由于在組織內(nèi)引入了市場(chǎng)機(jī)制，從而改變了組織弱激勵(lì)、強(qiáng)行政控制的現(xiàn)狀，使得地方的法治試驗(yàn)具有強(qiáng)激勵(lì)、弱行政控制的特征，無疑突出了地方具有很大的主動(dòng)性和治理權(quán)限。但事實(shí)上，即便“地方法治”真的是“承包型法治”的理想樣態(tài)，作為享有主動(dòng)權(quán)的發(fā)起者和決定者始終是中央政府。因此，地方法治試驗(yàn)的展開，必然需要中央的主導(dǎo)與控制，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域概莫能外。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與治理中，中央層面通過各種政策措施，一方面授權(quán)地方進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的試驗(yàn)，另一方面通過建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性。2019年國家發(fā)改委聯(lián)合中央網(wǎng)信辦發(fā)布的《國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，確定浙江、河北、福建、廣東、重慶、四川六省(市)為國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)?！斗桨浮芬蟾髟囼?yàn)區(qū)結(jié)合各自優(yōu)勢(shì)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，在要素流通機(jī)制、新型生產(chǎn)關(guān)系、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展模式等方面展開大膽探索。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中也規(guī)定，選擇部分地區(qū)“統(tǒng)籌開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)示范工作，邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣，探索有益經(jīng)驗(yàn)”。在授權(quán)地方進(jìn)行治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，也建立了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。如通過賦予更多治理自主權(quán)的激勵(lì)，官員升遷考核的激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)層面的各種激勵(lì)等。其中，通過先塑造試驗(yàn)典型(經(jīng)驗(yàn))，然后推出樣板供其他地方學(xué)習(xí)與復(fù)制，既是對(duì)試驗(yàn)成功的激勵(lì)，同時(shí)也是一種對(duì)試驗(yàn)結(jié)果的有效擴(kuò)散。

既然是中央授權(quán)試點(diǎn)，那么中央和地方的關(guān)系的處理便成為試點(diǎn)中不可避免的問題。從中央層面看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方治理試驗(yàn)的主要目標(biāo)在于：通過試驗(yàn)探索，形成一批可操作、可復(fù)制、可推廣的典型做法，進(jìn)一步發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。而欲實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，就需要授予試驗(yàn)區(qū)更大的自主權(quán)并建立激勵(lì)機(jī)制。此情形下，在中央和地方的角色定位中，就需要充分尊重各試驗(yàn)區(qū)建設(shè)主體作用，鼓勵(lì)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和地方性法規(guī)探索；而中央層面則需要加強(qiáng)政策協(xié)同和支持(激勵(lì))力度，依托大數(shù)據(jù)部際聯(lián)席會(huì)議的跨部門機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)指導(dǎo)(這在國家發(fā)改委就國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)有關(guān)情況答記者問中已經(jīng)有所體現(xiàn))。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)有效治理邏輯的法治，地方層面自然也需要積極探索，但這種探索必須是在國家法制統(tǒng)一的前提下，結(jié)合地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理現(xiàn)實(shí)需求，以及該領(lǐng)域央、地關(guān)系基礎(chǔ)上的治理創(chuàng)新。

(三)實(shí)踐之維：對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)現(xiàn)狀的檢視

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)，之所以具有實(shí)踐可能，還與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革過程中“先行先試”的經(jīng)驗(yàn)積累有直接的關(guān)系。1978年鄧小平便提出“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律”[34]。正是因?yàn)閷?duì)地方積極性的重視，使得我國法治建設(shè)中出現(xiàn)了“法治浙江”“法治廣東”等諸多地方性的經(jīng)驗(yàn)積累。事實(shí)證明地方法治試驗(yàn)的成果，借助于一定的擴(kuò)散機(jī)制，可以成為國家法治建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)來源。以“市場(chǎng)型法治”為代表的浙江為例，如“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”便是法治浙江建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累，如以民營經(jīng)濟(jì)為主體展開法治建設(shè)的“溫州模式”，被認(rèn)為是“自生自發(fā)的誘致型制度變遷”[35]。

