谷志軍　曾言

[摘 ?要]問責評估是對問責工作的一次“體檢”，也是提高問責工作精準性的重要抓手。圍繞問責工作開展的“投入-過程-結(jié)果”維度，將過程性評估和要素性評估相結(jié)合，從問責信息、問責制度、問責主體、問責對象、問責程序、問責內(nèi)容、問責結(jié)果等層面，構(gòu)建一套以精準性為導向的問責評估指標體系。采用層次分析法測算各項指標的權(quán)重并進行賦值，增強問責評估指標體系的科學性和可操作性。

[關(guān)鍵詞]問責評估;指標體系;精準問責;問責要素;層次分析法

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責任政府的構(gòu)建是現(xiàn)代民主政治的基石。近年來，隨著監(jiān)督執(zhí)紀工作的深入開展，“有權(quán)必有責、失責要追究”對遏制違法亂紀行為起到了良好的震懾效應。但是，一些地方在落實問責工作的過程也出現(xiàn)了隨意化、簡單化、情緒化等“問責亂象”。如何扭轉(zhuǎn)問責實踐中的異化現(xiàn)象、提高問責工作的精準性，成為問責理論研究和實踐發(fā)展的難題和熱點，而對問責活動進行系統(tǒng)性評估無疑是解決這一困境的有效途徑。一方面，問責概念作為一個“舶來品”傳入中國，經(jīng)過近二十年的實踐探索，“失責必問、問責必嚴”成為常態(tài)。問責的深化實踐呼喚構(gòu)建一套系統(tǒng)性的評估指標體系對其進行整體性評估，以分析問責實踐的經(jīng)驗和成效、發(fā)現(xiàn)問責工作存在的短板和問題，為提高問責制度的執(zhí)行力和提升干部履職盡責的責任性提供支撐。另一方面，問責是黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，必須通過有效的制度安排和機制設(shè)計著力實現(xiàn)問責的精準化。為此，十九屆中紀委三次全會首次明確提出“實施精準問責，防止問責不力或問責泛化、簡單化”;黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制”。由此可見，全面提升問責工作的精準性和實效性是新時代賦予紀檢監(jiān)察部門的新使命。然而，在具體的實踐中問責活動的成效如何及精準與否？仍是一個亟待回答的現(xiàn)實問題。鑒于此，本文將以問責活動的精準性為導向，圍繞問責“過程—要素”構(gòu)建一套可觀測、可測量、可判定的評估指標體系，并采用數(shù)量學的分析方法對各項指標的進行甄別和賦值，以期為提高問責工作的精準性提供理論依據(jù)和實踐參考。

一、文獻回顧：基于精準性導向的問責評估

精準問責的目的就是實現(xiàn)問責工作的精準性。通過科學的評估機制對問責活動給予客觀的評價，不僅是實現(xiàn)精準問責的重要保障，也是提高問責主體履職效能的必然要求。然而，縱觀當前國內(nèi)外問責領(lǐng)域的研究成果，主要集中在“對誰問責”“問責什么”“如何問責”三大問題上，而對于什么是“精準問責”及如何評價“問責效果”的理論研究相對較少。

（一）精準問責的內(nèi)涵及理論研究

精準問責是由“精準”和“問責”共同構(gòu)成的復合概念，是一個具有中國特色和實踐色彩的術(shù)語，目的在于回應和化解近年問責工作領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題和新矛盾。要想真正把握精準問責的內(nèi)涵，還需回歸到監(jiān)督執(zhí)紀問責的設(shè)計初衷和操作要求來考察。正如有學者所言：“問責是把利器，也是懲前瑟后、治病救人的手術(shù)刀，既要高高舉起，也要精準落下。要通過精準問責，起到問責一個、震懾一批、教育一片的效果，讓干部真正把責任扛起來?！?sup>[1]在具體落實精準問責工作的過程中，需要做到“事實清楚、證據(jù)確鑿、證據(jù)充分、責任分明、程序合規(guī)、處理恰當”。從實踐層面看，精準問責是指針對不同的責任事件、不同的責任類型、不同的責任后果等，運用科學有效的方法對失責對象進行精準識別、精準管理、精準處置的責任追究方式。簡而言之，精準問責就是問責主體能夠?qū)栘煂ο鬁蚀_地識別出來并作出恰當?shù)奶幚怼?/p>

