盧 威

區(qū)域化既是全球高等教育發(fā)展的重要趨勢，也是我國現(xiàn)階段高等教育改革的關(guān)鍵議題。2022年1月26日，教育部等三部委印發(fā)了《關(guān)于深入推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》，提出在“十四五”時期“立足服務(wù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動高校融入?yún)^(qū)域創(chuàng)新體系”“加快形成區(qū)域高等教育發(fā)展新格局”[1]。在區(qū)域高等教育發(fā)展中，長三角高等教育一體化日益引人關(guān)注。長三角高等教育一體化是重新配置區(qū)域高等教育資源，推動區(qū)域高等教育要素流動、合作共建、資源共享、優(yōu)勢互補的進程，旨在形成與區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的高等教育布局，為區(qū)域發(fā)展提供知識和人才支撐，并促進區(qū)域高等教育自身高質(zhì)量發(fā)展。這一進程在加速推進的同時也面臨亟待突破的瓶頸。長三角高等教育一體化本質(zhì)上是涉及不同主體權(quán)力和利益的治理問題，所以從治理創(chuàng)新的角度加以破解至關(guān)重要。區(qū)域合作其實就是不斷協(xié)調(diào)各主體權(quán)力和利益的過程，諸如協(xié)作會商、行政協(xié)議等機制均屬于協(xié)調(diào)權(quán)力和利益的治理工具。并且，長三角高等教育一體化的成敗與得失，還在很大程度上取決于宏觀國家治理體制。因此，在一體化過程中，從技術(shù)層面進行政策改進雖然是必要的，但若不從治理角度調(diào)整權(quán)力和利益關(guān)系，就很難觸及問題的深層和實質(zhì)。為此，本文將主要立足于治理的視野，探討長三角高等教育一體化的進展、困境和出路。當(dāng)然，長三角高等教育一體化也是全國區(qū)域高等教育發(fā)展的縮影，其遇到的問題某種程度上也是其他區(qū)域共同面臨的問題。在此意義上，本文也可視為以長三角為典型個案的研究。謀劃長三角高等教育高質(zhì)量一體化的治理改革之策，對國內(nèi)其他地區(qū)推進區(qū)域高等教育合作或許亦有參考價值。

一、長三角高等教育一體化的治理變遷與主要進展

高等教育系統(tǒng)是經(jīng)濟社會的子系統(tǒng)。長三角高等教育一體化主要是經(jīng)濟一體化帶動的產(chǎn)物，其歷史進程和治理變遷，只有放在宏觀的長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和長三角一體化整體進程中才能得到更深刻的理解。長三角一體化是在改革開放后隨著計劃體制松動和市場力量發(fā)育而破冰的。市場為了自身發(fā)展本能地要求突破行政壁壘的非必要限制，從而令其成為一體化的根本動力。長三角一體化的核心是市場一體化，由市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。當(dāng)前，長三角一體化的根本問題來自行政區(qū)經(jīng)濟的制約。通過體制機制改革破除行政壁壘，形成區(qū)域大市場，優(yōu)化調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系是當(dāng)務(wù)之急。宏觀經(jīng)濟變革迫切要求高等教育與之相適應(yīng)。特別是隨著知識經(jīng)濟社會的來臨，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)換，高等教育將通過人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、精英集聚等方式賦能區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支撐形成區(qū)域創(chuàng)新體系，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極，促進區(qū)域整體現(xiàn)代化。這些因素與解決區(qū)域高等教育資源配置不平衡、效率不高的高等教育內(nèi)部改革訴求一起，共同將長三角高等教育一體化提上日程。這就意味著長三角高等教育一體化也有戰(zhàn)略意義。從一體化的軌跡看，早期的長三角高等教育一體化萌芽雖然得益于市場機制，但在隨后的發(fā)展中，轉(zhuǎn)向了政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動模式。

（一）1992～2002年：市場機制驅(qū)動，長三角區(qū)域高等教育發(fā)展自發(fā)秩序的出現(xiàn)

1982年國務(wù)院設(shè)立上海經(jīng)濟區(qū)標(biāo)志著長三角一體化的起步，但由于需要倚重行政整合，加之當(dāng)時市場力量不發(fā)達，改革并未成功。隨著20世紀(jì)90年代初社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和浦東開發(fā)，長三角一體化再次啟動。1991年鄧小平提出要“利用上海這個基地發(fā)展長三角和長江流域”。1992年6月，國務(wù)院召開的“長三角及沿江經(jīng)濟規(guī)劃座談會”專門提出以開發(fā)開放浦東為龍頭帶動長三角和沿江地區(qū)開發(fā)開放和經(jīng)濟發(fā)展。同年召開的中共十四大正式提出，“盡快把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，帶動長三角和整個長江流域地區(qū)經(jīng)濟的新飛躍”，在此背景下，上海牽頭長三角15個城市建立長三角城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度[2]。雖然這一時期長三角區(qū)域合作主要限于經(jīng)濟領(lǐng)域，高等教育領(lǐng)域的區(qū)域合作并未提上政府決策日程，但因高校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴大、市場經(jīng)濟影響加深，以及長三角經(jīng)濟領(lǐng)域區(qū)域合作的帶動，客觀上為長三角區(qū)域高等教育發(fā)展自發(fā)秩序的初步萌發(fā)提供了誘致性變遷環(huán)境。上海、南京和杭州等地出現(xiàn)了大學(xué)城、飛地辦學(xué)等區(qū)域高等教育合作[3](P25-36)。這些零散、自發(fā)的區(qū)域合作成為長三角高等教育一體化的開端?？傊?，在20世紀(jì)90年代，長三角高等教育領(lǐng)域的一體化更多緣于市場驅(qū)動，并非有意識的制度設(shè)計，而是“無心插柳”的結(jié)果。

