林燦鈴,潘 婧

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

核能的和平利用是一個非常復雜且技術性極強的問題①，若操作不規(guī)范會給人類健康、安全和環(huán)境造成異常風險，若遇到地震等自然災害會引發(fā)無法預料的后果，可見它對人類共同安全具有重大影響。共同安全即是世界各國你中有我、我中有你，一損俱損、一榮俱榮，相互進行安全保障的社會活動和良好狀態(tài)，共同安全亦是“人類命運共同體”思想的核心所在。而核事故應急則是核安全的一道重要防線，也是維護人類共同安全的重要手段。國際原子能機構(以下簡稱IAEA)制定了關于核事故應急的一系列重要規(guī)則以保障全球核安全。然而，2011年日本福島核事故的發(fā)生凸顯了國際核事故應急制度存在的缺陷。因此，有必要完善國際核事故應急法律制度。

一 核事故應急的界定及其國際立法

核事故應急(以下簡稱核應急)與核安全具有密切關聯。有人認為，廣義上的核安全包括核保障、核安全和核安保；狹義上，有人將廣義的核安全與核安保等同[1-4]。IAEA認為，核安保是“對涉及核材料、其他放射性物質或與其相關設施的偷盜、破壞、非授權進入、非法轉移及其他惡意行為的防范、探測和反應”。本文認為，核安全是指運用適當的科學方式預防核事故，或者一旦核事故發(fā)生時，啟動緊急處置措施盡量減少其造成的損害的人類理性活動及其狀態(tài)。它具體又分為三個階段：第一個階段即事前階段，包括核安全標準的制定、執(zhí)行和監(jiān)查，核設施場地的選址、修建，以及核設施、放射源、放射性材料的運輸等環(huán)節(jié)；第二個階段即事中階段，是指一旦發(fā)生了核事故，即各方力量(主要是政府組織起來)采取緊急響應和救援措施的環(huán)節(jié)；最后一個階段即事后階段，包括核能恢復重建、環(huán)境修復等環(huán)節(jié)。國外學者通常認為應急管理包括預防、準備、響應、恢復四個階段[5]。國內有學者認為，應急管理主要是圍繞(一旦)“事發(fā)時”如何進行預防準備和應急響應及恢復，與純粹的安全預防尚有相異之處[6]。從這個意義上講，核應急大體屬于核安全的事中階段，是指為了控制或緩解核事故、減輕核事故后果而采取的不同于正常秩序的緊急社會行動②。核應急是一項極其復雜、專業(yè)性極強的社會系統工程，特別是對于具有潛在跨界影響的事件，需要采取國際的、區(qū)域性的、雙邊的措施。因此，核應急需要進行宏觀統籌、科學協調和相互配合。

從目前情況看，涉及核應急的國際法規(guī)制大體如下，其中《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況下援助公約》是調整核應急法律關系的重要國際法律文件，具體見表1。

表1 涉及核應急的國際法規(guī)制

二 國際核應急法律制度的主要內容

從法律主體的義務層面看，國際社會涉及核應急法律制度的內容主要體現在事故或隱患通報義務、事故發(fā)生時的應急援助義務和國際多方領域合作的安全保障義務。

(一)通報義務

根據《核安全公約》關于應急準備的規(guī)定，每一締約國確保核設施備有應急計劃，確?？赡苁艿捷椛渚o急情況影響的本國居民及鄰近該設施的國家主管部門得到制訂應急計劃和作出應急響應所需的適當信息，并定期進行演習。即便是本國領土內沒有核設施的締約國，在可能受到鄰近核設施發(fā)生輻射緊急情況影響時，應編制發(fā)生此類緊急情況將要進行活動的應急計劃，并進行演習③?！都霸缤▓蠛耸鹿使s》是一個框架性協議，其締約國承擔提供準確信息以促進響應對策形成的責任。根據該公約中的通報義務，締約國一旦發(fā)生或發(fā)現核事故后，應即刻將核事故及相關信息通報給有關國家、國際組織和IAEA。IAEA于1989年發(fā)布了《應急通知和援助技術操作手冊》(即ENATOM，最新版于2002年12月1日生效)，以使各締約國采取的措施與《及早通報核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》保持一致。為了確保信息快速準確交換，對于核設施內部的事件，ENATOM定義了三種應急類別：報警、場區(qū)應急和總體應急。低于報警級別的事件不屬于應急狀態(tài)，被歸類為非正常事件，這類事件需要報告，但是不會引發(fā)應急響應行動。對于核設施外部的事件，ENATOM定義了四種應急類別：輻射事故、丟失放射源、衛(wèi)星重新進入地球和放射性水平增高。如果一個事件屬于前三個類別形成嚴重的跨境放射性應急，要求《及早通報核事故公約》的締約國通知IAEA應急響應中心。IAEA隨時準備應請求即時派送合格的人員至發(fā)出請求的國家以幫助評價輻射狀況和提出建議[7]。2021年11月，IAEA發(fā)布了《2021年核安全評論》報告，其中明確指出有效的信息交流和應急通信仍然是締約國的優(yōu)先事項，并提出進一步制訂在核事故或輻射事件等緊急情況下通知、報告和請求援助的具體要求。