就精準問責的理論探索來看，當前相關(guān)研究主要集中在兩個方面。一是歸納問責不精準的異化現(xiàn)象及成因。有學者認為“問責異化”的突出表現(xiàn)是問責機械簡單化，隨意化，精準度差，使用不均衡，操作不規(guī)范，質(zhì)量不高和問責乏力，其形成主要是因為壓力傳導脫離實際、問責制度體系不完善、國家監(jiān)察體制改革不到位、職責體系不清晰并且容易變動、崗位人員依規(guī)獨立履職較難、主體責任落實不到位^[2];有學者將“問責亂象”概括為問責形式化、問責簡單化、問責隨意化和問責選擇化，其成因主要在于問責權(quán)責不相匹配、問責主體缺乏約束、問責對象難以界定、問責邊界把握不準、問責過程不夠規(guī)范^[3]。二是聚焦問責不精準現(xiàn)象的對策分析。有學者認為，精準問責的實現(xiàn)要從“規(guī)約與激勵”二維邏輯入手，通過規(guī)約與激勵相容的精準問責機制設(shè)計，使問責工作既有力度也有溫度^[4];有學者聚焦黨內(nèi)問責提出了“過程-結(jié)構(gòu)”的分析框架，從組織、個體和組織與個體關(guān)系三個層面提出了治理對策：在個體層面區(qū)分執(zhí)紀對象和問責對象、健全終身問責機制，在組織層面構(gòu)建職責異構(gòu)的政黨職責體系、清理垂管部門發(fā)布的“責任狀”，在個體與組織關(guān)系層面清晰劃分個體責任和集體責任、以集體問責和個體問責配合使用抑制避責策略^[5]。可以說，扭轉(zhuǎn)問責的異化現(xiàn)象、著力實現(xiàn)問責的精準性，既是學術(shù)界和務(wù)實界的共同愿景，也是設(shè)計問責評估指標體系的初衷。

（二）精準性導向的問責評估研究

從問責評估研究的發(fā)展脈絡(luò)看，價值理性和工具理性共同構(gòu)成了評估指標體系構(gòu)建和評估實踐探索的深層邏輯。作為價值理性的問責評估指的是問責評估活動被賦予特定的價值和意義，并對問責予以“良制”和“善治”的引導;作為工具理性的問責評估指的是將評估作為檢驗問責工作運行情況的手段和方法，以識別問責的各環(huán)節(jié)和各要素存在的問題和漏洞。

第一，作為價值理性的問責評估。問責研究興起對現(xiàn)代民主政府中的行政責任問題所引起的爭論，在此基礎(chǔ)上形成了責任“二分法”，即作為德性的問責和作為機制的問責，成為問責理論研究的經(jīng)典范式。這兩種觀點在本質(zhì)上并不矛盾而是相輔相成的，運用科學有效的方式對問責效果進行評估蘊含著保障問責機制順暢運行和增強公職人員責任感的多重價值。但長期以來，問責效果評估研究并沒有引起學界的重視，直到Bovens對“問責赤字”問題進行研究并提出評估問責的概念性框架后^[6]，問責效果評估分析才逐漸成為問責領(lǐng)域研究的一個重要分支。例如，Bovens和 Schillemans認為問責評估的目的是為了檢驗問責機制，在民主的維度是否實現(xiàn)了大眾對政府機構(gòu)的控制、在憲政的維度是否實現(xiàn)了對腐敗和權(quán)力濫用的預防、在學習的維度是否提高了政府的行政效率^[7];Schillemans專門針對荷蘭的橫向問責機制設(shè)計了一套評價標準體系，以評估橫向問責機制能否實現(xiàn)及能夠在大多程度上實現(xiàn)民主控制和學習刺激，發(fā)現(xiàn)橫向問責機制能夠使組織的運行更加透明、為政策決策提供更加充分的辯論機會，但難以對責任主體的行為進行糾正或懲罰^[8];國內(nèi)學者在借鑒西方問責評估理論模型的基礎(chǔ)上，以問責過多與問責不足的困惑為邏輯起點，提出了民主、憲政和績效的三維評估理念，并圍繞問責的信息提供、討論和行為后果等要素構(gòu)建了問責制度的評估矩陣表，以檢驗問責目的的實現(xiàn)情況^[9]。

