胡平江

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院， 湖北 武漢 430079)

黨的二十大報(bào)告指出，要“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”。改革開放以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民積極發(fā)展全過程人民民主，并呈現(xiàn)出多樣化、多層次的民主渠道和形式。在廣大農(nóng)村地區(qū)，近年來逐漸興起一陣“代表熱”。即在全國各地廣泛出現(xiàn)以村民理事會(huì)、村民議事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等為載體的代表議事制度。從實(shí)踐來看，這些代表議事制度是基層破解社會(huì)治理難題的一種嘗試，是對(duì)村民自治制度的重要補(bǔ)充。那么，理論上這一代表議事制度的性質(zhì)如何？能否以及是如何踐行全過程人民民主的呢？本文嘗試以江西省Y縣H村在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中推行的“村民理事代表制”為案例，來探討和回答這一普遍性問題。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

2019年11月2日，習(xí)近平總書記提出了“全過程人民民主”這一經(jīng)典論述?！叭^程人民民主”是對(duì)我國民主政治形態(tài)的精確概括，為理解中國的民主實(shí)踐形式提供了一個(gè)嶄新的理論視角。其后，學(xué)界圍繞“全過程人民民主”這一概念開展了卓有成效的研究。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是對(duì)全過程人民民主的內(nèi)涵研究。其中，部分學(xué)者側(cè)重從全過程民主的制度呈現(xiàn)維度進(jìn)行考察。如劉軍等認(rèn)為，全過程民主追求多方面民主權(quán)利和不同層次民主機(jī)制(1)參見劉軍、李洋：《“全過程”的人民民主:中國式民主的制度設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)踐》，《科學(xué)社會(huì)主義》2021年第1期。。程竹汝從黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度授權(quán)、政治協(xié)商等維度進(jìn)行了解答(2)參見程竹汝：《論全過程人民民主的制度之基》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第6期。。唐亞林認(rèn)為，全過程民主主要是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過主動(dòng)回應(yīng)、透明公開、理性協(xié)商、精敏糾錯(cuò)的方式，將人民的需求、參與、推進(jìn)、監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來(3)參見唐亞林：《“全過程民主”：運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《江淮論壇》2021年第1期。。部分學(xué)者則從中國與西方對(duì)比角度對(duì)全過程人民民主的特征、構(gòu)成等進(jìn)行解讀。魯品越認(rèn)為，西方民主制本質(zhì)上是通過多黨選舉實(shí)現(xiàn)資本經(jīng)濟(jì)權(quán)力向政治權(quán)力的轉(zhuǎn)化且脫離民主決策施政全過程，而全過程民主則有效解決了國家政權(quán)如何代表人民利益這個(gè)千古難題(4)參見魯品越：《全過程民主：人類民主政治的新形態(tài)》，《馬克思主義研究》2021年第1期。。亓光認(rèn)為，全過程民主將人民民主的實(shí)質(zhì)與程序統(tǒng)一于國家權(quán)力運(yùn)行之中，避免了西方民主環(huán)節(jié)割裂與權(quán)力行使對(duì)抗的問題(5)參見亓光：《全過程民主：中國共產(chǎn)黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第2期。。

二是對(duì)全過程人民民主的實(shí)踐研究。全過程人民民主是中國民主政治長期實(shí)踐的產(chǎn)物。對(duì)此，張君從權(quán)力和權(quán)利的維度進(jìn)行了分析，認(rèn)為人民代表大會(huì)制度和公共政策過程的民主化是全過程民主實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)著力點(diǎn)(6)參見張君：《全過程人民民主：新時(shí)代人民民主的新形態(tài)》，《政治學(xué)研究》2021年第4期。。上官酒瑞對(duì)參與式預(yù)算的考察(7)參見上官酒瑞：《參與式預(yù)算是全過程民主的實(shí)踐形式》，《探索與爭鳴》2020年第12期。，焦洪昌、杜浩鵬對(duì)政府參事制度的分析(8)參見焦洪昌、杜浩鵬：《政府參事制度：全過程人民民主的一個(gè)側(cè)面》，《行政管理改革》2021年第12期。，孫劍綱對(duì)人民代表大會(huì)制度的探討(9)參見孫劍綱：《新時(shí)代全過程人民民主的人大實(shí)踐》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第6期。，則分別探討了國家制度層次如何踐行全過程人民民主。對(duì)于基層治理過程中的全過程民主實(shí)踐，汪仲啟通過對(duì)一個(gè)街道的實(shí)際政治過程的考察(10)參見汪仲啟：《全過程人民民主與基層社會(huì)治理重構(gòu)——以上海虹橋街道為對(duì)象》，《社會(huì)政策研究》2021年第4期。，王江偉以南昌市西湖區(qū)“幸福微實(shí)事”的改革案例為樣本進(jìn)行了分析(11)參見王江偉：《“全過程人民民主”的實(shí)踐形態(tài)：結(jié)構(gòu)要素與生成機(jī)制》，《求實(shí)》2021年第5期。。但這些考察側(cè)重于分析和詮釋基層實(shí)踐行為如何體現(xiàn)全過程人民民主，缺乏對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程中的具體主體、具體要素、具體行為的深入分析。

總的來看，全過程人民民主較西方民主制度更接近于民主本質(zhì)，對(duì)此學(xué)界形成了廣泛共識(shí)。即全過程人民民主的制度基礎(chǔ)源于中國共產(chǎn)黨的有效領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的積極參與；運(yùn)行過程包括需求回應(yīng)、群眾參與、政策執(zhí)行、社會(huì)監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)；價(jià)值目標(biāo)在于人民利益的最廣泛代表和真實(shí)踐行。這些為我們有效評(píng)估全過程人民民主的實(shí)踐提供了基礎(chǔ)框架。但是，已有研究很大程度上屬于宏觀以及部分中觀層面的問題，還需要中觀、微觀層面的研究和推進(jìn)(12)參見桑玉成：《拓展全過程民主的發(fā)展空間》，《探索與爭鳴》2020年第12期。。而近年來鄉(xiāng)村社會(huì)的“代表熱”現(xiàn)象，則為我們提供了一個(gè)從行動(dòng)者微觀視角考察全過程人民民主實(shí)踐的重要窗口。