作為對(duì)中央授權(quán)與激勵(lì)的回應(yīng)，各數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，以及部分尚未納入試驗(yàn)區(qū)的地方政府，都進(jìn)行了積極探索，并產(chǎn)生了一定的成果，如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《河南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等地方性數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法如雨后春筍般破土而出。與此同時(shí)，十多個(gè)省份也相繼出臺(tái)了相關(guān)數(shù)據(jù)條例，如《上海市數(shù)據(jù)條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》等，對(duì)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要?jiǎng)恿σ娴臄?shù)據(jù)資源進(jìn)行特別的保護(hù)和規(guī)制。體現(xiàn)在制度供給層面的創(chuàng)新當(dāng)屬2021年《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》。作為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的第一部地方性法規(guī)，在探索中取得了較多的創(chuàng)新，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治化提供了有益的地方經(jīng)驗(yàn)借鑒，特別是關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念的界定，得到了理論和實(shí)務(wù)的較大認(rèn)可。體現(xiàn)在治理方案設(shè)計(jì)和能力提升層面的創(chuàng)新，即在動(dòng)態(tài)法治的實(shí)現(xiàn)上，重慶和四川兩地，在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化聚集發(fā)展、超大型城市智慧(數(shù)字)治理能力建設(shè)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智能化應(yīng)用等方面取得了部分試驗(yàn)成果。尤其是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃對(duì)接與政策協(xié)同，為我國區(qū)域間數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作提供了實(shí)踐典范。

基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，加之中央層面的授權(quán)和激勵(lì)，地方政府在多重動(dòng)力之下，大都積極進(jìn)行了數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的探索。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治先發(fā)地的部分優(yōu)秀試驗(yàn)成果，已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生橫向的擴(kuò)散，被數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的后發(fā)地進(jìn)行了較為充分的吸收和借鑒。當(dāng)然，這種積極的經(jīng)驗(yàn)積累，在客觀上也為中央層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法積累了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)。綜合而言，地方結(jié)合自身數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，通過一系列積極的法治創(chuàng)新，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本概念界定，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，數(shù)據(jù)資源界定、保護(hù)、開發(fā)和利用，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，治理數(shù)字化，區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展(如《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》專章規(guī)定了“京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展”)等方面進(jìn)行了大量的法治嘗試，在推動(dòng)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，不斷優(yōu)化地方發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的同時(shí)，為國家層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體法治化積累了自下而上的寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，也需要看到，地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治創(chuàng)新試驗(yàn)的過程中，也存在部分問題，如地方數(shù)字法治邊界的擴(kuò)張對(duì)國家法制統(tǒng)一的挑戰(zhàn)、地方“數(shù)字保護(hù)主義”對(duì)全國數(shù)據(jù)統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建的影響、地方數(shù)字法治方式單一對(duì)多元共治中其他主體權(quán)利的沖擊等，這些地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治試驗(yàn)的負(fù)面效應(yīng)，需要對(duì)之進(jìn)行克服。

四、數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

地方參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治試驗(yàn)的主要?jiǎng)恿?，決定了地方的法律制度供給與治理機(jī)制設(shè)計(jì)主要是促進(jìn)和保障型的，是出于對(duì)地方利益最大化的考量；與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治建設(shè)無法擺脫對(duì)數(shù)據(jù)、資本、數(shù)字技術(shù)、技術(shù)人才等各類流動(dòng)性要素的競(jìng)爭(zhēng)。在這種追求地方利益最大化的法治建設(shè)中，容易將地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于國家發(fā)展大局，又將服務(wù)大局轉(zhuǎn)換為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)[8]。如此，難免會(huì)產(chǎn)生地方政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)，對(duì)其他主體及其權(quán)利的忽視,地方“數(shù)字保護(hù)主義”的興起及其法治化等情形。因此，需要從國家法制統(tǒng)一原則、全國統(tǒng)一市場(chǎng)目標(biāo)以及多元共治格局的構(gòu)建等方面，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)設(shè)定相應(yīng)的限度，避免其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