(二)援助義務

《核事故或輻射緊急情況援助公約》明確了締約國在緊急情況下承擔的援助義務④。締約國可以獲得援助的渠道來自其他締約國、IAEA或國際組織。同時，該公約要求締約國確認并通知IAEA關于其在核事故和輻射緊急情況下能夠向其他締約國提供援助的專家、設備和物資明細；要求締約國通知IAEA及其他締約國本國可以提出和接受援助申請以及接受援助的主管當局和聯絡點信息。

(三)國際合作義務

根據《核事故或輻射緊急情況援助公約》的規(guī)定，各締約國應互相開展合作并與IAEA進行緊密合作，以便在發(fā)生核事故等緊急情況時迅速提供援助，盡量減少其后果，從而保護公眾生命、財產和生態(tài)環(huán)境免受放射性污染的影響。此外，為促進締約國達成更高層次合作，可進行雙邊和(或)多邊安排，以預防或降低在發(fā)生核事故等緊急情況時可能造成的損失。締約國請求機構在《國際原子能機構規(guī)約》范圍內盡力按照本公約條款促進、便利和支持本公約規(guī)定的各締約國之間的合作。

三 國際核應急法律制度的缺陷及成因

核事故給人類的生命財產特別是環(huán)境造成嚴重損害。1986年4月26日，位于烏克蘭普里皮亞季市的切爾諾貝利核電站發(fā)生核反應堆事故，是首例被國際核事件分級表評為最高第7級事件的特大事故[8]。事故主因是操作人員訓練不足，使核電站的4號反應堆功率短時間內激增至最大負荷10倍，導致蒸汽爆炸，撕裂反應堆頂部，釋放出大量的放射性微粒和氣態(tài)殘骸。此次核事故造成的死亡人數難以精確計算，經濟損失達兩千億美元以上，對當地乃至全球生態(tài)造成了難以估量的惡劣影響。切爾諾貝利核事故使人類認識到安全發(fā)展核能的重要性，這亦是確立國際核應急法律制度的助推劑。在IAEA的主持下，國際社會通過了多個國際核條約，推進了國際核應急法律制度的構建。但是，國際核應急法律制度在實踐中暴露出諸多缺陷，亟需從各個層面進行完善。

(一)條約強制力不足，主要源于國家間實力不均衡

《核事故或輻射緊急情況的援助公約》等涉及核應急國際條約的一些重要規(guī)定并沒有強制力。2011年3月11日，日本東北部發(fā)生9級大地震和海嘯，地震和海嘯造成日本東京電力公司運行的福島第一核電站供電線路和安全基礎設施損壞，造成嚴重的核泄漏。福島核事故后，日本拒絕其他國家提出的核應急救援的做法并不違反規(guī)定，原因在于公約僅規(guī)定當締約國需要獲得援助時，并且必須直接或通過IAEA向其他締約國、政府間國際組織等提出請求時，被請求的主體才能介入應急⑤。然而環(huán)境無國界，核事故造成的核污染等嚴重影響亦是跨越國界的。條約缺乏強制力的深層次原因在于主權國家之間的實力極不均衡。由于各國主權利益的不同導致立場不同，國際社會為了通過核應急條約，只能將條約相關條款，特別是對實力較強的發(fā)達國家主權利益有所影響的條款定性為鼓勵性條款。正因如此，當事國基于傳統的國家主權思想極可能會拒絕其他國家和國際社會的支援，從而導致更具嚴重性的跨界核污染，最終將是由全人類共同承擔不利后果。

