肖 婭，程 盈

(廣西大學，廣西 南寧 530000)

一、引言

20世紀70年代施行的“計劃生育”作為我國特殊歷史背景下的生育政策，在很長一段時期內有效控制了人口，穩(wěn)定了國內經濟增長水平。然而，政策的推行使得在以獨生子女為核心的家庭結構興起的同時帶來了新的問題——“失獨老人”的產生。隨著人口老齡化的加劇，切實保障失獨老人的晚年生活已成為一項不可回避的社會問題，亟待解決。

文章通過對失獨老人社會保障現狀的分析，從理論和實踐層面入手，提出完善法律法規(guī)、推進有關保險服務、運用“以房養(yǎng)老”模式等多項具有針對性的對策。

二、失獨老人社會保障現狀

(一)理論層面

1.已有宏觀措施不足

文章通過國務院、各級政府等的網站，搜尋得出116部有關“老年人”“養(yǎng)老”的法律、部門規(guī)范性文件、地方性法規(guī)(截至2021年3月17日)?？傆[我國有關失獨老人社會保障的政策措施，可見以下特點:一是在國家法律法規(guī)數據庫、各省市的生育管理條例中，涉及失獨老人的條款很少(表1)，國家目前并沒有針對失獨老人這一特殊群體設置專門性的社會保障條例或規(guī)章制度；二是已有的條文分布零散，缺乏體系化與完整性；三是參與主體多以政府為主導，社區(qū)為依托，社會組織為補充，缺乏多重主體協(xié)同參與；四是政策覆蓋面較廣，從身體醫(yī)療保障到補助金到精神慰藉均有涉及，但程度較淺，政策落實不到位，未實現預期效果。

表1 已有涉及失獨老人法律法規(guī)的整理 單位:部

2.學者建議創(chuàng)新不足，缺乏實證分析

(1)總體趨勢?；谥袊W(CNKI)數據庫，以“失獨老人”“社會保障”為關鍵詞對始刊載于2012年至今的期刊進行檢索，得到105篇學術期刊(截至2021年6月22日)。以上述學術期刊為限，可明顯看出我國學者關于失獨問題的研究總體呈現出三個階段，即萌芽期、爆發(fā)期和波動期，自2012年起相關文獻開始刊載且數量逐步上升，到2015年所刊載文獻量達到頂峰，自2016年以來，相關研究呈現波動態(tài)勢，但整體呈下降趨勢。

(2)主要內容。本文將學者所提建議與馬斯洛需求理論中的生理、安全、社交、尊重和自我實現五種需求相嵌合，以馬斯洛需求理論為主要脈絡，從生活保障、身體健康、精神慰藉、法律和繼承、生育、收養(yǎng)五個層面對105篇學術期刊進行整理分析(圖1)。

圖1 學者建議整理

從上述五個層面可見學者對失獨老人的社會保障方面的研究較為全面，在各個層面都有所涉及，并提出了建議措施。其中，于身體健康層面所提措施數量最多。

但本文研究發(fā)現:近年來學者提出的對策多缺乏創(chuàng)新性，出發(fā)角度與解決措施有重復。多從精神領域與經濟角度著手，主要集中在加強精神慰藉和提高社會保障金、養(yǎng)老金等。所提措施大多局限于前人的研究成果。有針對性的專業(yè)領域研究較少，研究不夠深入，大多從宏觀角度展開論述，缺乏微觀層面的具體指引。多數研究者僅將目光停留在制度建設及財政支持等共性方面，缺乏細節(jié)角度的研究支持。

理論與實踐的結合不足，大多從理論角度出發(fā)提出解決措施，真正介入失獨老人群體的研究較少，由于缺乏與實際的結合、缺乏實證分析，失獨老人的真實生活現狀與需求沒有得到真正的挖掘，導致提出的對策缺乏可實施性。

