余海霞

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350117)

一、研究背景

根據(jù)最新的人口普查數(shù)據(jù)，2020年，我國總?cè)丝谶_(dá)到14.1億人，其中，65歲及以上人口占13.5%，比2010年時的8.9%上升了近5個百分點，反映出中國人口老齡化程度的加深。隨著老齡化程度的加深，我國對老年人的社會保障問題愈加重視，老年群體是易于遭受貧困的脆弱群體，國家要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，提高老年人抵御風(fēng)險的能力。為織密老齡人口的社會保障網(wǎng)，我國正在加強(qiáng)建設(shè)多層次的養(yǎng)老保險體系，職業(yè)年金和商業(yè)保險為國家為提高養(yǎng)老質(zhì)量、水平而大力鼓勵的養(yǎng)老形式，但這些都屬于繳費型養(yǎng)老金制度，從覆蓋面和老年人參與意愿角度分析，能享受職業(yè)年金和商業(yè)保險提供的養(yǎng)老金的老年人口數(shù)量有限。我國長期處于社會主義發(fā)展初級階段，為人民提供更好的生活，滿足人民對美好生活的向往是我國政府進(jìn)行頂層設(shè)計時不容忽視的目標(biāo)，為保障人民在其年老之后基本生活依然有保障，我國應(yīng)該著力建設(shè)非繳費型養(yǎng)老金制度。少子高齡化的社會現(xiàn)象使得家庭的養(yǎng)老功能減弱，將養(yǎng)老責(zé)任轉(zhuǎn)移到國家層面。

二、研究綜述

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口機(jī)構(gòu)變化的背景下，我國不僅要及時解決新業(yè)態(tài)人群的社會保障問題，還要積極應(yīng)對人口老齡化，當(dāng)下著力建設(shè)非繳費型養(yǎng)老金制度能使政策的社會效用最大化。高慶波通過研究發(fā)現(xiàn)繳費型養(yǎng)老金制度和非繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展路徑差異較大，未來兩類養(yǎng)老金制度的發(fā)展需要考慮三個要素，一是普惠與否，二是兩種養(yǎng)老金制度是否互斥，三是如何與其他社會福利制度相整合。鄭秉文認(rèn)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的歷史演變是“艾倫條件”這只“看不見的手”，引入非繳費型養(yǎng)老金制度的決策本身是符合歷史嬗變規(guī)律的正確選擇，但如何對制度進(jìn)行合理定位，避免制度陷入福利化和出現(xiàn)攀比現(xiàn)象，是長期制度建設(shè)過程中需要謹(jǐn)慎對待的問題。楊娟通過比較國際上的非繳費型養(yǎng)老金制度的實踐和發(fā)展歷程，認(rèn)為非繳費型養(yǎng)老金制度的實施需要可行性與可支付性兩方面的前提條件，前者要求低收入國家提高政府的管理能力，后者要求低收入國家政府提高融資能力。已有的實踐證明大多數(shù)發(fā)展中國具備建設(shè)非繳費型養(yǎng)老金制度的可支付行，而制度的可行性則需要國家根據(jù)自身客觀條件進(jìn)行設(shè)計和實施。

三、我國非繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展現(xiàn)狀與功能分析

(一)我國非繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

中華人民共和國成立后，中國的養(yǎng)老保障體系隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的不斷發(fā)展與進(jìn)步而逐漸建立并完善，非繳費型養(yǎng)老金制度與繳費型養(yǎng)老金制度的區(qū)別在于，繳費型養(yǎng)老金制度是社會保險制度，而非繳費型養(yǎng)老金制度是福利色彩較為濃厚的社會救助，以此為標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度可以被視為中國非繳費型養(yǎng)老金制度的雛形。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍包括農(nóng)村戶籍人口為主的農(nóng)業(yè)人口以及部分未參加城鎮(zhèn)職保制度的城市人口，其資金來源主要是財政轉(zhuǎn)移支付，它具有家計調(diào)查式、普惠性以及最低養(yǎng)老金的功能。與國外的社會養(yǎng)老金功能相比，中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度有基于國情而產(chǎn)生的獨特性。第一，該制度融合了基礎(chǔ)養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金，參保人口建立個人賬戶，個人所繳納的費用僅進(jìn)入個人賬戶，地方財政給予一定比例的財政配比補(bǔ)貼，這兩筆資金共同形成未來賬戶養(yǎng)老金的本金。第二，賬戶養(yǎng)老金具有保險性質(zhì)，個人繳費全部進(jìn)入賬戶進(jìn)行完全積累并形成“基金池”。第三，基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全來源于財政一般稅收收入。

