倪 曄，袁 亮，夏正晶

(揚州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚州 225127)

一、引言

近年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會主義建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，和諧成為社會主旋律，但是城鄉(xiāng)差距問題依然存在。其中，城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)不均等就是突出的問題之一，它使得城鄉(xiāng)居民不能均等享受社會發(fā)展繁榮的果實，因此實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化成為解決社會公平問題的焦點。本文以揚州為例，對城鄉(xiāng)居民社會保障公共服務(wù)均等化問題及對策開展研究，基于現(xiàn)狀和問題的分析，提出實現(xiàn)揚州城鄉(xiāng)居民社會保障均等化的對策，希望對揚州城鄉(xiāng)社會保障均等化服務(wù)的實現(xiàn)以及其他地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)均等化起到一定的參考作用。

二、社會保障公共服務(wù)均等化相關(guān)理論概述

(一)社會保障均等化概述

社會保障制度是國家通過法律手段，對財政收入進(jìn)行再分配，對低收入、無收入人群以及因意外而導(dǎo)致生活困難的公民給予最基本的生活保障，從而保障其基本生活的制度。目前，我國已經(jīng)形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育以及最低生活保障為主要內(nèi)容的社會保障體系。本文從民生共享的視角，對揚州市社會保障公共服務(wù)開展研究。目前，關(guān)于社會保障均等化的研究在學(xué)術(shù)界還沒有達(dá)成共識，但是對于實現(xiàn)社會保障均等化應(yīng)當(dāng)遵循的原則已經(jīng)形成了一致性意見，即實現(xiàn)社會保障均等化就要堅持機(jī)會均等、最低保障標(biāo)準(zhǔn)均等、實施均等等。基于此，本文將社會保障均等化定義為以政府推進(jìn)為主體，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民均等享受社會保障權(quán)利，基本保障權(quán)利包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育以及最低生活保障等。

(二)社會保障與公共服務(wù)的關(guān)系

隨著人們對于社會保障問題日益重視，學(xué)術(shù)界已經(jīng)將社會保障問題視為現(xiàn)代公共管理學(xué)的前沿問題。而社會保障的實施主體是政府部門，因此社會保障政策的制定、推行以及實施屬于行政管理的范疇。我國著名學(xué)者常修澤教授在定義公共服務(wù)時將社會保障納入公共服務(wù)中的民生服務(wù)范疇，認(rèn)為社會保障與公共服務(wù)的均等化在特征上存在著相關(guān)性，實現(xiàn)社會保障均等化對于實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化具有一定的積極意義，能夠更好地促進(jìn)社會公平。

三、揚州市城鄉(xiāng)居民社會保障實施現(xiàn)狀分析

(一)揚州市城鄉(xiāng)基本情況

揚州市位于江蘇中部地區(qū)，現(xiàn)全市總面積為6634平方千米，其中市區(qū)面積為2310平方千米。揚州市下轄3區(qū)1縣，代管2個縣級市，全市總共有62個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)和17個街道。根據(jù)第七次人口普查，揚州市全市人口總量為455.98萬?，F(xiàn)有城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為327.08萬，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為435.36萬、失業(yè)保險參保人數(shù)74.34萬、工傷保險參保人數(shù)為95.03萬、生育保險參保人數(shù)為96.27萬。揚州城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)一體化，月人均標(biāo)準(zhǔn)由2015年末的390~575元統(tǒng)一提高到2020年的710元，累計發(fā)放低保資金于1951萬人，累計達(dá)8.18億元。

截至2020年末，全市農(nóng)民人均支配收入24813元，同比增長6.3%，工資性收入14532元，占比58.57%，經(jīng)營凈收入5958元，占比24.01%，財產(chǎn)性收入618元，占比2.49%，轉(zhuǎn)移性收入3705元，占比14.93%。由此可以看出，農(nóng)村居民的收入中工資性收入占比較高。根據(jù)農(nóng)村居民的消費數(shù)據(jù)可以看出，2020年，揚州市農(nóng)村居民的消費支出達(dá)到了16550元，消費支出占農(nóng)民總收入的比重為66.70%，同比下降3.9%。

