潘 霓，劉建昌

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化，是指通過(guò)基層社會(huì)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、法治化，使農(nóng)村基層社會(huì)治理者善于運(yùn)用法律制度及法治思維開(kāi)展農(nóng)村基層社會(huì)治理。在治理過(guò)程中要以法治為手段，以規(guī)范使用公權(quán)力為核心，以構(gòu)建多元治理主體為主要內(nèi)容，以宣傳法治精神和弘揚(yáng)法治文化為宗旨，在政府、社會(huì)組織與公民等多方主體的參與下用法治的思維對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，使基層的工作都納入規(guī)范化、制度化的軌道。

基層是政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧的基石，擔(dān)負(fù)著保證國(guó)家法律政策順利執(zhí)行、行政管理有效實(shí)施、基本公共服務(wù)有效供給等重任。推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)政策落地的責(zé)任主體在基層，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層，基層是落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。黨的十九大報(bào)告提出，社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化水平[1]。相比于城市，農(nóng)村地大人多，各方面基礎(chǔ)、條件比城市差。如果說(shuō)城市中基層治理的法治化還存在各種難題的話，那么，像廣西這樣發(fā)展水平相對(duì)落后的省區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，基層治理面臨的難題更多、更突出。

一、廣西農(nóng)村基層治理法治化的基本情況

毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化有十分重要的意義，它能更有力地維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，有利于加快推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。改革開(kāi)放以來(lái)，廣西積極推進(jìn)基層治理法治化，農(nóng)村基層治理法治化方面有了不少進(jìn)展，取得了明顯的成效。

（一）修訂和實(shí)施了一系列相關(guān)法規(guī)和文件

伴隨著國(guó)家《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》的修訂和實(shí)施，廣西地方性法規(guī)也不斷修改和完善，社區(qū)居委會(huì)的建設(shè)和社區(qū)服務(wù)體系的建設(shè)、村委會(huì)的換屆選舉、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等文件相繼出臺(tái)，為農(nóng)村基層群眾自治實(shí)踐提供了有力的制度和法律保障；基層自治組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，體系不斷健全，群眾自治組織基本健全，新型城鄉(xiāng)自治組織不斷涌現(xiàn)[2]。基層審判、檢察、公安、司法及其派出機(jī)構(gòu)不斷健全，司法服務(wù)也更加貼近群眾、便利群眾。2021年出臺(tái)的《廣西公共法律服務(wù)體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃》又明確了廣西要新建或改擴(kuò)建自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)“一站式、窗口化、綜合性”公共法律服務(wù)平臺(tái)1.7萬(wàn)多個(gè)[3]，全面提高基層法律服務(wù)保障能力。隨著一系列法規(guī)和文件的頒布實(shí)施，廣西基層民主法治化建設(shè)基本建立，相關(guān)法律體系也逐漸完善。

（二）強(qiáng)化了基層政權(quán)的黨組織堡壘作用

2019年，根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，廣西制定了基層黨建“提質(zhì)聚力”行動(dòng)“1+5”系列文件，即《聚焦服務(wù)壯美廣西建設(shè)推進(jìn)基層黨建“提質(zhì)聚力”的意見(jiàn)》《推進(jìn)基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)的三年行動(dòng)方案》等5個(gè)配套文件。推動(dòng)基層黨建和服務(wù)群眾有機(jī)結(jié)合，以基層黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理，發(fā)揮黨組織核心凝聚力，引導(dǎo)各方力量參與社會(huì)共治，如南寧市推出“織密紅色經(jīng)緯、建強(qiáng)壯鄉(xiāng)首府”，柳州市推出“黨旗耀龍城·城市黨建四聯(lián)四創(chuàng)”，桂林市推出“五聯(lián)五融”，玉林市推出“六化一創(chuàng)”等模式，增強(qiáng)了基層黨建的實(shí)效。