(二)非繳費型養(yǎng)老金制度的功能分析

1.微觀功能

老年人口參與社會勞動的能力弱，得到勞動的機(jī)會少，導(dǎo)致老年人可獲得的經(jīng)濟(jì)收入低于其年輕時的收入，甚至低于同時期的社會平均收入，而老年人群的身體健康問題隨著年齡增大而不斷增加，因病致貧的概率遠(yuǎn)大于年輕人。除了老年人自身原因產(chǎn)生的貧困問題外，在少子化的小家庭模式中，老年人可能在無法獲得較好的養(yǎng)老照料的同時，還需要繼續(xù)承擔(dān)家庭中養(yǎng)育孫輩的責(zé)任，在低收入甚至零收入的情況下，撫養(yǎng)幼兒加劇了老年人生活的貧困。從微觀角度看，非繳費型養(yǎng)老金制度有助于解決個人的貧困問題，制度資金來源于政府財政收入，老年人在達(dá)到年齡要求后即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，而沒有繳費的前提條件，這相當(dāng)于政府基于財政可支付能力的大小對老年人群進(jìn)行無償?shù)纳钛a(bǔ)貼。老年人可以利用這筆補(bǔ)貼性的收入支付生活中需要的開銷，也可以進(jìn)行儲蓄以備不時之需，甚至可以進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和投資，提高老年經(jīng)濟(jì)收入。非繳費型養(yǎng)老金制度發(fā)揮微觀功能保障老年人個體生活時，也讓老年人具備支付下一代兒童成長成本的能力，讓尚不具備勞動能力的兒童的人力資源得到更好的開發(fā)和積累，無形中增強(qiáng)下一代青年的生活和就業(yè)能力。

2.宏觀功能

非繳費型養(yǎng)老金制度的宏觀功能體現(xiàn)在對儲蓄和消費的影響上。按照生命周期理論，個人的儲蓄與終身收入和生命周期緊密聯(lián)系在一起，即儲蓄和消費分配取決于終身收入。建立非繳費型養(yǎng)老金制度意味著個人在退休時的收入并不完全依賴于自己的儲蓄，還有賴于非繳費型養(yǎng)老金的補(bǔ)貼，考慮個人的儲蓄習(xí)慣和未來預(yù)期等心理因素，大部分勞動者都會選擇增加當(dāng)期消費，減少用于防范老年生活貧困的儲蓄金額。因此，非繳費型養(yǎng)老金制度的建設(shè)，向社會釋放出生活穩(wěn)定有保障的積極信號，刺激消費者提高當(dāng)前的購買力，增加當(dāng)期消費，尤其對老年人而言，儲蓄偏好將得到極大程度的降低，老年人對生活的安全感提高，就能毫無顧慮地享受老年生活，老年人的消費能力也得到提升。刺激消費以拉動內(nèi)需是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本的內(nèi)在動力，激發(fā)老年人的消費潛力，將促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，老年人購買養(yǎng)老服務(wù)可為社會創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)增長。社會就業(yè)機(jī)會的增加和GDP的增長又能帶動在職一代勞動力的消費提升，從而使整個國民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)正循環(huán)，得到極大的促進(jìn)，政府的財政可支付能力也同時得到提升，非繳費型養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性因此得到可靠的財政支持。從宏觀層面而言，非繳費型養(yǎng)老金制度的建設(shè)有利于社會經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)。