截至2020年末，揚州市城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為47202元，同比增長3.6%。其中，城鎮(zhèn)居民工資性收入為28137元，占總收入的59.61%，經(jīng)營性收入為6651元，占總收入的14.09%，財產(chǎn)性收入為4696元，占總收入的9.95%，轉(zhuǎn)移性收入為7718元，占總收入的16.35%。由此可以看出，城鎮(zhèn)居民的收入以工資性收入為主。統(tǒng)計城鎮(zhèn)居民的人均消費數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民的人均消費支出為25342元，消費支出占總收入的比重為53.69%，同比下降1.4%。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，揚州市不論是農(nóng)村人口還是城鎮(zhèn)人口，人均可支配收入實現(xiàn)了不同程度的上升，而人均消費支出方面均呈現(xiàn)下降趨勢，這可能是由于疫情期間居民大面積居家隔離，線下消費行為驟減，地區(qū)物流不暢，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有所延遲，市場需求難以被充分滿足。受疫情影響，很多人傾向于持幣觀望而不是消費，這些都影響到了整體的消費支出規(guī)模。因此，需要從多個維度來刺激消費，一方面要提高居民的收入水平，另一方面要完善城鄉(xiāng)社會保障制度，改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激城鄉(xiāng)居民的消費需求。

(二)揚州市城鄉(xiāng)居民社會保障總體實施情況

為實現(xiàn)社會公共服務(wù)的均等化，近年來，揚州市政府不斷完善社保體系，進(jìn)一步擴(kuò)大了社保范圍，社保水平總體不斷提高。2020年，揚州市調(diào)整了醫(yī)保繳費政策，將原先的“一制兩檔”制度修改為“一制一檔”，目前揚州市的醫(yī)保繳費標(biāo)準(zhǔn)為成人300元/人，兒童240元/人。

對近10年揚州市公共服務(wù)支出(表1)進(jìn)行統(tǒng)計分析可以看出，將2011~2020年劃分為前后5年對比，揚州市前后五年的公共服務(wù)支出增幅較大，并且社保和醫(yī)療方面的支出占比較大，前后5年增幅達(dá)到了155.21%。2011~2015年，揚州市社保和就業(yè)支出占比為7.61%，而2016~2020年揚州市社保和就業(yè)支出占比已經(jīng)上升到了11.19%?？傮w而言，揚州市在社會保障和改善民生方面取得了一定的成效，對于發(fā)展揚州市經(jīng)濟(jì)、提高社會文明程度和實現(xiàn)社會公平起到了很大的作用。

表1 揚州市2011~2020年公共服務(wù)支出情況

(三)城鄉(xiāng)居民社會保險參保情況

近年來，揚州市逐漸跳出社保格局，進(jìn)一步完善了社保體系，已經(jīng)初步建立了比較完善的城鄉(xiāng)社會保險制度，覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，從過去的企事業(yè)單位擴(kuò)大到各類從業(yè)人員，基本實現(xiàn)了全員參保。截至2020年底，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)327.08萬人，參保率達(dá)到99.5%，基本實現(xiàn)了全覆蓋，這代表揚州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)入了新階段，為揚州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展添加了助推力。2020年，城鄉(xiāng)居民人均最低生活保障金分別為648.94元和499.28元，相差149.66元，差距較大。這充分說明實現(xiàn)社保全覆蓋后，下一步應(yīng)當(dāng)逐步縮小城鄉(xiāng)的差距，實現(xiàn)社會保障的提質(zhì)增效。為此揚州2018年開始實行城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度，從制度層面來實現(xiàn)醫(yī)保的統(tǒng)一，逐步縮小城鄉(xiāng)基本醫(yī)保的差異，為促進(jìn)全市醫(yī)保體系的完善奠定堅實基礎(chǔ)。2020年，全市醫(yī)?；鹗杖霝?0.45億元，醫(yī)?；鹬С鰹?5.26億元，為推動全市醫(yī)保參保工作，揚州市提高了醫(yī)保人均財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，2020年，揚州市醫(yī)保參保率達(dá)到了99.2%。