第二，作為工具理性的問責評估。雖然當前學界已經(jīng)普遍關(guān)注到問責評估是改進和提升問責績效的重要工具和抓手，但國內(nèi)外對問責評估的研究路徑存在較為明顯的分野。國外研究較為注重從問責過程的視角評估問責工作的效果，即將問責過程劃分為信息、討論和結(jié)果三個階段。從問責信息階段看，得益于互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運用使得政務(wù)網(wǎng)站的信息供給情況成為評估問責效果的重要切入點，有學者認為電子政務(wù)能夠增強政府與公民之間的問責關(guān)系^[10]、強化科層問責^[11];從問責討論階段看，讓問責對象有足夠的機會解釋和證明其行為的正確性是問責評估的重要環(huán)節(jié)^[6]，然而受制于選舉周期和政治規(guī)則的影響，民眾實際上很難對民選官員的政治承諾和政治行為進行質(zhì)詢和問責^[12^];從問責結(jié)果階段看，為解釋問責機制與問責績效之間的互動關(guān)系，部分學者以國家監(jiān)管部門及非盈利組織的問責機制為評估對象，分析了懲戒權(quán)在監(jiān)督機構(gòu)運行中的有效性^[13^]，以及問責機制是否會帶來控制、公眾支持、形象和質(zhì)量改進的問責結(jié)果^[14^{]（P90-102）}。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，Brandsma 和Schillemans發(fā)展出一個新的基于信息水平、討論強度和懲罰范圍的三維問責評估工具，即“問責立方”理論，為評估問責績效提供了一個規(guī)范性的分析框架^[15^]。與國外研究不同，國內(nèi)學者較多地從問責要素的視角來評估問責工作的實際效果。例如，有學者從問責主體、客體、范圍、程序、責任體系和責任后果六個方面，初步構(gòu)建起行政問責制度的評估體系，并試圖采用AHP-模糊綜合評價法對指標進行賦值^[16^];有學者根據(jù)問政主體、客體和環(huán)境的互動關(guān)系，構(gòu)建了一套包含媒體監(jiān)督、公民參與、官員回應、結(jié)果處理、信息公開和環(huán)境保障共六個子維度的評價指標體系，以驗證電視問政節(jié)目是否達到了預期的問責效果^[17^];有學者試圖將問責過程（問責信息、問責調(diào)查、問責決定）和問責要素（問責主體、問責對象、問責情形、問責方式）結(jié)合起來，共同揭示中國共產(chǎn)黨精準問責機制的運行機理^[5^]。

