周鐘敏，周佑勇

(1.東南大學(xué) 法學(xué)院, 江蘇 南京 211189;2.中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律教研部，北京 100091)

一、 問(wèn)題的提出

2020年，“山東農(nóng)家女被冒名頂替上大學(xué)”事件再次引發(fā)社會(huì)對(duì)冒名頂替入學(xué)問(wèn)題的關(guān)注。從2001年的“齊玉苓案”，到2015年的“王娜娜案”，再到如今的“陳春秀案”“茍晶案”，這一系列案件背后折射出法律規(guī)制不力、受教育權(quán)保護(hù)不足等法律問(wèn)題。從既有的案件來(lái)看，冒名頂替入學(xué)是頂替者在招生錄取中使用偽造的入學(xué)材料頂替他人入學(xué)的違法行為，該行為不僅是對(duì)被頂替者受教育權(quán)等個(gè)人權(quán)益的嚴(yán)重侵犯，而且也破壞了高考招生錄取秩序和教育公平，有予以法律規(guī)制的必要。在此背景下，2020年12月26日頒布的《刑法修正案(十一)》增設(shè)“冒名頂替罪”，明確將冒名頂替入學(xué)納入刑事制裁范疇。作為一種工具化主義的刑法，其主要功能是通過(guò)懲罰嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序的目的[1]。繼《刑法修正案(十一)》將冒名頂替行為入刑之后，2021年4月修訂的《教育法》通過(guò)強(qiáng)化冒名頂替行為的法律責(zé)任，進(jìn)一步完善了對(duì)冒名頂替入學(xué)的規(guī)制。(1)根據(jù)2021年修訂的《教育法》第77條的規(guī)定，頂替者及相關(guān)人員需承擔(dān)的法律責(zé)任共有三種，即刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和政務(wù)處分。這種事后規(guī)制的手段，僅僅是對(duì)已發(fā)生案件的處罰和制裁，并不足以完全彌補(bǔ)被頂替者已經(jīng)遭受的權(quán)利損害，仍需結(jié)合其他規(guī)制方式加以解決。受招生錄取性質(zhì)認(rèn)定的影響，現(xiàn)有的規(guī)制仍然存在程序規(guī)制缺失、高校審查職責(zé)不明等困境，這也是導(dǎo)致冒名頂替入學(xué)案件頻繁發(fā)生的重要原因。

另外，被頂替者的重新入學(xué)和責(zé)任賠償訴求也存在法律和現(xiàn)實(shí)上的難題。面對(duì)被頂替者重新入學(xué)的需求，《教育法》第77條第4款僅僅是原則性地規(guī)定被頂替者可以申請(qǐng)恢復(fù)入學(xué)資格，但被頂替者入學(xué)資格的恢復(fù)并不意味著可以重新入學(xué)。在法律規(guī)范過(guò)于原則的情況下，面對(duì)學(xué)校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)歷級(jí)別以及招生名額等實(shí)際情況的變化，被頂替者如何重新入學(xué)仍有待探討。在責(zé)任賠償方面，也存在民事賠償類(lèi)型單一、高校賠償責(zé)任缺失的問(wèn)題。

對(duì)于這些問(wèn)題，理論界主要是從刑法和民法的角度切入展開(kāi)規(guī)范層面的探討。在刑法領(lǐng)域，學(xué)者將研究的重點(diǎn)放在冒名頂替行為是否應(yīng)該獨(dú)立入刑之上[2]。而在民法領(lǐng)域，學(xué)者更為關(guān)注的是對(duì)冒名頂替入學(xué)的民事救濟(jì)問(wèn)題[3]。然而，卻鮮有學(xué)者從行政法層面進(jìn)行研究。對(duì)于冒名頂替入學(xué)問(wèn)題，高校在招生錄取過(guò)程中應(yīng)履行何種義務(wù)和承擔(dān)何種責(zé)任？被頂替者又該如何恢復(fù)入學(xué)資格并重新入學(xué)？對(duì)此，實(shí)踐并沒(méi)有一個(gè)清晰的界定。因而，本文特就此專(zhuān)門(mén)展開(kāi)討論。

二、 冒名頂替入學(xué)的法律規(guī)制及權(quán)利救濟(jì)困境

(一) 現(xiàn)有規(guī)制手段存在的困境

為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，維護(hù)教育公平，新修訂的《教育法》與《刑法修正案(十一)》形成有效配合，進(jìn)一步完善了對(duì)冒名頂替入學(xué)行為的法律規(guī)制。新法通過(guò)制裁的方式使違法主體承擔(dān)不利后果，能夠使公眾感受到法律的保護(hù)，并對(duì)犯罪分子起到威懾作用，具有較強(qiáng)的宣示意義[4]。但是，這種事后懲處的手段也存在一定的局限。具體而言，法律得以懲罰頂替者的前提是其已經(jīng)實(shí)施了盜用、冒用他人身份的行為，并且已經(jīng)實(shí)際上取得了他人的入學(xué)資格。頂替者所實(shí)施的行為已經(jīng)完成并造成了被頂替者受教育權(quán)的損害。與事后懲罰相比，事前預(yù)防更為重要，要徹底消除冒名頂替行為的發(fā)生，還需在招生錄取過(guò)程中注重程序控制等規(guī)制手段的運(yùn)用。遺憾的是，現(xiàn)有的規(guī)制方式仍存在以下的困境。

第一，程序規(guī)制缺失。“程序是法治和恣意而治的分水嶺”“理想的正義是形式要素和實(shí)體要素之和”[5]——這些耳熟能詳?shù)姆ㄖV均揭示出程序?qū)τ谙拗乒珯?quán)力和保障私權(quán)利具有的重要意義。正當(dāng)程序是現(xiàn)代行政法律制度的核心，其要求行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程公開(kāi)透明，符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐來(lái)看，在高校實(shí)施的招生錄取過(guò)程中卻缺乏有效的程序規(guī)制手段，這主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。