四、揚州市社會保障公共服務(wù)均等化存在的問題

(一)城鄉(xiāng)社會保障水平不平衡

根據(jù)分析揚州市城鄉(xiāng)社會保障實施現(xiàn)狀，在實施公共服務(wù)均等化背景下，揚州市社會保障服務(wù)均等化取得了顯著的成效，特別是在養(yǎng)老和醫(yī)療兩個方面，然而全市城鄉(xiāng)居民社保水平依然較低。從城鄉(xiāng)最低生活保障對比來看，城市和農(nóng)村地區(qū)的最低生活保障還有較大的差距。而在基本醫(yī)療方面，農(nóng)村地區(qū)的就醫(yī)局面與城鄉(xiāng)相比實現(xiàn)了一體化，但是由于醫(yī)保保障范圍僅限于大病，城鄉(xiāng)醫(yī)保體系還不是很全面。此外，由于城市和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)以及職業(yè)的不同，關(guān)于工傷保險、失業(yè)保險以及生育保險等社會保障內(nèi)容很少將農(nóng)村居民納入城鄉(xiāng)一體化體系當(dāng)中，社會保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)有待進(jìn)一步提高。

(二)城鄉(xiāng)社會保障待遇差別大

目前揚州市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險以及新型鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險和新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療保險的社會保障的實質(zhì)和功能相同，而在繳費方式和待遇方面的差別較大。揚州城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險現(xiàn)有15個檔次，分別為100~1200元12個檔次以及2000、3000和6000元3個檔次，其中最低4個檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)僅適用于最低生活保障對象、重度殘疾人等特殊群體，選擇低標(biāo)準(zhǔn)繳費的檔次和選擇最高檔次的繳費標(biāo)準(zhǔn)，所能領(lǐng)取到的養(yǎng)老金與其所繳納的繳費標(biāo)準(zhǔn)并不一致。例如，若農(nóng)村居民選擇600元的繳費標(biāo)準(zhǔn)，繳費期限為15年，年齡滿60歲之后每月可領(lǐng)取256元左右養(yǎng)老金，而若一個農(nóng)村居民選擇6000元的繳費標(biāo)準(zhǔn)，繳費年滿15年之后，至60歲每月也僅僅可以領(lǐng)取930元左右的養(yǎng)老金?？梢钥闯?，兩者的繳費標(biāo)準(zhǔn)相差近9倍，而領(lǐng)取的養(yǎng)老金相差3.6倍左右。這就對社會保障公平性作用的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。

(三)社會保障基金未來缺口壓力大

社會保障服務(wù)均等化的實現(xiàn)需要一定的社會經(jīng)濟(jì)條件支撐，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，實現(xiàn)全覆蓋意味著需要增大社會保障基金的支出，這就使得社會保障基金的壓力增大。隨著老年人口總量的不斷增加，我國人口老齡化形勢越來越嚴(yán)峻。目前，揚州市60歲及以上人口達(dá)到了115.92萬人，占人口總數(shù)的25.2%。2020年，全市保險基金預(yù)算收入為228.76億元，較上年下降17.1%，社會保險基金預(yù)算支出284.54億元，較上年增長7.3%，可以看出社?；鹗罩Р黄胶?，收入小于支出。未來基金缺口將會對揚州市社會保障均等化的實現(xiàn)形成較大的壓力，維持社會保障服務(wù)均等化將會成為揚州市公共服務(wù)工作面臨的重大難題。

五、揚州市社會保障公共服務(wù)均等化對策

(一)強(qiáng)化城鄉(xiāng)社會保障體系

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中政府具有至關(guān)重要的主導(dǎo)作用，因此要想提高城鄉(xiāng)社會保障水平，政府要把握全局，統(tǒng)籌兼顧。重視對社會保障制度的完善和實施，不斷完善城鄉(xiāng)社保體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。具體做法有:第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療管理制度，減小城鄉(xiāng)醫(yī)保差距，提高農(nóng)村醫(yī)療水平，可以通過鼓勵往屆畢業(yè)生到鄉(xiāng)村基層服務(wù)工作，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)水平，解決農(nóng)民看病難的問題。第二，對于農(nóng)村就業(yè)困難人群進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，并且設(shè)立專項的就業(yè)援助資金，緩解農(nóng)村地區(qū)失業(yè)人員暫時的經(jīng)濟(jì)壓力。第三，在制定最低生活保障和醫(yī)療救助制度時，需充分考慮農(nóng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村地區(qū)最大限度地實現(xiàn)農(nóng)保全覆蓋。第四，對于經(jīng)濟(jì)上存在困難，醫(yī)保自繳存在困難的低收入人群提供全額財政補助，以確保醫(yī)保的社會保障作用。通過上述措施，全面提升城鄉(xiāng)社會保障水平，以期推進(jìn)揚州市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