在問責理論研究不斷發(fā)展的同時，問責實踐層面出現(xiàn)了“問責赤字”和“問責超載”并存的矛盾現(xiàn)象，而精準問責概念的提出為化解問責實踐中的異化現(xiàn)象提供了新的分析視角。已有研究分別從不同維度或?qū)用嫣接懥司珳市詫虻膯栘熢u估方向和思路，為本文提供了寶貴的參考借鑒。但存在一些不足之處：一是從問責評估理性看，價值理性和工具理性兩種評估理念并非互相替代的途徑，只有將兩者緊密結(jié)合才能構(gòu)建起科學和全面的問責評估指標體系;二是從問責評估取向看，國外研究側(cè)重問責過程評估而國內(nèi)研究側(cè)重問責要素評估，兩種評估路徑的互補優(yōu)勢尚待進一步挖掘;三是從問責評估操作性看，當前研究大多停留在經(jīng)驗分析層面，對于評估的目的性、指標的代表性及指標權(quán)重的科學性等重視程度不夠。基于此，本文在借鑒已有理論研究的基礎(chǔ)上，將過程性評估和要素性評估結(jié)合起來，并根據(jù)精準問責的相關(guān)要求繼續(xù)推進和完善問責評估指標體系的構(gòu)建。

二、問責評估指標體系的構(gòu)建思路和原則

精準問責不僅是當前學術(shù)界普遍關(guān)注的熱點，也是推動紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。為了回應各界對精準問責的共同關(guān)切，本文將試圖構(gòu)建一套以精準性為導向的問責評估指標體系。一套科學、有效和可行的評估指標體系，需要根據(jù)一定的邏輯和原則進行構(gòu)建，才能為問責評估工作的順利開展提供科學支撐。

（一）構(gòu)建思路

以問責工作的精準性為邏輯起點，構(gòu)建科學有效的問責評估指標體系，及時對問責實踐的效果進行評估，有利于形成“實踐—評估—反饋—完善”的問責閉環(huán)。同理，在問責評估指標體系構(gòu)建的過程中，需要按照問責實踐的邏輯順序和工作狀況展開，以保證指標體系的科學性和評估結(jié)果的可靠性。根據(jù)問責工作運行的實際情況，可將問責活動劃分為“投入-過程-結(jié)果”三個環(huán)節(jié)。投入指的是問責活動開展所需的信息資源、制度供給等;過程指的是問責工作需遵循的一般流程及問責主體和對象的互動關(guān)系;結(jié)果指的是問責主體在綜合主客觀因素的基礎(chǔ)上所作出的問責決定。這三個維度貫穿于監(jiān)督執(zhí)紀工作的全過程，本文將以此為基礎(chǔ)進行指標分解，選取能夠反映問責精準性的評估指標體系。

隨著評估研究和實踐的發(fā)展，評估的方法也日益多元化，既包括主觀評估法和客觀評估法，也包括定性評估法和定量評估法。由于具體的問責情境千差萬別，僅以主觀判斷或客觀事實為單一向度評價問責的精準度難免會有失偏頗，再加上問責評估的本質(zhì)就在于將定性的評估內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量的評估指標進行分析，以挖掘問責工作中的內(nèi)在規(guī)律和特點。因此，在問責評估指標構(gòu)建的過程中，需要將主觀評估和客觀評估、定性評估和定量評估相結(jié)合，力圖較為真實、全面、準確的展示問責工作全貌，直觀量化問責工作的精準狀況和實際成效。

（二）構(gòu)建原則

問責工作需要一套科學的評估指標體系來評價其成效。為確保問責評估工作可行、評估內(nèi)容全面、評估結(jié)果精準，在評估指標的選取和設(shè)計上需要遵循三個原則。

第一，目的性原則。問責活動具有較強的目的導向，即通過對失責對象的責任追究以達到“懲前瑟后，治病救人”的治理效果，問責評估指標的設(shè)計應與問責目的相契合。首先，問責評估指標需要發(fā)揮“質(zhì)檢儀”的作用。以科學的評估指標和嚴格的評估考核，總結(jié)和檢驗當前問責工作的經(jīng)驗與不足，為進一步完善和深化問責實踐提供參考依據(jù)。其次，問責評估指標需要發(fā)揮“指揮棒”的作用。如果說問責是督促公職人員貫徹落實黨和國家戰(zhàn)略部署的重要手段，那么問責評估是增強問責活動針對性、實效性和精準性的重要指南，以此倒逼相關(guān)主體更好地落實責任追究工作。