在現(xiàn)代民主話語體系中，代表制是極為重要的內(nèi)容。但是，無論是對(duì)中國民主“制度”的研究，抑或是中國社會(huì)“代表制”的研究，西方學(xué)者始終帶著先天的偏見，加上威權(quán)、專制等有色標(biāo)簽。如對(duì)人大代表的選舉創(chuàng)新冠以“選舉威權(quán)主義”的標(biāo)簽，認(rèn)為只是通過名義上的民主制度開放部分政治參與空間，從而否定人大代表的民主性(13)參見劉杉、劉曉玉、胡丹菲：《海外中國人民代表大會(huì)研究新動(dòng)態(tài)》，《國外社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。。又如村莊選舉中對(duì)候選人“素質(zhì)”要求的提升，被視為是國家排除普通農(nóng)民參與以加強(qiáng)對(duì)人民和資源控制的策略(14)參見J. C. Sturgeon, “Quality Control: Resource Access and Local Village Elections in Rural China,” Modern Asian Studies, vol.43, no.2, 2009， pp.481-509.。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)中的非正式“代表”否定其代表性，認(rèn)為這些參與者并非是普通公民而是當(dāng)?shù)鼐⒑汀俺?jí)居民”(15)參見E. Frenkiel, “Participatory Budgeting and Political Representation in China,” Journal of Chinese Governance, vol.6, no.1, 2021， pp.58-80.。中國的民主政治有其自身特色，要擺脫西方民主理論的窠臼，就需要引入新的理論視角。

對(duì)于村民理事會(huì)等代表議事制度的價(jià)值，國內(nèi)學(xué)界給予了高度肯定。如肖濱等認(rèn)為，村民議事會(huì)能夠?qū)⒐蚕?、公議、公平、公開、監(jiān)督與問責(zé)六大要素進(jìn)行有機(jī)整合，從而將民主與治理有效銜接(16)參見肖濱、方木歡：《以擴(kuò)充民主實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”——基于廣東省下圍村實(shí)施村民代表議事制度的研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第5期。。徐勇等指出，這是保障農(nóng)民權(quán)利，破解農(nóng)民“形式有權(quán)，實(shí)際無權(quán)”困境的重要?jiǎng)?chuàng)新(17)參見徐勇、沈乾飛：《村民議事會(huì):破解“形式有權(quán),實(shí)際無權(quán)”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期。。杜鵬認(rèn)為由村民議事會(huì)承接村莊公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了行政主體和自治主體分離，同時(shí)也與村民建立起利益聯(lián)系，調(diào)動(dòng)了他們的政治參與(18)參見杜鵬：《村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力與治理機(jī)制——以成都“村民議事會(huì)”為例》，《中州學(xué)刊》2016年第2期。。但是，如何從治理的表層走向更為深層次的制度、理論維度去理解這一制度，則需要引入新的理論分析工具。

借助“全過程人民民主”理論來理解和分析村民理事代表制，有其現(xiàn)實(shí)的必要性，也有其理論需求。全過程人民民主的核心在于“全”和“真”。即通過一系列行之有效的制度安排，將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)彼此貫通起來，且這些治理活動(dòng)充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的要求，使人民真正成為國家的主人(19)參見張樹華：《發(fā)展全過程人民民主》，《紅旗文稿》2021年第17期。。因此，要從全過程人民民主的視角考察村民理事代表制，以下問題就必須予以解答：村民理事代表制的性質(zhì)是什么？其民主性和代表性如何？即作為一種非正式的代表制度，村民理事代表制是否將民主貫穿于活動(dòng)的全過程，是否真正代表著人民的利益？

二、村民理事代表制的“民主性”

對(duì)于代表，涉及代表者(delegate)和代表制(representation)等具體概念。其中，對(duì)于“代表制”，學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)是代表關(guān)系如何開始和結(jié)束，并涉及代表的責(zé)任、職能履行等眾多問題(20)參見戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第695頁。。本文所考察的對(duì)象本質(zhì)上是村民理事代表制這一制度，即以村民理事會(huì)等組織為載體，通過村民理事代表對(duì)村民利益進(jìn)行表達(dá)、協(xié)商、決策和落實(shí)的過程。

(一)理事會(huì)產(chǎn)生：基層黨組織的創(chuàng)制

2020年12月，Z鎮(zhèn)黨委書記JWY向H村支部書記YYZ透露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委準(zhǔn)備將Z鎮(zhèn)第一批唯一一個(gè)鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)放在H村GL片區(qū)。GL片區(qū)主要由丁屋組、陳屋組兩個(gè)村民小組構(gòu)成，涉及丁、陳、嚴(yán)三個(gè)姓氏宗族共68戶280人。GL片區(qū)鄰近縣城和高速公路出口，區(qū)位優(yōu)勢明顯。但由于村民之間糾紛較多、利益復(fù)雜，以至于曾經(jīng)兩次動(dòng)議新農(nóng)村建設(shè)而未能成功開展。長期的建設(shè)缺乏，也使片區(qū)基礎(chǔ)條件相對(duì)較差。如因露天旱廁、老舊房屋等占地，導(dǎo)致村民進(jìn)出只能依靠一條小路，汽車拖拉機(jī)無法通行。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，也是村民的共同訴求。