(二)條約可操作性不強，主要源于相關規(guī)定不夠細致

《及時通報核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》等條約對通知、援助、合作等義務的相關規(guī)定不夠細致。例如，根據《及早通報核事故公約》，承擔通報義務的主體是締約國⑥，對于非締約國是否承擔通報義務的問題，《及早通報核事故公約》并沒有作出明確規(guī)定。又如，根據《及早通報核事故公約》，承擔通報義務的締約國，應盡可能迅速地響應受影響的締約國關于謀求提供進一步情報和進行協商的請求⑦。2021年4月13日，日本宣布以海洋排放方式處置福島核事故核污水的決定，且并未與相關國家進行協商，隨即遭到多國反對，而IAEA未經調查，直接對日本的決定表示支持，并認為日本的做法符合國際慣例。本文認為，根據《國際法院規(guī)約》，以海洋排放方式處置核污水并沒有經過各國反復實踐形成通例，不可能得到各國的法律確信[9]，日本決定以海洋排放方式處置福島核污水的行為并不是也無法成為國際習慣。實踐中，為何當事國、國際組織等對條約的解釋或適用存有異議從而引發(fā)爭端？究其深層次原因，還是在于條約中的相關規(guī)定不細致，從而導致各方在履行條約時存在沖突。

(三)法律責任不明晰，主要源于“不遵約機制”缺乏執(zhí)行力

《及早通報核事故公約》等條約未明確對締約國“不遵約”追究法律責任進行規(guī)制，追根到底還是“不遵約機制”缺乏執(zhí)行力，從而導致當事國等相關主體的法律責任不明晰?！安蛔窦s機制”是指為了實現國際環(huán)境協議的目的，促進締約方履行其條約義務而對未能履約的情勢進行預防、判別和應對所作的非對抗性的機構和制度安排[10]。不遵約機制起始于國際勞工條約，發(fā)展于國際人權條約，成熟于國際環(huán)境條約，后來進一步應用于國際軍控條約和世界貿易組織等多邊國際條約[11]。對于不遵約機制的性質問題，學界有不同觀點。有學者認為“不遵約機制作為一種促進條約遵守的機制，其具有預防性、靈活性、多邊性以及非對抗性等特點，這也使得不遵約機制不同于傳統的事后救濟的履約保障機制”[12]；有學者認為這種機制“不同于傳統的第三方機制，其目的旨在促進遵約而非解決爭端”[13]。本文認為，“不遵約機制”主要包括兩個方面：促進國際條約的遵守以及處理不遵約情勢，強調預防不遵約并促進遵約。實踐中，針對日本核污染水排海行為的“不遵約情勢”，相關主體能否在國際上起訴日本？如果核污染水排海行為造成了確定的損害后果，自然可以依法對日本提起訴訟，但追究日本法律責任尚存在法律依據欠缺、因果關系證明困難、取證困難、賠償數額的確定存在困難、可能的訴訟干擾等障礙，反而難以促進當事國遵守國際條約。

(四)國際合作不緊密，主要源于各國強調主權利益

根據《聯合國憲章》和國際法基本原則，各國在開發(fā)利用國家管轄范圍內的各項資源時承擔不損害國外環(huán)境的義務。日本2011年4月開始排放低濃度放射性核污水的行為遭到周邊鄰國和國內公眾的抗議。日本將事關全球生態(tài)環(huán)境安全和全人類生命健康的重大事項交給東京電力公司，且沒有盡到應有的監(jiān)督核查義務，此后，日本政府選擇經濟代價最小的海洋排放方案，單方面作出違背《倫敦公約》中規(guī)定的“嚴格禁止向海洋傾倒的物質”的核污水排海的決定，違反了國際合作義務，是一種極不負責任的、違反國際法的行為。導致國際合作不緊密的主要原因在于，首先，各國更強調主權利益，未能共同凝聚團結合作共識。其次，不同國家、不同法域間存在法律差異，法治交流融合不夠充分。最后，核應急條約中對當事方未履行國際合作義務的后果未進行明確規(guī)定⑧，難以推動實現各國、國際組織在核事故發(fā)生后展開廣泛合作的目標。