第二，協(xié)調(diào)性原則。問責評估指標作為衡量、檢驗問責質(zhì)量的重要標尺，不僅要與黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相呼應，同時要理順指標之間的邏輯聯(lián)系，為指標的權(quán)重和賦值提供前提基礎(chǔ)。首先，問責評估指標之間應當具有協(xié)調(diào)性。問責評估指標體系是一個涵蓋多層次結(jié)構(gòu)的有機整體，在對其進行指標分解的過程中需要抓住上下級指標和同級指標之間的銜接關(guān)系，以確保問責評估目標的順利實現(xiàn)。其次，問責評估指標之間應當具有獨立性。問責評估的各項指標既是相互聯(lián)系又是獨立存在的個體，在指標選取的過程中應避免出現(xiàn)指標重復或交叉等情況，以提高問責評估工作的實效。

第三，操作性原則。問責評估指標需要遵循一般性的問責規(guī)律，再完美的評估指標設(shè)計如果缺乏可操作性，將會失去其存在的價值和意義。首先，問責評估指標要簡潔明了。這就要求指標的表述既要精準又要恰當，便于評估主體根據(jù)問責實際和主觀感受打出分數(shù)。反之，語焉不詳?shù)谋硎鰰蟠笙魅鯁栘熢u估指標的可行性，問責評估的實效性會大打折扣。其次，問責評估指標要易于量化。評估指標的構(gòu)建是為了將問責內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可量化的評估結(jié)果，進而為評價問責工作的績效和優(yōu)劣提供參考和依據(jù)，因此，在指標選取的過程中要充分考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性。

三、精準性導向的問責評估指標體系構(gòu)建

問責評估指標體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)性工程，不僅要考慮指標設(shè)計的合理性，而且要兼顧各項指標的可測量性。因此，本文在借鑒立法評估、政策評估和績效評估指標體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，圍繞精準問責的法規(guī)要求、精準問責的影響因素及指標構(gòu)建的基本原則等設(shè)計了一套包含了7個一級指標和19個二級指標的問責評估指標體系（見表1）。

（一）問責的投入

問責的投入維度屬于問責工作的起始階段，這一維度主要評估的是問責工作開展前所必要的支撐。隨著“失責必問、問責必嚴”的全方位推進，問責信息的獲取力和問責制度的約束力成為了影響問責工作開展的重要變量。為此，問責投入維度的指標主要包括問責信息和問責制度兩個方面，著重考慮問責信息的可獲得性和問責制度的可執(zhí)行性。

第一，問責信息指標。問責信息是實施問責活動的關(guān)鍵因素，尤其在問責的起始階段能夠獲得豐富的信息是實現(xiàn)問責的重要條件^[18^]。該指標主要評估兩個方面的內(nèi)容。一是問責信息是否來源體制內(nèi)的監(jiān)督。問責主體能否通過體制內(nèi)的監(jiān)督渠道獲取問責信息，既是同體監(jiān)督效能的實際體現(xiàn)，也是啟動問責程序的前置要件。這就要求各級紀委監(jiān)委在監(jiān)督執(zhí)紀問責的過程中，將黨委（黨組）的巡視監(jiān)督、紀委的紀檢監(jiān)督、黨的工作機關(guān)的職能監(jiān)督有效銜接起來，主動、全面、準確的收集問責信息^[5^]。二是問責信息是否來源體制外的監(jiān)督。雖然社會公眾、新聞媒體等體制外的監(jiān)督力量不能直接參與到問責的過程當中，但他們能夠為領(lǐng)導干部的履責行為提供廣泛而豐富的信息源。暢通體制外的信息獲取渠道，既可以提前感知或消弭潛在的社會風險和社會矛盾，也能夠防范和化解部分地方和部門存在的弱監(jiān)虛監(jiān)漏監(jiān)等問題。