由于過去兩次新農(nóng)村建設(shè)未能成功實(shí)施，Z鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)心該村村民不支持而落實(shí)不下去。對(duì)此，村支書YYZ表示，將通過組建村民理事會(huì)解決這一問題。H村被正式確定為建設(shè)示范點(diǎn)后，村支書前往各村民小組召開戶主大會(huì)，并推選理事代表以組建村民理事會(huì)。在召開戶主大會(huì)時(shí)，一位丁姓村民表示：“占地拆房牽涉每個(gè)人的利益，選擇理事的時(shí)候每一房系最好要有一個(gè)代表?！钡蚓用翊罅客獬鰟?wù)工，18個(gè)房支難以推選出18位理事，如陳屋組有2位村民因在外有工作而不愿參加。最終，推選產(chǎn)生13名理事，其中貧困戶2人，黨員8人，丁氏和陳氏各6人。因嚴(yán)氏僅兩戶，產(chǎn)生理事代表一人。

從GL片區(qū)村民理事代表制的產(chǎn)生過程來看，其相較村民代表會(huì)議制度更具靈活性和適應(yīng)性。一方面，村民代表會(huì)議制度以村莊為單位，并具有固定的任期，而村民理事代表制則可以根據(jù)“事”的需要來確定代表關(guān)系，并隨著“事”的完成而結(jié)束代表關(guān)系。因此，村民理事代表只需從68戶利益相關(guān)的村民中產(chǎn)生，而無須從全村村民中產(chǎn)生。另一方面，村民代表會(huì)議制度中代表按每5-15戶推選一人。而從H村的實(shí)踐來看，村民更傾向于以家族血緣關(guān)系為依據(jù)產(chǎn)生代表，甚至大量出現(xiàn)因2-3戶村民構(gòu)成一個(gè)小家族而產(chǎn)生一位理事代表的現(xiàn)象。

(二)理事會(huì)功能：代表與治理的融合

村民理事代表制是基層黨組織適應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)需要主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果。在村民理事代表制的運(yùn)行過程中，同樣遵循基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。如H村鄉(xiāng)村建設(shè)中采用“書記+理事會(huì)”的工作模式，即村支部書記負(fù)責(zé)總指揮，村民理事代表負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。

村民理事代表主要承擔(dān)兩方面工作。一是利益溝通。了解、代表村民利益是代表的本質(zhì)職能。村支部書記YYZ表示：“老百姓的工作，理事代表去做是最好的。因?yàn)樗麄兪潜咀迦耍行﹥?nèi)行的東西他們比我們更清楚?！比缭谛藿ㄟM(jìn)入GL片區(qū)的道路時(shí)，有村民擔(dān)心路面拓寬后將距離房子太近，造成家門口的地面塌陷，因此希望同步對(duì)門口路面地基進(jìn)行加固。村民理事代表了解到這一意見的真實(shí)性，便同意了村民要求。二是參與建設(shè)。在中國社會(huì)，由于代表是由執(zhí)政黨創(chuàng)設(shè)的，是國家治理體系的組成部分，國家要求“代表”承擔(dān)更為具體的治理責(zé)任(21)參見楊雪冬、閆?。骸丁爸卫怼碧娲按怼保俊獙?duì)中國人大制度功能不均衡的一種解釋》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第3期。。實(shí)踐中，村民理事代表不僅承擔(dān)著利益溝通的職能，還是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要參與者。鄉(xiāng)村建設(shè)的順利推進(jìn)，既是基層黨組織的重要工作，也是其賦予村民理事代表的重要責(zé)任。對(duì)此，村民理事會(huì)會(huì)長DCL表示：“那段時(shí)間我們白天與工程隊(duì)一起做事，晚上開會(huì)討論第二天工程量要到哪里、用什么料、怎么做、大家怎么分配工作?！庇捎贖村示范點(diǎn)建設(shè)政府資金僅100萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?qū)嶋H建設(shè)需求，為此，村民理事代表帶頭捐款，其中理事會(huì)會(huì)長帶頭捐款6600元，其他理事代表人均捐款2800元，其他村民捐款總計(jì)15萬元。

(三)理事會(huì)監(jiān)督：多重體系的約束

在傳統(tǒng)的代表理論中，代表是委托人通過選舉授權(quán)特定的代表者來代表自己，并且根據(jù)其表現(xiàn)給予懲罰或支持，以此確保其向委托者負(fù)責(zé)(22)參見聶智琪、談火生：《代表理論：問題與挑戰(zhàn)》，廣州：廣東人民出版社，2018年，第7頁。。而對(duì)于村民理事代表而言，其隨著具體建設(shè)事務(wù)的完成而結(jié)束代表身份，無法通過定期的“選舉”進(jìn)行問責(zé)。從實(shí)踐來看，代表主要從兩個(gè)方面接受監(jiān)督。

其一，基層組織的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”對(duì)村民理事代表涉及個(gè)人利益的行為進(jìn)行了嚴(yán)格約束與監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記JWY表示：“既然是我們自己改造自己的社區(qū)，就要斷了理事代表借機(jī)參與工程項(xiàng)目的念想。因?yàn)槿绻羌兇獾刈鲋驹刚?，村民就?huì)越來越信任，建設(shè)完成后才有威信來管理維護(hù)這個(gè)社區(qū)?！币虼?，在GL片區(qū)建設(shè)過程中，村民理事代表禁止插手、承包任何一項(xiàng)跟個(gè)人利益有關(guān)的建設(shè)工程，只起到帶頭參與和監(jiān)督施工作用。一位丁姓理事表示：“工程都是政府出資找外地工程隊(duì)，我有挖機(jī)但不參與這個(gè)工程，不然等一下村民就會(huì)議論?！?/p>

