王 梓

(廣州行政學(xué)院，廣東 廣州 510070)

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會的重要講話中強(qiáng)調(diào)，要踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主[1]。發(fā)展全過程人民民主必須通過一系列法律和制度安排，真正將民主各個環(huán)節(jié)貫通起來。人民民主的真諦在于有事好商量、眾人的事情由眾人商量。民主協(xié)商是社會主義民主的重要表現(xiàn)形式，人民政協(xié)在我國已經(jīng)走過70多年的歷程。中華人民共和國建立前夕，第一屆中國人民政治協(xié)商會議代行立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，制定了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，并且通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，為人民政協(xié)職能作了基本規(guī)定。政治協(xié)商、民主協(xié)商、協(xié)商民主三個概念既有緊密的聯(lián)系，又有不同的側(cè)重點(diǎn)：政治協(xié)商側(cè)重于協(xié)商內(nèi)容的政治性，民主協(xié)商側(cè)重于協(xié)商的民主化，協(xié)商民主側(cè)重于民主的協(xié)商形式。政治協(xié)商作為協(xié)商民主的重要組成部分，在新中國建立前就有比較充分的發(fā)展。而協(xié)商民主是與選舉民主相對應(yīng)的制度體系，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會和十八屆三中全會將協(xié)商民主作為制度層面的建設(shè)任務(wù)提了出來。這是一種新的創(chuàng)制，協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化都需要依靠法治進(jìn)行規(guī)制。全過程人民民主則強(qiáng)調(diào)民主的整體性，其將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各種實踐形態(tài)的民主融為一體[2]。

一、法治：基于政治哲學(xué)的學(xué)理解讀

(一)法治的語義學(xué)解讀

“法治”顧名思義就是“以法治國”，意為治理國家的依據(jù)是法律而不是某個人或某些具體的組織、單位。我國很早就有“法治”一詞的記載，《晏子春秋·諫上九》：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯?！薄痘茨献印し赫撚?xùn)》：“知法治所由生，則應(yīng)時而變；不知法治之源，雖循古終亂。”“法治”與“人治”相對，是指一切依據(jù)法律推行政策措施、治理國家的制度。英國思想家約翰·洛克采用將個人和政府進(jìn)行對比的方法來認(rèn)識法治的語義：個人可以做法律禁止以外的任何事情；政府不能做法律許可以外的任何事情。這就是我們所熟知的：對于公民個人而言，法無明文禁止即可為；對于公權(quán)力機(jī)關(guān)而言，則是法無明文規(guī)定則禁止。意思是說，真正的法治，應(yīng)該給予公民以最充分的權(quán)利，而對公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的約束和限制。換句話說，法治社會必須盡可能地保護(hù)公民權(quán)利，極有力地限制政府權(quán)力，除此之外，則稱不上真正的法治社會。

(二)法治的學(xué)理闡釋

法治起源于古希臘的理性精神。哲學(xué)家黑格爾曾這樣評說：“一提到希臘這個名字，在有教養(yǎng)的歐洲人心中，尤其在我們德國人心中，自然會引起一種家園之感……今生，現(xiàn)世，科學(xué)與藝術(shù)，凡是滿足我們精神生活，使精神生活有價值、有光輝的東西，我們知道，都是從希臘直接或間接傳來的……”[3]157-158亞里士多德通過與柏拉圖進(jìn)行法治論與人治論的辯論提出的法治觀念完成了法治的理論化論述，促使法治理論在西方文明的搖籃——古希臘誕生。美國法學(xué)大家博登海默認(rèn)為：希臘人經(jīng)由對自然、社會和社會制度所作的徹底且基本的分析而成為西方世界的哲學(xué)先師，與此同時，希臘哲學(xué)也成為人們考察整個世界哲學(xué)的一個顯微鏡[4]。