（二）2003～2008年：地方政府介入，政府主導(dǎo)長三角高等教育合作發(fā)展的起步

我國加入世界貿(mào)易組織后，吸引大量外商投資長三角，并在區(qū)域范圍內(nèi)分工布局；深化國有企業(yè)改革給企業(yè)“松綁”，也使長三角出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮[4]。經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的新變化加強了各地的依存度，長三角一體化步入新階段。作為回應(yīng)，長三角地方政府先后建立經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會、地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會等制度[3](P25-36)，政府引導(dǎo)力度不斷加大。

在加快長三角經(jīng)濟一體化大背景下，2003年滬蘇浙三地先后簽署了《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》《關(guān)于加強滬浙兩地教育合作的意見》和《關(guān)于加強滬蘇兩地教育合作的意見》，成為地方政府正式介入長三角高等教育合作的標(biāo)志。此后，長三角地方政府部門還簽署了《長江流域各省市教育共同發(fā)展協(xié)議書》《長三角高校畢業(yè)生就業(yè)工作合作組織合作協(xié)議書》等一系列協(xié)議。這些都是后來以行政協(xié)議方式推動長三角高等教育一體化的早期源頭。在政府引導(dǎo)下，一些高校、科研機構(gòu)和其他相關(guān)組織也參與了區(qū)域高等教育合作，如2005年江、浙、滬6所頂尖大學(xué)發(fā)起成立長三角高校合作聯(lián)盟；復(fù)旦大學(xué)、浙江大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)等高校于2006年起實施“長三角高等教育合作優(yōu)秀人才培養(yǎng)模式的探索與實踐”項目，建立聯(lián)席會議制度和制度化的溝通交流機制[5](P33-35)。在此階段，長三角高等教育一體化的成效主要表現(xiàn)為政府開始有意識地介入一體化布局，高校等組織參與的區(qū)域合作在很大程度上不再是來自于自發(fā)秩序而是來自于政府的組織和推動。不過，當(dāng)時尚未建立制度化的政府協(xié)調(diào)機制，地區(qū)間對話與合作尚未常態(tài)化，對一體化的推動也更多來自地方政府層面。

（三）2009～2017年：央地協(xié)同發(fā)力，政府主導(dǎo)長三角高等教育協(xié)作走向制度化

2008年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是新世紀(jì)以來中央政府首次專門就長三角區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展作出總體部署。此后，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》相繼出臺，中央政府推動長三角區(qū)域發(fā)展走向常規(guī)化，區(qū)域高等教育發(fā)展則被納入長三角經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局中。教育部于2014年印發(fā)《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對此作出了專門安排。

在中央和地方政府共同推動下，長三角高等教育一體化確立了“教育聯(lián)動發(fā)展”“教育協(xié)作發(fā)展”主題，正式形成了獨特的一體化治理機制。一是建立了制度化的協(xié)作會商機制?；趪鴦?wù)院2008年9月做出的頂層設(shè)計，2009年3月，上海、江蘇、浙江教育行政部門簽署了《關(guān)于建立長三角教育協(xié)作發(fā)展會商機制協(xié)議書》，約定每年輪流舉辦長三角教育協(xié)作發(fā)展論壇與研討會，這成為此階段的標(biāo)志性事件。二是行政協(xié)議成為長三角高等教育合作的主要工具。據(jù)筆者分類統(tǒng)計，自協(xié)作會商機制建立至今，僅在每年的會商會議上，長三角“三省一市”（2012年吸收安徽加入）簽署的教育合作協(xié)議就多達53份，其中高等教育專題協(xié)議17份、部分內(nèi)容涉及高等教育的協(xié)議9份，合作領(lǐng)域涵蓋學(xué)分互認(rèn)、資源共享、師資培訓(xùn)、干部交流、推進國際化等多個方面。三是于2010年成立了長三角教育聯(lián)動發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，并以其辦公室作為協(xié)調(diào)機構(gòu)。四是建立了監(jiān)測制度，對具體合作項目執(zhí)行情況進行跟蹤和評價。總的來看，這一階段長三角高等教育一體化治理較之前階段取得明顯進展，規(guī)劃指導(dǎo)、協(xié)作會商、行政協(xié)議、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)測評估等系列治理機制開始定型。