其一，招生程序不透明，信息公開(kāi)程度不足。招生程序公開(kāi)和透明是保障考生權(quán)利、實(shí)現(xiàn)教育公平的重要手段。它不僅要求招生考試、錄取以及入學(xué)情況等信息保持順暢流通，而且能夠被考生和他人知曉。據(jù)此，教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高校招生信息公開(kāi)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)明確要求高校招生信息“十公開(kāi)”，并制訂公開(kāi)事項(xiàng)清單。但經(jīng)過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)定并不能滿(mǎn)足對(duì)冒名頂替入學(xué)行為進(jìn)行程序規(guī)制的要求。在考試信息公開(kāi)方面，現(xiàn)有規(guī)定將考試信息視為工作機(jī)密，豁免予以公開(kāi)，無(wú)法保障考生和利害關(guān)系人的知情權(quán)。根據(jù)《教育工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》第5條的規(guī)定，考生檔案資料和答卷屬于工作機(jī)密，“只限一定范圍的人員掌握，不得擅自擴(kuò)散和公開(kāi)”。這里的“一定范圍的人員”，是指招生考試考務(wù)工作人員，原則上不包括考生、利害關(guān)系人和其他社會(huì)公眾?？忌鷻n案資料和答卷等考試信息的豁免公開(kāi)雖有利于維護(hù)考試秩序和個(gè)人隱私，但不利于對(duì)冒名頂替行為的規(guī)制。譬如，在冒用學(xué)籍自行考試事件中，頂替者使用偽造的檔案資料，冒用被頂替者的身份，自己參加考試并據(jù)此獲得錄取資格。此時(shí)，如果被頂替者能夠及時(shí)查閱頂替者提交的檔案資料，也許就可避免自己的學(xué)籍和身份被冒用。在錄取程序的信息公開(kāi)方面，現(xiàn)有規(guī)定的內(nèi)容流于形式，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從實(shí)踐來(lái)看，錄取共分為制檔、閱檔、錄退等多個(gè)環(huán)節(jié)。在上述環(huán)節(jié)中，教育考試機(jī)關(guān)和高校所獲得信息的公開(kāi)度決定社會(huì)公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。根據(jù)《通知》的規(guī)定，所謂錄取程序公開(kāi)，僅僅是要求教育考試機(jī)關(guān)和高校應(yīng)當(dāng)公開(kāi)投檔規(guī)則、填報(bào)志愿時(shí)間及錄取各階段時(shí)間安排等信息，而投檔、閱檔及預(yù)錄取過(guò)程中形成的關(guān)鍵信息卻不屬于信息公開(kāi)的范疇。另外，在錄取流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，教育考試機(jī)關(guān)和高校也沒(méi)有堅(jiān)持社會(huì)公眾參與的公開(kāi)性原則。在錄取過(guò)程中，由于社會(huì)監(jiān)督的缺位，也給教育考試機(jī)關(guān)及高校的招生人員協(xié)助實(shí)施冒名頂替行為提供了可操作空間。在錄取結(jié)果公開(kāi)方面，現(xiàn)行規(guī)定并未要求高校向社會(huì)公眾公開(kāi)錄取名單。根據(jù)《通知》的規(guī)定，所謂錄取結(jié)果公開(kāi)，是指高校應(yīng)當(dāng)公開(kāi)錄取信息查詢(xún)辦法、高校分批次、分科類(lèi)錄取人數(shù)和錄取最低分，而不是將錄取名單予以公開(kāi)。這不僅剝奪了社會(huì)公眾的知情權(quán)，而且也為冒名頂替者提供了便利。在冒名頂替事件中，頂替者通過(guò)截取他人錄取通知書(shū)的方式頂替他人入學(xué)，而被頂替者因錄取通知書(shū)被截取，故很難得知自己被頂替入學(xué)的事實(shí)。

其二，考生的參與權(quán)保障不足。行政程序不僅是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的技術(shù)性工具，也具有自身的程序性?xún)r(jià)值，如增強(qiáng)行政決定的可接受性、準(zhǔn)確性和公正性，這都離不開(kāi)當(dāng)事人的參與[6]。考生的參與，通過(guò)告知、說(shuō)明理由等方式，能防止招生錄取決定脫離法律的約束，增強(qiáng)錄取決定的合法性。高校亦能在與學(xué)生的互動(dòng)中注意到錄取決定在事實(shí)方面的錯(cuò)誤，從而確保錄取結(jié)果的正確性。但在考生參與權(quán)的保障上，與錄取結(jié)果有直接利害關(guān)系的考生并沒(méi)有真正參與到招生錄取過(guò)程之中，也沒(méi)有充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，更沒(méi)有對(duì)招生錄取結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。在既已發(fā)生的案件中，正是因?yàn)楸豁斕嬲咄荒艿玫揭粋€(gè)最終的結(jié)果，并沒(méi)有與高校之間形成有效的溝通和互動(dòng)，才使得冒名頂替行為頻繁發(fā)生。

第二，高校的審查職責(zé)不明確。由于現(xiàn)有教育法律法規(guī)的規(guī)定過(guò)于模糊，導(dǎo)致高校在招生錄取中的審查職責(zé)難以明確。在法律層面，《高等教育法》第19條僅僅規(guī)定高校應(yīng)當(dāng)審查考生的身份條件和考試成績(jī)要求。在規(guī)范性文件層面，教育部歷年頒布的《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》也并未賦予高校對(duì)考生思想品德、身體健康狀況的審查職責(zé)，而是將其交由考生所在學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。另外，高校在進(jìn)行入學(xué)資格審核時(shí)也存在審查不足的問(wèn)題。從既已發(fā)生的案件來(lái)看，頂替者主要是通過(guò)截取錄取通知書(shū)、偽造或違規(guī)辦理學(xué)籍和戶(hù)籍材料等方式使其能夠通過(guò)高校的入學(xué)資格審查。也就是說(shuō)，作為招生錄取的最后一道防線(xiàn)，高校的審查方式和能力直接決定頂替者是否能夠冒充他人入學(xué)。實(shí)踐證明，高校的審查方式存在明顯的不足。譬如，在“冒名頂替陳春秀上大學(xué)”事件中，由于學(xué)院未對(duì)頂替者的身份和入學(xué)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，頂替者才得以冒充陳春秀上學(xué)。

(二) 被頂替入學(xué)者的權(quán)利救濟(jì)難題

在冒名頂替入學(xué)案件中，頂替者實(shí)施的頂替行為，不僅侵犯了被頂替者的姓名權(quán)等人身權(quán)益，其實(shí)質(zhì)也是對(duì)被頂替者接受高等教育權(quán)利的剝奪。因此，在權(quán)利救濟(jì)上，被頂替者主要有責(zé)任賠償和重新入學(xué)兩個(gè)方面的權(quán)利訴求。