亞里士多德師承柏拉圖，但又批判并且超越了柏拉圖的人治論，最終成就了其法治先賢之名。即便是柏拉圖，也在其生命的最后十年稍稍放棄了玄想，在《法律篇》里他認(rèn)為“第二等好的國家”之核心因素即是設(shè)計另一種可能的國家統(tǒng)治形式“法治國”，并把如何建立“法治國”作為討論和描述的中心議題。柏拉圖晚年認(rèn)定：法律是增進(jìn)人類文明的力量，如果一個國家沒有了法律，人類就會如野蠻動物一般隨意，那么這個國家一定會覆滅；相反，一個國家人人都能在法律之下活動，這個國家就會獲得諸神的庇佑、賜福。亞里士多德倡導(dǎo)依法而治，他認(rèn)為權(quán)力集于一人之手時存在濫用與腐敗的危險。亞里士多德的法治思想大多以其師柏拉圖的《法律篇》為基礎(chǔ)，記錄在自己的著作《政治學(xué)》當(dāng)中。亞里士多德從對希臘城邦國家政治的經(jīng)驗考察中肯定了法治的優(yōu)越性，對法治作了經(jīng)驗的、理性的、令人信服的論述，法治精神的種子逐漸生根發(fā)芽。如此這般，經(jīng)院主義研究方法以一種意想不到的方式邂逅了羅馬法規(guī)范體系的精致和深邃，共同促成歐洲最早的法學(xué)教師群體的生成；這一群體在主體法治意識養(yǎng)成和法治客觀價值確立的雙重意義上，通過重構(gòu)法治基本價值原則、指導(dǎo)法律規(guī)范完善和重塑法律共同體及民眾法治信仰等作出了巨大的貢獻(xiàn)，由此也就順理成章地培養(yǎng)了西方社會的法治精神[3]6。法律權(quán)威逐漸取代政治或宗教性的專斷權(quán)威，法治觀念深深地烙入民眾心中，一面法律至上的旗幟堅定地豎了起來，君主和教皇被趕下了專斷權(quán)威的神壇，人類自那時起已不習(xí)慣沒有法治的社會。

(三)中國法律思維下的法治解讀

中國的今天是從中國的昨天和前天走來的。前天和昨天，中國有“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)”的法治宣言，有“王子犯法與庶民同罪”的法治原則，有商鞅“徙木立信”的法治實踐等。今天，中國共產(chǎn)黨提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，將法治中國建設(shè)提升到法治建設(shè)與民主建設(shè)共同推進(jìn)的高度和廣度。民主法治理論是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分?；仡欀袊厣鐣髁x的發(fā)展歷程，才能深刻認(rèn)識民主法治理論在中國特色社會主義理論體系中的地位。政府合法性的基礎(chǔ)是民主在多大程度上被承認(rèn)，而治國理政的基本方式是法治。民主法治在理論上成為社會主義本質(zhì)的有機(jī)組成部分。社會主義法治中國建設(shè)要“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主，依法治國有機(jī)統(tǒng)一，深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[5]。法治已經(jīng)與民主一道成為決定我國社會主義生命體健康的關(guān)鍵因素，簡言之，社會主義的血液里就有民主與法治。

二、法治：協(xié)商民主的基礎(chǔ)訴求

(一)協(xié)商民主需要法治保障

協(xié)商民主需要法治的引領(lǐng)與規(guī)制，法治是推進(jìn)協(xié)商民主的基本路徑。協(xié)商民主又稱審議性民主、商議性民主，它強(qiáng)調(diào)審議、商議的程序性，主張凡涉公共政策必須有公共協(xié)商的過程，過程的合法合規(guī)是協(xié)商民主的生命。所以，以法的規(guī)則來規(guī)范協(xié)商民主，不僅體現(xiàn)了協(xié)商民主自身的價值，也是協(xié)商民主的內(nèi)在要求。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[6]2015年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)是社會主義協(xié)商民主制度發(fā)展的里程碑式文獻(xiàn)，也是健全和完善社會主義協(xié)商民主制度的重要依據(jù)。協(xié)商民主是一種民主制度，要真正煥發(fā)協(xié)商民主的制度效能，必須要實現(xiàn)其法治化；只有增強(qiáng)其法治剛性，才能實現(xiàn)真正意義上的協(xié)商。

(二)我國協(xié)商民主既有的相關(guān)法律依據(jù)

法治化的前提在于法制化，協(xié)商民主法治化也不例外。所以，引領(lǐng)、規(guī)范協(xié)商民主的相關(guān)法律法規(guī)必然成為協(xié)商民主法治化的首要樞機(jī)[7]。社會主義協(xié)商民主的法治引領(lǐng)與規(guī)范，最終應(yīng)當(dāng)以具體的法的規(guī)則體現(xiàn)出來。2015年2月的《意見》明確提出了社會主義協(xié)商民主建設(shè)的基本原則：“加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。”“堅持依法有序、積極穩(wěn)妥，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵?！庇纱丝梢姡梢?guī)則對協(xié)商民主的引領(lǐng)與規(guī)范是協(xié)商民主建設(shè)的要求和體現(xiàn)。當(dāng)然，法治對協(xié)商民主的規(guī)范與引領(lǐng)是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)該是一個體系建設(shè)的問題。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對法治體系的基本內(nèi)涵界定為：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！盵8]意思就是依法治國是在的黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹法治理念，逐步形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。所以說，我國的法治體系實際上包含了兩大體系：國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。當(dāng)然，這種“雙軌制”的體系，即國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系也同樣適用于協(xié)商民主建設(shè)。就國家法律法規(guī)層面而言，對協(xié)商民主的規(guī)范與保障，主要是憲法規(guī)則和法律規(guī)則。而且從某種意義上說，協(xié)商民主是一個憲法層面的問題。協(xié)商民主在我國多數(shù)情況下是一種決策民主的形式。眾所周知，決策本身常常會涉及權(quán)利或者利益的調(diào)整，甚至是沖突，這樣的話，作為決策形式的協(xié)商民主，當(dāng)然應(yīng)該以基本的憲法性的原則為協(xié)商的準(zhǔn)則。協(xié)商民主遵循憲法性原則，也就是說，協(xié)商民主的合憲性原則是協(xié)商民主在實踐運(yùn)行中的底線。對協(xié)商民主的規(guī)范與價值引領(lǐng)非憲法莫屬，憲法對協(xié)商民主的制度設(shè)計還是得通過具體的法律規(guī)范來實現(xiàn)。