（四）2018年至今：國家戰(zhàn)略實施，政府主導(dǎo)長三角高等教育一體化進一步加強

近年來，我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。無論從縮小區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)共同富裕考量，還是從加快經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)、建設(shè)統(tǒng)一大市場的目標(biāo)出發(fā)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)作乃至一體化發(fā)展已是當(dāng)務(wù)之急。在此背景下，長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略。為與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整相適應(yīng)，以共享高品質(zhì)高等教育資源為核心的高等教育一體化被作為戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2019年印發(fā)的《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》明確提出“構(gòu)建長三角教育協(xié)作發(fā)展新格局，進一步加大區(qū)域內(nèi)教育資源相互開放的力度，搭建各級各類教育協(xié)作發(fā)展與創(chuàng)新平臺，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補和有序流動?！盵6]

在國家戰(zhàn)略框架下，“三省一市”人民政府2018年簽署《長三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》，確立了“長三角高等教育更高質(zhì)量一體化”的區(qū)域合作新主題，并明確了以高等教育為首的五大合作領(lǐng)域。隨著長三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角教育一體化發(fā)展研究院的成立和地方政府協(xié)作會商會議輪值機制的完善，長三角一體化的治理架構(gòu)在形式上較以往也更加完備?！堕L三角教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系（試行）》的出臺使一體化監(jiān)測由過去對具體項目的關(guān)注升級為聚焦區(qū)域整體教育現(xiàn)代化水平?？傊?，在此階段，規(guī)劃指導(dǎo)、協(xié)作會商、行政協(xié)議、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)測評估等一體化治理機制的類型沒有改變，但實施力度較前一階段都有所強化。與此同時，高校間的合作也日益廣泛，校際協(xié)作組織紛紛成立。如復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、南京大學(xué)、浙江大學(xué)、中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)“華東五?！毕嗬^成立長三角研究型大學(xué)聯(lián)盟、長三角高校智庫聯(lián)盟，南京工業(yè)大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)、上海理工大學(xué)、江蘇大學(xué)、安徽工業(yè)大學(xué)5所高校成立“長三角高等工程教育大學(xué)科技園聯(lián)盟”，等等。

總之，從20世紀(jì)90年代以來，長三角高等教育一體化經(jīng)歷了從早期的零散自發(fā)行動向政府主導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過幾十年發(fā)展，長三角高等教育一體化取得的進展是顯而易見的。隨著中央政府行政指導(dǎo)日趨頻繁和規(guī)劃手段的廣泛使用，長三角高等教育一體化目標(biāo)和路線日益清晰；年度會商機制使得地方政府間的溝通協(xié)調(diào)趨于制度化；行政協(xié)議機制彰顯了一體化協(xié)作的軟法之治；長三角教育聯(lián)動發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角教育一體化發(fā)展研究院等機構(gòu)相繼設(shè)立，一體化協(xié)調(diào)組織架構(gòu)日趨健全；長三角教育現(xiàn)代化監(jiān)測評估的啟動，為一體化的實施提供了反饋機制；隨著一些合作項目的啟動，長三角高等教育一體化在觀念層面也漸成共識。

二、長三角高等教育一體化治理困境及其主要成因

在政府主推下，長三角高等教育一體化盡管成效明顯，但也面臨形式大于內(nèi)容的困境。早在2011年，官方課題組就在一份研究報告中指出，“兩省一市教育聯(lián)動發(fā)展有共識、有協(xié)議，但缺乏有效落實”的問題[5](P37)，然而四年后的官方監(jiān)測報告顯示，這種局面并未根本改變：如《長三角地區(qū)國際教育合作與交流框架協(xié)議》《關(guān)于共同舉辦長三角地區(qū)國際教育展合作意向書》等協(xié)議沒有執(zhí)行；對于“長三角高等學(xué)校大型儀器設(shè)施共享系統(tǒng)建設(shè)項目”，未出現(xiàn)一項實質(zhì)性共享案例；“長三角高等教育專家資源庫建設(shè)項目”啟動當(dāng)年建設(shè)情況尚可，但無后續(xù)跟進[7]。類似情況，即便是長三角教育一體化進入2018年官宣的“更高質(zhì)量”發(fā)展階段也存在，有的合作共識更多停留于紙面上，其實踐進展與預(yù)期還有一些差距。有學(xué)者在接受本課題調(diào)研時指出，長三角高等教育一體化的問題在于“長板不長，短板明顯。我們簽了很多的協(xié)議，但是很多協(xié)議沒有什么用，我們是廣泛合作，不夠深入?！蹦敲粗档梅此嫉膯栴}就是，為什么在政府推力不斷加大的條件下，長三角高等教育一體化成果仍不如預(yù)期？為什么規(guī)劃指導(dǎo)、協(xié)作會商、行政協(xié)議等一體化治理機制看上去日益精致復(fù)雜，卻沒有帶來令人滿意的效果？答案就在于宏觀體制中存在一些深層阻礙因素，影響了一體化具體治理機制效用的發(fā)揮，甚至使之在一定程度上流于形式。