(五)國際爭端解決機制不完善，主要源于爭端預防機制不健全

因核事故所引發(fā)的國際環(huán)境爭端時有發(fā)生，現有爭端解決機制不夠完善，主要側重于爭端發(fā)生后通過協商、調解、仲裁和訴訟等方式對其予以化解和處理⑨。究其深層次原因，源于各國對爭端預防的重要性認識不足，爭端預防機制不健全。爭端預防是在爭端未發(fā)生之前針對爭端可能產生的原因和因素，采取宏觀或微觀的有效措施予以消除，并對可能引發(fā)爭端的主體、事項進行早期防御與矯正，以減少、避免爭端發(fā)生的活動?？鬃釉唬骸奥犜A，吾猶人也。必也使無訟乎！”盡管爭端預防側重于防患于未然，爭端解決側重于化解已經產生的沖突，兩者確有區(qū)別，但兩者的根本目的是一致的。環(huán)境影響評價制度是預防爭端發(fā)生的一項重要制度，要求國家在計劃或批準具有嚴重跨界損害風險的項目之前實施環(huán)境影響評價。而目前涉及環(huán)境影響評價制度的僅有《在跨界背景下環(huán)境影響評價公約》這一區(qū)域性公約，締約國幾乎都是歐洲國家。實踐中，此制度更多地停留在行為規(guī)則的層面，在如何具體實施的問題上，各國仍有相當大的自由裁量權[14-16]。正是由于各國實施環(huán)境影響評價制度時的不同做法致使其預防爭端的功能難以真正有效發(fā)揮。

四 國際核應急法律制度的完善建議

針對上述存在的問題及其原因，本文認為，國際核應急法律制度應該著眼于核安全理念、法律強制力、締約國責任、法律可操作性、國際合作、爭端機制解決、國際核應急救援隊伍建設等多方面加以完善，以促進核能安全發(fā)展。

(一)強化立法執(zhí)法的核安全文化理念

核安全文化是指導國際核應急法律制度建設的理念和靈魂?！鞍踩幕?Safety Culture)概念因為1986年的蘇聯切爾諾貝利核事故就已經被引入核工業(yè)界。IAEA特別提出的“核安全文化”的重要建議，得到了參會人員的高度認可，認為安全文化是存在于單位和個人中的種種素質和態(tài)度的總和[17]。日本福島核電站核泄漏事故后，人們意識到核應急過程中亟需秉持“核安全文化”理念，保障應急人員的生命健康，避免造成二次險情和不良影響。中國已經形成了極具特色的總體國家安全觀，其中特別強調了核安全觀。要完善國際核應急法律制度，必須統一、深化核安全文化理念，推進核安全文化建設，確保各國制定的核安全法規(guī)標準與國際標準同步。

(二)提升條約的強制力

國際核應急條約的強制力不足導致締約國在核事故發(fā)生后可以自行決定是否履約，從而使核事故應急信息通報、救援出現亂象。要提升條約強制力，首先，應推動強制力建設，明確規(guī)定核應急條約具有強制性。其次，加強外部監(jiān)督。加強IAEA對核應急條約締約國履約情況的監(jiān)管職能，廣泛接受各個渠道的反饋，公開核應急中的程序和信息，提升核應急能力建設。

(三)增強條約的可操作性

雖然IAEA根據國際核應急條約已經建成了一套核應急法律體系，但相關條約的規(guī)定原則性過強、不夠細致。鑒于核應急是一項極其復雜的系統性工程，增強相關法律文件的可操作性是當務之急。例如，依據尊重國家主權及不損害國外環(huán)境這一重要的國際環(huán)境法原則，《及早通報核事故公約》的非締約國也應在發(fā)生或者發(fā)現核事故后，將核事故相關信息通報給相關國家以及國際組織。明確承擔通報義務的締約國必須迅速向受影響的締約國提供進一步情報，并進行協商。強化《核事故或輻射緊急情況援助公約》中IAEA的職責，協助締約國傳遞情報、援助請求，更好地發(fā)揮其在締約國之間的中介作用，應締約國請求在加強國家和地區(qū)應急準備和響應安排方面提供更多的支持和援助。除了充實、修訂國際核應急法律文件外，還應強化IAEA對各締約國國內核應急立法的監(jiān)督，以滿足核應急立法的專業(yè)性需求，進而落實國際核應急法律制度。

(四)明確締約國法律責任

首先，應明確界定國際核應急條約中締約國的法律責任。其次，創(chuàng)新相關法律責任條款。如不以是否造成跨界污染后果作為追究事故國等主體核損害賠償責任的基礎。最后，應健全不遵約機制。不遵約機制作為一種合作的、非對抗性的制度安排，其目的不僅是為了促進履約，還凸顯了預防未履約情勢、從源頭防范國際爭端產生的重要意義。為了提高締約國對國際條約的執(zhí)行力，應構建統一的不遵約機制。統一的不遵約機制可以根據特定條約內專門機構的報告，啟動不遵約機制的調查、處理程序，在全球范圍內采取多樣化的應對措施對不遵約國施加強大的壓力，促進國際條約的充分履行，從而減少因為締約國不遵約引發(fā)的國際爭端，起到防患于未然的效果。