其二，村民的社會(huì)監(jiān)督。在建設(shè)過程中，部分理事代表甚至放棄自己的正常事業(yè)投入到片區(qū)建設(shè)中。如一位丁姓理事代表原本在贛州市經(jīng)營有四臺(tái)挖掘機(jī)，在加入理事會(huì)前其挖掘機(jī)業(yè)務(wù)由其本人管理。而被推選為村民理事代表后，他聘請(qǐng)一人管理挖掘機(jī)業(yè)務(wù)，自己則回到村內(nèi)參與片區(qū)建設(shè)。一位陳姓理事代表表示：“這是我們自己的事，打造自己的家鄉(xiāng)造福子孫后代，這一次要抓住這個(gè)機(jī)遇，否則到下一次更打造不出來了。”盡管理事代表付出巨大，但并未享受工資等報(bào)酬。對(duì)此，某丁姓理事代表的妻子表示：“我支持老公不要工資，否則村民懷疑你撈好處，會(huì)一直罵你。”

示范點(diǎn)建設(shè)完成后，村民普遍對(duì)建設(shè)效果高度認(rèn)可。一位居住在社區(qū)旁邊的丁姓村民表示：“以前大家很少聚在一起，現(xiàn)在下午就有很多來打籃球的，晚上則更多人，跳廣場舞，散步的，聊天的。廣場上那些凳子石椅，都是我們捐款做的?！币晃粴W姓老人表示：“以前沒有路，更沒有路燈，晚上散步的地方都沒有?，F(xiàn)在我們晚上有時(shí)間就走一下?！蓖瑯樱晃恢苄沾迕癖硎荆骸霸瓉磉@里很多是露天的廁所，現(xiàn)在環(huán)境肯定是搞好了，沒有爛屋子，路面上也都看不到垃圾了?！?/p>

全過程人民民主，“是民意連續(xù)性的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)，并貫穿于政治表達(dá)、政策制定、政治溝通的全過程”(23)劉建軍、張遠(yuǎn)：《論全過程人民民主》，《社會(huì)政策研究》2021年第4期。。具體而言，全過程人民民主提供了一套民主衡量的新標(biāo)準(zhǔn)。一是對(duì)“民意”的重視。西方的非強(qiáng)制性委托關(guān)系，使議員有極大的自由空間只選擇性代表部分民意。但在人民民主理論中，民意是一種強(qiáng)制性委托，代表必須服從作為整體的人民意志(24)參見陳明明、陳遠(yuǎn)星：《代議制政府與代表制政府：一個(gè)理論和歷史的比較》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第7期。。二是對(duì)“過程”的重視。全過程人民民主，改變了西方“一次性消費(fèi)行為”般的民主游戲，而是通過民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的互動(dòng)和并舉，形成完整的民主實(shí)踐體系(25)參見桑玉成：《拓展全過程民主的發(fā)展空間》，《探索與爭鳴》2020年第12期。。三是對(duì)“結(jié)果”的重視。民主不是黨派利益競爭的工具，更不是通過正當(dāng)程序產(chǎn)生不正當(dāng)統(tǒng)治，而是為人民創(chuàng)造美好生活，實(shí)現(xiàn)“政通人和、國泰民安”(26)參見劉建軍、張遠(yuǎn)：《論全過程人民民主》，《社會(huì)政策研究》2021年第4期。。

以此標(biāo)準(zhǔn)觀之，村民理事代表制是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下吸納特定村民共同參與村莊治理與建設(shè)的一種方式，是村民自治制度的重要補(bǔ)充，更是對(duì)全過程人民民主的忠實(shí)踐行。一是民意的決定作用。從村民理事代表制的產(chǎn)生來看，其是農(nóng)民決定的結(jié)果。同時(shí)，村民理事代表制并非代民做主的決策組織，其運(yùn)行過程高度依賴于與村民的協(xié)商、溝通。二是民主過程的全貫通。H村的示范點(diǎn)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要提供規(guī)劃和資金支持，村“兩委”起組織和引領(lǐng)作用，而村民理事會(huì)則主導(dǎo)意見收集、建設(shè)規(guī)劃、工程實(shí)施、利益協(xié)商，構(gòu)成一個(gè)“授權(quán)委托—溝通協(xié)商—民意實(shí)現(xiàn)—有效監(jiān)督”的完整閉環(huán)。三是合作的價(jià)值追求。村民理事代表制并非建構(gòu)一種高于村民的特殊權(quán)力或特殊利益，而在于合作推進(jìn)村莊建設(shè)與有效治理。

全過程人民民主是中國共產(chǎn)黨治國理政的民主實(shí)踐典范，也是其獨(dú)特政治邏輯的體現(xiàn)，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一作為根本原則(27)參見劉軍、李洋：《“全過程”的人民民主:中國式民主的制度設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)踐》，《科學(xué)社會(huì)主義》2021年第1期。。村民理事代表制作為全過程民主在鄉(xiāng)村的實(shí)踐形式之一，其有效運(yùn)行，有三個(gè)要素起著核心支撐作用。

一是基層黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國發(fā)展全過程人民民主的根本保證。村民理事代表制的形成和發(fā)展，同樣離不開基層黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)。基層黨組織的主動(dòng)建構(gòu)，是產(chǎn)生村民理事代表制的直接原因。在某種程度上，村民理事代表制是基層黨組織推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)有效落地，特別是化解建設(shè)過程中干部與群眾溝通不暢問題的主要舉措。同時(shí)，基層黨組織對(duì)村民理事代表制的功能界定和運(yùn)行監(jiān)督，實(shí)際也是對(duì)村民理事代表制政治基調(diào)的設(shè)定和實(shí)時(shí)糾偏。