從宏觀體制看，國家治理體系包括結(jié)構(gòu)和關(guān)系雙重維度，其中“關(guān)系”具體是指不同制度間按一定秩序形成的內(nèi)部聯(lián)系，即各種“制度間的關(guān)系”[8]。這里的“關(guān)系”，一方面包括政府間關(guān)系。謝慶奎教授在其經(jīng)典研究中，將政府間關(guān)系分為中央與地方關(guān)系、地方與地方關(guān)系、部門與部門關(guān)系等類型[9]。另一方面，國家治理中的“關(guān)系”不僅包括國家體制內(nèi)部的政府間關(guān)系，還包括國家與市場、社會的關(guān)系。由此推論，長三角高等教育一體化首先表現(xiàn)為橫向的地方間關(guān)系問題。這一關(guān)系又在很大程度上被縱向的央地關(guān)系所塑造。央地關(guān)系的集權(quán)或分權(quán)，以及中央對地方的治理方式左右著地方政府的競爭或合作取向。同時，國家與社會關(guān)系關(guān)乎高校等組織的區(qū)域合作自主性和一體化自發(fā)秩序能否形成，政府部門間關(guān)系則對一體化政策效果有重要影響。因此，對一體化阻礙因素的分析可從這四個關(guān)系切入。

（一）從地方與地方關(guān)系的角度看，“塊塊分割”的行政區(qū)結(jié)構(gòu)，框限了長三角各地高等教育的利益邊界

“條塊關(guān)系”是理解中國政治的必要透視角[10]。新中國成立后，為適應(yīng)計劃經(jīng)濟需要，我國全面建立起“條塊分割”體制。改革開放后，隨著中央向地方、國家向社會雙重分權(quán)，地方政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)逐步擴大，一些原先隸屬于“條條”的部委所屬高校被劃轉(zhuǎn)地方，高等教育體制由過去的“條塊分割”轉(zhuǎn)向“塊塊分割”?！皦K塊分割”格局從兩方面限制了長三角高等教育一體化發(fā)展。

一方面，“三省一市”高等教育各自以行政區(qū)劃為單位，有自成體系、自給自足傾向，尚未形成錯位發(fā)展格局，互補性不夠，致使地方政府的合作意愿不強。由于“塊塊”成為配置高等教育資源的基本單元，長三角“三省一市”都各自擁有完整的高等教育體系：在縱向上，從頂尖“雙一流”研究型大學(xué)到高職院校，不同層次高校一應(yīng)俱全；在橫向上，各種學(xué)科專業(yè)應(yīng)有盡有、高度雷同，其設(shè)置多從本地需求出發(fā)或盲目跟風(fēng)，缺乏區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌。其結(jié)果就是，“三省一市”高等教育都存在同質(zhì)化發(fā)展傾向，重復(fù)建設(shè)問題較為突出，在客觀上減少了各地之間的彼此依賴。特別是高等教育發(fā)達地區(qū)，與區(qū)域內(nèi)其他省份互通、分享高等教育資源的動機不足。

另一方面，“塊塊分割”還框定了高校的利益范圍。包括公辦高校在內(nèi)的單位組織，依憑其隸屬關(guān)系，被鑲嵌于“塊塊”之中且依附于“塊塊”。據(jù)教育部發(fā)布的全國普通高校名單[11]，截至2022年6月，長三角“三省一市”有普通高校462所，其中部委所屬公辦高校23所；其余439所均為地方所屬公辦高校、地方教育行政部門管理的民辦高校和中外合作辦學(xué)高校（共占比95%）。而且，根據(jù)黨的組織工作原則，即便是部委所屬高校黨委也被納入到“塊塊”的屬地管理范圍。此外，無論隸屬關(guān)系如何，各校都在不同程度上接受當(dāng)?shù)卣鞣N支持。在此意義上講，長三角轄區(qū)內(nèi)所有高校都具有地方性色彩，這就決定了高校的主要服務(wù)對象和利益范圍，使之更多以行政區(qū)劃邊界為利益邊界。一項基于2016年本科錄取數(shù)據(jù)的研究顯示，上海、江蘇、浙江、安徽每萬人的“985工程”高校錄取機會分別為409.61人、169.48人、210.18人和126.01人，錄取比例多寡不均的原因之一是高校招生計劃的屬地化分配，浙江大學(xué)的屬地招生比例甚至高達48.2%[12]?？傊?，“塊塊分割”導(dǎo)致長三角高校以屬地利益為重，形成了高等教育領(lǐng)域的地方保護主義，而不是分享資源。