第二，問責制度指標。問責制度是指導問責活動開展的規(guī)范性文件，制度性問責規(guī)范無疑會對問責行為、問責過程和問責效果產(chǎn)生重要影響。該指標主要評估兩個方面的內(nèi)容。一是問責情形的規(guī)定是否明確。明確的問責情形不僅直接影響問責工作開展的合法性和正當性，而且能夠為各級干部的履職行為提供“負面清單”，進而對提升問責工作的精準性和實效性提供堅實的制度保障和抓手。二是自由裁量權(quán)范圍的規(guī)定是否明確。任何一項制度設(shè)計都會預留一定的自由裁量空間^[19^]。因此，要建立健全執(zhí)規(guī)裁量權(quán)基準制度，細化、量化執(zhí)規(guī)裁量標準，將問責制度執(zhí)行的自由裁量權(quán)限定在適當范圍內(nèi)，避免因裁量權(quán)過小或過大而衍生出機械化問責、選擇性問責等現(xiàn)象。

（二）問責的過程

問責的過程維度屬于問責工作的核心階段，這一維度主要評估的是問責工作的開展是否精準和順暢。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范和高效協(xié)同的問責過程指標體系是實施問責評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將直接影響問責評估工作的質(zhì)量和成效。問責過程維度的指標主要包括問責主體、問責對象、問責程序和問責內(nèi)容四個方面，著重考察問責從應然走向?qū)嵢?、從制度?guī)范到執(zhí)行層面是否現(xiàn)實良好過渡。

第一，問責主體指標。問責主體指的是承擔具體問責工作的組織或機構(gòu)。該指標主要評估三個方面的內(nèi)容。一是問責主體是否對問責對象進行過程性監(jiān)督。問責作為一個過程性概念，將“問”與“責”有機結(jié)合起來能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正失責對象的行為偏差，以確保政策執(zhí)行的力度并減少失責行為造成的損失。二是問責主體是否主動發(fā)起問責活動。依據(jù)失責線索及時啟動問責程序是問責主體的主責主業(yè)，但一些地方的問責仍存在較為突出的被動化傾向，問責主體發(fā)起問責活動的主動性如何，無疑是衡量問責效果的重要體現(xiàn)。三是問責主體是否實事求是開展問責工作。近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的發(fā)展，一些地方或部門在問責實踐中出現(xiàn)了情緒化現(xiàn)象，問責主體需要將“依規(guī)依紀、實事求是”作為問責工作開展的首要原則，以確保問責工作開展的規(guī)范性和精準性。

第二，問責對象指標。問責對象指的是承擔失責責任的組織或個人。該指標主要評估三個方面的內(nèi)容。一是問責對象是否為關(guān)鍵少數(shù)的“一把手”。問責制度規(guī)范重點將問責對象限定為黨政領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，將其作為紀檢監(jiān)察工作的重點對象，有利于解決壓力傳導層層遞減、責任鏈條逐級松動、管黨治黨寬松軟等問題。二是是否追究失責組織的集體責任。在集體領(lǐng)導體制下，將組織作為問責對象之一，能夠強化各級組織的責任意識和集體意識，防止部分領(lǐng)導班子以個人履職不力掩蓋集體失職失責的問題，從而在一定程度上破解“集體決策，無人負責”的問責困境。三是問責事由是否在問責對象的職權(quán)范圍之內(nèi)。“權(quán)責一致，錯責相當”，既是規(guī)范各級干部履職行為的重要準繩，也是規(guī)范開展問責工作的基本準則，只有依據(jù)問責對象的職責權(quán)限、履職情況進行精準問責，才能夠使問責“問到關(guān)鍵處，問準關(guān)鍵人”，從而發(fā)揮問責的最大效力。