二是持續(xù)動(dòng)態(tài)的協(xié)商溝通。“在中國社會(huì)主義制度下，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！?28)習(xí)近平:《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，北京:人民出版社，2014年，第13頁。與作為正式組織的村民委員會(huì)不同，作為非正式組織的村民理事會(huì)無法通過法律賦予、政府委托等途徑獲得治理權(quán)力。換而言之，村民理事會(huì)并不享有高于村民的獨(dú)立權(quán)力。其對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的有效推進(jìn)，是基于與村民就具體事務(wù)持續(xù)協(xié)商獲得的利益妥協(xié)和權(quán)威認(rèn)同。在此意義上，持續(xù)動(dòng)態(tài)的協(xié)商，既是村民理事代表制的權(quán)力來源，也是其踐行民主真諦的核心途徑。

三是村民的社會(huì)主體作用。H村示范點(diǎn)建設(shè)，其資金投入主要依賴于政府。但是，村民理事代表制的存在，則實(shí)現(xiàn)了國家行動(dòng)與村莊民主的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，村民理事代表制成立的目標(biāo)在于推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，在于保障國家戰(zhàn)略舉措的有效落地。另一方面，村民理事代表制通過民主推選代表、民主協(xié)商溝通意見、民主監(jiān)督維護(hù)公共利益的形式，確保了村民的主體地位，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的目標(biāo)要求。

三、村民理事代表制的“代表性”

西方理論關(guān)注選舉產(chǎn)生的“代表”而很少關(guān)注“代表性”，但是，沒有代表性的代表缺乏其應(yīng)有意義(29)參見王紹光：《政治學(xué)本土化，時(shí)也，勢也!》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。。與此相對(duì)，全過程人民民主始終將“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”統(tǒng)一于治國理政的各個(gè)環(huán)節(jié)中(30)參見亓光：《全過程民主：中國共產(chǎn)黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第2期。。因此，對(duì)于村民理事代表制而言，不僅需要將民主形式貫穿于治理的全過程，更需要堅(jiān)持以人民為中心，代表和踐行人民的根本利益。如何衡量代表制度是否代表和踐行人民根本利益，“代表性”是關(guān)鍵維度。對(duì)代表性的考察，可以從對(duì)“誰代表”“代表誰”以及“如何代表”三個(gè)基本問題的回應(yīng)著手。

(一)代表主體的開放性

“民主治理的核心價(jià)值在于社會(huì)成員以政治平等的方式來決定社團(tuán)政策。”(31)羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李風(fēng)華譯，北京:商務(wù)印書館，1999年，第395頁。在西方代議制中，平等主要體現(xiàn)在“選票”的平等上。由此，選民雖然有平等投票選舉權(quán)利，但無法平等享受被選舉的權(quán)利。“一旦我們把公民參與的要義界定為全體選民的投票能力，代議制民主的目標(biāo)、結(jié)果和過程就都會(huì)落空?！?32)拉尼·吉尼爾：《超越選主:反思作為陌生權(quán)貴的政治代表》，見王紹光編：《選主批判——對(duì)當(dāng)代西方民主的反思》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年，第89-90頁。從村民理事代表制的實(shí)踐來看，其在兩個(gè)方面打破了這種局限性。

一是降低了代表的專業(yè)能力要求。在西方，議員代表是在一個(gè)由壓力、要求和義務(wù)組成的精細(xì)網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)(33)參見漢娜·皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2014年，第269頁。，因此，代表活動(dòng)日益成為少數(shù)人的專業(yè)行為。專業(yè)的政治參與過程使政治活動(dòng)中的優(yōu)勢個(gè)人或團(tuán)體對(duì)弱勢參與者在智識(shí)、資源和能力等諸多方面構(gòu)成了不同程度的限制，由此造成民主參與的不平等，有礙于公共利益和人民意志的形成(34)參見謝曉通、章榮君：《全過程人民民主:理念界定、價(jià)值闡釋與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路——基于農(nóng)村基層民主視角的考察》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022年第2期。。在村民理事代表制中，其代表活動(dòng)聚焦于村民身邊的日常事務(wù)，同時(shí)，成為村民理事代表并沒有特定的門檻，并不會(huì)因身份、財(cái)富、地位而受到限制。如H村村民理事代表中，有非黨員、貧困戶被推選成為代表。

二是打破了代表的獨(dú)立利益約束。近年來，西方學(xué)者嘗試從“雙向建構(gòu)”“協(xié)商規(guī)范”等角度重新定義代表，以此強(qiáng)調(diào)被代表者的“同意”“認(rèn)同”作用(35)參見鐘本章、何俊志：《非選舉型代表的興起與政治代表概念的轉(zhuǎn)向》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。。但是，這些概念的發(fā)展始終難以解決代表與公民之間的割裂問題，無法解決代表自身的獨(dú)立利益問題。與此相對(duì)，村民理事代表志愿性、臨時(shí)性的身份則有效化解了這一難題。一方面，村民理事代表并沒有改變其職業(yè)身份，其代表的仍然是與其具有同樣利益、同樣身份的村民，從而與村民整體利益有效一致。另一方面，村民理事代表并非一種長期代表，而是因具體事務(wù)而形成，完成具體事務(wù)而終止，無法形成固定的、特殊的利益。

(二)代表利益的整體性

在西方代議制中，議員通?？吹降闹皇切〉?、次級(jí)的選區(qū)而非完整的選區(qū)，通常只代表那些向他們捐款的選民并代表他們采取行動(dòng)(36)參見K. C. Miler, Constituency Representation in Congress: The View from Capitol Hill, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.160-163.。在中國社會(huì)，人民而非少數(shù)選民是代表的直接和最終代表對(duì)象。從村民理事代表制的實(shí)踐來看，其主要通過三種途徑將具體、獨(dú)立的個(gè)體利益匯聚、整合為村民整體利益。

