●胡賢輝

2014年我國正式啟動PPP模式以來，PPP模式已成為公共服務(wù)領(lǐng)域的重要供給方式，我國當(dāng)前已成為全球最大的PPP市場。截至2021年1月，全國累計入庫項目 （管理庫）10,034個、投資額15.5萬億元；累計簽約落地項目7,159個、投資額11.6萬億元，落地率71.3%①。但時至今日，我國尚未出臺針對PPP項目會計核算工作的指導(dǎo)性文件。PPP項目資產(chǎn)核算方式的不統(tǒng)一，會影響PPP項目公司的會計計量結(jié)果，進(jìn)而會導(dǎo)致PPP項目未來的投資收益水平的預(yù)測結(jié)果存在一定差異，影響社會資本方、財務(wù)投資人及銀行等機(jī)構(gòu)對項目投資預(yù)期的判斷。

截至2020年底，本文市場調(diào)查了67個PPP項目，PPP項目資產(chǎn) 采用金融資產(chǎn)核算方式的有26個，采用無形資產(chǎn)核算方式的有23個，采用金融資產(chǎn)+無形資產(chǎn)混合核算方式的有6個，采用固定資產(chǎn)核算方式的有1個，暫未確定核算方式的有11個。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，采用金融資產(chǎn)核算方式的項目數(shù)量略多于采用無形資產(chǎn)核算方式的項目數(shù)量。

一、PPP項目的幾種資產(chǎn)確認(rèn)方式

目前，PPP項目資產(chǎn)核算方式通常采用無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)，或混合資產(chǎn)（即金融資產(chǎn)+無形資產(chǎn)）②等三種形式。

（一）理論依據(jù)

目前，有關(guān)部門尚未出臺有關(guān)PPP項目會計核算的有關(guān)規(guī)定或指導(dǎo)性文件，普遍參照財政部2008年發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》文件。該文件以解答的形式闡述了BOT模式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時企業(yè)一方的會計處理方法。該文件規(guī)定BOT模式所建造的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)區(qū)別條件在確認(rèn)收入的同時確認(rèn)無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)。

根據(jù)財政部2010年發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則講解2010》文件，該文件除了明確BOT業(yè)務(wù)的會計處理之外，也指出“某些情況下，合同投資方為了服務(wù)協(xié)議目的建造或從第三方購買的基礎(chǔ)設(shè)施，豁免合同授予方基于服務(wù)協(xié)議目的提供給合同投資方經(jīng)營的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，也應(yīng)比照BOT業(yè)務(wù)的處理原則”。按照該文件理解，采用TOT、ROT運作方式的PPP項目，也應(yīng)按照《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》要求的BOT項目會計處理方式執(zhí)行。

（二）PPP項目的資產(chǎn)確認(rèn)方式

1、確認(rèn)為無形資產(chǎn)。對于PPP項目初始投資形成的資產(chǎn)，可以確認(rèn)為一項無形資產(chǎn)。根據(jù)《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》：有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建成后，從事經(jīng)營的一定期間內(nèi)有權(quán)利向獲取服務(wù)的對象收取費用，但收費金額不確定的，該權(quán)利不構(gòu)成一項無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利，項目公司應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)收入的同時確認(rèn)無形資產(chǎn)。

2、確認(rèn)為金融資產(chǎn)。對于PPP項目初始投資形成的資產(chǎn)，也可以確認(rèn)為金融資產(chǎn)。根據(jù)《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》中有關(guān)規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施建成后的一定期間內(nèi)，項目公司可以無條地自合同授予方收取確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的；或在項目公司提供經(jīng)營服務(wù)的收費低于某一限定金額的情況下，合同授予方按照合同規(guī)定負(fù)責(zé)將有關(guān)差價補(bǔ)償給項目公司的，應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)收入的同時確認(rèn)金融資產(chǎn)，并按照《企業(yè)會計準(zhǔn)則第22號金融工具確認(rèn)和計量》的規(guī)定處理”。

3、確認(rèn)為無形資產(chǎn)與金融資產(chǎn)的混合資產(chǎn)。該種方式適用于：根據(jù)有關(guān)合同約定，項目公司未來一部分收入是可以無條件地收取確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)，該部分收入可確認(rèn)為金融資產(chǎn)；另一部分收入的金額存在不確定性，在確認(rèn)收入的同時，將其確認(rèn)為無形資產(chǎn)。項目公司采用金融資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的混合計量，即“混合模式”。

二、采用金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)核算的差異對比

為了更直觀地比較兩種會計核算方式下產(chǎn)生的不同會計結(jié)果，我們對兩種確認(rèn)方式下的項目公司現(xiàn)金流情況進(jìn)行比較。假設(shè)某一PPP項目分別采用不同確認(rèn)方式核算項目資產(chǎn)，項目公司現(xiàn)金流情況對比如下表1：