自2008年“齊案批復(fù)”被廢止之后,法院已無(wú)法直接適用《憲法》中的受教育權(quán)條款對(duì)被頂替者的權(quán)利予以救濟(jì)。(2)在“齊玉苓案”二審期間，最高人民法院根據(jù)山東省高級(jí)人民法院的提請(qǐng)，作出了《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)》(法釋〔2001〕25號(hào))，但是，該批復(fù)已于2008年被最高人民法院予以廢止。針對(duì)此類(lèi)行為，被頂替者大多以“人格權(quán)遭受侵害”為由通過(guò)民事途徑尋求救濟(jì)，但由于法律規(guī)定的闕如，其仍然存在以下局限。一是經(jīng)濟(jì)損失賠償數(shù)額難以確定?！睹穹ǖ洹返?182條適當(dāng)調(diào)整了侵害人身權(quán)益造成財(cái)產(chǎn)損失賠償數(shù)額的計(jì)算方法，賦予受害人選擇權(quán)[7]。但可惜的是，《民法典》并未明確具體的經(jīng)濟(jì)損失賠償標(biāo)準(zhǔn)，僅僅規(guī)定應(yīng)按照被頂替者受到的損失或頂替者獲得的利益予以賠償。如果雙方就賠償數(shù)額協(xié)商不一致的，由法院根據(jù)實(shí)際情況予以確定。然而，被頂替者所遭受的實(shí)際損失和頂替者獲得的利益往往是難以確定的，法院最終也難以確定具體的賠償數(shù)額。二是精神損害賠償數(shù)額少。在《民法典》人格權(quán)編制定過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)將姓名權(quán)、肖像權(quán)等五種精神性人格權(quán)納入保護(hù)范圍，并明確賦予受害人享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)[8]。據(jù)此，被頂替者有權(quán)以“人格權(quán)受到侵犯”為由提出精神損害賠償，但這種非營(yíng)利性的人格權(quán)侵權(quán)案件中的精神損害賠償數(shù)額相對(duì)較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)被頂替者所遭受的損失。(3)譬如，根據(jù)《四川省高級(jí)人民法院貫徹執(zhí)行〈最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋〉的意見(jiàn)》的規(guī)定，侵犯他人姓名權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等精神性人格權(quán)利的，其精神損害撫慰金的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)掌握在500元至50000元的幅度內(nèi)。

按理來(lái)說(shuō)，作為招生錄取行為的責(zé)任主體，高校在被頂替者的權(quán)利受到侵害時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任，但實(shí)際情況并非如此。頂替者之所以能夠頂替他人入學(xué)，離不開(kāi)高校管理人員的參與。譬如，在“陳春秀”事件中，由于陳某萍所持的入學(xué)材料不全，陳某萍的舅舅張某請(qǐng)托山東理工大學(xué)教務(wù)處處長(zhǎng)助理杜某，幫助陳某萍辦理入學(xué)手續(xù)。對(duì)于高校及其工作人員的違法違規(guī)行為，現(xiàn)有的法律法規(guī)只規(guī)定主管和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，并沒(méi)有規(guī)定高校的賠償責(zé)任。從既有的案件來(lái)看，被頂替者也難以要求高校承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

在權(quán)利救濟(jì)上，被頂替者的重新入學(xué)訴求也面臨法律和現(xiàn)實(shí)難題。面對(duì)具有重新入學(xué)意向的被頂替者，高校均以無(wú)此先例為由予以拒絕。確實(shí)，該訴求面臨的最大難題是被頂替者的重新入學(xué)申請(qǐng)于法無(wú)據(jù)。對(duì)此，新修訂的《教育法》作了進(jìn)一步的完善。根據(jù)《教育法》第77條第4款的規(guī)定，因入學(xué)資格被頂替遭受損害的，被頂替者可以申請(qǐng)恢復(fù)入學(xué)資格。但是，入學(xué)資格的恢復(fù)并不意味著一定能夠重新入學(xué)。具體而言，被頂替者的入學(xué)存在以下難題。其一，在學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置和學(xué)歷級(jí)別發(fā)生變化的情況下，被頂替者的入學(xué)面臨制度上的障礙。以“陳春秀”事件為例，陳春秀當(dāng)時(shí)報(bào)考的專(zhuān)業(yè)已由專(zhuān)科升為本科，且山東理工大學(xué)也不再招收專(zhuān)科學(xué)生。此時(shí)，如果高校將其招收為本科生，難免會(huì)面臨諸多質(zhì)疑。其二，從教育部歷年發(fā)布的《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》來(lái)看，高校每年的招生專(zhuān)業(yè)和招生名額都有嚴(yán)格的規(guī)定和限制，被頂替者如果重新入學(xué)勢(shì)必會(huì)占用相應(yīng)的招生名額，這樣一來(lái)可能會(huì)產(chǎn)生新的不公平。其三，根據(jù)教育部的規(guī)定，高校對(duì)擬招收的學(xué)生都有思想政治、身心健康狀況等方面的要求，同時(shí)對(duì)于藝術(shù)、體育等特殊類(lèi)型的學(xué)生還有專(zhuān)業(yè)水平的要求。顯然，被頂替者在進(jìn)行重新入學(xué)申請(qǐng)時(shí)，高校的審查方式和標(biāo)準(zhǔn)仍有待探討。

三、 回歸邏輯起點(diǎn)：招生錄取行為的法律性質(zhì)辯證

(一) 招生錄取行為的法律性質(zhì)界說(shuō)

在冒名頂替案件中，頂替者主要是在高校實(shí)施的招生錄取行為中，通過(guò)使用偽造的入學(xué)材料，冒名他人身份和入學(xué)資格頂替入學(xué)。因此，要從根本上解決冒名頂替入學(xué)問(wèn)題，保護(hù)被頂替者的受教育權(quán)，必須從招生錄取行為的性質(zhì)著手。

從現(xiàn)有理論來(lái)看，學(xué)界對(duì)招生錄取行為的性質(zhì)主要有兩種觀(guān)點(diǎn)。第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為招生錄取是高校與學(xué)生簽訂民事合同的行為。其主要理由有以下兩點(diǎn)。其一，在招生錄取中，高校與學(xué)生之間是平等的民事主體關(guān)系?！陡叩冉逃ā返?0條第2款明確賦予高校在民事活動(dòng)中享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任的主體資格。另外，根據(jù)《教育法》第29條的規(guī)定，招生錄取權(quán)是高校依法享有的一項(xiàng)民事權(quán)利。此時(shí)，高校具有的主體資格是民事法律關(guān)系中的民事主體，其與學(xué)生之間的法律地位應(yīng)是平等的[9]。其二，招生錄取是通過(guò)高校與學(xué)生雙方合意而實(shí)施的民事合同行為。民事合同行為以意思表示為基本構(gòu)成要素。在招生錄取過(guò)程中，學(xué)校的表意行為由發(fā)布招生信息、發(fā)放錄取通知書(shū)以及注冊(cè)三部分組成，考生的表意行為則由考試、志愿填寫(xiě)和入學(xué)報(bào)到三部分組成。也就是說(shuō)，高校發(fā)布招生信息、學(xué)生報(bào)考、高校錄取、學(xué)生報(bào)到注冊(cè)是雙方基于意思表示一致而形成合意的過(guò)程，亦即訂立民事合同的過(guò)程[10]。由此可見(jiàn)，高校的招生錄取行為，是高校與考生之間簽訂的以雙方合意為前提，以錄取規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)，以教育培養(yǎng)為內(nèi)容的民事合同行為[11]。