（二）從中央與地方關(guān)系的角度看，激勵地方競爭的“錦標(biāo)賽”體制，對長三角高等教育一體化具有制約作用

從中央與地方關(guān)系維度審視，改革開放后，在政治、行政和人事集權(quán)和經(jīng)濟向地方分權(quán)條件下，我國逐漸形成了激勵地方發(fā)展的晉升“錦標(biāo)賽”制度。上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計晉升競賽，優(yōu)勝者將獲得晉升，競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定[13](P117)。盡管該做法激發(fā)了地方政府積極性，但也深刻影響了地方間關(guān)系?！霸趨^(qū)域合作這個集體性的行動體系中，各地政府都是著眼于本地經(jīng)濟社會發(fā)展的有著各自獨立利益的小團體，……每個團體成員都無時無刻不在理性算計著自己能從這個集體行動中得到多大的地方利益”“地方政府的政區(qū)競爭觀念比區(qū)域合作與協(xié)調(diào)觀念要根深蒂固得多”[14]。概言之，地方競爭表面上是地方間關(guān)系，但在本質(zhì)上是由中央與地方關(guān)系格局塑造的。長三角四地圍繞高等教育的競爭，與一體化合作目標(biāo)存在現(xiàn)實張力。

一方面，在晉升考核壓力下，隨著對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用日益增強，高等教育已成為地方政府重要利益所在[15]，進而成為地方競爭的關(guān)鍵內(nèi)容。長三角區(qū)域高等教育內(nèi)部競爭多于區(qū)域內(nèi)部聯(lián)合，政策攀比不斷出現(xiàn)[16]。上海提出“到2025年，若干所高校進入世界一流行列，25個左右的學(xué)科領(lǐng)域（方向）進入世界一流行列或國內(nèi)一流前列，更多地方高校和學(xué)科進入國家‘雙一流’建設(shè)行列，更多學(xué)科進入國內(nèi)學(xué)科前10%，更多專業(yè)和課程入選國家級一流專業(yè)點和課程”[17]；江蘇提出“到2025年，江蘇更多高校進入國家層面開展的一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)行列，進入全國前列的高水平大學(xué)達到20所，其中省屬高校達到11所，省屬高校中新增2～3個學(xué)科進入全國學(xué)科評估前10%?！盵18]面對“高等教育比不上江蘇、科技創(chuàng)新拼不過安徽”的壓力，浙江不無擔(dān)憂地指出，“浙江高等教育發(fā)展水平與浙江在全國的經(jīng)濟文化地位，與人才強省、創(chuàng)新強省首位戰(zhàn)略要求，與浙江人民對優(yōu)質(zhì)高等教育的需求還不匹配。高水平大學(xué)和學(xué)科建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨?！盵19]安徽也在其“十四五”教育發(fā)展規(guī)劃中提出要進一步提升高等教育競爭力[20]。在“搶人大戰(zhàn)”中，不僅安徽、江蘇和浙江紛紛參戰(zhàn)，就連高等教育和人才實力首屈一指的上海也不甘落后，通過降低落戶門檻等途徑吸引人才。

另一方面，晉升“錦標(biāo)賽”激勵下的地方競爭，一定程度上形塑了高等教育不平衡發(fā)展格局，也增加了長三角區(qū)域高等教育合作的難度。經(jīng)濟學(xué)研究表明，地區(qū)間收入差距擴大，與財政分權(quán)體制下的地方政府競爭有一定聯(lián)系，一些地方因條件優(yōu)越而獲得更好的經(jīng)濟發(fā)展績效，且這種優(yōu)勢具有自增強效應(yīng)，一旦領(lǐng)先很難被落后地區(qū)追趕[13](P393)。地方高等教育發(fā)展水平深受歷史遺留布局影響，也與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)達程度緊密相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)在高等教育投入方面優(yōu)勢更加明顯[21]。地方競爭造就了長三角四地經(jīng)濟發(fā)展水平分化，也帶來了高等教育發(fā)展水平的顯著差異。與上海等地“優(yōu)質(zhì)資源虹吸效應(yīng)”凸顯形成鮮明對比的是[22]，2013～2019年長三角各地高等教育各項指標(biāo)平均值顯示，安徽除高校圖書和教室數(shù)量方面指標(biāo)外，其他指標(biāo)與其他省市相比都處劣勢，多項比值性指標(biāo)低于全國整體水平，以至于成為長三角高等教育發(fā)展最為薄弱的省份[23]。巨大的發(fā)展差距，使得不發(fā)達地區(qū)獲取發(fā)達地區(qū)資源的單方面需求突出，各地在區(qū)域高等教育合作中難以形成較多共同利益，從而阻礙一體化的有效推進。

（三）從國家與社會關(guān)系的角度看，政府管理高校仍有集權(quán)色彩，抑制了長三角高校參與區(qū)域合作的內(nèi)生動力

長三角高等教育一體化不能光靠政府行為，它離不開高校自發(fā)推動，而這以高校高度自主且具有相應(yīng)的治理能力為前提。從國家與社會關(guān)系維度看，政府對高校的集權(quán)管理導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)不充分，難以形成參與一體化的內(nèi)生動力。