新中國在建立前夕曾制定一部《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，該法對人民政協(xié)性質(zhì)、宗旨、職權(quán)范圍等都作了明確的規(guī)定，為人民政協(xié)工作提供了基本的法律依據(jù)和法律保障。我們知道，那時的政治協(xié)商會議履行的實際上是全國人民代表大會的職責(zé)，政協(xié)在其運(yùn)行過程中積累了與該法有關(guān)的寶貴經(jīng)驗。然而，人民政協(xié)職能的發(fā)揮仍然不到位，沒有達(dá)到其制度設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)。羅豪才先生曾非常認(rèn)真地研究軟法與協(xié)商民主，將軟法研究與我國的協(xié)商民主理論和人民政協(xié)實踐結(jié)合起來，探討這三者之間的緊密聯(lián)系。

(三)協(xié)商民主的法治保障與規(guī)范

協(xié)商民主的法治化過程中主要需要解決的就是兩個層面的問題: 保障層面和規(guī)范層面。協(xié)商民主的法治化保障指的是通過法定的規(guī)則與程序，保障協(xié)商民主的公共理性；而協(xié)商民主的公共理性，又需要保障協(xié)商民主協(xié)商的公正與平等，這樣才能讓少數(shù)人、少數(shù)群體的權(quán)利和利益也能得到表達(dá)和尊重，從而讓少部分人也能免于多數(shù)裁決原則的侵犯。這也正是協(xié)商民主與票決民主的最主要的區(qū)別，是協(xié)商民主的優(yōu)勢所在，更是協(xié)商民主迷人的地方。與此同時，為了協(xié)商民主的表達(dá)和參與的有序?qū)崿F(xiàn)，必須要有法律規(guī)則對協(xié)商民主規(guī)則與程序進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)前我國協(xié)商民主建設(shè)存在的突出問題之一，就是引領(lǐng)與規(guī)范協(xié)商民主的法律、法規(guī)不健全。具體說來，協(xié)商民主的協(xié)商原則、協(xié)商范圍、協(xié)商主體及具體的協(xié)商方式等都缺乏具有強(qiáng)制性和普遍約束性的法律規(guī)范。王學(xué)儉等提出：“加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系?！盵9]正因為協(xié)商民主與法治有著密切聯(lián)系，所以學(xué)者們在討論協(xié)商民主的時候，往往從法律尤其是憲法的視角進(jìn)行探討。具體到協(xié)商民主的各個方面，就需要通過健全法治來保障協(xié)商的進(jìn)行。合法性是法的首要價值，同樣也是協(xié)商民主的基本要求。缺乏法律制度保障的協(xié)商，是無法保證協(xié)商民主的價值得到充分體現(xiàn)的。習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中明確提出：“必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。”[10]

三、社會主義協(xié)商民主：法治的形成路徑

(一)用協(xié)商民主培養(yǎng)法治的基礎(chǔ)性思維

法治的靈魂是法治精神，法治精神是人類法治實踐的產(chǎn)物。我國法治建設(shè)的首要任務(wù)是，總結(jié)新中國成立以來法治建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對我國法治精神缺乏的現(xiàn)狀作出回應(yīng)，弘揚(yáng)和培育法治精神。習(xí)近平曾引用盧梭的名言，“規(guī)章只不過是穹隆頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風(fēng)尚才最后構(gòu)成那個穹隆頂上的不可動搖的拱心石”，并且指出，“法律當(dāng)中最重要的一種就是這種風(fēng)尚，它既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”[11]。遵循法治精神的成長規(guī)律是弘揚(yáng)和培育法治精神的有效途徑，弘揚(yáng)和培育法治精神的具體路徑是探尋我國法治精神缺乏的成因，促使協(xié)商民主制度充分利用弘揚(yáng)和培育法治精神的資源。