第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為高校與學(xué)生之間構(gòu)成的入學(xué)關(guān)系是行政法律關(guān)系，招生錄取行為是“帶有一定契約性質(zhì)的公法行為”[12]。簡(jiǎn)而言之，招生錄取行為是高校為實(shí)現(xiàn)公共利益，與學(xué)生簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政協(xié)議[13]。首先，高校的招生權(quán)是教育法律法規(guī)授予的一項(xiàng)教育行政權(quán)力。招生錄取工作是國(guó)家實(shí)施高等教育管理的重要組成部分，是國(guó)家教育行政部門(mén)的重要職責(zé)。高校依據(jù)《教育法》《高等教育法》的授權(quán)，代表國(guó)家行使招生錄取權(quán)，實(shí)現(xiàn)向公民提供高等教育服務(wù)的目的。因此，高校的招生錄取權(quán)是教育法律法規(guī)授予的一項(xiàng)行政權(quán)力，而不是民事權(quán)利[14]。其次，高校在行使招生職權(quán)時(shí)具備行政主體資格。一般而言，行政主體可分為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩部分[15]。從高校的主體資格上看，高等學(xué)校雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān)，但是根據(jù)教育法律法規(guī)的授權(quán)，高校依法享有招收錄取學(xué)生的權(quán)力。也就是說(shuō)，在招生錄取過(guò)程中，高校是以法律法規(guī)授權(quán)組織的身份行使招生錄取職權(quán)，其與考生之間的關(guān)系不具有平等性，不是平等主體之間的民事法律關(guān)系，而是行政法律關(guān)系[16]。最后，招生錄取行為具有一定的協(xié)議色彩，是否錄取也要取決于高校與學(xué)生之間的合意。事實(shí)上，考生選擇報(bào)考某所高校就與該高校之間達(dá)成了招生錄取協(xié)議，這本身就是雙方基于受教育權(quán)而形成合意的結(jié)果。

意思自治是民法的基本精神，其目的在于保證民事主體有權(quán)在法定范圍內(nèi)根據(jù)自己的意思從事民事活動(dòng)[17]?；诖?，“民事合同說(shuō)”認(rèn)為，招生錄取作為平等民事主體之間合意而形成的行為，理應(yīng)遵循意思自治和契約自由的精神，不能對(duì)其進(jìn)行過(guò)多的程序限制。對(duì)此，“行政協(xié)議說(shuō)”也在一定程度上予以認(rèn)可。隨著現(xiàn)代行政法理論的不斷演進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的法律地位逐步由高權(quán)化向平等化轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議中當(dāng)事人之間的法律地位，也不再是命令與服從式的關(guān)系，而是趨于平等的關(guān)系[18]?？梢哉f(shuō)，行政協(xié)議是建立在雙方協(xié)商一致基礎(chǔ)上的，行政機(jī)關(guān)原則上無(wú)法通過(guò)單方意思表示隨意改變協(xié)議的內(nèi)容，因而除行政優(yōu)益權(quán)的行使之外，無(wú)須對(duì)其行使的方式和步驟予以過(guò)多的限制。在法律規(guī)范層面，與業(yè)已成熟的《行政處罰法》不同，“法定程序”是行政法律法規(guī)對(duì)行政協(xié)議行使程序的全部規(guī)定。《高等教育法》等教育法律法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定具體的招生錄取程序，導(dǎo)致高校在實(shí)施招生錄取行為時(shí)無(wú)法定程序可依。在上述觀(guān)點(diǎn)的影響下，高校實(shí)施的招生錄取行為并未受到嚴(yán)格的程序控制，造成程序規(guī)制的缺失。

在民事合同中，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照合同約定的內(nèi)容履行自己的義務(wù)。與單方行政行為不同，行政協(xié)議是以協(xié)議形式確立行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[19]。因而，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人都必須嚴(yán)格遵守協(xié)議約定，全面履行協(xié)議并承擔(dān)違反協(xié)議而產(chǎn)生的違約責(zé)任。按照前述兩種觀(guān)點(diǎn)，在高校與考生訂立的招生錄取協(xié)議中，雙方約定的主要內(nèi)容是教育培養(yǎng)，并沒(méi)有約定高校審查職責(zé)和重新入學(xué)等方面的內(nèi)容。在教育法律法規(guī)和國(guó)家招生規(guī)定缺失的情況下，高校的審查職責(zé)不明、被頂替者重新入學(xué)難等困境由此而生。

上述兩種觀(guān)點(diǎn)在一定程度上也影響到高校賠償責(zé)任缺失的問(wèn)題。按照“民事合同說(shuō)”的邏輯，高校在存在過(guò)錯(cuò)的情況下，被頂替者可要求高校承擔(dān)違約責(zé)任。那么按照“行政協(xié)議說(shuō)”的邏輯，是否可以要求具有過(guò)錯(cuò)的高校承擔(dān)行政賠償責(zé)任呢？從立法原意上看，“行政協(xié)議并不是國(guó)家賠償法的調(diào)整對(duì)象”[20]。在行政協(xié)議糾紛中，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任產(chǎn)生于對(duì)義務(wù)的違反而不是對(duì)職責(zé)的。由此可知，行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任不屬于行政賠償責(zé)任，而應(yīng)屬于違約賠償責(zé)任。也就是說(shuō)，按照“行政協(xié)議說(shuō)”的邏輯，即便高校在存在過(guò)錯(cuò)的情況下，也只是承擔(dān)違約賠償責(zé)任，而無(wú)須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。實(shí)踐中，由于高校審查職責(zé)的不明確，被頂替者以存在過(guò)錯(cuò)為由要求高校承擔(dān)違約賠償責(zé)任，也難以獲得法院的支持。