其一，基層組織的有效建構(gòu)?；鶎狱h組織的直接領(lǐng)導(dǎo)，賦予了村民理事代表制的整體利益目標(biāo)，即以推動(dòng)和完成鄉(xiāng)村建設(shè)作為根本利益目標(biāo)。同時(shí)，基層黨組織在村民理事代表制的運(yùn)行過程中進(jìn)行約束和規(guī)范。如在H村示范點(diǎn)建設(shè)過程中，村民理事會(huì)的協(xié)商、決策需要與村支書共同討論。村黨支部對(duì)村民理事代表的行為進(jìn)行明確要求，如為了避免引起其他村民猜疑，禁止村民理事代表參與建設(shè)工程承包、享受工資報(bào)酬等。

其二，代表對(duì)象的有效參與。廣泛、直接的參與是利益有效表達(dá)、維護(hù)和協(xié)調(diào)的最重要途徑。在H村村民理事代表制運(yùn)行過程中，通過廣泛推選產(chǎn)生13名代表，實(shí)現(xiàn)每個(gè)小房支、每個(gè)大家庭都有代表，從而讓每個(gè)家庭利益都得到有效表達(dá)。同時(shí)，村民理事代表的廣泛構(gòu)成，并不意味著個(gè)體對(duì)利益的爭奪，而是以整體利益作為行為準(zhǔn)則。如在拆除廢舊旱廁、“空心房”過程中，少數(shù)村民索取補(bǔ)償?shù)脑V求被駁回，而是同其他村民一樣，在遇到征地拆遷時(shí)再享受拆遷補(bǔ)償。

其三，代表行為的有效約束。在代議民主制中，由于屈服于多數(shù)選民的短期利益、信息不對(duì)稱等原因(37)參見聶智琪、談火生:《代表理論:問題與挑戰(zhàn)》，第17頁。，對(duì)代表的監(jiān)督約束往往處于失控狀態(tài)。村民理事代表不僅被賦予對(duì)村莊整體利益的代表，同時(shí)在具體的運(yùn)行過程中，村民理事代表長期與村民互動(dòng)、交往，受到村莊社會(huì)輿論、社會(huì)關(guān)系的長期約束，有效限制了代表對(duì)個(gè)體利益的追求。如村民理事盡管個(gè)人參與建設(shè)“無利可圖”，但其奉獻(xiàn)被村民看在眼里，可以收獲村民信任和威望。

(三)代表過程的貫通性

代議民主制中的議員都生活、工作在兩個(gè)世界中：一個(gè)在國會(huì)上，另一個(gè)則回到了其所在的州和選區(qū)的家鄉(xiāng)(38)參見羅杰·H.戴維森、沃爾特·J.奧勒斯?jié)煽?、弗朗西斯·E.李、埃里克·?？死眨骸睹绹鴩鴷?huì)：代議政治與議員行為》，刁大明譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第126頁。。而兩個(gè)世界之間又相互割裂，議員與選民是一種弱聯(lián)系，議員的表達(dá)、倡議和決定并不植根于選區(qū)聯(lián)系(39)參見K. C. Miler, Poor Representation： Congress and the Politics of Poverty in the United States, Cambridge: Cambridge University Press, 2018, pp.195-218.?？梢?，在西方代議民主制中，選民面臨“一次性授權(quán)”的困境。即選民通過選舉授權(quán)代表后，難以有效約束、問責(zé)代表的代表行為。而作為全過程民主的實(shí)踐形態(tài)之一，村民理事代表制在以下兩個(gè)維度打破了這種割裂性。

一是責(zé)任的全覆蓋。全過程民主必然是問責(zé)全覆蓋的民主，并要求構(gòu)建一個(gè)“事前—事中—事后”有機(jī)統(tǒng)一的問責(zé)機(jī)制(40)參見張賢明：《全過程民主的責(zé)任政治邏輯》，《探索與爭鳴》2020年第12期。。在村民理事代表制中，代表行為融入利益表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、民主決策和建設(shè)執(zhí)行的全過程。特別是，村民理事代表并不局限于事前事中的利益表達(dá)和溝通，同時(shí)也是決策執(zhí)行的重要主體。因此，在具體建設(shè)和治理活動(dòng)中，村民理事代表的職能是廣泛且明確的，既能提升其代表行為的有效性，保障代表利益的有效實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也使其明確承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二是權(quán)力的動(dòng)態(tài)賦予。在鄉(xiāng)村社會(huì)，國家正式制度在基層末梢無法全面覆蓋，加之治理事務(wù)的復(fù)雜性、特殊性，因此缺乏通過正式制度賦予治理權(quán)力的條件。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的拘束下，鄉(xiāng)土社會(huì)中人民把切身的公事讓給了同意權(quán)力去活動(dòng)了(41)參見費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國》，北京：北京大學(xué)出版社，2012 年，第 103 頁。。從村民理事代表制的運(yùn)行來看，其權(quán)力不是國家正式制度賦予的結(jié)果，也不是村民一次性授權(quán)的結(jié)果，而是通過具體事務(wù)具體協(xié)商的方式供其從事未知事務(wù)的治理。如與村民就土地占用、舊房拆除、資金籌集等具體問題進(jìn)行協(xié)商溝通，通過村民認(rèn)同實(shí)現(xiàn)共同推進(jìn)。

村民理事代表制擁有廣泛和真實(shí)的代表性，這與全過程人民民主的本質(zhì)內(nèi)涵高度契合。特別是，村民理事代表制對(duì)全過程人民民主中人民主體性構(gòu)建起一套全方位的保障體系。首先，形成了一套以村民整體利益為追求的行動(dòng)理念。村民理事代表制，是以公共建設(shè)、公共治理等村莊整體利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的。這既是村民共同期盼的結(jié)果，也是基層黨組織主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果。其次，形成了一套規(guī)范代表行為的制度機(jī)制，如動(dòng)態(tài)協(xié)商機(jī)制、多層次的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等，使村民理事代表能夠?qū)Ｗ⒂趯?duì)整體利益而非個(gè)體利益的追求。再次，形成了一套整體利益與個(gè)體利益的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。代表活動(dòng)的非專業(yè)性，代表主體的低門檻要求，代表權(quán)力的動(dòng)態(tài)賦予，使代表與村民利益高度一致，并在廣泛的溝通互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)村民個(gè)體利益的有效協(xié)調(diào)。