（三）在廣西全區(qū)推廣“農(nóng)情鄉(xiāng)解”工作機(jī)制

“農(nóng)情鄉(xiāng)解”工作機(jī)制是2008年廣西百色田林縣立足實(shí)際，確保民情暢通、保證中央和地方各項(xiàng)政策得以順利實(shí)施，而探索出的社會(huì)基層治理法治化新路徑。田林縣在建設(shè)“法治中國(guó)”的工作過(guò)程中，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村民族地區(qū)基層社會(huì)的實(shí)際情況，探索建立維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，開(kāi)展“農(nóng)情鄉(xiāng)解”工作實(shí)踐，構(gòu)建因地制宜、多元合力、為民解憂的農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化體系，為民族地區(qū)探索構(gòu)建法治保障的社會(huì)治理體制[4]。這一制度建立了層級(jí)式的五級(jí)服務(wù)平臺(tái)，按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，轉(zhuǎn)變信訪工作思路，干部主動(dòng)下訪到群眾中去，變“被動(dòng)受理”為“主動(dòng)服務(wù)”。政府盡量將信訪問(wèn)題在鄉(xiāng)、村一級(jí)解決，做到責(zé)任下移。構(gòu)建五級(jí)信訪維穩(wěn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合、層層相扣的防范聯(lián)解機(jī)制。這一工作機(jī)制轉(zhuǎn)變了農(nóng)村基層政府職能，著力解決信訪難題，使社會(huì)矛盾和糾紛在基層得以及時(shí)解決，提高了政府的公信力。因此，田林縣的“農(nóng)情鄉(xiāng)解”工作模式得到了中央和自治區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并推廣運(yùn)用于全區(qū)基層法治工作。

二、農(nóng)村基層治理法治化遇到的難題

新時(shí)代加強(qiáng)社區(qū)治理的新情況，對(duì)基層治理法治化提出了更高的要求，在廣西農(nóng)村在基層治理法治化進(jìn)程中，便遇到了不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

（一）基層社會(huì)治理的地方性法律法規(guī)欠缺

中央層面制定的法律或者自治區(qū)制定地方性法規(guī)，通常具有宏觀性質(zhì)，在地方實(shí)際的運(yùn)用中可能會(huì)出現(xiàn)一些阻礙和困擾。切合基層實(shí)際的法律法規(guī)的缺乏，容易導(dǎo)致基層治理工作的開(kāi)展甚至只能依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)講話，法律規(guī)范不足直接導(dǎo)致工作難以深入群眾[5]。因此，在不違反上位法的前提下，切合基層實(shí)際的地方立法就顯得必要而迫切。而廣西當(dāng)下關(guān)于基層社會(huì)治理的地方性法規(guī)還是相當(dāng)欠缺，亟待完善。主要反映在以下三點(diǎn)：

1.關(guān)于涉農(nóng)土地征收征用的法律缺乏

土地是基層農(nóng)民賴以生存的資產(chǎn)，涉地糾紛是農(nóng)村基層糾紛矛盾的突出點(diǎn)，但針對(duì)廣西農(nóng)村基層涉地問(wèn)題的法律法規(guī)或者指導(dǎo)性文件卻非常有限，截至目前能找到的只有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，涉農(nóng)土地征收征用的法律法規(guī)和指導(dǎo)性文件均沒(méi)有，導(dǎo)致廣西由于產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、道路開(kāi)發(fā)等產(chǎn)生的土地征收無(wú)法可依，很難保障土地被征群眾的切身權(quán)益，并容易導(dǎo)致因群眾不滿征收而引發(fā)的干群矛盾。

2.關(guān)于信訪方面的立法條例規(guī)定不夠完善

農(nóng)村是矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)的地區(qū)，通過(guò)查閱，國(guó)家層面的《中華人民共和國(guó)信訪條例》結(jié)合實(shí)際不斷修改修正，然而廣西在自治區(qū)層面雖有《廣西壯族自治區(qū)信訪條例》，但已經(jīng)制訂多年，很多地方已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，有必要及時(shí)修訂完善[6]。另外，輿情事件已經(jīng)在基層農(nóng)村頻繁出現(xiàn)，但目前還沒(méi)有出臺(tái)任何針對(duì)涉農(nóng)輿情事件的法規(guī)性文件，這讓基層干部面對(duì)輿情時(shí)有些手足無(wú)措，亟待農(nóng)村基層治理輿情的相關(guān)法律法規(guī)早日出臺(tái)。

3.民間組織的管理制度缺乏

民間組織管理對(duì)于基層社會(huì)治理的意義重大，如果放松管理，邪教、傳銷、六合彩等不法活動(dòng)就極易有滋生的溫床。但是，目前對(duì)于民間組織的管理，只有國(guó)務(wù)院在2016年2月6日發(fā)布的經(jīng)修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并未上升為法律。另?yè)?jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有20多個(gè)省市對(duì)于民間團(tuán)體組織的管理工作制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對(duì)于如何規(guī)范團(tuán)體組織作出了具體的規(guī)定。相比之下，廣西民間組織的規(guī)范制度相對(duì)缺乏，尚未出臺(tái)針對(duì)民間團(tuán)體組織管理工作的相關(guān)地方性法規(guī)或政府規(guī)章。因此，結(jié)合自治區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際的地方立法亟待制定，自治區(qū)層面對(duì)此應(yīng)有緊迫感。