(二) 招生錄取行為的性質(zhì)：附延緩條件的行政許可

對(duì)招生錄取行為性質(zhì)的理解必須首先回到法規(guī)范層面?！陡叩冉逃ā返?9條第1款規(guī)定：“高級(jí)中等教育畢業(yè)或者具有同等學(xué)力的，經(jīng)考試合格，由實(shí)施相應(yīng)學(xué)歷教育的高等學(xué)校錄取，取得專(zhuān)科生或者本科生入學(xué)資格?！备鶕?jù)該條款的規(guī)定，考生取得高等教育入學(xué)資格的基本程序如下。第一，報(bào)考申請(qǐng)。考生在獲得考試成績(jī)后，按規(guī)定和要求填報(bào)高校和專(zhuān)業(yè)志愿，并申請(qǐng)?jiān)摳咝Ｓ枰詫彶?。第二，高校審查。?duì)于考生的報(bào)考申請(qǐng)，是否準(zhǔn)許其獲得入學(xué)資格，高校必須依法進(jìn)行審查。高校審查的內(nèi)容主要有兩點(diǎn)；一是高校需審查考生是否具有高級(jí)中等教育畢業(yè)或同等學(xué)力的身份；二是高校應(yīng)審查考生的考試成績(jī)是否達(dá)到本學(xué)校的錄取要求。第三，錄取。對(duì)于經(jīng)審查符合錄取條件的考生，高校作出準(zhǔn)予錄取決定，并向其頒發(fā)加蓋本學(xué)校印章的錄取通知書(shū)。錄取通知書(shū)具有明確的法律效力，既是招生錄取決定的憑證，也是考生取得高等教育入學(xué)資格的證明文件。由此可見(jiàn)，招生錄取行為不僅是一種依申請(qǐng)的行為，而且是需經(jīng)審查的行為，同時(shí)也是一種要式行為。按照行政許可的判定標(biāo)準(zhǔn)，招生錄取行為完全具備行政許可的形式要件，呈現(xiàn)出行政許可的一般法律特征。

遵循行政許可的基本原理和解釋路徑，招生錄取行為也具備行政許可的實(shí)質(zhì)要件，符合行政許可的本質(zhì)屬性。行政許可的性質(zhì)具有雙重性，是解禁性與賦權(quán)性的統(tǒng)一，即行政許可既是一種賦權(quán)行為，也是一種解禁行為[21]。從解禁性上看，行政許可的存在意味著法律對(duì)某一事項(xiàng)的一般禁止，對(duì)許可事項(xiàng)必須有明確的法律規(guī)定。立法者之所以通過(guò)《行政許可法》對(duì)某些事項(xiàng)設(shè)定相應(yīng)的禁止，是因?yàn)樯鐣?huì)資源的有限性決定了必須通過(guò)數(shù)量限制來(lái)控制其使用，否則就會(huì)產(chǎn)生公地悲劇[22]。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)的高等教育資源仍是一種稀缺資源，公共教育供給存在明顯短缺，還無(wú)法達(dá)到全民教育的程度[23]。高等教育資源的有限性決定國(guó)家必須通過(guò)法律預(yù)設(shè)相應(yīng)的禁止，對(duì)符合條件的學(xué)生才可解除禁止，允許其享有接受高等教育的權(quán)利和資格。對(duì)此，《高等教育法》第19條明確規(guī)定，考生只有通過(guò)高校對(duì)其是否符合身份和成績(jī)條件的審查，才可以取得高等教育入學(xué)資格。也就是說(shuō)，高校的招生錄取決定是對(duì)符合條件的考生解除禁止，允許其接受高等教育的行為。從賦權(quán)性上看，招生錄取行為也是一種賦權(quán)行為。根據(jù)《高等教育法》第19條的規(guī)定，高校在作出準(zhǔn)予錄取的決定后，考生便可取得高等教育入學(xué)資格。也就是說(shuō)，一經(jīng)錄取，考生就可獲得接受高等教育的權(quán)利。這也是招生錄取許可與行政確認(rèn)的本質(zhì)區(qū)別。行政確認(rèn)是對(duì)既有的主體資格、法律事實(shí)和法律關(guān)系的認(rèn)定，并未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，其法律效果具有前溯性[24]。招生錄取許可則是創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，賦予考生享有接受高等教育的權(quán)利。另外，招生錄取許可是準(zhǔn)予考生今后可以接受高等教育，其法律效果具有后及性，未經(jīng)錄取，考生無(wú)權(quán)獲得和使用國(guó)家提供的高等教育資源。

綜上所述，招生錄取行為是高校根據(jù)考生的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予考生取得高等教育入學(xué)資格，從而獲得接受高等教育權(quán)利的行政許可。根據(jù)《行政許可法》第12條的規(guī)定，行政許可共有五種法定類(lèi)型。招生錄取行為并不屬于特許、認(rèn)可等類(lèi)型，而是屬于該條第6項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”。高校在作出錄取許可時(shí)，一般會(huì)在錄取通知書(shū)中向考生附加按時(shí)報(bào)到的規(guī)定。高校所附加的報(bào)到要求，其實(shí)質(zhì)是招生錄取行為的附款。所謂行政行為的附款，是指行政主體作出的附加于行政行為上，起到限制該行為效果的附帶性規(guī)定，其目的在于實(shí)現(xiàn)行政的靈活對(duì)應(yīng)性[25]。高校只有在確信考生具備錄取所要求的身份條件和考試成績(jī)時(shí)，才會(huì)發(fā)放錄取通知書(shū)，但是這些材料的真實(shí)性并不是由高校直接審查得出的，因此有必要添加報(bào)到的附帶性規(guī)定?？梢哉f(shuō)，高校附加報(bào)到要求是為了核實(shí)考生是否符合招生要求，從而確保招生錄取結(jié)果的正確性。另外，由于考生是否會(huì)按時(shí)報(bào)到是處于不確定狀態(tài)的，因而高校所附加的是一種延緩條件，只有在該條件達(dá)成時(shí)，招生錄取行為才發(fā)生法律效力。在結(jié)構(gòu)上，招生錄取行為的完整表述應(yīng)當(dāng)是“可以取得高等教育入學(xué)資格，但是應(yīng)按時(shí)到學(xué)校報(bào)到”，逗號(hào)前是對(duì)入學(xué)資格的許可，逗號(hào)后則是對(duì)該許可生效的規(guī)定。

四、 冒名頂替入學(xué)問(wèn)題的行政法規(guī)制及權(quán)利救濟(jì)