一方面，掣肘高校辦學(xué)自主權(quán)的“單位”體制仍在延續(xù)。高校是聽命于主管部門的單位組織，這就可能限制了長三角高等教育一體化自發(fā)秩序的形成。“單位”體制本是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。“在未經(jīng)商品經(jīng)濟的洗禮而實行公有制和計劃經(jīng)濟的社會主義社會內(nèi)，其基本組織形態(tài)就是單位，在單位之外并無其他任何社會組織，而在各縱向聯(lián)系的大小單位之上，則聳立著無所不包的國家，國家可視為最高、最大的單位。用列寧的話來說，整個國家就是一個‘大工廠、大公司’，也即一個大單位，所有隸屬于國家的大小單位則是一個職能部門，或車間和工段?！盵24]“單位”體制使公辦高校成為政府的延伸，對主管部門既有權(quán)力依附，也有資源依賴，缺乏足夠的辦學(xué)自主權(quán)。盡管今天計劃體制早已解體，但單位體制，以及公辦高校作為依附于政府的單位組織的屬性仍在存續(xù)。長三角462所普通高校中，公辦高校有334所，也就是說，這些72.3%的高校仍然是辦學(xué)自主權(quán)不足的“單位”，其參與長三角區(qū)域合作的權(quán)利和能力是不充分的。

另一方面，政府對高等教育資源的競爭性配置，不僅強化了高校對政府的資源依賴，影響了其本已有限的自主權(quán)的行使，而且還強化了校際競爭，也影響了高校參與長三角高等教育一體化的積極性。改革開放后，競爭手段日益普遍地運用于政府配置高等教育資源過程中。作為高校主要收入來源，財政性教育經(jīng)費的很大比重是通過各種工程或項目以競爭方式分配的[25]。國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》繼續(xù)強調(diào)要“強化績效，動態(tài)支持”“創(chuàng)新財政支持方式，更加突出績效導(dǎo)向，形成激勵約束機制”。這種資源配置方式固然加強了對高校辦學(xué)的引領(lǐng)、促進了高等教育快速發(fā)展，但也客觀上導(dǎo)致高校奉官方評價指標(biāo)為圭臬，成為被動圍繞指標(biāo)激烈競爭的有限自主組織。在這樣的政校關(guān)系格局下，長三角高校參與區(qū)域高等教育一體化的意愿和能力都不免受到削弱。

（四）從政府部門間關(guān)系的角度看，政府治理的“碎片化”傾向，導(dǎo)致長三角高等教育一體化政策執(zhí)行力度有限

除上述三個因素外，政府治理“碎片化”傾向也制約著長三角高等教育高質(zhì)量一體化?！霸谡芾眍I(lǐng)域，‘碎片化’指向的是部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況?！盵26]當(dāng)前在推動長三角高等教育一體化過程中，存在明顯的“碎片化”治理現(xiàn)象，影響一體化的實現(xiàn)。

一方面，無論在中央層面還是地方層面，部門割據(jù)客觀存在，政策目標(biāo)也具有多重性，一些其他政策可能與長三角高等教育一體化政策兼容性不強，甚至存在潛在的矛盾。國家層面多次出臺專項規(guī)劃和行政指導(dǎo)意見，為長三角高等教育一體化提供政策支持。單從這些政策文本看，相關(guān)舉措顯然將有力推動一體化發(fā)展。而實際上，有些政策某種程度上會對一體化起抵消作用。如以績效撥款方式對高校進行動態(tài)支持，固然有利于提高辦學(xué)水平，但也會增強長三角高校間競爭的激烈程度；又如，當(dāng)下中央對地方的政績考核，固然有利于調(diào)動地方政府發(fā)展高等教育的積極性，但也更易導(dǎo)致后者從本地利益最大化角度限制高等教育資源流動，進而對長三角高等教育資源共建共享產(chǎn)生消極影響。地方層面也是如此。地方政府更多是在落實國家關(guān)于關(guān)長三角高等教育一體化部署，舉辦相關(guān)活動、出臺相關(guān)文件的時候才談及一體化，而基于本地的角度做出有關(guān)高等教育改革發(fā)展的決策才是常態(tài)。

另一方面，囿于分割的行政區(qū)劃和割據(jù)的部門分工，長三角高等教育一體化政策本身，也經(jīng)常以“碎片化”治理的方式來推進。迄今為止，長三角并未建立起一整套強有力的跨地區(qū)、跨部門協(xié)同機制，來克服行政區(qū)劃和部門割據(jù)給高等教育一體化帶來的障礙?！叭∫皇小备嘁圆块T、地方各自為政的方式推動工作，既沒有建立實體性協(xié)調(diào)組織，也沒有聯(lián)合制定專項規(guī)劃。顯然，通過分隔的機構(gòu)部門、割據(jù)的治理方式，來推動以整合和共享為導(dǎo)向的長三角高等教育一體化進程，其力度是有限的。