（二）法治監(jiān)督體系不健全

1.權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全

權(quán)力無(wú)論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。2013年6月，習(xí)近平總書記在全國(guó)組織工作會(huì)議上指出：“沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！盵7]74法治監(jiān)督體系不健全，存在監(jiān)管不到位的現(xiàn)象，就容易滋生“微腐敗”。如廣西北海市文藝交流中心藝術(shù)總監(jiān)宋亞平主動(dòng)上繳違紀(jì)款20萬(wàn)元演出補(bǔ)貼；廣西崇左市大新縣寶圩鄉(xiāng)全茗鎮(zhèn)頓周村弄懷屯的農(nóng)民許海蘭被違規(guī)“要”走了4000元惠農(nóng)補(bǔ)貼款；廣西崇左市大新縣恩城農(nóng)村民李干在危房改造中被包村工作組違規(guī)索取500元“好處費(fèi)”等等，便是明證[8]。

2.制度程序落實(shí)不力

在基層，還存在一些權(quán)力尋租的情況。如謝德強(qiáng)在2009年至2015年擔(dān)任中共西林縣委書記、中共德?？h委書記等職務(wù)期間，利用職務(wù)便利，為他人在工程招標(biāo)、項(xiàng)目推進(jìn)、工程撥款以及干部選拔任用、職務(wù)調(diào)動(dòng)等方面進(jìn)行關(guān)照、提供幫助，非法收受他人財(cái)物35次，共計(jì)受賄1430萬(wàn)元人民幣及黃金400克[9]。如果法治監(jiān)督體系完善，貪污腐敗的黨員干部的權(quán)力會(huì)受到制約和監(jiān)督，在產(chǎn)生腐敗行為前能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以制止，違法亂紀(jì)的情況將不會(huì)出現(xiàn)，繼而形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。因此，完善法治監(jiān)督體系意義重大。

（三）基層組織、基層干部法治意識(shí)和法治能力不足

1.少數(shù)干部法紀(jì)、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

目前，仍然存在部分基層干部官本位思想嚴(yán)重，忽視群眾訴求、無(wú)視群眾急盼、不能牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的意識(shí)，存在推諉扯皮甚至失職、瀆職的情況，還存在部分黨員干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象。比如，少數(shù)基層機(jī)關(guān)的決策者在對(duì)重大事務(wù)做決定時(shí)，往往“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，愛(ài)使用“土政策”，注重“搞定”忽視“法定”，有損政府公信力和良好形象。作為服務(wù)型政府，理應(yīng)做到從群眾中來(lái)，到群眾中去，但部分基層干部卻存在對(duì)自身要求不嚴(yán)，公仆意識(shí)淡薄的問(wèn)題，缺乏責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)精神。

2.規(guī)章制度落實(shí)不力

由于監(jiān)管缺位，加上部分基層工作人員對(duì)規(guī)章制度的敬畏意識(shí)不強(qiáng)，做不到嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，使規(guī)章制度得不到有效落實(shí)。例如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員把正常上班當(dāng)下鄉(xiāng)，或者擅自離崗辦私事，導(dǎo)致群眾辦事找不到人，只能通過(guò)預(yù)留電話聯(lián)系，出現(xiàn)“事難辦”的情況。制定工作規(guī)章制度是為了起到警示與約束作用，使基層工作人員能嚴(yán)格遵守，不發(fā)生違紀(jì)違法行為，而基層干部沒(méi)有堅(jiān)守崗位，脫崗、離崗且不向組織匯報(bào)的行為，是不守規(guī)矩的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

3.矛盾糾紛化解能力不強(qiáng)