(一) 冒名頂替入學(xué)的行政法規(guī)制

1.招生錄取行為的程序規(guī)制。正當(dāng)?shù)男姓绦蚴且?guī)范公權(quán)力行使的必然要求，也是維護(hù)公民合法權(quán)利的重要屏障。它是從程序的角度，要求行政權(quán)力運(yùn)行必須符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)，主要包括正當(dāng)程序、公眾參與和行政公開(kāi)[26]。對(duì)此，《行政許可法》予以明確，要求行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定時(shí)不僅要聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，而且要將許可的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)。作為一種行政許可行為，高校在實(shí)施招生錄取時(shí)必然要遵守《行政許可法》的規(guī)定。

第一，招生錄取行為的實(shí)施和結(jié)果應(yīng)當(dāng)有限予以公開(kāi)。時(shí)至今日，高考仍被視為改變考生命運(yùn)的一項(xiàng)重要考試，事關(guān)社會(huì)最基本的公平、公正。作為一項(xiàng)關(guān)系公眾切身福祉的行政許可行為，教育行政機(jī)關(guān)和高校在行使招生錄取權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同情況將招生錄取的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果有限予以公開(kāi)。

首先，作為招生錄取依據(jù)的考生檔案等考試信息應(yīng)當(dāng)向考生及利害關(guān)系人公開(kāi)。就現(xiàn)階段而言，考生的高考成績(jī)和電子檔案是高校錄取新生的主要依據(jù)。對(duì)于考生申請(qǐng)公開(kāi)考生檔案及答卷等考試信息的要求，教育行政機(jī)關(guān)以《政府信息公開(kāi)條例》中的“國(guó)家秘密”“危及社會(huì)穩(wěn)定”等條款為依據(jù)拒絕予以公開(kāi)。確實(shí)，考生檔案等考試信息有其特殊性，如果社會(huì)公眾可以隨意申請(qǐng)公開(kāi)而不受任何限制，則極有可能對(duì)考試秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成不利的影響?？忌袄﹃P(guān)系人申請(qǐng)考試信息公開(kāi)并不僅僅是為了滿(mǎn)足知情權(quán)，而是認(rèn)為高考成績(jī)和電子檔案有誤，希望通過(guò)查閱考試信息的方式尋求受教育權(quán)的保障?；诖耍逃姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障考生及相關(guān)利害關(guān)系人的卷宗閱覽權(quán)，允許其查閱考生檔案等考試信息，以確保其高考成績(jī)和電子檔案的真實(shí)性[27]。在冒用學(xué)籍自行考試事件中，被頂替者如果能夠查閱偽造的考生電子檔案，則可以及時(shí)制止頂替者繼續(xù)實(shí)施頂替行為。

其次，正在制作、處理過(guò)程中的招生錄取信息應(yīng)作區(qū)分處理，有限公開(kāi)。依據(jù)過(guò)程性信息的一般認(rèn)知，處于招生錄取過(guò)程中的制檔、閱檔和錄退行為皆屬于過(guò)程性信息。按照信息的特點(diǎn)，過(guò)程性信息可分為事實(shí)性信息和意見(jiàn)性信息，其中事實(shí)性信息可以公開(kāi)，而意見(jiàn)性信息應(yīng)當(dāng)豁免公開(kāi)[28]。據(jù)此，對(duì)制檔、閱檔和錄退工作中制作或獲取的信息應(yīng)予以區(qū)別處理。在制檔過(guò)程中，教育考試機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)本地區(qū)生源分布情況，并結(jié)合高校的招生計(jì)劃數(shù)，與高校協(xié)商確定投檔比例和投檔要求，具有較強(qiáng)的主觀(guān)性和變動(dòng)性，很顯然，這屬于意見(jiàn)性信息，應(yīng)當(dāng)豁免公開(kāi)。所謂閱檔，是指高校對(duì)考生的成績(jī)、專(zhuān)業(yè)志愿、體檢表以及誠(chéng)信記錄等電子檔案資料進(jìn)行審閱。無(wú)疑，這些都是事實(shí)性信息，可以予以公開(kāi)。在錄退環(huán)節(jié)，對(duì)思想品德、身體健康狀況以及成績(jī)達(dá)到要求的考生，高?？梢宰孕写_定是否錄取以及錄取的專(zhuān)業(yè)。這些包含各種觀(guān)點(diǎn)和意見(jiàn)的信息，屬于意見(jiàn)性信息，應(yīng)當(dāng)豁免公開(kāi)。另外，在閱檔環(huán)節(jié)，高校應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)公眾參與的公開(kāi)性原則，邀請(qǐng)部分專(zhuān)家學(xué)者、考生以及家長(zhǎng)代表參與閱檔過(guò)程，將其置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下。

最后，高校應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)招生錄取結(jié)果。從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的角度看，高校履行公開(kāi)錄取結(jié)果的義務(wù)直接對(duì)應(yīng)社會(huì)公眾的知情權(quán)。錄取結(jié)果的公開(kāi)不僅有利于考生及時(shí)核查錄取結(jié)果，也有利于社會(huì)公眾參與監(jiān)督招生工作，以減少冒名頂替事件的發(fā)生。因此，高校在確定錄取名單后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公眾公開(kāi)擬錄取學(xué)生的名單。

第二，在重要事項(xiàng)上，考生的參與權(quán)應(yīng)得到充分的保障。高校除了具有行政主體的屬性，還是享有辦學(xué)自主權(quán)的學(xué)術(shù)組織，因而在正當(dāng)程序的適用上不可將其完全等同于一般的行政機(jī)關(guān)。招生錄取行為事涉專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)判斷，考生的過(guò)度參與不僅無(wú)助于冒名頂替問(wèn)題的解決，還可能破壞考試公平。據(jù)此，考生的參與應(yīng)集中在申訴環(huán)節(jié)，并以保障考生的公平聽(tīng)證權(quán)為主要內(nèi)容。按照教育部頒布的歷年《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》的規(guī)定，考生享有申訴的權(quán)利。但是通過(guò)對(duì)實(shí)踐的觀(guān)察，現(xiàn)有的招生錄取申訴程序并不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)考生權(quán)利的救濟(jì)。具體表現(xiàn)在現(xiàn)有的招生錄取申訴由高校單獨(dú)完成，不允許考生參與其中，也未能充分聽(tīng)取考生的陳述和申辯。公平聽(tīng)證權(quán)是行政參與的核心要求，是指利害關(guān)系人有權(quán)參與到行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，而不是簡(jiǎn)單地“到場(chǎng)”，更不是簡(jiǎn)單地告知結(jié)論[29]。對(duì)此，高校在招生錄取的申訴程序中應(yīng)當(dāng)充分保障考生的公平聽(tīng)證權(quán)，并與考生形成溝通和互動(dòng)，從而有效遏制冒名頂替事件的發(fā)生。一方面，高校要充分履行告知義務(wù)。對(duì)于錄取和入學(xué)結(jié)果有異議的考生，高校在申訴程序中應(yīng)當(dāng)充分告知其不予錄取的事實(shí)、理由和依據(jù)，以便考生能夠充分了解情況。另一方面，高校要充分聽(tīng)取考生的意見(jiàn)。在申訴程序中，高校必須充分聽(tīng)取考生所提出的不同意見(jiàn)，不能片面地認(rèn)定事實(shí)，剝奪考生辯護(hù)的權(quán)利。法律賦予考生公平聽(tīng)證的意義在于通過(guò)雙方之間的陳述和辯論，使雙方對(duì)招生錄取的事實(shí)和理由得以有效溝通，讓考生有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的不同意見(jiàn)，從而降低被冒名頂替的概率。