表1 不同確認(rèn)方式下項目公司現(xiàn)金流情況對比表

經(jīng)過上述對比，可以發(fā)現(xiàn)兩種計量方式會產(chǎn)生如下結(jié)果差異：

（一）項目公司收入不同

無形資產(chǎn)核算方式下項目公司收入高。兩種方式每年收到的現(xiàn)金流相同，但因收入確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致每年項目公司的收入金額不同。金融資產(chǎn)方式下，收到的現(xiàn)金流④將按照實際利率法以攤余成本計量方式進(jìn)行計量，一部分確認(rèn)為當(dāng)年利息收入，一部分確認(rèn)為投資本金；而無形資產(chǎn)方式下，將收到的現(xiàn)金流全部計量為項目公司當(dāng)前收入。

（二）項目公司成本不同

無形資產(chǎn)方式下項目公司的成本高。無形資產(chǎn)方式下，項目公司在運營期每年要對項目建設(shè)總投資按照直線法進(jìn)行攤銷，計入當(dāng)期損益。金融資產(chǎn)方式不需要攤銷。兩種方式其他成本的計量方式相同。

（三）項目公司每年的稅前利潤不同

項目合作期內(nèi)，兩種確認(rèn)方式下項目公司稅前利潤總額相同。無形資產(chǎn)方式下項目公司每年的收入額相同，但因合作期內(nèi)項目成本表現(xiàn)為前高后低，導(dǎo)致稅前利潤前低后高⑤；而金融資產(chǎn)方式因采用實際利率法攤銷，項目公司收入前高后低，雖然項目公司成本合作期內(nèi)也表現(xiàn)為前高后低，但整體而言，項目公司稅前利潤表現(xiàn)為前高后低。

（四）對項目稅收的影響

兩種確認(rèn)方式下，項目公司的稅費繳納金額和繳納時間也存在差異，主要表現(xiàn)在：

1、增值稅不同，但不影響項目公司可供分配利潤。金融資產(chǎn)核算方式下，因收入總額相對較少，導(dǎo)致項目公司的銷項稅額較少，合作期內(nèi)累計繳納的增值稅額也相對較少。但因增值稅屬于價外稅，只影響項目公司的凈現(xiàn)金流，但不影響項目公司會計利潤。

2、所得稅不同，影響項目公司可供分配利潤。通常情況下，金融資產(chǎn)核算方式下項目公司享受前期虧損所得稅前抵扣優(yōu)惠政策⑥的可能性較小，導(dǎo)致項目公司應(yīng)繳所得稅額一定程度上要高于無形資產(chǎn)核算方式。故，金融資產(chǎn)核算方式下，項目公司可供分配利潤總額可能會低于無形資產(chǎn)核算方式。

綜上，PPP項目合作期內(nèi)，無論是采用金融資產(chǎn)方式還是無形資產(chǎn)方式，項目公司稅前會計利潤總額上不存在差異，但因兩種核算方式下項目公司繳納的所得稅額存在差異，導(dǎo)致項目公司的凈利潤存在差異。因多種因素影響，無法斷定采用哪種核算方式下PPP項目的投資收益率（FIRR）水平高，哪種方式下投資收益率水平低，需要結(jié)合具體項目的投資條件計算確定，實務(wù)中兩種情況都可能出現(xiàn)。

從投資角度看，通常情況下，金融資產(chǎn)核算方式下項目公司利潤分配表現(xiàn)為前高后低，項目進(jìn)入運營期投資者即可享受項目公司分紅，較早實現(xiàn)投資資金回流，一定程度上提高投資者信心；而無形資產(chǎn)核算方式下，項目公司要在運營期一定時期之后才能實現(xiàn)分紅。對于投資期較短或保守的財務(wù)投資者而言，更希望項目公司采用金融資產(chǎn)的核算方式。

三、金融資產(chǎn)核算模式的適用性情形

（一）政策及理論依據(jù)

根據(jù)財政部2008年發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》文件，以及財政部2010年發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則講解2010》文件的有關(guān)要求：PPP項目資產(chǎn)確認(rèn)為金融資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)，或是混合資產(chǎn)，主要基于兩點：一是項目公司是否有無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利；二是收取的現(xiàn)金金額是否可以確定。