(三)我國建立非繳費型養(yǎng)老金制度的緊迫性

從2000年到2019年，中國65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣黾樱?020年發(fā)布的中國統(tǒng)計年鑒資料顯示，截至2019年年末，這一比重達(dá)到12.6%(表1)。此外，全國老年人撫養(yǎng)比也在不斷攀升，從2000年的9.9%持續(xù)遞增到2019年的17.8%，出生率在2020年僅為0.85%，已經(jīng)呈現(xiàn)連續(xù)4年下降的狀態(tài)，老年人口撫養(yǎng)比的增速之快，讓建立非繳費型養(yǎng)老金制度成為解決養(yǎng)老負(fù)擔(dān)問題的有效措施之一。我國城鎮(zhèn)離退休人員基本養(yǎng)老金替代率近年來持續(xù)下降，2020年僅為41%，遠(yuǎn)低于世界銀行建議的70%，城鎮(zhèn)離休人員基本養(yǎng)老金替代率的下降引起社會各界對未來養(yǎng)老金購買力的擔(dān)憂。中國的人口老齡化問題日益嚴(yán)峻，繳費型養(yǎng)老金制度只能保障小部分的老齡人口的養(yǎng)老生活，為維護(hù)老齡化社會的穩(wěn)定，避免在老年群體中出現(xiàn)較大的貧富不均和生活質(zhì)量差異，建立非繳費型養(yǎng)老金制度成為必要的制度建設(shè)。

表1 2010~2019年全國老年人口年齡結(jié)構(gòu)和撫養(yǎng)比

“十四五”時期是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，在加快新型城鎮(zhèn)化過程中，新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，就業(yè)種類與以往大不相同，就業(yè)形式日趨非正規(guī)化，與此同時勞動力就業(yè)人口總體規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢，導(dǎo)致人口的贍養(yǎng)率和老年人口增量都持續(xù)升高，未來的基本養(yǎng)老保險覆蓋面的提高面臨極大挑戰(zhàn)。由表1可見，老年人口結(jié)構(gòu)的老化呈現(xiàn)線性上升的趨勢，沒有出現(xiàn)下降的拐點，老年人口撫養(yǎng)比從2000年至2019年也持續(xù)上升。面對人口結(jié)構(gòu)的變化，社會保障尤其是養(yǎng)老保障在社會民生方面所占據(jù)的重要性日益提高，養(yǎng)老保險制度建設(shè)根據(jù)社會人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型做出針對性的調(diào)整，能夠為農(nóng)村老年人口和非正規(guī)就業(yè)人員建立養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。

四、完善非繳費型養(yǎng)老金制度的措施

(一)完善基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制

健全基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制和制度之間待遇調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制是基于社會公平和制度政策規(guī)范性的需要，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金調(diào)整政策在目前還沒有得到有效的統(tǒng)一，需要完善以老年農(nóng)民為主體的非單位工作人員的養(yǎng)老金調(diào)整政策，加快落實養(yǎng)老金待遇調(diào)整的增長機(jī)制，實現(xiàn)待遇的指數(shù)化調(diào)整，使各地區(qū)的人民享有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險金達(dá)到比較均衡的水平，保障老年人的生活水平，體現(xiàn)社會公平、公正性。完善基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，讓非繳費型養(yǎng)老金制度更有效地提高我國居民消費能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好發(fā)展，有助于熨平消費周期，提高資源分配效率。

根據(jù)不同的結(jié)構(gòu)安排，非繳費型制度分為普享型、補(bǔ)缺型、融合型等類型，就中國目前所處的社會主義初級階段而言，由于個人賬戶養(yǎng)老金制度的自愿性質(zhì)，繳費水平較低。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，但待遇水平較低，不能充分發(fā)揮功能性作用。在中西部經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，非繳費型養(yǎng)老金制度的待遇水平無法保障當(dāng)?shù)鼐用窕旧钚枰?，只能起到補(bǔ)助性作用。提高非繳費型養(yǎng)老金的待遇水平可以運用精算平衡的方式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價、工資增長和財政能力等社會客觀因素，將待遇的替代率水平目標(biāo)與城鄉(xiāng)居民的收入按一定比例相掛鉤，這一比例標(biāo)準(zhǔn)的確定以保證領(lǐng)取非繳費型養(yǎng)老金的金額可以滿足居民的基本生活需要為前提，合理調(diào)整非繳費型基本養(yǎng)老金待遇，穩(wěn)步提高國民基本養(yǎng)老金水平，保障老年人基本生活水平，穩(wěn)定消費預(yù)期，而不是只能起到緩解貧困的作用。建立真正有效的非繳費型養(yǎng)老金制度，通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的方式向符合條件的老年居民發(fā)放合理的養(yǎng)老金金額，從而起到增加家庭收入、增加居民購買力和提高居民的生活質(zhì)量的作用。