(一)國家法制統(tǒng)一原則：地方數(shù)字法治邊界擴(kuò)張?zhí)魬?zhàn)的規(guī)制路徑

基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的典型特征，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的專門性立法，對(duì)地方政府而言在沒有上位法的前提下，尚屬于一個(gè)全新的領(lǐng)域。這也就決定了地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治探索的邊界是相對(duì)模糊的，而一旦地方的數(shù)字立法邊界不斷擴(kuò)張，則極有可能對(duì)國家法制統(tǒng)一造成一定的威脅。特別是在地方利益的驅(qū)使下，地方政府比較容易過度干預(yù)到數(shù)字市場(chǎng)之中，尤其是在數(shù)據(jù)等要素的全國自由流動(dòng)、大數(shù)據(jù)安全與利用、數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定、個(gè)人信息保護(hù)等涉及公民具體權(quán)利義務(wù)的調(diào)整方面，一旦地方立法的權(quán)限和內(nèi)容過度擴(kuò)張，就會(huì)對(duì)相關(guān)上位法，特別是憲法及其相關(guān)法產(chǎn)生沖擊。因此，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，理應(yīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方法治試驗(yàn)的基本前提，也是法治試驗(yàn)不可逾越的邊界。

在我國單一制國家結(jié)構(gòu)下，國家法制統(tǒng)一體現(xiàn)在地方法治領(lǐng)域，最為核心的便是地方性法規(guī)不得與憲法相抵觸。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法也概莫能外。為此，除了《憲法》等法律的明確規(guī)定外，中央層面也將法制統(tǒng)一、政令通暢作為法治政府建設(shè)的目標(biāo)遵循(例如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》中的相關(guān)規(guī)定)。整體而言，中央在根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，不斷賦予地方立法權(quán)限的同時(shí)，也構(gòu)建起了以《立法法》為重要途徑與手段的法制統(tǒng)一保障體系，從法律保留原則的適用、法律優(yōu)先原則擴(kuò)大化適用、規(guī)范性文件的備案與審查等方面形成了保障[36]。同時(shí)，作為中央司法權(quán)威表征的各級(jí)人民法院，總體上是基于維護(hù)國家法制統(tǒng)一的基本立場(chǎng)，因此各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)地方法治建設(shè)具有輔助性監(jiān)督的功能。

一方面，需要通過《憲法》與《立法法》等對(duì)地方立法權(quán)限與程序進(jìn)行限制，并確保數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的中央統(tǒng)一供給。單一制國家結(jié)構(gòu)決定了憲法在我國法律體系上至高的地位，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方法治試驗(yàn)，不可能也不允許與憲法相抵觸。對(duì)于《憲法》和《立法法》規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，地方也無權(quán)進(jìn)行法治探索。特別是《立法法》第8條為地方法治試驗(yàn)設(shè)立了一個(gè)不得“擅入”的禁區(qū)，第72條第2款進(jìn)一步將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)予以限縮，整體上劃出了地方法治試驗(yàn)的邊界。體現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，盡管數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治的探索不屬于《立法法》規(guī)定的中央立法保留事項(xiàng)，但大數(shù)據(jù)安全與利用、數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定、個(gè)人信息保護(hù)等，涉及公民權(quán)利義務(wù)調(diào)整等基礎(chǔ)性法律制度，由中央進(jìn)行統(tǒng)一的法制供給，有助于國家法制統(tǒng)一；同時(shí)，涉及國家(數(shù)據(jù))主權(quán)與安全的法律制度，只能由中央統(tǒng)一供給，地方無權(quán)進(jìn)行法治試驗(yàn)。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些基礎(chǔ)性法律制度，諸如《數(shù)據(jù)安全法》《數(shù)字經(jīng)濟(jì)(促進(jìn))法》等，應(yīng)由中央統(tǒng)一供給。