廣西農(nóng)村基層矛盾糾紛頻發(fā)，宅基地、耕地、林地、損害賠償?shù)榷喾矫嬖趥€(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集體、集體與集體之間常引發(fā)矛盾糾紛，若不能及時(shí)妥當(dāng)處理，將會(huì)成為農(nóng)村社會(huì)的不安定因素，影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。在廣西農(nóng)村尤其突出的便是“三大糾紛”，即個(gè)人與個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的土地山林水利的所有權(quán)或使用權(quán)糾紛?！叭蠹m紛”調(diào)處難度大、實(shí)際調(diào)處周期長(zhǎng)，調(diào)處結(jié)果群眾滿意度不高。因此，廣西農(nóng)村基層糾紛解決能力還有較大的提升空間。雖然目前農(nóng)村基層調(diào)解員隊(duì)伍相較于過(guò)去已經(jīng)有了很大進(jìn)步，調(diào)解組織和調(diào)解工作人員數(shù)量有所增加，通過(guò)多次開(kāi)展人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升了基層人民調(diào)解員的調(diào)解業(yè)務(wù)水平，但農(nóng)村基層調(diào)解員隊(duì)伍存在的問(wèn)題仍有待完善：偏遠(yuǎn)地區(qū)的村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)沒(méi)有專職人民調(diào)解員，村級(jí)調(diào)解員多由村“兩委”干部兼任，專職化程度低；村“兩委”干部普遍文化程度不高，年齡偏大，法治意識(shí)不強(qiáng)，法律知識(shí)匱乏，難以用規(guī)范的程序及適當(dāng)?shù)姆煞绞教幚磙r(nóng)村矛盾糾紛。且村“兩委”工作繁忙，在矛盾糾紛處理上，整體的人力、時(shí)間都比較有限。農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)更習(xí)慣于依賴風(fēng)俗習(xí)慣解決矛盾糾紛，而不是使用法律手段來(lái)化解。而矛盾糾紛若長(zhǎng)期無(wú)法化解，必將降低人民群眾對(duì)基層政府和司法機(jī)關(guān)的信任度。且村民法治意識(shí)淡薄，當(dāng)矛盾糾紛無(wú)法得到及時(shí)有效地處理時(shí)，往往寄希望于通過(guò)上訪來(lái)獲得他們想要的結(jié)果，而不是走正規(guī)的法律程序來(lái)解決問(wèn)題。因此，提升農(nóng)村基層組織糾紛解決能力，及時(shí)化解基層的各種矛盾，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化、構(gòu)建和諧美麗農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

（四）法治人才缺乏

1.基層法治人才總量不足

當(dāng)前，基層工作事情多、任務(wù)重、壓力大。“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。由于編制、年齡、學(xué)歷、職稱等的限制，一些有能力、有經(jīng)驗(yàn)的人不能參加公開(kāi)招考，加上農(nóng)村環(huán)境不如城市優(yōu)越，工資低于發(fā)達(dá)城市等原因，基層特別是農(nóng)村對(duì)高校人才的吸引力不高，高素質(zhì)、高能力、高學(xué)歷人才不愿意到基層工作，使得基層人才引進(jìn)達(dá)不到理想的目標(biāo)，人才總量不足。

2.基層法治化專業(yè)人才緊缺

隨著人民群眾生活水平的不斷提高和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，需要基層治理提供更加多樣化、優(yōu)質(zhì)化、科學(xué)化和人性化的社會(huì)服務(wù)。但基層的村級(jí)無(wú)法留住優(yōu)秀人才為群眾服務(wù)，優(yōu)秀人才的大量缺失使基層治理法治化進(jìn)度緩慢，老一輩基層工作人員的舊思想禁錮了基層的發(fā)展，缺乏服務(wù)意識(shí)和理念，導(dǎo)致基層社會(huì)治理嚴(yán)重虛化，無(wú)法有效滿足人民群眾的利益訴求，給基層治理形成了種種阻力和困難。此外，不同少數(shù)民族有著不同的風(fēng)俗習(xí)慣，剛到少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村工作的基層工作人員，對(duì)不同民族的習(xí)俗還不了解、不熟悉，加上法治素養(yǎng)、專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力欠缺，缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)與威望，想要在尊重當(dāng)?shù)亓?xí)俗的前提下，熟練運(yùn)用道德與法律個(gè)性化地化解不同的矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)和諧農(nóng)村有些力不從心。

（五）農(nóng)民的法治意識(shí)普遍淡薄

農(nóng)村基層社會(huì)治理中的主要群體是農(nóng)民。近些年來(lái)，隨著廣西城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，廣西大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城市，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)中老年群體規(guī)模較大，而農(nóng)村中老年群體的受教育水平普遍較低，因此法律意識(shí)普遍淡薄。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.廣西農(nóng)村居民普遍缺少法律基本知識(shí)與常識(shí)