（二）金融資產(chǎn)模式核算的幾種情形

按照金融資產(chǎn)核算的確認(rèn)要求，PPP項目資產(chǎn)理論上⑦可以采用金融資產(chǎn)核算方式的主要有以下幾種情形：

1、項目公司具有收取約定或者可確定金額的合同權(quán)利。財金〔2017〕92文出臺之前，大部分PPP項目采用政府付費的方式，且部分沒有績效考核要求，政府按照一定的收益水平支付項目公司投資收益；即使是缺口補(bǔ)助項目，政府也會對缺口補(bǔ)助部分予以全額補(bǔ)足。上述情形下，項目公司取得收入的權(quán)利和金額按照合同約定是可以確定的，可以采用金融資產(chǎn)核算方式。

財金〔2017〕92文對新入庫項目提出了明確的績效考核要求：對于項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的項目，不得入庫。該文件沒有對無績效考核的老項目提出整改要求，同時對新入庫項目也只要求項目建設(shè)成本的30%納入考核，項目公司70%的收入仍是可以確定的，該部分可以繼續(xù)采用金融資產(chǎn)核算方式。

但根據(jù)財金〔2019〕10號文有關(guān)要求：一是規(guī)范的PPP項目應(yīng)建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；二是對于存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的項目應(yīng)予以退庫處理。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險的項目應(yīng)予以退庫處理；三是對于社會資本方實際只承擔(dān)項目建設(shè)、不承擔(dān)項目運營責(zé)任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的項目，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項目應(yīng)當(dāng)予以清退。

綜上，根據(jù)財金〔2019〕10號文有關(guān)要求，PPP項目的全部收入均應(yīng)該與績效考核掛鉤，可以理解為項目公司未來的收入是不確定的。按照財金〔2019〕10號文執(zhí)行的PPP項目，理論上不存在固化收入的合同權(quán)利，也就不符合金融資產(chǎn)核算方式的確認(rèn)要求。

2、項目公司未來現(xiàn)金流入相對穩(wěn)定，正常情況下會超出一個臨界值水平。實務(wù)中存在一部分使用者付費項目或可行性缺口補(bǔ)助項目未來的現(xiàn)金流入比較穩(wěn)定，如客流量較為穩(wěn)定的收費公路項目、需求量較為穩(wěn)定的城市自來水供應(yīng)項目、污水處理量較為穩(wěn)定的污水處理場項目等，這類項目考核標(biāo)準(zhǔn)比較容易達(dá)到，同時收入相對穩(wěn)定可靠，可以采用金融資產(chǎn)+無形資產(chǎn)的混合模式計量。上述類型的項目需具備如下幾個特點：一是項目性質(zhì)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活所必需的配套設(shè)施，有使用剛需；二是項目有長期穩(wěn)定的市場需求量和明確的收費價格，可以較為準(zhǔn)確的預(yù)測全年收入金額和收入獲取時間；三是這類項目的收費權(quán)在項目公司。類似這樣的項目，可以設(shè)置一個保守的項目公司收入臨界值（假設(shè)為A），超出A的部分，存在一定的不確定性（假設(shè)為B），那么項目公司全年的收入=A+B。因為A的部分收入金額基本確定，可以采用金融資產(chǎn)核算方式計量；B部分存在一定的不確定性，可以采用無形資產(chǎn)核算方式計量。

四、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

1、兩種資產(chǎn)核算方式各有利弊，需要結(jié)合項目條件選擇適當(dāng)?shù)暮怂惴绞健Ｍㄟ^本文第二部分的比較分析，選擇不同的資產(chǎn)核算方式，會帶來不同的會計計量結(jié)果。在實際操作中，金融資產(chǎn)核算方式下通常可以較早的實現(xiàn)項目公司分配利潤，但金融資產(chǎn)核算方式下項目公司的累計會計凈利潤通常會低于無資產(chǎn)核算方式。從項目投資角度而言，哪種資產(chǎn)核算方式下項目的投資收益水平更高，需要結(jié)合項目的各項條件具體確定。

2、金融資產(chǎn)核算方式的使用存在合規(guī)性瑕疵。根據(jù)財政部2019年發(fā)布的財金〔2019〕10號文有關(guān)要求，合規(guī)的PPP項目要建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，項目所有收入均應(yīng)該與項目績效考核掛鉤?？梢岳斫鉃椋弦?guī)的PPP項目未來收入的取得均存在不確定性，不滿足金融資產(chǎn)核算方式的確認(rèn)要求，當(dāng)前實施的大部分PPP項目資產(chǎn)全部⑧采用金融資產(chǎn)的核算方式存在合規(guī)性瑕疵。因此，若PPP項目資產(chǎn)使用金融資產(chǎn)核算方式?jīng)]有合理的依據(jù)，尤其是財金〔2019〕10號文出臺之前的部分項目，沒能及時有效的整改，會存在一定項目審計風(fēng)險，未來可能會面臨會計追溯調(diào)整的問題。