2.明確高校的審查職責(zé)。從現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，教育法律法規(guī)及其相應(yīng)的規(guī)范性文件并沒(méi)有就高校的審查職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。也正是高校審查職責(zé)的缺失，頂替者方能使用偽造的學(xué)籍檔案、準(zhǔn)考證、錄取通知書(shū)等入學(xué)材料，順利頂替他人上學(xué)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的審查義務(wù)，《行政許可法》第34條分別規(guī)定了形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩種標(biāo)準(zhǔn)。作為一種行政許可行為，高校不僅要采取形式審查，而且也要依法予以實(shí)質(zhì)審查。這是因?yàn)椋叩冉逃雽W(xué)資格事關(guān)考生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，高校在進(jìn)行審查時(shí)不能一味追求形式審查所要求的效率和簡(jiǎn)潔，而忽視了高校必須承擔(dān)的“把關(guān)職責(zé)”。高校對(duì)考生所提交的申請(qǐng)材料有如下的審查義務(wù)。

在入學(xué)資格的取得環(huán)節(jié)，考生的思想考核、電子檔案以及考試成績(jī)等材料的真實(shí)性和合法性由當(dāng)?shù)氐慕逃姓块T(mén)負(fù)責(zé)，高校僅需采取形式審查的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)考生所提交的思想考核、電子檔案以及考試成績(jī)等材料是否符合錄取要求進(jìn)行審查。也就是說(shuō)，在錄取通知書(shū)的取得階段，高校不需要對(duì)考生所提交材料的真實(shí)性和合法性予以實(shí)質(zhì)審查，只需審查申請(qǐng)材料是否齊全，是否符合錄取要求。

在入學(xué)資格的審查環(huán)節(jié)，高校不僅要對(duì)考生的申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查，而且還應(yīng)對(duì)考生申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以防止考生通過(guò)偽造的入學(xué)材料頂替他人入學(xué)。在形式審查方面，高校應(yīng)當(dāng)審查考生所提交的材料是否完整和齊全，錄取手續(xù)等是否符合國(guó)家的招生規(guī)定。在實(shí)質(zhì)審查方面，高校應(yīng)當(dāng)審查考生的錄取資格、身份證明、戶(hù)籍檔案等資料是否真實(shí)、合乎相關(guān)規(guī)定。在無(wú)法確認(rèn)考生所提供的戶(hù)籍、檔案等材料真?zhèn)蔚那闆r下，高校應(yīng)該盡快通知考生提供證據(jù)或聯(lián)系公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)予以調(diào)查核實(shí)。對(duì)于情況復(fù)雜或者重大疑難的問(wèn)題，高校還應(yīng)當(dāng)指派工作人員進(jìn)行實(shí)地核查。

(二) 被頂替入學(xué)者的權(quán)利救濟(jì)

1.明晰賠償責(zé)任。在冒名頂替事件中，被頂替者因其合法權(quán)益受到高校及其工作人員不法侵害時(shí)，有依法要求予以行政賠償?shù)臋?quán)利。在歸責(zé)原則上，盡管《國(guó)家賠償法》確立了多元化的歸責(zé)原則體系，但根據(jù)《行政許可法》第76條的規(guī)定，錄取許可賠償責(zé)任的歸責(zé)原則仍然是違法歸責(zé)原則。高校及其工作人員只有在違法實(shí)施錄取許可時(shí)，才承擔(dān)行政賠償責(zé)任。此時(shí)，高校的違法許可行為主要有三。一是濫用職權(quán)，即高校工作人員利用職權(quán)幫助被頂替者通過(guò)入學(xué)資格審查時(shí)，高校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。二是程序違法。在行政侵權(quán)的判斷上，行政程序違法與濫用職權(quán)等實(shí)體違法標(biāo)準(zhǔn)相并列。也就是說(shuō)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因程序違法給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。行政程序包含法定程序和正當(dāng)程序，程序違法不僅僅是違反法定程序，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)包含違反正當(dāng)程序。正當(dāng)程序是行政機(jī)關(guān)規(guī)范公權(quán)力行使的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，所以行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序作出的行政行為，必然會(huì)造成實(shí)體意義上的違法，最后損害當(dāng)事人的合法權(quán)益[30]。據(jù)此，高校因違反法定程序或正當(dāng)程序給被頂替者的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。三是不履行法定職責(zé)。根據(jù)最高人民法院頒布的《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)因不履行法定職責(zé)造成當(dāng)事人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。如前所述，根據(jù)《行政許可法》第34條的規(guī)定，在入學(xué)資格審查環(huán)節(jié)，高校對(duì)考生的申請(qǐng)材料不僅需要進(jìn)行形式審查，同時(shí)也負(fù)有實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)。也就是說(shuō)，高校因未盡到審查職責(zé)造成被頂替者合法權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

在侵權(quán)主體上，錄取許可賠償責(zé)任的主體是多元的。頂替者需要使用偽造的考生檔案和戶(hù)籍材料，才能頂替他人入學(xué)。因此，利用職權(quán)為冒名頂替者提供幫助的主體還可能包括教育考試機(jī)關(guān)工作人員、戶(hù)籍管理人員。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第7條的規(guī)定，教育考試機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)與高校共同行使職權(quán)侵犯被頂替者合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