廣西農(nóng)村居民對(duì)于“法律與自己的關(guān)系”的認(rèn)識(shí)不足，不少居民認(rèn)為“法律與干部有關(guān)，與自己只有一點(diǎn)關(guān)系”；對(duì)于法律的作用，“法律是政府用來(lái)管老百姓的”的看法占有很大比例，而對(duì)于“政府與居民的雙向保護(hù)、約束與監(jiān)督”的關(guān)系，只有極少的居民能夠有清晰的認(rèn)識(shí)；廣西大多數(shù)農(nóng)村居民對(duì)法律的了解，僅是“不能犯法”，而對(duì)法律保護(hù)、規(guī)約公民的權(quán)利、義務(wù)等功能了解很少，甚至有很多居民認(rèn)為“權(quán)比法大”。

2.廣西農(nóng)村居民普遍缺乏對(duì)村民自治法治制度的全面了解

絕大多數(shù)農(nóng)村居民認(rèn)為“村民自治是政府管理村民或村干部管理村民的方式”，而且他們普遍認(rèn)為“村干部代表了政府”。村民雖然表面上比較認(rèn)可村干部選舉的方式，但在村干部選舉過(guò)程中能夠真實(shí)、全面行使選舉與被選舉權(quán)利的比例較小，而且存在一定的走關(guān)系、拉票現(xiàn)象。大多數(shù)村民不太了解為何村委工作報(bào)告審議和評(píng)議，也不太了解村務(wù)公開(kāi)制度。

3.廣西農(nóng)村部分居民在日常糾紛中，不善于采取法律手段解決問(wèn)題，普遍缺乏法律意識(shí)

當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，家族成員調(diào)解、村干部調(diào)解的比例較大，甚至有部分選擇“私了”，而真正意識(shí)到可以通過(guò)公安、司法等途徑解決糾紛的村民較少。多數(shù)村民在遇到糾紛后，尋求專業(yè)法律咨詢、法律援助等方式的意識(shí)淡薄，而且村民尋求通過(guò)法律途徑維護(hù)合法權(quán)益的方式也較為傳統(tǒng)，比如習(xí)慣于“找熟人”“找親朋”等，或“直接找侵權(quán)部門說(shuō)理”“到上級(jí)部門上訪”。

（六）法治宣傳教育不深入

當(dāng)前，廣西農(nóng)村基層存在法治宣傳不到位的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面。

1.對(duì)法治宣傳工作的重視不夠，宣傳效果不理想

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治宣傳工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，流于形式，只重視考核結(jié)果，不重視宣傳效果，加上各部門大多各自宣傳，沒(méi)有做到密切配合，未能形成合力，致使宣傳效果不佳，群眾對(duì)法律法規(guī)的了解仍然不深入、不系統(tǒng)，甚至對(duì)于部分法律法規(guī)依舊難以理解。

2.法治宣傳范圍不夠廣，未能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化宣傳

政府開(kāi)展進(jìn)農(nóng)村法治宣傳工作力度不夠大。進(jìn)社區(qū)宣傳次數(shù)不多，對(duì)靈活就業(yè)人員、村民宣傳得也比較少，很難給這些人普及法律相關(guān)知識(shí)。由于農(nóng)村大多地廣人稀，居住分散，而且空閑時(shí)間不一致，法治宣傳工作有一定困難，對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)居民的法治教育普及較少。

3.法治宣傳創(chuàng)新力度不強(qiáng)，宣傳方式?jīng)]有與時(shí)俱進(jìn)，形式比較單一

目前，法治宣傳活動(dòng)多以發(fā)放印有宣傳標(biāo)語(yǔ)的扇子、筆筒、抽紙等生活用品及宣傳冊(cè)，或者通過(guò)宣傳欄、張貼標(biāo)語(yǔ)、拉橫幅等形式來(lái)開(kāi)展法治宣傳教育。這樣的宣傳方式不生動(dòng)，也不形象，難以給人們留下深刻的印象并理解透徹，實(shí)效不理想。

4.法治宣傳內(nèi)容針對(duì)性、實(shí)用性不強(qiáng)

有些法治宣傳內(nèi)容比較晦澀難懂，枯燥乏味，沒(méi)有貼近群眾生活實(shí)際，沒(méi)有對(duì)人們關(guān)心的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)事件以及不同群體的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”開(kāi)展有針對(duì)性的法律宣傳，沒(méi)有采用以案釋法的形式開(kāi)展宣傳，導(dǎo)致法治宣傳既不生動(dòng)，實(shí)用性也不強(qiáng)，不能引導(dǎo)人們很好地將法律運(yùn)用到生活當(dāng)中來(lái)解決遇到的困難和問(wèn)題。

三、農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化難題的破解方略

（一）健全法律法規(guī)，填補(bǔ)法律空白

1.合理運(yùn)用已頒布的法律法規(guī)