人們在權(quán)利義務(wù)關(guān)系中的法治自覺意識是一種公民文化的表現(xiàn)形態(tài)即公民法治意識。隨著不斷推進(jìn)的法治現(xiàn)代化進(jìn)程和中國公民社會的發(fā)展，中國法治社會建設(shè)面向未來的研究主題之一應(yīng)當(dāng)是培育公民法治意識。受歷史傳統(tǒng)、文化觀念、政治體系、公民素質(zhì)等諸多因素的影響，當(dāng)下法制培育出現(xiàn)受眾群體不均衡、培育機(jī)制不完善、對法治意識的理解不夠理性等問題。因此，在公民法治意識培育過程中，需要有多維視野和有效路徑。法治中國的牢固基石是沒有看客的法治中國，法治化過程是一個持之以恒、協(xié)同推進(jìn)的漸進(jìn)過程。讓人民群眾都主動投身到這個以法治為風(fēng)尚和信仰的大時代中，還需要面對現(xiàn)實、始于足下。法治精神要真正深入人心，就必須引導(dǎo)公民樹立社會主義法治理念，要營造“全民信法、全民守法”的社會氛圍，在全社會形成憲法至上、守法光榮的良好氛圍，培育人民對法治的信仰，從而養(yǎng)成依靠法律途徑來解決問題的思維方式和遵紀(jì)守法的良好習(xí)慣。

(二)發(fā)揮人民政協(xié)在法治中國建設(shè)中的重要作用

法治中國這一概念產(chǎn)生于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，其中的“法治”是由科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法組成。人民政協(xié)與法治中國建設(shè)有著天然內(nèi)在聯(lián)系，人民政協(xié)集參與、協(xié)商、合作、監(jiān)督于一體，是中國推進(jìn)法治建設(shè)的重要形式和力量，具有不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢和作用?！皡f(xié)商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”，已經(jīng)有70多年的生動實踐。社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，在我國有根、有源，而且良性運(yùn)行了這么多年，實踐證明有很強(qiáng)的生命力，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，是法治中國建設(shè)的重要力量[12]11。

全面推進(jìn)依法治國是一場廣泛而深刻的革命，法治中國建設(shè)就是其中的一個重要方面。人民政協(xié)為此充分發(fā)揮代表性強(qiáng)、包容性大、聯(lián)系面廣的優(yōu)勢，在決策前或決策中堅持協(xié)商，有利于制定更科學(xué)、更合理、更具合法性的公共政策，也有利于政策的執(zhí)行更加順暢。通過規(guī)范化、制度化、程序化的協(xié)商民主方式，人民政協(xié)為各界人士有效參與政治提供了盡可能多的傾訴、表達(dá)、對話、交流渠道和平臺。

(三)在全面深化改革中發(fā)展協(xié)商民主，推進(jìn)法治中國建設(shè)

全面深化改革進(jìn)入攻堅期、深水區(qū)，各種新的社會矛盾、利益沖突凸顯。法治社會是構(gòu)筑法治中國的基石，社會治理是國家治理的核心內(nèi)容。當(dāng)下協(xié)商民主與法治中國建設(shè)的一個關(guān)鍵問題是，如何在全面深化改革中使二者相得益彰，互相促進(jìn)，互相借力，共同推動民主和法治在中國的大發(fā)展?，F(xiàn)代法治必須以民主政治為基礎(chǔ)，為廣大民眾服務(wù)；現(xiàn)代民主又必須在法治的保障下推進(jìn)，積極維護(hù)人民權(quán)利。人們已經(jīng)深刻認(rèn)識到法治對民主發(fā)展的重要作用，但造成法治在實踐中推行困難的主要原因在于改革不足、法治與現(xiàn)實匹配不足。面對現(xiàn)實中存在的這些問題，黨的十八屆三中全會非常及時地作出部署：“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家?！盵13]

深化法治體制改革是全面深化改革的應(yīng)有內(nèi)容，為此必須發(fā)展民主，健全協(xié)商民主制度，讓人民深切感受作為國家主人、社會主體的真實性，保障人民當(dāng)家作主權(quán)利[12]33。發(fā)展社會主義民主和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位都需要加強(qiáng)協(xié)商民主下的法治中國建設(shè)。社會主義民主政治的本質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主，這就要求將依法治國作為治理國家的基本方略。深刻認(rèn)識和把握中國特色社會主義民主政治的基本規(guī)律，是發(fā)展中國特色社會主義民主政治的根本和關(guān)鍵，要認(rèn)識到黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義民主和依法治國是緊密聯(lián)系和不可分割的有機(jī)統(tǒng)一整體。