(二)縮小城鄉(xiāng)社會保障差距

縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，特別是縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險以及醫(yī)療保險這兩類保險的差距，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化具有至關(guān)重要的作用。首先，要進(jìn)一步增加農(nóng)民的收入。只有收入增加了，農(nóng)民才會選擇更高標(biāo)準(zhǔn)的繳費檔次，未來才能獲得相對更高的保障待遇。第二，要優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。受中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式的影響，大部分的農(nóng)民采用小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，這種方式效率比較低，無法提高農(nóng)民的收入。為此，可以引導(dǎo)農(nóng)民引進(jìn)規(guī)?；姆N植方式，一方面因地制宜地發(fā)展?jié)O業(yè)、畜牧業(yè)等效率較高的產(chǎn)業(yè)，同時可以結(jié)合鄉(xiāng)村振興，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等附加值高的項目，提高農(nóng)民的收入。第三，可以借力特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點，積極探索農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，廣泛動員群眾參加合作社，自辦農(nóng)家樂、家庭農(nóng)場，開展電子商務(wù)等，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和就近就業(yè)，推動他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，提高農(nóng)村地區(qū)的社會保障水平。

(三)加強(qiáng)社會保障基金的管理

目前揚州市社會保障基金的一般來源是政府財政稅收、個人和企業(yè)所繳納的一般資金等，為了使社會保障資金存量擴(kuò)大，只能將社會保障基金由國有資產(chǎn)部分存量中進(jìn)行轉(zhuǎn)換。但是，揚州市目前的社?；鸫嬖谥^大的缺口，這主要是由于農(nóng)村社?；鸬男枨笤黾樱丝邶g化造成的離休人員增加以及經(jīng)濟(jì)體制改革之后一批國有企業(yè)員工下崗造成社會保障基金存在缺口。這需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，更好地組織、引導(dǎo)社會資源參與城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)，拓寬城鄉(xiāng)社會保障資金來源渠道，鼓勵和引導(dǎo)個人、企業(yè)、慈善組織和公益組織對農(nóng)村社?；疬M(jìn)行捐助。也可以根據(jù)流動性，將社?；饎澐譃殚L期社?；稹⒅衅谏绫；鸷投唐谏绫；?，根據(jù)社?；鸬牧鲃有赃M(jìn)行各種投資，通過此種方法可以有效降低社?；鸬耐顿Y風(fēng)險，并且還能夠?qū)崿F(xiàn)社?；鸬脑鲋?。此外，還需要對公共財政支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效優(yōu)化，可以通過提高社?；鹬С龅谋戎貋碓黾由绫Ｘ斦С觯源_保社?；鹉軌蛴懈玫呢斦Ｕ?。

六、結(jié)論

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化具有關(guān)鍵性的作用。揚州市在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)方面，制定了一系列的政策，并開展了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化相關(guān)工作。但是由于城鄉(xiāng)差距，揚州市農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)還比較落后，為此，就需要加強(qiáng)對揚州農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)管理，提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平。目前，揚州城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化工作取得了一定的進(jìn)展，但是還沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保均等化服務(wù)的目標(biāo)。針對揚州城鄉(xiāng)社會保障水平不平衡、城鄉(xiāng)社會保障待遇差別大、社會保障基金未來缺口壓力大等問題，提出了強(qiáng)化城鄉(xiāng)社會保障體系、縮小城鄉(xiāng)社會保障差距、加強(qiáng)社會保障基金的管理等建議，希望研究能夠?qū)P州市城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)起到一定的參考作用。