法律是穩(wěn)定的，也應(yīng)是與時(shí)俱進(jìn)的。法律應(yīng)緊跟時(shí)代步伐，根據(jù)新形勢(shì)、新變化、新問(wèn)題不斷更新，以滿足當(dāng)前社會(huì)需求。完善相關(guān)法律法規(guī)，要加強(qiáng)立法規(guī)劃，制定必要的新法[10]；要“問(wèn)政于民”。廣泛聽(tīng)取、征集人民群眾的意見(jiàn)和建議。要厘清村黨支部與鄉(xiāng)政府的職責(zé)，提高法律法規(guī)的實(shí)用性，使執(zhí)法、司法有更加明確的法律依據(jù)，擴(kuò)大法律法規(guī)覆蓋面，達(dá)到真正普惠大眾的效果。

2.結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)地方性法規(guī)

對(duì)于國(guó)家尚未出臺(tái)法律予以規(guī)范、而地方實(shí)際和法治現(xiàn)狀又亟須的解決的問(wèn)題，地方的立法機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)作為，結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)地方性法規(guī)。這需要恪守以下兩點(diǎn)準(zhǔn)則：一是切實(shí)保障基層群眾的合法權(quán)益，在土地征收、信訪等工作中保障農(nóng)民的合法利益和基本訴求；二是要從各地的基層實(shí)際出發(fā)，讓立法規(guī)范更貼近群眾、更趨合理化。比如有關(guān)民政的相關(guān)條例要充分照顧到民俗。要尊重各地，尤其是少數(shù)民族特有的風(fēng)俗習(xí)慣。如果涉及中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)，則由國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)法律進(jìn)行規(guī)定。如果國(guó)家出臺(tái)新的法律法規(guī)對(duì)此事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的，則以國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)。

3.完善農(nóng)村基層治理相關(guān)制度

完善農(nóng)村基層治理相關(guān)制度是有效推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的基礎(chǔ)，有利于保障農(nóng)村群眾的合法權(quán)益、解決農(nóng)村矛盾糾紛?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和其他相關(guān)法律規(guī)定如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》以及地方性法律和規(guī)章中，關(guān)于農(nóng)村的基本制度規(guī)定還有修正完善的空間，如可以對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度和村“兩委”選舉辦法進(jìn)行明確，進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)選舉制度，規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約等自治制度，暢通村民參與基層社會(huì)治理的渠道。

（二）完善監(jiān)督制度與機(jī)制

黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化的重要保障，因此，要完善以黨內(nèi)監(jiān)督為核心的監(jiān)督制度與機(jī)制。

1.充分發(fā)揮各類監(jiān)督的積極作用

強(qiáng)化黨內(nèi)各監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)，使各監(jiān)督主體嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)村各基層黨組織要通過(guò)定期開(kāi)展組織生活會(huì)、民主生活會(huì)，經(jīng)常性地開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，發(fā)揮黨員民主監(jiān)督的作用等方式，將黨內(nèi)監(jiān)督落到實(shí)處。此外，需將黨內(nèi)監(jiān)督同群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督合力。通過(guò)“兩微一端”、抖音等新媒體平臺(tái)推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，并通過(guò)這些新媒體開(kāi)展民意調(diào)查，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，傾聽(tīng)人民呼聲，對(duì)農(nóng)村基層干部違法違紀(jì)等腐敗行為進(jìn)行曝光。新聞媒體在報(bào)道消極問(wèn)題時(shí)，應(yīng)采取積極的態(tài)度進(jìn)行報(bào)道，將民眾往積極的方向引導(dǎo)，增強(qiáng)人們對(duì)黨和政府的信心，提高農(nóng)村基層政府的公信力和在人民群眾心中的良好形象。

2.加大對(duì)基層微小權(quán)力監(jiān)督和微腐敗懲治的力度

要規(guī)范農(nóng)村小微權(quán)力運(yùn)行，明確每項(xiàng)權(quán)力行使的法規(guī)依據(jù)、運(yùn)行范圍、執(zhí)行主體、程序步驟。建立健全微小權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、上級(jí)部門監(jiān)督、會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系?？椕苻r(nóng)村基層權(quán)力運(yùn)行“廉政防護(hù)網(wǎng)”，大力開(kāi)展農(nóng)村基層“微腐敗”整治，推進(jìn)農(nóng)村巡察工作，嚴(yán)肅查處侵害農(nóng)民利益的腐敗行為。