在損害事實(shí)上，被頂替者遭受的權(quán)益損害主要有以下幾種。其一，接受高等教育的權(quán)利。本質(zhì)上，冒名頂替行為是對(duì)被頂替者受教育權(quán)的侵犯。其二，經(jīng)濟(jì)損失。在直接損失方面，是指現(xiàn)有財(cái)物的減少以及必然可得利益的損失[31]。譬如，被頂替者選擇復(fù)讀后，所需的復(fù)讀費(fèi)、生活費(fèi)、考試費(fèi)等費(fèi)用；在間接損失方面，是指可得財(cái)產(chǎn)性利益的損失。譬如，頂替者以被頂替者的名義所獲得的收入。其三，精神損害。冒名頂替行為侵犯了被頂替者的姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)等精神性人格權(quán)，導(dǎo)致被頂替者及其親屬遭受?chē)?yán)重的精神損害。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，行政賠償僅限于對(duì)直接損失的賠償，不包括對(duì)間接損失的賠償。據(jù)此，被頂替者可以基于財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭受損失為由，向高校主張賠償其直接損失。另外，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第13條第2款的規(guī)定，“在行政許可案件中，當(dāng)事人請(qǐng)求一并解決有關(guān)民事賠償問(wèn)題的，人民法院可以合并審理”。在冒名頂替事件中，被頂替者有權(quán)以“人格權(quán)遭受侵害”為由向頂替者提起民事賠償，要求其支付間接損失、精神損害賠償?shù)取?/p>

2.重新入學(xué)的分析。根據(jù)新修訂的《教育法》第77條第4款的規(guī)定，被頂替者可以申請(qǐng)恢復(fù)入學(xué)資格，但面對(duì)學(xué)校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)歷級(jí)別以及招生名額等實(shí)際情況的變化，被頂替者如何重新入學(xué)仍需作進(jìn)一步的分析。如前所述，作為一項(xiàng)附延緩條件的行政行為，招生錄取行為的生效取決于其所附的條件是否達(dá)成，即考生是否按時(shí)完成報(bào)到要求。由此引發(fā)的問(wèn)題是:在恢復(fù)入學(xué)資格后，招生錄取行為應(yīng)處于何種效力狀態(tài)?根據(jù)行政行為成立的理論，招生錄取行為此時(shí)的效力狀態(tài)應(yīng)為成立而非生效。行政行為的成立是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的意思表示已經(jīng)確定，但因還未被相對(duì)人獲知或所附條件未成就而不產(chǎn)生對(duì)外效力的狀態(tài)[32]。一般而言，行政行為一經(jīng)成立就對(duì)作出主體產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)存續(xù)力，即作出行政行為的行政主體不得隨意變更行政行為的內(nèi)容[33]。據(jù)此，被頂替者在進(jìn)行重新入學(xué)申請(qǐng)時(shí)，高校不得以專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)歷級(jí)別的變化為由拒絕其入學(xué)，原則上高校仍應(yīng)按照當(dāng)年錄取通知書(shū)所載明的學(xué)歷級(jí)別、專(zhuān)業(yè)以及學(xué)制允許被頂替者入學(xué)。當(dāng)然，由于學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置和學(xué)歷級(jí)別會(huì)發(fā)生變化，被頂替者的入學(xué)面臨制度上的障礙。譬如，陳春秀當(dāng)時(shí)報(bào)考的專(zhuān)業(yè)已由專(zhuān)科升為本科，且山東理工大學(xué)也不再招收專(zhuān)科學(xué)生。在教育資源稀缺的情況下，高校專(zhuān)門(mén)為被頂替者單獨(dú)開(kāi)設(shè)相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)和課程，不符合比例原則的要求。然而，在權(quán)利理念逐漸轉(zhuǎn)向以國(guó)家責(zé)任為基礎(chǔ)的積極權(quán)利的背景下，基本權(quán)利不僅具有防御權(quán)和受益權(quán)功能，還衍生出了客觀(guān)價(jià)值秩序的功能[34]?；谑芙逃龣?quán)的客觀(guān)價(jià)值秩序功能，教育行政機(jī)關(guān)及高校有義務(wù)將受教育權(quán)中“受教育機(jī)會(huì)平等”的權(quán)利保障主張予以細(xì)化。因此，在學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置和學(xué)歷級(jí)別發(fā)生變化的情況下，高?？筛鶕?jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第21、22條中關(guān)于轉(zhuǎn)學(xué)和轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)的規(guī)定予以區(qū)分處理。

根據(jù)教育部頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第11條的規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)對(duì)考生的身心健康狀況和藝術(shù)、體育等專(zhuān)業(yè)水平進(jìn)行審查。實(shí)踐中，被頂替者在恢復(fù)入學(xué)資格后，其身體狀況和專(zhuān)業(yè)水平可能存在不符合相關(guān)要求的情況，此時(shí)高校應(yīng)當(dāng)按照被頂替者現(xiàn)在的實(shí)際情況予以審查。針對(duì)被頂替者身心健康狀況不符合入學(xué)要求的，高校應(yīng)當(dāng)按照保留入學(xué)資格的規(guī)定，允許其保留入學(xué)資格。對(duì)于身心健康和專(zhuān)業(yè)水平不符合報(bào)考專(zhuān)業(yè)要求的，高校可以在征求被頂替者意見(jiàn)的情況下，按照學(xué)校轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)的規(guī)定予以處理。另外，根據(jù)《教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的規(guī)定，頂替者因違法行為所取得的入學(xué)資格和學(xué)籍應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷(xiāo)。但其入學(xué)資格和學(xué)籍原本就是屬于被頂替者的，因而被頂替者重新入學(xué)時(shí)，無(wú)須占用新生的招生名額，以防止產(chǎn)生新的不公平。

五、 結(jié) 語(yǔ)

有權(quán)利必有救濟(jì)。冒名頂替者冒用他人的名義取得入學(xué)資格，不僅侵犯了被頂替者的受教育權(quán)，還直接改寫(xiě)了被頂替者的人生。前一種失范行為經(jīng)規(guī)范后還有可能回到常態(tài)，而后一種失范行為則具有不可逆性。對(duì)于冒名頂替入學(xué)問(wèn)題的規(guī)制和權(quán)利救濟(jì)，現(xiàn)有的方案無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。為此，我們應(yīng)當(dāng)按照行政許可的控權(quán)邏輯對(duì)冒名頂替入學(xué)行為予以規(guī)制和救濟(jì)，以保障被頂替者的受教育權(quán)。法治首先是規(guī)則之治，將對(duì)法的正義價(jià)值的保障落到實(shí)處的關(guān)鍵是建立完備的法律規(guī)則[35]。因此，我們也應(yīng)借《教育法》修訂的契機(jī)，盡快細(xì)化出臺(tái)相關(guān)的配套法律規(guī)范，進(jìn)一步完善被頂替者的權(quán)利受侵害后的賠償標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)渠道等問(wèn)題。