另一方面，需要通過中央權(quán)威進(jìn)行自上而下的控制，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)劃定邊界。德國學(xué)者何夢(mèng)筆以“競(jìng)爭(zhēng)型政府”范式分析中國政府轉(zhuǎn)型時(shí)認(rèn)為，在一個(gè)大國內(nèi)部，在有地方自主權(quán)的各個(gè)地區(qū)，國家政策會(huì)得到不同程度的貫徹和執(zhí)行，發(fā)揮不同的作用[37]。為此，就需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央權(quán)威，對(duì)地區(qū)間政策的實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。而單一制國家結(jié)構(gòu)恰恰也決定了我們只能有一個(gè)中央權(quán)威，國家的一切權(quán)力屬于中央，地方的權(quán)力具有授權(quán)屬性。中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過層級(jí)控制，形成的一套完整的行政體制，使中央權(quán)威能夠覆蓋各行政層級(jí)，并對(duì)地方的法治試驗(yàn)進(jìn)行強(qiáng)有力的控制。“為了防止地方法治試驗(yàn)偏離中央，中央從意識(shí)形態(tài)、目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配等方面進(jìn)行主導(dǎo)”[10]。即中央層面通過科層壓力、宏觀政策調(diào)控(如產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃政策)等形式，可對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方法治試驗(yàn)的目標(biāo)、范圍、時(shí)間、程序、限度、結(jié)果(包括擴(kuò)散機(jī)制)等進(jìn)行指導(dǎo)與控制，將其限定在國家法制統(tǒng)一的范圍內(nèi)。

(二)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)：地方數(shù)據(jù)保護(hù)主義挑戰(zhàn)的破解之道

在數(shù)據(jù)作為第五種重要生產(chǎn)要素的背景之下，地方發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力引擎主要指向了各種數(shù)據(jù)資源。為此，地方政府通過一系列制度創(chuàng)新、法治探索，吸引海量數(shù)據(jù)要素的流入，防止數(shù)據(jù)要素的流出本無可厚非，但問題是地方在參與數(shù)據(jù)資源競(jìng)爭(zhēng)的過程中，容易陷入地方數(shù)據(jù)保護(hù)主義的窠臼，出臺(tái)一系列排除、限制數(shù)據(jù)資源競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。且更加值得關(guān)注的是，這種地方數(shù)據(jù)保護(hù)主義往往會(huì)以地方立法的方式對(duì)外表達(dá)，即地方數(shù)據(jù)保護(hù)主義的法治化傾向，這會(huì)嚴(yán)重阻礙數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置，出現(xiàn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)壁壘、數(shù)字壁壘、數(shù)字區(qū)域封鎖、數(shù)據(jù)孤島等實(shí)際問題，并進(jìn)一步阻礙全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。因此，構(gòu)建和維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置，進(jìn)而使數(shù)據(jù)要素真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)自由、有序競(jìng)爭(zhēng)，這既是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方法治試驗(yàn)的要求，也是對(duì)試驗(yàn)內(nèi)容的必要限制。國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬性，也是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)要素自由流動(dòng)、數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。

其一，以反壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)審查為主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)法治體系，加之市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方法治試驗(yàn)內(nèi)容的約束，可以規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理中地方政府的行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，有賴于數(shù)據(jù)等要素的市場(chǎng)化配置，而要素市場(chǎng)化與國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，從長期看，應(yīng)當(dāng)改革和優(yōu)化地方政府的職能，破除“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的形成基礎(chǔ)；從短期看，應(yīng)當(dāng)消除政策歧視，提倡公平競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略[38]。具體而言，數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化，需要加快數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化制定、健全數(shù)據(jù)評(píng)估和定價(jià)機(jī)制、拓展數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易平臺(tái)、優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置、完善數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)[39]，當(dāng)然也更需要良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。但“區(qū)域數(shù)據(jù)交易平臺(tái)林立易形成統(tǒng)一市場(chǎng)的區(qū)域分割、政府不當(dāng)干預(yù)滋生行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)等，不利于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)公平自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成”[40]。因此，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)法治的作用，通過反壟斷法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效配合，可規(guī)范地方政府的行為，限制其權(quán)力進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的邊界，防止地方以法治試驗(yàn)為名，行地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等不利于數(shù)據(jù)要素自由流動(dòng)之實(shí)。同時(shí)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)施，也可以對(duì)地方政府的權(quán)力進(jìn)行合理限制，防止其在有關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面過度干預(yù)。