（三）加強(qiáng)基層法治隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)解決人才“短板”問(wèn)題

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要”[11]?？梢?jiàn)，加強(qiáng)基層法治隊(duì)伍建設(shè)意義重大，是推動(dòng)基層法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保障。

1.加強(qiáng)基層法治隊(duì)伍建設(shè)

需要加大對(duì)執(zhí)法、司法人員的培訓(xùn)力度，提高他們的執(zhí)法司法水平。同時(shí)，嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照選拔制度選拔法治人才，以純潔基層法治隊(duì)伍，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的一律不予進(jìn)入，對(duì)于法治人才隊(duì)伍中違背法治精神的要依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。定期開(kāi)展對(duì)執(zhí)法、司法人員的法律知識(shí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到理論教育與實(shí)踐相結(jié)合，使法律學(xué)習(xí)常態(tài)化，提升他們的法治素養(yǎng)、專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力。法治觀念內(nèi)化于心，就能貫穿執(zhí)法、司法過(guò)程的始終，做到以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。完善執(zhí)法隊(duì)伍與高等院校協(xié)同培育人才的機(jī)制，提高人才質(zhì)量。

2.做好法治人才的“引”和“留”工作

想要引進(jìn)法治人才，可以嘗試編制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，同時(shí)提高人、財(cái)、物向基層傾斜的力度；創(chuàng)新引進(jìn)機(jī)制，任人唯賢，放寬對(duì)法治人才引進(jìn)的條件限制，不唯學(xué)歷、職稱、學(xué)術(shù)成果是論，廣納有能力的人才，使真正有才能的人的能力得到最大程度的發(fā)揮。要想法治人才留得住，就要加強(qiáng)對(duì)他們的培養(yǎng)，給予他們進(jìn)修和訪學(xué)的機(jī)會(huì)，同時(shí)定期邀請(qǐng)專家赴基層進(jìn)行講學(xué)、培訓(xùn)，提高基層法治人才的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。要?jiǎng)?chuàng)新法治人才考核機(jī)制，按照公平公正公開(kāi)的原則對(duì)他們進(jìn)行考核，對(duì)有突出貢獻(xiàn)、重大貢獻(xiàn)的給予考核加分，必要時(shí)給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)。政府及相關(guān)部門還要做好服務(wù)工作、“后勤保障”工作，為人才提供基本的保障，幫助其解決工作、生活中遇到的問(wèn)題。

（四）提升農(nóng)村基層組織糾紛化解能力

加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的糾紛解決能力，可以從以下三個(gè)方面入手。

1.加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)

加大對(duì)村級(jí)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和法律知識(shí)培訓(xùn)力度，邀請(qǐng)專業(yè)人員針對(duì)農(nóng)村本地矛盾糾紛實(shí)際情況開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)，以達(dá)到學(xué)以致用的效果。有條件的村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)可以聘請(qǐng)專職人民調(diào)解員，吸納高學(xué)歷的專業(yè)人員，提高農(nóng)村人民調(diào)解員的專業(yè)化程度。同時(shí)，保障人民調(diào)解員的待遇，給予適當(dāng)補(bǔ)助，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的人身保障，以提高基層人民調(diào)解員的工作積極性。

2.整合相關(guān)部門力量，形成調(diào)處工作合力，明確各主管部門的主辦責(zé)任

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》的規(guī)定，自然資源、水利、林業(yè)等部門是“三大糾紛”的主辦單位，應(yīng)承擔(dān)調(diào)處“三大糾紛”的主辦責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)化各級(jí)政府調(diào)處機(jī)構(gòu)的職能，以有效化解農(nóng)村土地、山林、水利矛盾糾紛。

（五）加強(qiáng)法治宣傳教育，提高農(nóng)村居民法治意識(shí)