第三，問責程序指標。問責程序是連接問責主體與問責客體的中間橋梁。該指標主要評估三個方面的內(nèi)容。一是問責主體是否依據(jù)法定的問責程序開展問責活動。問責工作開展的程序要件主要包括核實信息、調(diào)查審批、啟動調(diào)查、調(diào)查報告、問責決定、問責實施等環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)執(zhí)行不當或缺失都將會對問責工作的精準性和實效性產(chǎn)生不良影響。二是問責過程是否聽取問責對象的陳述和申辯。在問責的過程中主動聽取問責對象的陳述和申辯，既是對問責對象權(quán)利保障的體現(xiàn)，也能夠有效減少責任追究過程中的紕漏和偏差，對于強化問責工作的精準性具有重要意義。三是是否依法向社會公開問責情況。以適當?shù)姆绞较蛏鐣婪ü_問責情況，不僅是問責主體主動將問責工作置于社會公眾監(jiān)督之下的直接體現(xiàn)，也有利于各級領(lǐng)導干部從中吸取教訓、引以為戒，對于提高問責的公信力、威懾力和執(zhí)行力等方面具有重要的作用。

第四，問責內(nèi)容指標。問責內(nèi)容指的是在何種情況下對那些范圍的事情進行問責^[20^]。該指標主要評估三個方面的內(nèi)容。一是問責內(nèi)容是否明確區(qū)分失責事件的主體、監(jiān)督和領(lǐng)導責任。問責主要“問”的是負有領(lǐng)導、管理、監(jiān)督權(quán)限的組織或者領(lǐng)導人員的主體責任、監(jiān)督責任和領(lǐng)導責任，以此督促各級組織和領(lǐng)導干部負責守責盡責。二是問責內(nèi)容是否屬于問責情形明確規(guī)定的范疇。問責情形不僅是觸發(fā)問責程序的前提條件，也是追究失責事件的根本遵循，在具體實踐中應盡可能減少問責內(nèi)容的“外溢”現(xiàn)象，不能簡單地將一般性的違紀行為納入問責的范疇。三是問責內(nèi)容的事實依據(jù)是否充分。問責內(nèi)容不僅要在“事實求是”進行調(diào)查的基礎(chǔ)上查清失責事件的來龍去脈，而且要將失責證據(jù)與問責情形和問責方式進行比對核實，確保問責內(nèi)容證據(jù)確鑿、依據(jù)充分，為問責處理意見的精準擬定提供事實依據(jù)。

（三）問責的結(jié)果

問責的結(jié)果維度屬于問責工作的結(jié)束階段，這一維度主要評估的是問責工作的實際效果。問責結(jié)果作為問責精準性最易于觀察和感知的環(huán)節(jié)，將對問責工作的公信力和政治生態(tài)的形塑產(chǎn)生重要影響。因此，問責結(jié)果維度的指標重點關(guān)注的是問責結(jié)果的認定、執(zhí)行和反饋問題。

問責結(jié)果指標。問責結(jié)果是問責主體對問責對象的失責行為所進行的責任追究。該指標主要評估三個方面的內(nèi)容。一是問責結(jié)果是否審核容錯免責情形。問責和容錯是激勵機制的一體兩面，實現(xiàn)兩者的有機銜接是規(guī)避“責任陷阱”的重要舉措^[21^]，這就要求問責主體在正式作出問責決定之前需充分考慮失責事件“是否符合容錯免責的情形”，以均衡負向懲戒和正向激勵的內(nèi)在張力。二是問責處理結(jié)果是否啟用責任倒查機制。一般而言，責任事件從發(fā)生、發(fā)展到爆發(fā)具有較長的“潛伏期”，這就要求問責主體能夠有效地啟用責任倒查機制，逆向還原失責事件的全過程，從源頭上找準失責事件的主要負責人，化解“拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人”的現(xiàn)實困境。三是問責處理結(jié)果是否保障問責對象的申訴權(quán)利。問責對象申訴與否既是其對問責處理結(jié)果認可程度的具體反映，同時是檢驗紀檢監(jiān)察機關(guān)問責質(zhì)量的重要標尺，這就要求問責處理結(jié)果不僅要做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確，而且要精準把握嚴管的“尺度”和厚愛的“溫度”，避免因問責不當而衍生出新問題。