其二，以中央司法權(quán)威為主導(dǎo)的統(tǒng)一司法，可助益于全國統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，避免數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)分割、區(qū)域封鎖以及地方保護(hù)的法治化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果國內(nèi)各地區(qū)間法律制度和治理設(shè)計(jì)相去甚遠(yuǎn)，難免會(huì)增加交易費(fèi)用，進(jìn)而妨礙國家統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。對(duì)此，除了上述治理方式，借助司法權(quán)威來推動(dòng)全國統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)等流動(dòng)性要素的市場(chǎng)化也不失為一種有效途徑。與行政權(quán)和立法權(quán)存在央、地間配置不同的是，不管是憲法上，還是最高院自身的定位上，司法權(quán)一直是中央權(quán)威的外在表征，屬于中央事權(quán)。審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁量權(quán)的屬性，加之司法的中立性、獨(dú)立性、消極性等特征，使其對(duì)國家、市場(chǎng)和社會(huì)治理系統(tǒng)的功能是其他政治權(quán)力不可替代的[41]。一個(gè)強(qiáng)有力的司法系統(tǒng)，對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，規(guī)制市場(chǎng)分割、區(qū)域封鎖等具有非常重要的作用。司法的居中裁判，加之法院的司法審查等，可以避免數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域基于對(duì)數(shù)據(jù)等要素的爭(zhēng)奪而實(shí)施的地方保護(hù)，以及借由數(shù)字地方法治試驗(yàn)而進(jìn)行的地方保護(hù)主義法治化。特別是巡回法庭的建立和良性運(yùn)行，在一定程度上更加有助于打破區(qū)域封鎖的狀態(tài)，助益于全國統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，促進(jìn)數(shù)據(jù)等要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)。

(三)多元共治格局的構(gòu)建：地方數(shù)字治理方式單一挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)之策

就當(dāng)下數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理而言，大多數(shù)地方依然是遵循政府主導(dǎo)和政策驅(qū)動(dòng)的模式，這一模式固然可以最大限度發(fā)揮政府的積極性，但治理方式單一的弊端也無法有效避免。數(shù)字時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新性、虛擬性、平臺(tái)性、跨界性等，使得傳統(tǒng)的單一治理結(jié)構(gòu)局限性日漸凸顯，單一治理結(jié)構(gòu)下，因缺乏必要的監(jiān)督和制約，政府權(quán)力極易過度擴(kuò)張，進(jìn)而出現(xiàn)權(quán)力濫用、尋租等問題，當(dāng)然也無法保障治理中決策、信息、程序的公開和民主，更無法保障其他數(shù)字經(jīng)濟(jì)參與主體的權(quán)利，因此急需作出改變；與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的高度融合，也使得各類組織和公民幾乎都與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)生關(guān)系，某種意義上天然就是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的治理主體[42]。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的多元共治是一種必然趨勢(shì)。共治格局下，治理制度的制定與治理方案的設(shè)計(jì)都需要協(xié)同，也就是實(shí)現(xiàn)一種多元參與對(duì)話、協(xié)商、競(jìng)爭(zhēng)及合作的狀態(tài)，而多元的參與及協(xié)同對(duì)地方政府而言本身就是一種監(jiān)督與制約。從法治視角看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的多元共治有助于民主與法治理念的培育，增強(qiáng)法律政策制定的科學(xué)性與合法性，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。多主體參與治理，發(fā)表不同看法和提議，既體現(xiàn)信息公開，又保障程序公正，在制約全能政府的權(quán)力壟斷時(shí)，又可以彌補(bǔ)各主體因盲目性而導(dǎo)致的缺陷[43]?？傮w而言，多元共治的治理格局下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的協(xié)同治理能夠?qū)Φ胤椒ㄖ畏绞竭M(jìn)行必要的規(guī)約，進(jìn)而形成面向共治的數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治思維與法治格局。