四、全過程“代表”民主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

西方代議制中，民主是某些人通過競爭公民選票取得決定權(quán)力(42)參見熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良健譯，北京:商務(wù)印書館，2011年，第396頁。。換而言之，代表就是通過選民的一次性授權(quán)獲取廣泛的正式權(quán)力，結(jié)果是所授權(quán)力陷入不可控狀態(tài)。村民理事代表制作為全過程人民民主在基層的重要實(shí)踐形式，體現(xiàn)出其代表性的“全”和“真”，形成了與西方代議制截然不同的代表形態(tài)。

所謂“全”，是指村民理事代表制并非一種簡單的投票民主、選舉民主，而是將民主與村莊治理、建設(shè)進(jìn)行全鏈條、全方位、全覆蓋式融合。其中，全鏈條，是指村民理事代表制不在于單一的“競選”或“決策”，而是融入管理、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。全方位，是指村民理事代表制并不是特定人群競爭權(quán)力的工具，而是廣泛聯(lián)結(jié)每個(gè)小房支、小家戶，與村民整體融為一體。全覆蓋，是指作為一種非正式制度，與黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治等正式制度有效銜接，既發(fā)揮了治理補(bǔ)位的功能，也促進(jìn)了國家戰(zhàn)略的有效落地。

所謂“真”，是指村民理事代表制作為全過程人民民主的忠實(shí)踐行和具體表達(dá)，體現(xiàn)的是對(duì)村民整體利益的代表。一是代表對(duì)象的真實(shí)性。即村民理事代表所代表的并非其自身的個(gè)人利益，也非少數(shù)人群的特殊利益，而是村民的整體利益，體現(xiàn)的是人民的主體性。二是代表利益的決定性，即村民利益決定治理、建設(shè)過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)步驟，讓人民當(dāng)家作主，而非由代表“替民做主”。三是代表行為的有效性。即代表行為并非局限于表達(dá)、決策，而是落實(shí)到執(zhí)行、實(shí)踐，讓村民整體利益真正得到有效實(shí)現(xiàn)。

由此可見，村民理事代表制體現(xiàn)的是一種全過程“代表”民主。而村民理事代表制之所以能夠有效踐行全過程人民民主，有其獨(dú)特的社會(huì)條件和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一是非正式制度的有效運(yùn)用。制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，其中既有國家法律、政策條例等正式制度，也有社會(huì)團(tuán)體自發(fā)、逐步形成的習(xí)慣準(zhǔn)則、倫理規(guī)范等非正式制度(43)參見道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社，1994年，第225-227頁。。當(dāng)前，村民自治制度是村莊社會(huì)最為核心的治理制度。對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)而言，則是國家推動(dòng)推廣的結(jié)果，是一種正式、外生的制度。作為一種內(nèi)生的非正式制度，村民理事代表制具有相對(duì)更強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。如在治理對(duì)象上，可以依據(jù)特定的治理事務(wù)、治理單元尋求利益相關(guān)的村民進(jìn)行治理，擺脫了村民自治制度對(duì)村民代表等固定主體的依賴。同時(shí)，村民理事代表制并不受到正式制度對(duì)代表性別、任期、產(chǎn)生比例等固定規(guī)則的約束，能夠依據(jù)特定事務(wù)治理中村民的實(shí)際需求產(chǎn)生，并能夠更加靈活地借助和利用村莊的習(xí)俗習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系等資源進(jìn)行治理。

但是，作為非正式制度的村民理事代表制，并沒有替代村民自治制度，而只是一種重要補(bǔ)充。從H村的實(shí)踐來看，村民理事代表制主要在GL片區(qū)這一區(qū)域以及示范點(diǎn)建設(shè)這一具體事務(wù)中發(fā)揮主體治理作用。而對(duì)于涉及片區(qū)整體或跨片區(qū)的治理事務(wù)，則需要村民委員會(huì)等村民自治主體進(jìn)行協(xié)調(diào)。如GL片區(qū)的道路原本規(guī)劃是沿著魚塘至村部大樓，但丁屋理事代表考察之后認(rèn)為路線規(guī)模太小，也無法與其他村民小組的主干道銜接上，便提議修改原定路線，延伸連接成一個(gè)環(huán)形道路。經(jīng)過理事會(huì)與村“兩委”商議，村支部書記YYZ采納該建議，并召開村民大會(huì)通知村民，重新丈量需要占用的土地和房屋面積。

二是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的有效放權(quán)。在西方代議制民主實(shí)踐中，代表的行為往往演化為一種對(duì)抗行為。在少數(shù)服從多數(shù)的代議原則下，每一個(gè)群體都想成為“多數(shù)”，導(dǎo)致彼此對(duì)抗，通過擊敗其他群體和集團(tuán)來使自己的支配地位得到承認(rèn)(44)參見張乾友：《超越對(duì)抗政治——對(duì)代表性原則的理論反思》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。。在當(dāng)代中國，國家、政黨與社會(huì)三者的關(guān)系是一種政黨統(tǒng)合國家與社會(huì)關(guān)系的模式(45)參見吳玲娜、趙歡春：《全過程人民民主：黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的歷史必然》 ，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第6期。。換而言之，在人民民主制度中，代表代理的是社會(huì)的整體利益，并不需要為了少數(shù)選民的利益去行事。由于人民利益的統(tǒng)一性，因此代表與人民、代表與政黨以及代表之間并不是對(duì)立對(duì)抗的關(guān)系。而實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一，離不開黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。