四、基于層次分析法的問責評估指標賦值

根據(jù)精準問責的新規(guī)定和新要求，在問責評估指標體系設(shè)計完成后，還需要運用科學有效的方法確定各項指標的權(quán)重并對指標進行賦值，為評估活動順利開展并得出準確評價結(jié)果提供科學性的支撐。

（一）評估方法的確定：層次分析法

評估指標權(quán)重的合理性和科學性將直接影響問責評估效果和質(zhì)量?？傮w看，國內(nèi)外指標權(quán)重的方法較為豐富，主要有專家評議法、平衡計分卡、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。各種方法均有優(yōu)勢和不足，在方法選擇上需要著重考慮權(quán)重方法與評估目標的契合性。在對問責評估指標體系進行指標權(quán)重和賦值時，最難把握的是如何量化各項指標的相對重要性程度，層次分析法（Analytic Hierarchy Process， AHP）則為本文的指標權(quán)重提供了較為可行和可信的方案。層次分析法是一種對難以完全定量的復雜系統(tǒng)作出決策的模型和方法，其基本思想就是將組成復雜問題的多個元素權(quán)重的整體判斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷@些元素進行“兩兩比較”，然后再轉(zhuǎn)為對這些元素的整體權(quán)重進行排序判斷，最后確立各指標的權(quán)重。^[25]在現(xiàn)實的運用場景中，層次分析法已經(jīng)被廣泛應用于政府績效評估、扶貧項目評估、公共政策選擇等領(lǐng)域，為解決實際問題提供了簡潔實用的新方案。根據(jù)問責評估指標設(shè)計的思路和原則，以及評估方法的信度和效度，本文將采用層次分析方法來確定各評估指標的權(quán)重。

（二）層次分析法的權(quán)重步驟

運用層次分析法確定問責評估指標體系權(quán)重的操作步驟有四個。第一步，根據(jù)指標設(shè)計的情況構(gòu)造判斷矩陣表，并運用德爾菲法邀請8名問責領(lǐng)域的專家根據(jù)層次分析法的標度規(guī)則，對“基于精準性導向的問責指標體系”的各要素進行兩兩比較打分。第二步，將某位專家的打分情況帶入層次分析法的計算公式，即可計算得出該名專家給出的一級指標的權(quán)重，并且為了保證賦值的科學性還要對指標權(quán)重進行一致性檢驗（見表2）。第三步，由于本文采用的是兩級指標的設(shè)計思路，在分別計算完一、二級層級的指標權(quán)重后，還要對整個指標體系的權(quán)重合成并進行整體的一致性檢驗。第四步，為增強指標權(quán)重賦值的科學性和合理性，需要重復上述步驟分別計算每一位專家標度的指標權(quán)重并進行一致性檢驗，然后將符合一致性檢驗的專家意見用算數(shù)平均法平均^[16^]，獲得最終的問責評估指標體系權(quán)重表（見表3）。

（三）問責評估指標分值的確定

問責評估指標在從理論層面向?qū)嵅賹用孓D(zhuǎn)變的過程中，不僅要運用精準有效的辦法區(qū)分各項指標的權(quán)重，而且為了方便后續(xù)的實證研究需要將指標權(quán)重轉(zhuǎn)化為具體的分值。根據(jù)層次分析法的權(quán)重規(guī)則可知，綜合指標體系的權(quán)重之和為“1”，在各指標權(quán)重的基礎(chǔ)上乘以100即可將指標權(quán)重轉(zhuǎn)換為百分制。在實際評估的過程中，將每個問責個案看作一個單獨的評估項目，然后依據(jù)問責評估表的條款和分值對問責個案進行比對打分，得分越高說明問責工作的精準性越高，反之則說明問責工作在某些方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，也是未來問責工作需要加強和改進的方向。