持續(xù)加強(qiáng)法治教育的宣傳力度，提高農(nóng)村居民的自治觀念?；鶎由鐣?huì)治理法治化可視為基層政權(quán)與基層群眾共同協(xié)作、配合下的新型治理形態(tài)[7]31。廣西屬于少數(shù)民族聚居地區(qū)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新法治宣傳教育舉措，將少數(shù)民族傳統(tǒng)習(xí)俗融合進(jìn)法律知識(shí)中進(jìn)行宣傳，讓少數(shù)民族群眾更容易接受法律、掌握法律[12]，打消他們的對(duì)農(nóng)村基層法治化的心理顧慮。加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳教育，首先要落實(shí)好“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，讓各機(jī)關(guān)充分認(rèn)識(shí)自身的普法責(zé)任，積極開(kāi)展具有針對(duì)性的普法宣傳活動(dòng)，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的工作格局。其次，要?jiǎng)?chuàng)新法治宣傳的形式和內(nèi)容，使法治宣傳的形式和內(nèi)容更貼近農(nóng)村社會(huì)生活、更容易讓農(nóng)村群眾接受。比如通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+普法”的方式，充分利用農(nóng)村群眾零散的時(shí)間實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)。在村頭宣傳欄大力推廣類似“法律小知識(shí)每日一學(xué)”等專欄，增強(qiáng)農(nóng)村群眾對(duì)法治相關(guān)知識(shí)的理解和積累。探索更多貼近農(nóng)村實(shí)際、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的法治宣傳方式。宣傳過(guò)程中注意把晦澀難懂的法律術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)換成通俗易懂的語(yǔ)言文字，同時(shí)配上典型案例，加深群眾記憶，讓農(nóng)村群眾能夠真正讀懂法律，不斷提高法治宣傳的有效性、針對(duì)性、持續(xù)性，滿足農(nóng)村群眾的法治需求。

（六）加強(qiáng)基層政權(quán)組織和社會(huì)組織建設(shè)

1.強(qiáng)化黨建，引領(lǐng)社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制

將全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的牽引線，以黨建促善治。推行“12345”社區(qū)黨建工作法（見(jiàn)表1），建立社區(qū)聯(lián)合大黨委，實(shí)施與轄區(qū)單位黨員隊(duì)伍聯(lián)管、公益事業(yè)聯(lián)辦、文化活動(dòng)聯(lián)誼、社會(huì)治理聯(lián)抓、社區(qū)發(fā)展聯(lián)議、志愿服務(wù)聯(lián)動(dòng)的“六聯(lián)共建”黨建模式。建立社會(huì)組織服務(wù)管理中心黨總支，黨員人數(shù)較多的社會(huì)組織建立實(shí)體黨支部，其他社會(huì)組織以行業(yè)、地域?yàn)榧~帶合建功能性黨支部，實(shí)現(xiàn)黨組織應(yīng)建盡建、黨建工作聯(lián)絡(luò)員全覆蓋。

表1 “12345”社區(qū)黨建工作法

2.從基層黨組織層面加強(qiáng)黨組織建設(shè)

一是加強(qiáng)黨組織對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理的依法領(lǐng)導(dǎo)地位。在多元治理主體模式下，參與農(nóng)村基層社會(huì)法治化治理的主體一般包括黨組織、政府、村民自治組織以及其他各類社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。正是由于治理主體的多元化，才應(yīng)該明確一個(gè)突出的治理主體，從而形成一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法治化治理組織。二是結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，創(chuàng)新黨組織在農(nóng)村法治化治理中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)型政黨建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“服務(wù)群眾”的工作理念，突出“法治權(quán)威”，堅(jiān)持以“為人民服務(wù)”為宗旨。

3.加強(qiáng)村民自治，發(fā)揮法定功能

在農(nóng)村社會(huì)法治化治理中，要強(qiáng)化村民自治，理清村委會(huì)承擔(dān)的自治性事務(wù)和政府性事務(wù)。明確村委會(huì)在日常的農(nóng)村基層社會(huì)法治化治理中所承擔(dān)的義務(wù)性政府事務(wù)，包括來(lái)自國(guó)家或社會(huì)的到村款物管理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代征、代繳的各種稅費(fèi)，村莊土地征收后出現(xiàn)的相關(guān)管理及補(bǔ)償處理，政府在村莊開(kāi)展的戶籍、征兵、養(yǎng)老等工作，以及政府需要在村莊開(kāi)展的各種工作。此外還需理清村委會(huì)的自治職責(zé)性事務(wù)，如村莊公共事務(wù)辦理、治安維護(hù)以及村莊糾紛調(diào)解，對(duì)村莊財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等資源的保護(hù)，對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)活動(dòng)的組織及服務(wù)，精神文明建設(shè)等。

總而言之，農(nóng)村基層社會(huì)的法治化治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要觀念意識(shí)、法治體系、領(lǐng)導(dǎo)力量、基本實(shí)現(xiàn)形式、執(zhí)行主體、服務(wù)體系等各方面的建設(shè)與完善，要強(qiáng)調(diào)黨組織在農(nóng)村社會(huì)法治化治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，突出村民自治，完善法律服務(wù)體系，進(jìn)而為農(nóng)村社會(huì)法治化治理提供保障。