三、長三角高等教育一體化突圍的治理創(chuàng)新路徑

由是觀之，長三角高等教育一體化進展不盡如預(yù)期的原因就不難理解了：存在于地方與地方關(guān)系、中央與地方關(guān)系、政府與高校關(guān)系和政府部門間關(guān)系中的阻礙因素并未破除，“塊塊分割”的行政區(qū)結(jié)構(gòu)、地方政府競爭、集權(quán)政校關(guān)系和“碎片化”治理等因素，仍在很大程度上共同制約一體化的深入推進。要實現(xiàn)長三角高等教育高質(zhì)量一體化目標(biāo)，須以破解上述體制問題為抓手，進行系統(tǒng)的區(qū)域治理體制創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)設(shè)長三角高等教育功能區(qū)以加強區(qū)域統(tǒng)籌，超越行政區(qū)分割的框限

“塊塊分割”格局是長三角高等教育一體化的基礎(chǔ)性障礙。然而，行政區(qū)劃是國家行政管理的產(chǎn)物，行政區(qū)劃劃分總是客觀存在的，“塊塊分割”具有必然性，也有存在的合理性。從現(xiàn)實條件看，要不要“塊塊分割”其實是假問題，如何盡可能減少“塊塊分割”對長三角高等教育一體化的限制和影響才是真問題。對此，建立功能區(qū)是值得考慮的選項。“‘功能區(qū)’指的是承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展、政策試驗等不同類型的改革任務(wù)的區(qū)域的總稱，其可能超越行政區(qū)劃的限制，也可能超越管理層級的限制”[27]。建立長三角高等教育功能區(qū)就是要在現(xiàn)有行政區(qū)劃保持不變的基礎(chǔ)上，劃定一個超越行政區(qū)劃剛性邊界的區(qū)域范圍。在此范圍內(nèi)加強整合與統(tǒng)籌，進行高等教育互動交流、共建共享與改革試驗，具有可操作性。從國外經(jīng)驗看，歐洲高等教育區(qū)就是這方面的先例。近年來，一些學(xué)者曾有建立長三角高等教育合作區(qū)或主體功能區(qū)的建議[28,29]。2019年教育部也曾提出在我國建設(shè)若干高等教育功能區(qū)的設(shè)想[30]。探索創(chuàng)設(shè)長三角高等教育功能區(qū)，形成“現(xiàn)有行政區(qū)+長三角高等教育功能區(qū)”的雙層疊加架構(gòu)，可以作為“十四五”時期區(qū)域高等教育改革發(fā)展的重點任務(wù)。在建立功能區(qū)基礎(chǔ)上，中央政府還有必要出臺更具體的功能區(qū)高等教育一體化指導(dǎo)意見，并會同“三省一市”編制高等教育功能區(qū)發(fā)展專題規(guī)劃，就功能區(qū)定位、功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系、區(qū)域高等教育資源布局、合作領(lǐng)域和項目以及合作方式等，進行全面設(shè)計。

（二）構(gòu)建多元的長三角高等教育一體化激勵機制，引導(dǎo)地方政府行為轉(zhuǎn)變

如果說“塊塊分割”客觀上阻礙了長三角高等教育一體化，那么地方政府的相互競爭則從主觀上降低了“三省一市”的合作意愿。扭轉(zhuǎn)長三角地方政府過度競爭局面，使之以更大力度支持高等教育區(qū)域合作，關(guān)鍵在于“把激勵搞對”。這至少需要在中央和地方關(guān)系層面做出三大努力。首先是改進地方官員政績考核制度，將推動包括高等教育議題在內(nèi)的長三角一體化納入有關(guān)地方官員考核，并設(shè)置適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重，作為其晉升和獎懲的重要依據(jù)，從而避免地方政府片面基于本地利益最大化考慮限制高等教育區(qū)域合作。其次，需完善長三角高等教育一體化發(fā)展的支持和優(yōu)惠政策，如由國家發(fā)展改革委、教育部、財政部共同設(shè)立專項資金，專門支持一體化合作項目，對成效明顯的可追加經(jīng)費或獎勵，有序引導(dǎo)長三角地方政府及有關(guān)高校推動一體化。其三，應(yīng)建立長三角高等教育一體化利益補償機制。一體化的成敗本質(zhì)上源于利益考量，利益問題是一體化的最根本問題。在此意義上，利益協(xié)調(diào)和補償機制也是一種激勵機制，能否建立這一機制是一體化是否進入“深水區(qū)”的重要標(biāo)志。對長三角高等教育一體化而言，最具有實質(zhì)意義的利益協(xié)調(diào)補償機制尚未真正建立。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，美國在州際高等教育協(xié)議基礎(chǔ)上成立了協(xié)調(diào)機構(gòu)[31]，其西部州際高等教育委員會2011財年綜合預(yù)算經(jīng)費是2 460萬美元，其中1 430萬美元用于支持州際學(xué)生交換項目，為區(qū)域合作提供保障[32]。我國可由中央政府指導(dǎo)長三角地方政府，制定長三角區(qū)域高等教育合作成本補償互惠的框架協(xié)議、設(shè)立合作基金，明確投入機制、使用范圍、補償規(guī)則等具體要求，以及爭議裁決的方式和程序。