村民理事代表制作為一種非正式制度，受到的正式約束相對(duì)較少。但是，這并不意味著村民理事代表制可以擺脫約束。在實(shí)踐中，基層黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，是確保村民理事代表制有效整合村民利益、能夠忠實(shí)代表村民利益的關(guān)鍵。在H村，這種有效領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為對(duì)村民理事會(huì)運(yùn)行目標(biāo)的設(shè)定、功能職責(zé)的規(guī)制以及活動(dòng)過程的監(jiān)督。但是，有效領(lǐng)導(dǎo)不等于包辦。在明確其目標(biāo)和職責(zé)后，基層黨組織能夠有效放權(quán)，使村民理事發(fā)揮其自身優(yōu)勢。如利用非正式制度與村民有效溝通，利用自身技能參與具體建設(shè)等。因此，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的有效放權(quán)，是保障村民理事代表制代表人民整體利益，并發(fā)揮其治理靈活性和適應(yīng)性優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。

三是以村民為主體的持續(xù)協(xié)商。社會(huì)主義協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)。相對(duì)于選舉民主而言，廣泛的協(xié)商能夠更充分實(shí)現(xiàn)人民利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)。在村民理事代表制運(yùn)行過程中，協(xié)商溝通既是村民參與的重要形式，也是村民理事代表的權(quán)力來源。由于村民理事代表缺乏獨(dú)立的授權(quán)，其對(duì)公共事務(wù)的治理依賴于與村民具體協(xié)商獲得的共識(shí)與認(rèn)同。特別是，村民參與并非一次性地協(xié)商，而是貫穿于鄉(xiāng)村建設(shè)的整個(gè)過程和每個(gè)具體事件，從而有效保障了村民的主體性。

國家推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)，往往伴隨著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步滲透。國家的強(qiáng)力介入，可能使村民自治組織進(jìn)一步走向行政化的困境。但是，在自然村、村民小組等治理單元，村民自治制度面臨針對(duì)性、靈活性不足的問題。在此情況下，作為非正式制度的村民理事代表制擁有廣闊的作用空間。一方面，由于缺乏獨(dú)立的治理權(quán)力，村民理事代表制需要以持續(xù)的協(xié)商溝通作為主要治理方式，由此保障了其與村民的利益融合和緊密互動(dòng)。另一方面，村民理事代表制對(duì)協(xié)商的廣泛運(yùn)用，有助于及時(shí)整合村民利益訴求，促進(jìn)國家戰(zhàn)略的有效落地。

五、結(jié)論

在民主制度層次，中國走出了一條“全過程人民民主”的特色道路。全過程人民民主在人民代表大會(huì)制度、政府參事制度等領(lǐng)域有著廣泛的實(shí)踐。而近年來在廣大農(nóng)村地區(qū)廣泛興起的村民理事代表制，則成為全過程人民民主在鄉(xiāng)村社會(huì)的重要實(shí)踐之一。

本文的案例分析表明，村民理事代表制是基于村民整體利益進(jìn)行表達(dá)、協(xié)商、決策和執(zhí)行的過程，其權(quán)力是在持續(xù)協(xié)商和廣泛監(jiān)督中運(yùn)用的，其活動(dòng)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理和發(fā)展為目標(biāo)的。這些都與全過程人民民主的基本特征高度一致，是全過程人民民主的具體體現(xiàn)。本文的研究展現(xiàn)出，全過程人民民主是如何在鄉(xiāng)村社會(huì)、在非正式制度層次、在較小單元的具體治理事務(wù)中有效實(shí)踐的。事實(shí)上，對(duì)非正式制度的有效運(yùn)用，并與正式制度有機(jī)銜接，是其重要基礎(chǔ)之一。同時(shí)，在基層黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)和放權(quán)下，村民理事代表制能夠發(fā)揮其代表兼業(yè)而非職業(yè)身份，利用其交往權(quán)威而非強(qiáng)制權(quán)力的影響。村民理事代表制的運(yùn)行過程，是持續(xù)且有效力的協(xié)商過程，構(gòu)成了全過程“代表”這一新型代表形態(tài)。

村民自治制度作為村民的自我治理活動(dòng)，要求其具有多樣性、靈活性。但作為一項(xiàng)國家制度安排，要求其具有統(tǒng)一性、規(guī)范性(46)參見徐勇、趙德?。骸墩一刈灾?對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。。村民理事代表制作為一種非正式制度，是對(duì)村民自治制度的重要補(bǔ)充，彌補(bǔ)了村民自治制度在自然村、村民小組等相對(duì)較小單元中處理具體治理事務(wù)時(shí)不適應(yīng)、不靈活的問題。同時(shí)，村民理事代表制的蓬勃發(fā)展，并不與村民自治的初衷相悖。相反，只有村“兩委”的有效引導(dǎo)、有效放權(quán)和有效監(jiān)督，村民理事代表制方才能夠有效產(chǎn)生，并確保其民主性和代表性，避免被少數(shù)村民掌控和利用。

村民理事代表制的健康發(fā)展，需要繼續(xù)利用和完善其運(yùn)行機(jī)制，特別是利用好鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式制度資源。一是要避免代表主體的“能人化”。非正式制度蘊(yùn)藏于社會(huì)生活之中，“能人”并不具備天然優(yōu)勢。相反，長期離土離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)賢能人可能疏于對(duì)非正式制度的掌握。二是要避免運(yùn)行規(guī)則的“統(tǒng)一化”。非正式制度具有濃厚的鄉(xiāng)土特性，難以簡單復(fù)制。追求統(tǒng)一的做法、措施、制度，可能與非正式制度的真實(shí)性相背離。三是要推進(jìn)協(xié)商手段的優(yōu)化升級(jí)，將政府、企業(yè)等相關(guān)主體引入?yún)f(xié)商過程中，并進(jìn)一步完善協(xié)商程序，保障農(nóng)民協(xié)商參與的權(quán)利。