(五)明確國際合作的法律義務

要完善國際核應急法律制度，必須加強國際合作。2021年4月，日本政府作出的核污水排海決定及其后續(xù)操作更加凸顯了加強國際合作的重要性和必要性。今后，應推動凝聚團結合作共識，加強核應急法治交流融合，超越法律差異。在國際核應急法律文件中細化締約國承擔國際合作義務的具體要求，明確締約國應以透明和公開的方式與其他國家、國際組織進行互動，督促締約國與國際社會展開廣泛合作。

(六)推進爭端解決機制多元化

在構建多元化爭端解決機制的過程中，應推動爭端解決方法的融合發(fā)展。在保持各種爭端解決方法相對獨立的前提下，應將斡旋、調停、和解、調解等方法納入。此外，打造多元化的“預防+解決”融合性的爭端解決機制以彌補現有機制的不足。預防核事故引起的環(huán)境爭端必須加強環(huán)境影響評價制度的落實?！靶挛魈m訴法國核試驗案”中，雖然國際法院駁回了新西蘭的訴訟，但是多個法官的反對意見表明環(huán)境影響評價是必要的，進一步主張此種做法應成為環(huán)境議題下的國際習慣法，可謂環(huán)境影響評價制度的萌芽。國際法院在“蓋巴斯科夫—拉基瑪洛水壩案”中的裁決進一步重申當事方的環(huán)境影響評價義務，并將環(huán)境影響評價義務認定為動態(tài)義務，即需要長期動態(tài)跟蹤監(jiān)測與評估[18]。國際法院在2010年“烏拉圭河紙漿廠案”中明確承認，在擬議的工業(yè)活動可能對另一國或共享的自然資源產生重大不利影響的情況下，需要進行環(huán)境影響評價。計劃一方未開展環(huán)境影響評價，就不會被視為履行了合理注意義務[19]。毋庸置疑，環(huán)境影響評價已經發(fā)展成為國際習慣法，對各國具有普遍約束力[20]。今后，應在國際多邊層面加強環(huán)境影響評價制度的實施，與不遵約機制相互配合，真正發(fā)揮防范爭端發(fā)生的作用。

(七)加快立法以組建國際性核應急救援聯合隊伍

目前，世界上擁有核能的國家在核應急隊伍建設方面各有不同，如有的國家由核生化軍事部隊承擔應急救援任務，有的國家組建綜合性應急救援隊伍，有的國家依靠消防救援隊伍，有的國家設立專門的核應急救援隊；有的國家組建政府或軍隊化的隊伍，還有的國家設立民間社會應急救援組織。因此，可以建議相關國際組織加強立法，由IAEA牽頭，將國際上已有的各核應急隊伍聯合起來，盡快成立核應急救援的國際性聯盟，在必要時共同應對核事故危機。在平時，各核應急隊伍依然按照各國國內法參加日常性訓練、搶險等活動。

注釋：

①由于國際社會已經形成了不接受使用核武器的國際規(guī)范，且禁止在一切環(huán)境中使用核武器或核爆炸裝置進行爆炸試驗等活動，本文主要是從核能的和平利用——核能發(fā)電的角度闡述。

②參見IAEA在《核或輻射應急的準備和響應的安全準則》(No.GS-R-2)對核應急進行的定義。

③參見《核安全公約》第16條。

④《核事故或輻射緊急情況的援助公約》詳細規(guī)定了援助的內容。由請求援助的國家負責援助的一般指導、控制、協調和監(jiān)督，參與援助行動的人員應根據有關法律行事。請求國為援助人員和物資的入境、停留和離境提供便利。它還應在其能力范圍內提供當地的設施和服務，確保對入境人員、設備和物資的保護。它還應向援助國援助人員提供履行援助職能所必需的特權、豁免和便利。第三國應努力為經過正當通知參加援助的人員、設備和物資的過境提供便利。請求國應該承擔援助費用。對于直接由提供援助導致的行為，在發(fā)生人員傷亡、財產損害或損失以及在被援助國境內的援助過程中對環(huán)境造成了損害時，請求援助的國家應不予追究，并對援助國和援助人員予以賠償。請求國還應對第三國針對援助國或援助人員提出的訴求承擔責任。

⑤參見《核事故或輻射緊急情況的援助公約》第2條。

⑥參見《及早通報核事故公約》第2條。

⑦參見《及早通報核事故公約》第6條。

⑧參見《及早通報核事故公約》第6條、《核事故或輻射緊急情況的援助公約》第10條。

⑨參見《及早通報核事故公約》第11條、《核事故或輻射緊急情況的援助公約》第13條。