(二)實踐層面

本文為進一步發(fā)掘失獨老人社會保障存在的問題，采取線上與線下相結合的方式展開研究。線上發(fā)布網絡問卷、進行訪談等，初步探詢社會對失獨老人的了解程度和相關看法；線下選取廣西率先步入老齡化社會的城市之一——柳州市，展開實地調研工作，深入老年人群體，詳聞其真實需求，發(fā)現以下問題:

1.宣傳不足，大眾關注度低

筆者于2020年疫情期間發(fā)布“廣西失獨老人社會保障相關問題”網絡調查問卷，初步了解大眾對失獨老人的認識情況。截至2020年4月28日，搜集到307份有效問卷。其中問題之一是“在沒有跟您解釋失獨家庭之前，您對此是否有了解”，對所獲數據進行分析，可知(圖2)僅有8.15%的受訪者表示在對其解釋失獨家庭之前，對失獨家庭了解得比較詳細；大多數受訪者對失獨家庭并不了解或了解得較少。結合筆者于2021年3月前往廣西柳州市的調研情況，在所分發(fā)的線下調查問卷中僅有20%的受訪者表示其知曉失獨老人所指含義，80%的受訪者不知失獨老人是何意，或對失獨老人概念傾向理解為“獨居的老人”“子女在外打工的留守老人”等。

圖2 受訪者是否了解失獨家庭

綜上所述，大多數人對失獨老人、失獨家庭并不了解或了解較少，以此反映出對“失獨老人”的宣傳甚少、普及度不全，以至大眾對失獨老人本身及問題缺少關注度。

2.養(yǎng)老產業(yè)專業(yè)人才供給匱乏，專業(yè)素質參差不齊

據筆者了解，?廣西健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展專項行動計劃(2019~2021年)?就廣西地區(qū)健康養(yǎng)老產業(yè)人才的培養(yǎng)和開發(fā)提出了專業(yè)院校學科支持、開設養(yǎng)老服務專業(yè)或相關課程、推進養(yǎng)老服務業(yè)人才的培訓等措施。然而在調研訪談中，筆者通過與“失獨”公益組織者以及“失獨者”進行交談發(fā)現，在廣西柳州地區(qū)盡管目前成立了如“博愛之家”等失獨老人服務中心，但從事失獨群體公益的專業(yè)人士仍十分匱乏，失獨老人在面臨急需照護的情況時，本應尋求志愿服務隊的幫助，而志愿者服務隊成員來自社會各行業(yè)，專業(yè)護理水平參差，失獨老人的照護體驗感好壞參半，需求難以及時得到滿足。

3.失獨公益組織匱乏，發(fā)展遲緩

筆者在調研過程中通過與“廣西博愛特殊空巢老人服務中心”負責人交流了解到以下三點結論:第一，當下各類公益組織雖繁多，但針對失獨群體的公益組織卻較為匱乏；第二，相關公益團體孵化過程中缺乏政府支持，“失獨”公益的發(fā)展前景不明朗；第三，在失獨公益踐行的過程中，存在些許助老措施與失獨公益銜接較弱的情況，如在實施以“低齡存時間，高齡換服務”為主要特征的時間銀行互助養(yǎng)老模式中，由于過于注重格式化服務流程，出現了低齡失獨老人服務時長難以認證的現象。

三、完善失獨老人社會保障問題的對策

本文理論與實踐相結合，基于現有政策、學者建議及調研實況，就失獨老人社會保障方面的不足之處提出對策加以完善。

(一)理論層面

1.完善法律法規(guī)

立法作為宏觀指導，對開展失獨老人社會保障方面的工作具有重大的影響力和意義，我國立法機構應重視法律缺位、規(guī)定不明、執(zhí)行力不強等問題，完善立法，構建失獨老人社會保障方面的法律體系。