3、金融資產(chǎn)核算方式的使用存在操作性困難。從投資者角度看，金融資產(chǎn)核算方式可以較早的實現(xiàn)資金回流，降低未來不確定性風(fēng)險。同時，避免過多現(xiàn)金留存項目公司造成項目公司資金閑置。但政府方角度，以及銀行等債權(quán)人角度看，更希望選擇無形資產(chǎn)核算方式使項目資金留在項目公司。政府方希望項目公司有充足的現(xiàn)金流以保障項目的正常實施。銀行等債權(quán)人希望項目公司有充足的現(xiàn)金流用來還本付息。另外，兩種核算方式下項目公司對當(dāng)?shù)乩U納的稅費也存在一定的差異，可能面臨稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅調(diào)整等問題。

綜上，因為不同參與方存在上述利益訴求的分歧，在實際實施中，具體選擇那種核算方式會存在一定的操作困難。

（二）建議

1、亟需有關(guān)部門出臺PPP項目資產(chǎn)核算方式相關(guān)的會計操作指引。根據(jù)中國PPP基金已投資項目采用金融資產(chǎn)核算方式的統(tǒng)計情況來看，金融資產(chǎn)核算方式采用最多，說明當(dāng)前市場上存在大量的PPP項目資產(chǎn)采用金融資產(chǎn)核算的方式。經(jīng)與部分項目財務(wù)負(fù)責(zé)人溝通了解，他們對如何選擇項目資產(chǎn)核算方式也存在分歧和困惑，一部分項目尚未確定采用哪種會計核算方式。隨著PPP落地項目的數(shù)量以及投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，亟需相關(guān)政策制定部門出臺針對PPP項目會計計量的指導(dǎo)性文件，以統(tǒng)一項目各參與方對PPP項目資產(chǎn)確認(rèn)與計量問題的認(rèn)識，規(guī)范PPP項目資產(chǎn)核算方式的使用。

2、財務(wù)投資人參與投資的項目，應(yīng)審慎采用金融資產(chǎn)核算方式。根據(jù)相關(guān)政策要求，財務(wù)投資人參與PPP項目投資時要求采用真股權(quán)投資，項目可獲得收益水平預(yù)期成為項目投資決策的重要依據(jù)，而選擇不同的項目資產(chǎn)核算可能會測算出不同的項目投資收益水平，影響決策判斷。鑒于上述分析，我們建議在項目投資測算時審慎選用金融資產(chǎn)的核算方式，對于選擇金融資產(chǎn)核算方式的PPP項目，一是要明確選擇該確認(rèn)方式的合理依據(jù)，規(guī)避合規(guī)性風(fēng)險；二是要明確選擇該確認(rèn)方式的可操作性依據(jù)，避免在實施階段難以落地帶來經(jīng)濟(jì)損失。同時要與合作方約定金融資產(chǎn)核算方式不能實施的風(fēng)險規(guī)避措施。如，在有關(guān)合同中約定：若選擇金融資產(chǎn)核算方式在實施過程中存在合規(guī)性問題或是難以實施，給財務(wù)投資人帶來投資損失的，應(yīng)由合作方承擔(dān)。

注釋：

①根據(jù)中國PPP中心網(wǎng)站公示信息。

②特殊情況下，也可以確定為固定資產(chǎn)。該種情況要求資產(chǎn)權(quán)屬在項目公司，理論上只有特殊的BOO運作模式可以采用，本文不做贅述。

③PPP項目增值稅繳納需要結(jié)合項目所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)的繳納要求具體確認(rèn)。

④不考慮項目運營所產(chǎn)生的現(xiàn)金流。項目運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流會計核算方式相同。

⑤一般項目都存在銀行貸款的情形。假設(shè)貸款條件相同，合作期內(nèi)，項目公司支付的銀行利息前高后低。

⑥采用金融資產(chǎn)核算方式項目公司利潤通常會表現(xiàn)兩種情形，一是項目公司一直是正利潤；二是前期正利潤，后期負(fù)利潤。兩種情形下都不能享受運營初期項目公司虧損稅前抵扣的政策。而無形資產(chǎn)核算方式下，大部分項目因前期虧損而享受虧損稅前抵扣的政策。

⑦之所以是理論上，是因為按照財金〔2019〕10號文的有關(guān)要求理解，PPP項目的收入均為不確定收入，不符合金融資產(chǎn)核算方式的確認(rèn)要求。

⑧本文認(rèn)為，對于項目收入有一部分相對可確定的項目，可以設(shè)置一個臨界值，采用金融資產(chǎn)+無形資產(chǎn)的相結(jié)合的核算方式。