(二)健全非繳費型養(yǎng)老金制度與繳費型養(yǎng)老金制度之間的互補(bǔ)關(guān)系

19世紀(jì)末，德國建立繳費型的法定養(yǎng)老金，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的“俾斯麥模式”得到世界范圍內(nèi)的肯定，成為養(yǎng)老保障制度的典范。在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中，隨著工業(yè)化的高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)村勞動力逐漸轉(zhuǎn)移到城市，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)快速遞增，提高繳費型養(yǎng)老保險制度的覆蓋面可以較大程度上滿足整個國家的養(yǎng)老保障需求，成為養(yǎng)老保障制度的支柱。但繳費型養(yǎng)老金制度本身具有難以矯正和克服的劣勢，尤其在發(fā)展中國家，其無法解決法制不健全、管理效率低下、人均GDP水平偏低的社會問題，而這些問題的解決亟需非繳費型養(yǎng)老金制度的建立。這兩種制度各有所長，無法形成替代關(guān)系，而必須形成互補(bǔ)關(guān)系。面對日漸龐大的非正規(guī)就業(yè)人員、農(nóng)村老年人口、流動人口，非繳費型養(yǎng)老金制度可以發(fā)揮普惠性作用，彌補(bǔ)繳費型養(yǎng)老金制度的不足。因經(jīng)濟(jì)能力低而無力承擔(dān)繳費型養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)或者因為繳費年限不足而無法領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人可以受到非繳費型養(yǎng)老金制度的覆蓋，通過政府財政出資為這類被繳費型養(yǎng)老金制度排除在外的老齡人口提供養(yǎng)老保障，在這一制度層面上，通過完善非繳費型養(yǎng)老金制度和繳費型養(yǎng)老金制度的互補(bǔ)關(guān)系可以達(dá)到養(yǎng)老金體系在社會的全覆蓋。

目前中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度的設(shè)置還比較簡單粗放，以保障最低生活制度為主要目標(biāo)，較少運用家計調(diào)查式手段嚴(yán)格審核申請人群，導(dǎo)致制度的實施準(zhǔn)確性不高和財政資金使用效率低。我國可以通過科學(xué)有效的定位機(jī)制和合理的工具方法來完善非繳費型養(yǎng)老金制度，決定是否采用調(diào)查式養(yǎng)老金制度取決于相關(guān)部門的執(zhí)行能力。加強(qiáng)國家頂層設(shè)計，要求執(zhí)行部門提高管理能力，對領(lǐng)取非繳費型養(yǎng)老金的老年人進(jìn)行年齡、身體狀態(tài)以及家庭其他成員的相關(guān)性調(diào)查，將收入作為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，是較為簡單粗暴的手段，容易出現(xiàn)決策判斷失誤，導(dǎo)致需要養(yǎng)老金的老年人無法及時獲得幫助，陷入貧困。

(三)維護(hù)老年人人權(quán)，營造尊老社會風(fēng)氣

1948年聯(lián)合國發(fā)布的?世界人權(quán)宣言?規(guī)定了所有人在公民、政治、社會、經(jīng)濟(jì)及文化領(lǐng)域的核心權(quán)利，這也是老年人人權(quán)的基礎(chǔ)。老年人人權(quán)的首要方面是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立非繳費型養(yǎng)老金制度就是要將制度建設(shè)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)社會中處于弱勢的老年人，保障老年人的基本生活，提高老年人養(yǎng)老生活幸福指數(shù)，讓老年人生活有質(zhì)量、有尊嚴(yán)。

非繳費型養(yǎng)老金制度應(yīng)該使老年人日常的衣食住行有保障，當(dāng)老年人可以依賴制度實現(xiàn)自我養(yǎng)老，減輕家人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不需要社會救助時，老年人的生活幸福感就得到了提高。隨著人口的老齡化，老年人的人力資源也應(yīng)該得到開發(fā)，非繳費型養(yǎng)老金制度在保障老年人基本生活的同時，也可以讓老年人充分參與社會生活，因為相關(guān)政策的制定和執(zhí)行都與老年人的個人生活息息相關(guān)。老年人對養(yǎng)老金制度的依賴和信任，一定程度上可以提高老年人投身民主決策的積極性。非繳費型養(yǎng)老金制度為老年人提供參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的資金支持，獨立的社會經(jīng)濟(jì)地位讓老年人的生活不至于陷入窘迫境地，而得體的養(yǎng)老姿態(tài)更易于在社會上形成“尊老、愛老、護(hù)老”的良好社會風(fēng)氣。