首先從現有立法入手，提升法律效力層級，在人口和計劃生育法、婚姻法、老年人權益保障法、精神衛(wèi)生法等法律中明確失獨老人的法律地位，增加有關失獨老人的法律條款。在內容上，應增加對失獨老人心理、身體健康層面的關注，對于已有法律條款當中不清晰、不明確的規(guī)定，應結合實際情況予以細化。同時可以參照“三無”“五保戶”的供養(yǎng)或扶助的相關規(guī)定，結合失獨老人這一特殊群體的養(yǎng)老需求，就其供養(yǎng)或者救助問題以專章或者專節(jié)的形式做出專門性規(guī)定。

其次考慮通過完善、修改現有法律是否能夠切實滿足失獨老人的需求，若仍不能滿足其需求，可以根據實際情況直接制定新的相關條例與法規(guī)。

2.推進有關失獨老人社會保障的保險服務

保險作為社會生產和社會生活“精巧的穩(wěn)定器”，在完善社會保障方面有著自身價值。針對風險群體“失獨老人”，本文認為可以在已有的針對失獨老人需求的保險產品的基礎上，以政府為主導，頒行相關政策，引導保險公司開發(fā)有關失獨方面的新的險種。

(1)推進獨生子女意外險與失獨老人養(yǎng)老保險相結合的綜合模式。將保險服務對象劃分為“未失獨者”“已失獨者”兩類。對于“未失獨者”，政府與保險公司合作，由政府作為購買主體為“未失獨者”購買獨生子女意外險，當意外(獨生子女傷亡)發(fā)生后，商業(yè)保險機構按照保險合同內容對失獨者進行理賠；“已失獨者”，政府作為購買主體為其購買失獨老人養(yǎng)老保險，使商業(yè)保險與社會養(yǎng)老保險共同發(fā)揮作用，為失獨老人的養(yǎng)老生活保駕護航。此外還有提前預測“未失獨者”可能面臨的風險；保障“失獨者”的養(yǎng)老生活。

(2)借鑒美、德國經驗，增加稅收的籌資渠道，開征社會保障稅或從個人所得稅等劃分一部分補充到養(yǎng)老保險基金，以作為保險資金來源。

3.開拓“以房養(yǎng)老”模式

面對多數失獨老人存在無人照料、缺少經濟來源、房屋無人繼承的現實狀況，從切實際、易踐行的角度出發(fā)，結合民法典，創(chuàng)新開拓“以房養(yǎng)老”模式。

本文所指“以房養(yǎng)老”分為兩種模式。其一是“老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險”，即于2011年由中信銀行正式提出的模式，含義為老人以自己的住房為抵押，與保險公司簽約，由保險公司向其提供雙方約定的養(yǎng)老資金，老人過世后，保險公司獲得抵押房產的處置權，將房產處置所得抵扣養(yǎng)老保險相關費用后，剩余金額返還給老人的繼承人；其二為以民法典第三百六十六條規(guī)定為法律依據，基于居住權——此一新型用益物權的“以房養(yǎng)老”模式，即失獨老人與房屋中介公司簽訂標的物為失獨老人所有房屋的買賣合同，提前向房屋中介公司出售房產，在失獨老人在世時通過合同在其房屋設置居住權，失獨老人可以在其房屋繼續(xù)居住，房屋中介公司定期支付資金給失獨老人，在失獨老人去世后房屋中介處置失獨老人名下房產并扣除提前支付予失獨老人的費用后，將剩余資金返還給老人的繼承人。

此兩種模式基于的法律依據、權利的轉移時間和種類不同，但其操作模式基本相似，即通過設置抵押權或者居住權，令失獨老人提前獲得資金并同時可以居住在其原有房屋內。補充失獨老人在世時經濟方面存在的不足，在老人去世后處理房產。同時解決失獨老人在生前照料與去世之后遺產處理的兩大問題。