（三）落實長三角高校辦學(xué)自主權(quán)并試點法人化改革，培育一體化的自發(fā)秩序

“獨立和自主是大學(xué)存在的先決條件，也是不同的大學(xué)介入高等教育一體化系統(tǒng)的前提所在?！盵33]放眼海外區(qū)域高等教育一體化的成功，依憑的都不是政府單方推動，高校自上而下的參與熱情和自發(fā)的一體化秩序更為重要。20世紀(jì)90年代長三角出現(xiàn)高校區(qū)域合作的自發(fā)秩序，正是得益于教育體制改革背景下高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大。目前由于高校辦學(xué)自主權(quán)仍較為有限，長三角高校對一體化的參與更多表現(xiàn)為被動執(zhí)行政策，而非根據(jù)社會和市場需求自主作出選擇?！半S著長三角一體化改革進程步入深水區(qū)，高等教育區(qū)域化發(fā)展也到了最緊迫的驅(qū)動機制調(diào)整階段”[34]。落實高校辦學(xué)自主權(quán)，使之在市場機制下主動對接區(qū)域發(fā)展需求，是激發(fā)長三角高校區(qū)域合作的內(nèi)生動力、培育一體化自發(fā)秩序、實現(xiàn)驅(qū)動機制調(diào)整和新舊動能轉(zhuǎn)換的前提。對此可分兩步走：第一步是改進政府發(fā)展高等教育和管理高校的方式，通過改變“文件治教”的工作方法、減少官方的績效評估等途徑，減少對高校的直接干預(yù)；同時，更多使用非競爭性手段科學(xué)配置高等教育資源，防止過度資源依賴對高校辦學(xué)自主權(quán)的間接削弱。第二步是啟動公辦高校法人化改革，實現(xiàn)公辦高校由隸屬、依附于主管行政部門的單位組織向獨立自主的完全法人轉(zhuǎn)型。政策試點是我國治理實踐中特有的政策測試與創(chuàng)新機制，其具體類型包括試點項目、試驗區(qū)等多種形式[35]。實際上早在2010年，我國就在部分地區(qū)和學(xué)校開展過教育體制改革試點。中央政府可在推動長三角高等教育一體化過程中使用政策試點方式，在長三角試點公辦高校法人制度改革，通過增強高校自主性，為市場機制驅(qū)動的高校自發(fā)區(qū)域合作奠定基礎(chǔ)、拓出空間。

（四）組建長三角高等教育一體化的實體性協(xié)調(diào)機構(gòu)，走向整體性治理

目前，基于任務(wù)分工的部門分割現(xiàn)象仍是客觀存在，在此條件下推進長三角高等教育一體化，就要完善一體化的協(xié)調(diào)組織和機制，發(fā)揮其整合功能，盡量減少“碎片化”治理的影響。中央層面雖已出臺有關(guān)長三角高等教育一體化的規(guī)劃和政策，但并未建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)，長三角高等教育合作的組織和協(xié)調(diào)更多的還是在地方政府層面。然而，長三角地方政府年度會商每年舉辦一次，且充滿儀式色彩，實質(zhì)協(xié)調(diào)作用較為有限。顯然，單憑這一機制還不能有效、科學(xué)地協(xié)調(diào)配置資源[36]。此外，盡管“三省一市”支持成立了“長三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”作為協(xié)調(diào)組織，但該組織并非實體，且其辦事機構(gòu)設(shè)在高校智庫和地方教育科研單位，缺乏實際協(xié)調(diào)權(quán)力。因此，對協(xié)調(diào)機構(gòu)進行整體性治理十分必要。整體性治理是相對“碎片化”治理而言的，它是指對政府體系內(nèi)部不同機構(gòu)和職能進行整合，建立橫向的協(xié)同與聯(lián)系，從而克服專業(yè)化分工的局限[37]。這一治理手段需要在中央和地方兩個層面運用。一方面，中央政府可以依托探索建立的長三角高等教育功能區(qū)，設(shè)立諸如“長三角高等教育協(xié)作委員會”一類組織作為自己的派出機構(gòu)行使協(xié)調(diào)權(quán)力；同時也應(yīng)建立與地方的聯(lián)席會議，具體可由教育部牽頭，吸收有關(guān)部委和“三省一市”參加，形成跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)機制。另一方面，地方的一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)要升格為實體性的行政或準(zhǔn)行政機構(gòu)，并通過地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件賦予其一定的制度化行政協(xié)調(diào)權(quán)力，這樣方能更有力地應(yīng)對“碎片化”治理問題。