其一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)多元共治的實(shí)質(zhì)參與，有助于監(jiān)督和制約公權(quán)力，重塑地方政府的法治方式。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的多元共治，從主體看，主要是推動(dòng)建立政府、平臺(tái)、行業(yè)、公眾等有效參與的多元共治格局。構(gòu)建共治格局的前提要保證實(shí)質(zhì)參與，即必須確保各主體能夠地位平等和民主對(duì)話。地方政府通過引導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，與企業(yè)、平臺(tái)等主體各取所長，形成統(tǒng)一決策、分工負(fù)責(zé)、運(yùn)行有序的協(xié)同治理機(jī)制[44]，實(shí)質(zhì)上就是各主體通過實(shí)質(zhì)參與，借助于溝通、協(xié)調(diào)與合作來解決相關(guān)問題與沖突。在這種多主體參與的協(xié)商、溝通、利益博弈與妥協(xié)，最終達(dá)成一致的過程中，既突破了地方政府基于公權(quán)力權(quán)威的單一治理結(jié)構(gòu)，從而改變了原先由政府單一治理的法治思維方式與行動(dòng)邏輯，又重塑了各參與主體集體行動(dòng)的思維和邏輯。在多元主體互相的制約與監(jiān)督下，地方政府既是區(qū)域內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的主導(dǎo)者，也是行動(dòng)者和被約束、被監(jiān)督者；同時(shí)，治理法律政策的制定和治理方案的設(shè)計(jì)，在一個(gè)多主體“討價(jià)還價(jià)”的過程中得到完善，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)地方政府法治方式的轉(zhuǎn)變。

其二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)多元共治的聯(lián)合行動(dòng)能力，有助于促進(jìn)地方法治試驗(yàn)的程序公正，形成共治的法治格局。數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理中，利用整體的、多層次的規(guī)制思維，構(gòu)建由政府主導(dǎo)的多維度、多元化、全方位的經(jīng)濟(jì)法治規(guī)制系統(tǒng)，無疑是一種理想的狀態(tài)[45]。這種多維度、多元化的實(shí)質(zhì)參與，需要主體具有相應(yīng)聯(lián)合行動(dòng)的能力，而程序和制度則是確保聯(lián)合行動(dòng)能力的核心要素。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)多元共治中的聯(lián)合行動(dòng)能力，首先意味著治理參與程序的民主，即各主體可以按照一定的條件和程序規(guī)定，參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)則創(chuàng)制與治理設(shè)計(jì)，確保地方法治試驗(yàn)的程序公正；其次意味著治理規(guī)則的完善，即各主體參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)、責(zé)、利都有明確的規(guī)定，各主體間協(xié)同與合作的關(guān)系法律制度都需要予以促進(jìn)和保障。如此，通過多元參與程序的確立，以及多元治理協(xié)同制度的客觀要求與供給，事實(shí)上對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方法治試驗(yàn)的程序和內(nèi)容都進(jìn)行了限制，進(jìn)而助益于形成面向共治的法治格局。

五、結(jié)語

面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)這一全新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在尚未有成熟有效的治理經(jīng)驗(yàn)借鑒時(shí)，“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河”自然成了我們的首選方案。于是，中央層面在進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性治理設(shè)計(jì)與制度供給的同時(shí)，賦予地方權(quán)力與激勵(lì)，鼓勵(lì)地方以“試驗(yàn)”的方式進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治的創(chuàng)新與探索。理論上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)具有自身獨(dú)特的理論邏輯；實(shí)踐上，憲法等法律的賦權(quán)、中央的授權(quán)試點(diǎn)、我國經(jīng)濟(jì)立法“先行先試”的經(jīng)驗(yàn)積累等為之提供了現(xiàn)實(shí)可能，且在中央的授權(quán)與激勵(lì)下，部分地方已經(jīng)在進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)，積累了部分有益經(jīng)驗(yàn)。但值得關(guān)注的是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方法治試驗(yàn)，依然面臨地方數(shù)字法治邊界擴(kuò)張、地方數(shù)據(jù)保護(hù)主義、地方數(shù)字治理方式單一等問題，需要對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制，只有降低其負(fù)面效應(yīng)，這一經(jīng)驗(yàn)性治理方式的功用才能得到最大發(fā)揮。