4.建立“一對一”幫扶機制

以社區(qū)居委與農村村委“一對一”介入的方式，整合城市農村的各種醫(yī)療、人才等資源，增強社區(qū)與農村村委的聯(lián)系、加強工作往來。形成“雙向選擇聯(lián)系”“三項服務聯(lián)動”，力促鄉(xiāng)村衛(wèi)生院(所)的醫(yī)護人員與社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)護人員互通互助、居委社會公益活動與村委公益活動融合開展、社區(qū)養(yǎng)老模式與村委養(yǎng)老模式對接。以社區(qū)居委帶動農村村委關于失獨老人社會保障的發(fā)展。對村委不能解決的問題，及時與對應社區(qū)溝通對接，形成“一對一指導”“一對一反饋”。

(二)實踐層面

1.加強“三個陣地”宣傳工作，提高公眾知曉率

為進一步提高社會群眾對失獨老人群體的知曉率，讓失獨老人為更多人所了解，必須緊密加強“三個陣地”的宣傳。一是媒體宣傳陣地。充分利用“微信、微博、今日頭條、抖音”和手機短信等新媒體，向社會公眾宣傳失獨老人，提供給社會群體了解的窗口。二是服務窗口宣傳陣地。在居民委員會、村民委員會、社會保障局大廳等單位布置宣傳展區(qū)，擺放相關展板，加掛宣傳標語和掛圖，讓前來辦事的社會群眾有了解的途徑。三是公共交通宣傳陣地。充分利用人流量大的車站、地鐵站的LED屏，播放廣告片段、展示宣傳標語等。做好宣傳思想工作，引導人們更加全面客觀地認識失獨老人群體。

2.創(chuàng)新參與主體，發(fā)揮選調生、定向醫(yī)學生的積極作用

針對從事失獨群體公益的專業(yè)人士匱乏的狀況，可將現有選調生、定向醫(yī)學生政策與失獨老人相銜接，將基層各區(qū)域失獨老人納為選調生、定向醫(yī)學生重點服務對象之一，創(chuàng)新參與主體。選調生在基層發(fā)揮積極作用的同時，將轄區(qū)內失獨老人社會保障問題作為工作要點之一，主動參與失獨老人群體服務活動，開展民情調研；定向醫(yī)學生在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構全科醫(yī)療崗位服務的同時，將各村失獨老人身體健康問題作為工作重點之一，定期為失獨老人開展體檢活動、開通看病“綠色通道”，同時與從事失獨群體的志愿服務組織等聯(lián)系溝通，開展照護失獨老人的護理講座等，指在提升志愿服務專業(yè)人員的護理水平。

3.集合社會失獨公益服務組織與高校志愿服務組織的力量

在失獨公益方面，采取迂回措施，旨在改變政府對失獨群體的模糊態(tài)度。力促社會失獨公益服務組織之間、社會失獨公益服務組織與高校志愿服務組織之間結成合作關系，相互交流公益團體孵化、發(fā)展經驗，借鑒時長認證方法，同時，聯(lián)合志愿服務平臺整合社會及地區(qū)高校的志愿力量，注重失獨老人的特殊性，針對失獨老人設計專屬志愿項目，進一步發(fā)展失獨公益服務活動。集合各個公益服務組織的力量，在取得一定成效后與政府磋商，采以長時間戰(zhàn)線改變政府對失獨群體的態(tài)度。

四、結語

筆者通過梳理現有政策措施、學者觀點及調研實況，分析失獨老人社會保障所存的普遍性問題，可見當下失獨老人社會保障問題的推進舉步維艱。在三孩政策出臺與生育觀念轉變的當下，“政策性失獨老人”似乎已經成為“歷史產物”，然而失獨老人的問題解決的意義絕不止于解決舊政策的遺留問題，同樣對未來即將可能出現的“選擇性失獨者”具有深遠的借鑒意義。由此，為了使失獨者能夠安享晚年，政府和社會都應持續(xù)關注這一問題，探索解決失獨老人社會保障問題的更好方案。